2

TEORI KONTROL POLITIK ATAS BIROKRASI

Teori kontrol birokrasi adalah sebuah pendekatan ke teori administrasi publik

yang berhubungan dengan kepatuhan atau respon. Ada pertanyaan penting
bagi teori kontrol birokrasi, yaitu apakah birokrasi patuh dengan hukum atau
patuh dengan keinginan pembuat hukum atau eksekutif terpilih? Untuk
menjawab pertanyaan ini, pakar teori kontrol birokrasi menggunakan
beberapa bentuk dikotomi politik-administrasi (atau kebijakan-administrasi).
Kadang, dikotomi dideskripsikan dan diterima secara eksplisit. Tapi logika
teori kontrol politik atas birokrasi masih sulit dipahami tanpa berasumsi
adanya perbedaan antara fenomena politik dan administratif dalam
pemerintah demokratik.
Dikotomi politik-administrasi berawal dari asal administrasi publik
modern. Ketika dokumen pendiri Amerika dibuat, dikotomi adalah pemisahan
power legislatif dan eksekutif, tepatnya karena Alexander Hamilton
menyatakan perlunya presiden yang mampu mengontrol kegiatan keseharian
pemerintah, dan Thomas Jefferson mengemukakan perlunya legislatur yang
memiliki kontrol langsung dan besar atas presiden (Rohr, 1986; Kettl,
1993b). Di level negara bagian dan lokal di pemerintah Amerika, dikotomi
politik-administrasi juga dikenakan ke power legislatif (city council) dan
power eksekutif (walikota). Keseluruhan 50 negara bagian memiliki struktur
pemisahan power, dan sampai abad 20, ini dilakukan di hampir semua kota.
Di semua level federalisme Amerika, pemisahan power juga dirubah
oleh munculnya profesional yang diangkat berdasarkan jasa dan civil service
permanen. Ketika civil service masih di tahap awal, Woodrow Wilson
menetapkan versi formal dan rigid dari dikotomi dengan mengatakannya di
essay seminal tentang administrasi publik modern bahwa politik tidak
mencampuri administrasi, dan administrasi tidak mencampuri politik
(1887/1941). Dikotomi banyak diterima di administrasi publik Amerika
sampai pertengahan 1990-an, ketika Dwight Waldo dan Herbert Simon
melawan dikotomi tersebut karena alasan berbeda (Waldo, 1946; Simon,
1947). Bagi Waldo, semua tindakan administratif adalah politis di level
dasarnya. Bagi Simon, sulit memisahkan politik dari administrasi, dan begitu
pula sebaliknya. Jadi dari 1950-an sampai 1970-an, ada kebijakan bahwa
tidak ada dikotomi. Di tahun 1980-an, dikotomi muncul lagi dan malah
bertahan di dalam teori kontrol birokrasi.

1
 Signifikansi dikotomi ke teori kontrol birokrasi ini adalah bahwa ini
memudahkan nalisis ke administrasi publik dengan membuat perbedaan
antara tindakan atau aksi politik dan administratif dan/atau membuat
perbedaan antara aktor politik dan administratif. Perbedaan ini bisa berguna
secara analitik karena ini memberikan variabel basis politis (biasanya
variabel independen) dan administrasi (biasanya variabel dependen).
Ada asumsi penting kedua dalam teori kontrol birokrasi. Dalam self-
government yang demokratik, pejabat terpilih, termasuk legislator dan
eksekutif (presiden, gubernur, walikota), harus mengontrol keputusan dan
aksi pejabat yang diangkat (biasanya civil service). Di ilmu politik Amerika,
bentuk dan karakter dari kontrol politik atas birokrasi adalah sebuah debat
panjang tentang apa yang menjadi range tepat bagi diskresi dari birokrasi dan
birokrat (Finer, 1941; Frederich, 1940). Di jaman modern, debat ini
digambarkan lewat argumen Theodore Lowi. Di satu pihak, kita butuh
demokrasi judisial yang mana hukum dan regulasi akan sangat presisi, dan
sangat membatasi sehingga kita bisa menolak birokrasi saat menjalankan
hukum, dan di lain pihak, Charles Goodsell mengatakan bahwa diskresi
birokratik yang luas dianggap penting untuk menjalankan pelaksanaan hukum
yang efektif dan manusiawi (Lowi, 1979; Goodsell, 1983). Donald Kettl
menjelaskan perbedaan ini dengan baik, dan menempatkannya ke konteks
historis:
…………pendekatan berbeda ke studi administrasi berasal dari
salahsatu dari dua tradisi di politik Amerika – dan setiap tradisi
menghasilkan perspektif berbeda tentang peran administrasi di dalam
demokrasi Amerika. Beberapa peneliti administrasi mulai mempelajari
pendapat Hamilton. Seperti Alex Hamilton, mereka ingin mencari
negara yang punya perangkat administratif yang kuat. Peneliti
administrasi lainnya, meski begitu, adalah pendukung Madison. Seperti
Madison, mereka mencari keseimbangan power sebagai proteksi dari
tirani. Kompetisi untuk mencari kepentingan politis, dalam pandangan
kita, melonggarkan resiko bahwa birokrasi bisa menyelewengkan
kebebasan (Kettl, 1993b).
Teori kontrol birokrasi berasal dari pemikiran Madison tentang
ketidakpercayaannya ke power administratif. Banyak pakar teori kontrol
birokrasi berasal dari sebagian ilmu politik Amerika yang intinya mendukung
Madison. Ekonom dan pakar teori ekonomi menguasai ilmu politik, dan
cenderung mendukung Madison. Mereka menganggap bahwa administrasi

2
publik yang tradisional dan mndiri dengan emphasis ke manajemen, keahlian
dan profesionalisme, adalah yang mendukung perspektif Hamilton (Kettl,
1993b).
Beberapa buku dalam administrasi publik bisa dijadikan rujukan untuk
menggambarkan teori kontrol birokrasi;
Breaking Through Bureaucracy oleh Michael Barzelay
Holding Government Bureaucracies Accountable oleh Bernard Rosen
Controlling Bureaucracy oleh Judith Gruber
Taming the Bureaucracy oleh William Gormley
Facing the Bureaucracy : Living and Dying in a Public Agency oleh
Gerald Garvey
Bureaucratic Responsibility oleh John Burke
Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It oleh
James Q. Wilson
Ada sedikit pertanyaan, yaitu apakah birokrasi dan isu tentang kontrol
birokrasi dianggap penting bagi teori administrasi publik modern. Karena
dikotomi politik-administrasi adalah asumsi penting dalam teori kontrol
birokrasi, bagian selanjutnya mendefinisikan dan mendeskripsikan logika
kontrol birokrasi dengan menggunakan dikotomi yang dimaksud. Ini diikuti
oleh upaya untuk menjawab pertanyaan teori dan empiris, seperti apakah
birokrasi dan birokrat responsif ke orang yang dipilih. Apakah mereka
(birokrasi) “di luar kontrol”? Ini dijelaskan dengan mempertimbangkan
pendekatan principal-agent ke teori kontrol birokrasi.

II. Perbedaan Antara Politik Dan Administrasi, Dan Urusan Kontrol

Birokratik
Representasi sederhana dari perbedaan antara kebijakan dan administrasi,
menurut Wilson (1887/1941) dan Goodnow (1900), bisa seperti ini:

GAMBAR 2.1.
TUJUAN SARANA
KEBIJAKAN ADMINISTRASI

Representasi perbedaan antar kebijakan dan administrasi memunculkan

pertanyaan tentang level presisi, spesifisitas dan detail kebijakan, di satu
pihak, dan level diskresi di administrasi, di lain pihak. Dalam era reformasi
dan dekade awal dari administrasi publik, ada kemungkinan kita berasumsi

3
bahwa administrasi berisi beragam diskresi yang membuka pintu keahlian
teknis dan efisiensi administratif. Lebih jauh, diasumsikan di sini bahwa garis
antara kebijakan/politik dan administrasi adalah “firewall”. Kritik empiris
perbedaan antara kebijakan dan administrasi bisa direpresentasikan dalam
cara berikut:

GAMBAR 2.2.
TUJUAN SARANA
KEBIJAKAN
ADMINISTRASI

Secara empiris, model ini sedikit akurat, dengan bukti bahwa birokrat sering
ikut dalam pembuataan agenda kebijakan dan pembuatan kebijakan (Kingdon,
1995; Bardach, 1977) dan bahwa pejabat terpilih sering terlibat dengan apa
yang dideskripsikan sebagai manajemen atau administrasi (Gilmour dan
Halley, 1994). Sedikit campur tangan, menurut Wilson, dilakukan oleh
birokrat ke urusan kebijakan dan juga oleh politisi dalam administrasi.
Karena itu, dikotomi kadang disebut juga sebagai kontinum kebijakan-
administrasi (Etzioni, 1961).
Model yang lebih akurat secara empiris masih menjadi tipe ideal
karena dalam organisasi berbeda, arena kebijakan berbeda, dan waktu
berbeda, garis diagonalnya memiliki slope berbeda. Lebih jauh, jarang
terlihat bahwa garis diagonal yang lurus akan merepresentasikan variasi
antara kebijakan dan administrasi secara akurat di kasus tertentu di waktu
tertentu, tapi garis lengkung bisa lebih akurat.
Model ini menunjukkan bahwa ada kontrol politik atas birokrasi. Tapi,
ini juga menunjukkan bahwa kontrol tersebut msaih terbatas dan kontingen,
dan bahwa ini seperti ada kontrol birokratik ke kebijakan seperti halnya
kontrol politik ke administrasi. Model general seperti ini memiliki tujuan
untuk merepresentasikan kebijakan, tapi seperti model lainnya (verbal,
matematik, grafik), ini tidak menjelaskan detail atau nuansa pola interaksi
politik-birokratik. Banyak studi individu tentang implementasi kebijakan dan
kontrol birokratik memberikan detail tentang ini (Gilmour dan Halley, 1994).
Salahsatu kemajuan teori yang paling menarik dalam teori kontrol
birokrasi berasal dari studi tentang bentuk council-manager Amerika di
pemerintah kota. Sejak lama ada dalih di pemerintah council-manager bahwa
ada perbedaan jelas antara city council yang dipilih rakyat dan

4
tanggungjawabnya untuk menetapkan hukum dan kebijakan di satu pihak, dan
peran city manager profesional untuk memimpin birokrasi dan menjalankan
kebijakan, di lain pihak. Karena firewall konseptual antara politik dan
administrasi, dalam teorinya, bentuk pemerintah lokal ini cenderung dekat ke
dikotomi tipe-ideal seperti yang ditunjukkan di Gambar 2.1. Ini lebih dekat ke
tipe ideal dibanding bentuk lain dari pemerintah lokal, pemerintah negara
bagian atau pemerintah nasional Amerika. Bentuk council-manager di
pemerintah lokal juga perlu dipelajari karena ini relatif sederhana. Pejabat
terpilih atau politisi berada di satu badan, yaitu council. Birokrat dan teknisi
bekerja untuk manajer, yang cenderung profesional bukna politisi. Semua
bentuk lain dari pemerintah Amerika memiliki legislatur terpilih (city
council, county commission, state legislature, Federal legislature) dan
eksekutif terpilih. Birokrasi, dalam bentuk ini, memiliki dua majikan atau
pimpinan politik – yaitu legislatif dan eksekutif. Pemerintah bentuk council-
manager, karena relatif sederhana, idealnya cocok dengan studi teori kontrol
birokrasi.
Ilmuwan politik seperti James H. Svara melakukan studi ekstensif ke
beberapa kota yang menggunakan bentuk council-manager dan mempelajari
hubungan antara city council terpilih dan city manager yang profesional
(Svara, 1994). Penelitian ini meraih keuntungan dari fakta bahwa ada banyak
pemerintah kota berbentuk council-manager (3.000) dan, strukturnya pun
cenderung sama. Sebaliknya, studi kasus tentang agensi federal, yang masing-
masing unik dan sulit dibandingkan, berisi banyak penelitian tentang kontrol
birokrasi. Penelitian bentuk council-manager menurut teori kontrol birokrasi
memiliki keuntungan karena N yang besar, dan punya kapasitas untuk
digeneralisasikan. Penelitian tentang kota berbentuk council-manager
dianggap lebih menarik karena ada pendidikan dan budaya city manager.
Banyak city manager memegang gelar master dalam administrasi publik, dan
menjalankan perannya secara serius sebagai manajer profesional yang
dipandu oleh norma efisiensi, ekonomi dan ekuitas, atau kode etik. Meski city
manager memiliki peran kebijakan, banyak dari mereka memilih netral politik
dan terpisah dari politik kota. Dalam manajemen kota, manajer menangani
urusan keseharian kota, mengangkat dan memberhentikan semua kepala
departemen, menjalankan sistem jasa yang ketat untuk merekrut dan
mempromosikan, menangani tawaran dan kontrak tanpa berat sebelah, dan
membuat budget tahunan untuk pertimbangan council. Tugas ini
mencerminkan teori Wilson bahwa politik tidak campur dengan administrasi,

5
dan administrasi tidak bercampur di politik. Karen itu, bentuk council-
manager dari pemerintah lokal adalah sebuah setting idela untuk menguji
teori dalam kontrol politik atas birokrasi jika satu unit analisisnya adalah
politik dan kebijakan di satu pihak, dan administrasi di lain pihak.
Penelitian Svara menunjukkan bahwa ada empat model hubungan
antara pejabat terpilih dan administrator seperti berikut:

6
GAMBAR 2.3.
3a. 3b.
Dikotomi Kebijakan-Administrasi Bauran dalam Kebijakan

KEBIJAKANBIROKR KEBIJAKANBIROKR
3c. ASI 3d.
ASI
Bauran dalam Administrasi Pejabat Terpilih-Administrator
Sebagai Co-Equal dalam Kebijakan

KEBIJAKAN KEBIJAKAN

BIROKRASI BIROKRASI
Di setiap gambar, garis menandakan batasan antara lingkup pejabat terpilih
dan pejabat yang diangkat. Semua ruang di atas garis adalah tanggungjawab
dari pejabat terpilih, di bawah garis adalah tanggungjawab dari
administrator.
Model dikotomi kebijakan-administrasi di Gambar 2.3 mirip dengan
yang ditunjukkan di Gambar 2.1. dan merepresentasikan tradisi reformasi
munisipal, dan bentuk council-manager klasik dari pemerintah lokal. Ini juga
mendeskripsikan teori awla dari Wilson dan Goodnow ataupun positivisme
logis dari Herbert dan Simon dan pembedaan mereka antara fakta
(administrasi) dan nilai (kebijakan). Masalahnya adalah bahwa model masih
minim nilai empiris yang kuat dan konsisten, bahkan dalam studi pemerintah
council-manager dimana orang berharap menemukan firewall antara politik
dan administrasi.
Model “bauran dalam kebijakan” dari Svara di Gambar 2.3b
menunjukkan pengaruh dari pakar perilaku David Easton (1965), Robert Dahl
(1947), Wallace Sayer (1958), dan lainnya yang mendefinisikan politik dan
administrasi sebagai distribusi nilai, biaya dan keuntungan. Politisi dan
birokrat secara keseluruhan ikut dalam proses distribusi ini, dan di dalamnya,
administrator berpeluang “membuat proposal pemberi-kebijakan,
menggunakan diskresi, menulis budget, dan menentukan proses pemberian
jasa” – dan lewat implementasinya, mereka membentuk kebijakan yang
dirumuskan pejabat terpilih” (Svara, 1994). Bagian atas garis lengkung

7
merepresentasikan power birokratik dalam pembuatan kebijakan, atau
ketiadaan kontrol dalam birokrasi. Porsi bawah dari garis lengkung
menunjukkan inkursi politik ke dalam beragam batasan administrasi, bentuk
kontrol atas birokrasi khususnya yang berhubungan dengan pemberian jasa,
proses pembelian atau kontrak konstruksi modal, atau proses pengangkatan
administratif. Model “bauran dalam kebijakan” di pemerintah council-
manager menunjukkan jaminan empiris, dan merepresentasikan pola umum
kontrol birokratik dalam setting kota council-manager klasik.
Gambar 2.3c dideskripsikan oleh Svara sebagai model “bauran dalam
administrasi” dan menunjukkan lawan model bauran dalam kebijakan yang
ditunjukkan di Gambar 2.3b. Hubungan yang ditunjukkan di sini
menunjukkan pengawasan melekat oleh anggota city council terpilih terhadap
kegiatan keseharian administrasi pemerintah. Beberapa kalangan
mendeskripsikan ini sebagai manajemen mikro, dan sebagai wujud
percampuran politik, dan munculnya korupsi politik lokal, yang ingin
dihapuskan oleh gerakan reformasi municipal (Newland, 1994). Kalangan
lainnya mendeskripsikan model bauran dalam administrasi sebagai prerogatif
legislatif yang berusaha mengendalikan ekses birokrasi tidak terkontrol, atau
sebagai jenis sebuah respon politik (Bledsoe, 1993). Model bauran dalam
administrasi bisa menjadi representasi empiris akurat tentang kota bentuk
council-manager yang memiliki manajer kota yang pasif, dan anggota city
council yang tegas, full-time, dan dipilih distrik.
Gambar 2.3d menggambarkan model “pejabat terpilih-administrator
sebagai co-equal”. Ini memiliki karakteristik sama seperti model bauran
dalam kebijakan yang ditunjukkan di Gambar 2.3b. Bagi Svara, model ini
merepresentasikan penilaian New Public Administration (Frederickson, 1980;
Frederickson, 1997a), argumen Blacksburg Manifesto (Wamsley dan Wolf,
1996), dan pendapat Charles Goodsell (1983) bahwa administrator publik
memiliki legitimasi kebijakan dan kewajiban etika untuk melindungi
kepentingan orang lemah (kadang disebut ekuitas sosial), bertindak sebagai
agent dari rakyat, dan menangani urusan kota berdasarkan hukum, arahan
council, dan standar birokratik tentang efisiensi dan keadilan (Frederickson,
1997; Wamsley dan Wolf, 1996; Goodsell, 1983). Model co-equal Svara
(Gambar 2.3d) secara akurat mendeskripsikan kota dengan council yang
bekerja untuk menetapkan kebijakan dan menyetujui budget tahunan di satu
sisi firewall dikotomi, dan dengan manajer kota yang kuat dan fair di sisi
lain, yang bebas menjalankan kebijakan dan memberikan jasa menurut

8
 standar efisiensi dan keadilan tanpa melibatkan council. Model co-equal bisa
merepresentasikan ketiadaan kontrol atas birokrasi atau asumsi, yang
biasanya muncul antar manajer kota, bahwa kebutuhan akan kontrol politik
bisa dipenuhi dengan penetapan undang-undang, standar, dan budget.
Dengan menggunakan model ini, Svara menemukan bahwa ada
masalah empiris karena “kita terbebani oleh definisi yang tidak tepat dari
konsep sentral bahwa perbedaan antara kantor dan fungsi akan sulit
dikenakan. Orang tidak bisa menyimpulkan bahwa satu-satunya perbedaan
antara keputusan kebijakan dan keputusan administratif adalah siapa yang
membuatnya. Penting untuk membedakan fungsi di proses pemerintah tanpa
mempertimbangkan siapa yang membuatnya. Svara kemudian membuat model
empat-bagian di Gambar 2.4, yaitu dengan memecah dikotomi dengan
menggunakan empat, bukan dua, kategori aktivitas pemerintah dan
mendeskripsikan tugas pejabat politik dan birokrat di setiap kategori. Dia
mencoba menggambarkan garis lengkung yang merepresentasikan pola
hubungan antara politik dan administrasi.

GAMBAR 2.4. Pembagian Dikotomi: Dimensi Proses Pemerintah

Tugas Council Lingkup Council Tugas Administrator
Menentukan tujuan, skop jasa, level Memberikan nasehat (apa yang
pajak, isu konstitusi. dapat dilakukan kota bisa
Misi mempengaruhi apa yang harus
dilakukan kota), menganalisa
kondisi dan trend.
Menetapkan ordinansi, menyetujui Membuat rekomendasi tentang
proyek dan program baru, semua keputusan, merumuskan
meratifikasi budget. Kebijakan budget, menentukan formula
distribusi jasa.
Membuat implementasi, misal Menetapkan praktek dan prosedur,
keputusan, seleksi tempat, dan membuat keputusan yang
Administrasi
penanganan keluhan, mengawasi mengimplementasikan kebijakan.
administrasi.
Menyarankan perubahan Mengontrol sumberdaya manusia,
manajemen ke manajer, mereview materi dan informasi bagi
kinerja organisasi dalam penilaian Manajemen organisasi guna mendukung
manajer. kebijakan dan fungsi
administratif.
Gambar 2.5. Derivasi dari Pembagian
5a. 5b.
Manajer Kuat Dominan-Council

9
Lingkup Council Lingkup Council

Misi Kebijakan
MisiKebijakan

AdministrasiManaj
AdministrasiManaj
5c. 5d.
emen
Inkursi Council
emen Standoff Council-Manajer
Lingkup Council Lingkup Council

Misi

Kebijakan
MisiKebijakan
Administrasi
AdministrasiManaj
Manajemen
emen
Lingkup Manajer
Dengan menggunakan model empat-bagian, dia menguraikan temuan
penelitian lapangannya dalam empat representasi terpisah di model empat-
bagian tersebut, yang ditunjukkan di Gambar 2.5. Di empat kotak di Gambar
2.5, garis terputus merepresentasikan garis tebal di Gambar 2.4. Beberapa
kota dideskripsikan sebagai yang memiliki manajer yang kuat, seperti yang
ditunjukkan di Kotak 2.5a. Temuan yang paling menonjol adalah ruang aksi
manajer adalah lebih besar di empat fungsi pemerintah. Ini bisa
dideskripsikan sebagai model korporat, atau dewan direktur, yang mana
kebijakan didefinisikan oleh manajer, dan council hanya setuju atau
melegitimasi kebijakan tersebut. Council memberikan manajer dan birokrasi
diskresi luas dan lengkap dalam urusan keseharian pemerintah kota. Lawan
dari ini ditemukan dalam model dominan-council yang ditunjukkan di kotak
2.5b, yang menggambarkan ruang keterlibatan council di keseluruhan empat
level. Ini bisa disebut sebagai model kontrol birokrasi dari sebuah council.
Point penting di model manajer-kuat dan dominan-council adalah karakter
across-the-board untuk power dan pengaruh. Pola inkursi con yang
ditunjukkan di 2.5c mendeskripsikan

10
 Sebuah council yang mengawasi semua area secara lebih dalam
dibanding model tipikal, tapi tidak tegas secara konsisten di semua
area. Council inkursif membuat administrator bisa waspada dalam
menawarkan proposal misi, dan membuat administrator beriskap tidak
terduga dalam reaksinya ke rekomendasi kebijakan dari staff.
Rekomendasi apapun bisa diterima, tapi di beberapa kasus bisa
mengurangi persiapan staff dan malah membuat keputusan kebijakan
sendiri. Council mengawasi secara persisten, tapi kadang ceroboh,
kepada urusan administratif, dan ikut campur dalam manajemen
(Svara, 1994).
Karena itu, garis batas dianggap “buruk” dalam situasi ini. Kotak 2.5d
menggambarkan standoff antara manajer tegas dan council yang sama tegas.
Mereka memeriksa dan mengendalikan satu sama lain tanpa council harus
melakukan kontrol penuh atau tanpa manajer menganggap dirinya diberi
diskresi administratif.
Model ini menunjukkan dan menggambarkan beberapa variasi yang
ditemukan dalam respon manajerial dan birokratik ke kontrol politik di kota
bentuk council-manager. Penelitian lain menunjukkan bahwa struktur kota
council-manager mengalami perubahan. Di satu waktu, sebagian besar
anggota council di kota council-manager bisa dipilih secara keseluruhan. Tapi
sekarang, mereka dipilih oleh distrik. Dulu, council cenderung part-time dan
biasanya berisi leader bisnis pria kulit putih. Sekarang, anggota council
adalah full-time, dibayar, dan sering wanita, atau orang kulit warna, memiliki
staff untuk membantunya, memiliki ruang kerja di balai kota, punya akses ke
kendaraan kota, dan juga punya simbol power modern, telepon selular
(Renner dan De Santis, 1993; Bledsoe, 1993).
Walikota di kota bentuk council-manager dulu dianggap sebagai
seremonial, tepatnya sebagai anggota senior dari council. Sekarang, mereka
dipilih langsung oleh walikota, dibayar, bekerja full-time, memiliki staff, dan
sebagainya. Kota council-manager yang melakukan perubahan struktural ini
disebut “kota yang beradaptasi/kota adaptasi”, dan mengarah ke kontrol
politik lebih besar atas birokrasi kota.
Meski banyak kota council-manager di 30 tahun terakhir telah merubah
strukturnya untuk memberikan respon politik dan kontrol lebih besar ke
birokrasi, beberapa kota council-manager mengabaikan model ini, tapi
mendukung model strong-mayor. Orang bisa berdalih bahwa jika penduduk
kota council-manager menginginkan respon politik dan kontrol birokratik

11
yang lebih besar, maka mereka akan berganti ke model pemisahan-power
(kadang disebut model strong-mayor atau model mayor-council) yang
direpresentasikan oleh seorang walikota yang dipilih langsung yang menjadi
eksekutif kota dalam cara sama seperti gubernur yang menjadi eksekutif
negara bagian. Dalam memahami ini, Greg J. Protasel menemukan bahw kota
bentuk council-manager yang sekarang disebut “kota adaptasi” jarang
mengabaikan bentuk council-manager (1994). Tapi kota council-manager
yang tidak beradaptasi cenderung mengabaikan model council-manager, dan
berganti ke model strong-mayor. Berdasarkan pendapat Protasel, ini terjadi
karena gap leadership yang ditunjukkan di Gambar 2.6, yang menggunakan
deskripsi Svara tentang fungsi empat-bagian aktivitas pemerintah kota, dan
sekaligus mendeskripsikan fungsi dari council atau manajer, fungsi yang
dijalankan bersama, dan sebuah gap leadership.

GAMBAR 2.6. Leadership Dalam Rencana Council-Manager

Gap

LeadershipKadar
Aktivitas Tanggungjawab

CouncilTanggungjawab ManajerTanggungjawab
Dari studi pemerintah kota bentuk council-manager yang menggunakan
kebijakan dan administrasi sebagai unit analisis menggambarkan teori dari
BersamaMisi
administrasi publik. Lebih jauh, teori penyelesaian kontrol politik atas
birokrasi bisa dengan mudah diuji dengan menggunakan variabel politik dan
KebijakanAdministrasiManajemen
administratif. Ini berarti bahwa meski dikotomi kebijakan-administrasi
sederhana tidak punya dukungan empiris, konsepsi kebijakan dan politik di
satu pihak, dan administrasi di lain pihak, masih bisa menjelaskan variasi
dalam organisasi atau kota dalam hal kontrol politik atas birokrasi, atau
menjelaskan karakter atau kualitas kontrol atau ketiadaannya.

III. Apakah Birokrasi Telah Di Luar Kontrol?

Kita sekarang beralih ke bentuk kompleks dari pemerintah demokratik, dan ke
teori yang menjelaskan peran dan perilaku birokrasi, khususnya peran dan
perilaku yang dikontrol atau tidak dikontrol pejabat terpilih.

12
 Sekelompok teori tentang kontrol birokrasi bisa dideskripsikan sebagai
teori kaptur birokratik. Teori ini berawal dari studi pemerintah federal, dan
khususnya dari studi proses regulasi dan komisi regulasi independen. Dalam
satu bentuk teori ini, industri yang teregulasi atau terlisensi (seperti armada
udara, kereta api, telepon, dst, di level nasional; utilitas listrik, gas dan
lainnya di level negara bagian; dan bisnis retail general di level lokal) seiring
waktu muncul dan memberikan pengaruh atau kontrol besar ke regulatornya
(Huntington, 1952). Dalam kondisi ini, regulator kadang disebut sebagai
“yang berganti menjadi pribumi”. Versi lain dari teori kaptur ini adalah
bahwa proses birokratik didominasi oleh aktor kebijakan – seperti kelompok
kepentingan, komite kongres yang mengawasi agensi, dan agensi pemerintah
(Wood dan Waterman, 1994). Awalnya, ini adalah varian teori pluralisme,
yang sering disebut “segitiga besi” dan lainnya disebut “network isu” (Heclo,
1978). Versi ketiga teori kaptur menunjukkan bahwa elit kebijakan
mengontrol birokrasi (Selznick, 1949). Diasumsikan di sini bahwa legislatur
menetapkan legislasi pendukung yang membentuk agensi regulasi, dan lewat
delegasi pembuatan aturan, dan bahkan power ajudikasi ini, birokrasi diberi
diskresi luas untuk meregulasi bidang bisnis keseluruhan, seperti transportasi
atau pasar saham. Pakar teori kaptur ini berpendapat bahwa fungsi agensi
berada di luar kontrol presiden (gubernur,walikota), dan Kongres (legislatur
negara bagian, city council). Karena itu, pakar teori kaptur kadang melihat
koneksi antara industri terregulasi, agensi regulasi, dan komite legislatif
sebagai “subsistem kebijakan” di luar kontrol presidentil dan kongresional.
Hal menarik tentang teori kaptur adalah bahwa ini menunjukkan bahwa
ada terlalu banyak kontrol politik atas birokrasi. Ini adalah argumen yang
berbeda dari teori kontemporer bahwa kontrol politik atas birokrasi cenderung
agak terbatas.
Bagaimana kelayakan teori kaptur birokratik secara empiris? Bahkan,
tidak begitu baik. Seperti yang dikatakan Wood dan Waterman:
Gerakan deregulasi di tahun 1970-an melawan salahsatu dalih dasar
teori tersebut, yaitu bahwa agensi regulasi melayani kepentingan klien
terregulasi, bukan kepentingan publik. Teori ini pun tidak lolos uji
empiris. Dalam satu industri sampai lainnya,a gensi regulasi secara
agresif menetapkan deregulasi. Bila gerakan deregulasi diabtasi ke satu
atau dua agensi, ini dengan mudah dianggap sebagai ekspresi aturan
yang lebih besar. Tapi gerakan deregulasi berbasis luas, yang berisi
banyak agensi dan industri terregulasi.

13
Pengalaman pemerintah federal dengan deregulasi juga diulang di pemerintah
negara bagian dan pemerintah lokal di Amerika.
Jika industri terregulasi mengkaptur agensi publik yang
bertanggungjawab untuk meregulasinya, dan kaptur ini menghasilkan kondisi
yang mendukung industri, maka diasumsikan bahwa industri tersebut akan
mencoba terus menjaga regulasi tersebut dan bahwa agensi publik tetap
“menahan” pihak yang menjaga regulasi tersebut. Kenyataannya, ini tidak
terjadi.
Apa yang terjadi adalah bahwa politik eksekutif dan legislatif dari
deregulasi. Sepertinya, subsistem kebijakan yang dianggap memiliki birokrasi
kaptur ternyata mudah ditembus, khususnya oleh pengaruh pejabat terpilih –
atau prinsipal politik. Akibatnya, varian modern teori kaptur muncul seperti
pengaruh politik eksternal yang ditunjukkan oleh Heclo (1978) dan Kingdon
(1995). Varian baru ini memperkuat asumsi tentang kaptur birokratik oleh
kelompok kepentingan atau industri terregulasi, dan cenderung mencerminkan
argumen tentang “demokrasi overhead” sebagai pendekatan ke kontrol politik
atas birokrasi.
Sebuah teori kaptur birokratik di tingkat pemerintah lokal adalah teori
respon klien. Di teori ini, diasumsikan bahwa jurisdiksi membuat institusi
seperti kepolisian, agensi tunjangan, dan sekolah. Leader politik terpilih
membuat kebijakan dan menetapkan budget, dan menggunakan beberapa
bentuk sistem civil service basis-jasa yang harus dijalankan oleh sejumlah
birokrat – umumnya berupa layanan langsung ke klien seperti anak sekolah,
masyarakat miskin, korban kejahatan, atau pelanggar hukum. Bisanya, orang
yang langsung melayani klien adalah profesional atau semi-profesional
seperti guru sekolah, pekerja sosial, atau petugas polisi – semua yang punya
orientasi layanan-klien. Pelatihan dan pendidikan profesional memberikan
emphasis besar ke arah cara melayani kebutuhan klien, bukan cara merespon
prinsipal politik atau arahan kebijakan. Birokrat melihat dirinya sebagai
profesional yang memberikan layanan langsung dan tidak melihat dirinya
sebagai pejabat publik atau pelayan publik (Gruber, 1987). Birokrat ini lebih
suka ke otonomi dan diskresi terluas dalam merespon kebutuhan klien
(Lipsky, 1980; Gruber, 1987). Mereka lebih “bekerja untuk klien” dibanding
“bekerja untuk walikota”, city council, dewan sekolah, atau komisi county.
Bisa dikatakan di sini bahwa mereka ini adalah birokrat yang “dikaptur”oleh
klien.

14
 Teori respon klien pada intinya adalah teori administrasi publik
tradisional yang menitikberatkan ke efektivitas agensi dan nilai instrumental
dari efisiensi, ekonomi dan ekuitas (Frederickson, 1997a). Kapan teori ini
bisa dikatakan layak secara empiris?
Pertama, penelitian seminal tentang teori respon klien dilakukan oleh
Michael Lipsky dalam karya klasiknya: Street-Level Bureaucracy, Dilemmas
of the Individual in Public Services (1980). Beberapa temuannya di
administrasi publik adalah :
1. Sumberdaya sangat tidak mencukupi.
2. Kebutuhan akan jasa cenderung naik mendekati suplai.
3. Harapan tujuan di agensi cenderung ambigu, tidak jelas atau
berkonflik.
4. Kinerja yang diarahkan ke pencapaian tujuan cenderung sulit diukur.
5. Klien cenderung non-voluntary. Sebagian akibatnya, klien tidak lagi
menjadi kelompok referensi birokratik.
6. Birokrat street-level biasanya memiliki kemampuan atau diskresi
dalam memberikan jasa.
7. Dalam kondisi sumberdaya minim dan kebutuhan tinggi, birokrat
menjatah jasanya.
8. Untuk memprediksi aliran sumberdaya, birokrat street-level
membutuhkan sumberdaya pekerja seperti waktu dan tenaga.
9. Mereka mengontrol klien dengan menjaga jarak, otonomi, keahlian,
dan simbol, yang karena itu mengurangi konsekuensi ketidakpastian.
10. Birokrat street-level sering terkucil dari kerjanya, dan menunjukkan
bentuk pengunduran fisik.
11. Birokrat street-level cenderung menjadi kelas menengah, dan menjatah
jasanya berdasarkan nilai kelas-menengah seperti sikap hemat dsb.
Temuan Lipsky ini menunjukkan bahwa birokrat street-level tidak dikaptur
oleh klien karena mereka menjalankan tugas sosial yang rawan dengan
sumberdaya terbatas. Dalam bentuk respon klien ini, apakah mereka juga
responsif ke atasan politik dan kebijakannya? Lipsky menambahkan bahwa
bila tujuan tidak jelas dan ukuran kinerjanya tidak dilandasi tujuan yang lebih
jelas, birokrasi street-level sama saja. Ada sedikit keraguan bahwa
tanggungjawab untuk tujuan ambigu dan konflik ini berada di tangan pejabat
terpilih. Pertanyaannya bukan apakah ada kontrol politik atas birokrasi, tapi
lebih ditekankan ke arah politik atau kadar kebijakan dalam kontrol tersebut.
Temuan Lipsky menunjukkan bahwa kelangkaan sumberdaya yang diikuti

15
dengan tujuan yang tidak jelas dan berkonflik akan menghasilkan birokrat
yang mau menggunakan beberapa bentuk kontrol atas kerjanya. Apakah ini
berarti mereka di luar kontrol? Tidak. Sekolah, agensi tunjangan, dan
kepolisian umumnya melakukan apa yang dibutuhkan oleh hukum dan
kebijakan publik – setidaknya bila hukum dan kebijakan tersebut sudah jelas.
Kedua, penelitian Judith Gruber (1987) menunjukkan gambaran aksi
dan sikap birokratik ke kontrol politik yang kurang membanggakan.
Berdasarkan teori James D. Thompson (1967) bahwa birokrat mencoba
berlindung dari kekuatan luar, dari teori Anthony Downs (1967) bahwa
birokrasi lebih suka status quo dan melawan perubahan, dan dari teori Robert
K. Merton (1957) bahwa birokrat melawan perubahan, maka Gruber, yang
melakukan wawancara di kota bentuk walikota di East Coast timiur,
menganggap birokrat cenderung self-serving dan melawan kontrol. Dia
menemukan bahwa birokrat “memiliki kemampuan signifikan ke aksi, dan
cenderung menyukai itu”; “suka dengan aktor luar yang punya sedikit
power”; tidak suka pengaruh city council atau walikota dalam urusan
departemen; dan menganggap rakyat telah mendukungnya. Tapi, birokrat
mendukung pemerintahan demokratik dan suka dengan kontrol politik dan
kebijakan ke pekerjaan mereka, meski mereka mendefinisikan beragam
kontrol legitimate secara agak sempit, yang membatasinya ke upaya
memenangkan pilihan, membuat undang-undang, membuat kebijakan, dan
menyetujui budget. Birokrat cenderung curiga dengan pejabat terpilih yang
bergerak di luar bentuk kontrol dan yang berusaha mendefinisikan diri
sebagai peran legitimate dari administrasi – termasuk range yang dianggap
Gruber sebagai kebijakan. Pejabat publik seperti ini dikucilkan dari urusan
politik kota, dan karena itu, cenderung mencari saran satu sama lain. Tapi,
seperti yang ditunjukkan Lipsky, birokrat bekerja dalam dunia batasan –
aturan dan regulasi yang menentukan aksi, sumberdaya terbatas, dan tekanan
ke jasa. Terakhir, Gruber menemukan bahwa birokrat cenderung dipengaruhi
oleh aksi dan opini asosiasi profesional, dan oleh teknologi kerjanya; bahwa
mereka melawn intervensi politik yang mengganggu pengaruhnya. Ketika ini
terjadi, intervensi politik atau kebijakan, berdasarkan birokrat ini, cenderung
digunakan untuk self-interest politik dari pejabat terpilih.
Orang bisa menganggap Gruber sebagai terlalu Jeffersonian, tapi dia
memberikan gambaran akurat tentang sikap birokrat level-atas. Tapi ini tidak
berarti bahwa administrator publik di luar kontrol, atau tidak bisa dikontrol.
Ini berarti bahwa pejabat terpilih dan administrator publik level-atas sering

16
memiliki nilai dan keyakinan berbeda tentang pemerintah demokratik dan
efektivitas organisasinya. John Nalbandian, seorang walikota dan profesor
administrasi publik, menjelaskan nilai tersebut seperti ini (1995):

GAMBAR 2.7. Nilai Politik dan Administratif

Politik Administrasi
AKTIVITAS Game Penyelesaian masalah
PEMAIN Representatif Pakar
BAGIAN Kepentingan/Simbol CITY Informasi, Uang, Orang,
MANAGER Sesuatu

SARANA Power Pengetahuan

PERBINCANGAN Apa yang kamu dengar Apa yang kamu tahu
DINAMIKA Konflik, Kompromi dan Harmoni, Kerjasama,
Perubahan Kelanjutan

Di level kota, menurut Nalbandian, Svara, Bledsoe, dan lainnya, pejabat

terpilih dan birokrat memiliki nilai berbeda. Pandangan peran dan aktivitas
ini berbeda, seperti juga alat dan perbincangan. Meski tidak ada dikotomi
politik-administrasi, ternyata ada dikotomi nilai. Pejabat terpilih dan analis
politik mungkin menganggap birokrasi kota berada di luar kontrol. Tapi,
nyatanya tidak demikian. Ini tidak di luar kontrol, tapi dipengaruhi oleh nilai
yang berbeda dari nilai politik biasanya.
Bukti menunjukkan bahwa birokrat street-level memiliki beberapa
diskresi dalam implementasi kebijakan atau pengaruh dalam pembuatan
kebijakan. Dalam penelitian terbaru tentang sekolah, Meier, Stewart dan
England (1991) membandingkan tiga hipotesis yang berkaitan dengan arahan
diskresi kebijakan oleh administrator publik:
Hipotesis kelas bawah menyatakan bahwa sistem politik condong ke
distribusi output kebijakan, bahwa masyarakat miskin dan penduduk
minoritas menerima bagian minim dari jasa kota. Hipotesis eleksi
melihat politik sebagai cara untuk melawan kecondongan kelas atau
pemerintah urban, atau malah menguatkannya. Hipotesis eleksi
menyatakan bahwa elit politik akan mendistribusikan jasa kota untuk
menguntungkan pendukung politiknya. Hipotesis aturan keputusan
birokratik berpendapat bahwa jasa pemerintah dialokasikan
berdasarkan aturan yang dirumuskan dalam birokrasi.
Sebagian besar penelitian tentang pelaksanaan jasa kota cenderung menolak
hipotesis kelas bawah dan hipotesis eleksi, dan mendukung hipotesis aturan
keputusan birokratik, dan temuan Lipsky dan Gruber cenderung tipikal di

17
penelitian ini. Meier, Stewart dan England, meski begitu, menemukan bahwa
birokrasi sekolah cenderung responsif politis dibanding penelitian
sebelumnya, dan bahwa aturan keputusan birokratik ini kurang berpengaruh
dibanding sebelumnya. Dengan kata lain, birokrasi sekolah cenderung
responsif politik.
Arah kontrol politik birokrasi diuji di dalam studi National Science
Foundation oleh Steven Maynard-Moody, Michael Musheno, dan Marisa
Kelly (1995). Sebagian mereka mempelajari norma keputusan (sama seperti
aturan keputusan) dari birokrat street-level, dan mempelajari pertanyaan
keadilan. Dengan menggunakan bentuk analisis cerita, mereka menguji
hipotesis:
I. Birokrat street-level cenderung menggunakan norma keadilan untuk
memecah dilema ketika ada tiga kondisi organisasi:
A. birokrat street-level merasa dia punya kontrol untuk
menyelesaikan dilema;
B. dia bekerja dalam budaya kerja yang mendorong proses
diskresi birokrat street-level; dan
C. budaya kerja lokal menciptakan visi klien yang
sebanding dengan cara birokrat street-level dalam berhubungan
dengan klien.
II. Birokrat street-level yang bekerja dalam sebuah budaya kerja lokal
yang mendorong penggunaan diskresi akan menggunakan beragam
strategi untuk menentukan hasil ketika identifikasi klien cenderung
kuat, tapi berkonflik dengan yang ada di budaya kerja lokal, atau tidak
sebanding dengan sumberdaya yang ada.
III. Birokrat street-level yang dijalankan dalam sebuah lingkungan yang
menghambat diskresi dan yang memberikan batasan pada kemampuan
birokrat street-level untuk mengontrol situasi bisa menggunakan
strategi tindak-lanjut untuk memenuhi kebutuhan kerja, tapi tidak
untuk memberikan hasil yang sebanding dengan norma keadilan.
Mereka bisa melawan ketidakadilan dengan mengabaikan ini.
IV. Birokrat street-level yang bekerja di organisasi berbeda dalam area
kebijakan sama akan menunjukkan pola berbeda dalam menyelesaikan
dilema keadilan karen perbedaan budaya kerja dan identitas lokal.
Argumen Maynard-Moody, Musheno, dan Kelly adalah bahwa dengan
diskresi yang cukup, birokrasi cenderung diarahkan ke keadilan. Jika

18
demikian, ini mendukung standar normatif “ekuitas sosial” untuk
administrator publik yang dinyatakan Frederickson (1997a).
Kita kembali ke pertanyaan apakah teori kaptur, dan khususnya kaptur
birokrasi oleh kelompok kepentingan atau kelin, memiliki dukungan empiris.
Jawabannya adalah tidak. Bila hukum, regulasi, dan budget mendukung klien
dan kepentingan, dan birokrat menjalankan hukum dan regulasi ini, dan
mendukung klien dengan menggunakan appropriasinya, maka teori kaptur
akan menonjol. Tapi ini adalah kaptur politik dari kelompok kepentingan
dan/atau klien, bukan birokrasi. Di level nasional, dimana isu kontrol politik
atas birokrasi jauh lebih rumit, sintesis James Q. Wilson bisa berguna (1989):
Kongres selalu melakukan manajemen mikro ke birokrasi federal, tapi
bentuk manajemen mikro tersebut berubah dari dukungan pendukung
politik (masih ada hal baik di sini) ke penggunaan aturan birokrasi
yang elaborate, pengawasan melekat, dan informasi yang mendesak.
Agensi dengan tugas yang sulit dispesifikasikan dan sulit dievaluasi,
dan yang menjadi lingkungan politik rawan-konflik, bisa dikontrol
penuh oleh legislatur, kecuali bila batasan prosedur yang terlihat oleh
agensi bertambah.
Gambaran menarik dari efek kontingen konteks dan tugas adalah dalam
penelitian Terry Moe. Dia mempelajari agensi kontroversi seperti Consumer
Product Safety Commission, Occupational Safety and Health Administration,
dan Environmental Protection Agency (1989). Kelompok kepentingan bisnis
sering melawan target dan aktivitas birokratik, dan tidak malu untuk menekan
Kongres untuk merubahnya. Kongres menganggap penolakan legislasi ke
agensi ini adalah yang tidak bisa dihindari, maka mereka menggunakan
pendekatan berbeda:
Kelompok oposan berusaha mempengaruhi birokrasi dan meraih
kontrol atas keputusan, dan menekan otoritas yang terpecah, prosedur
labirin, mekanisme intervensi politik, dan struktur lain yang bisa
mengganggu kinerja birokrasi, dan membuatnya agar mudah dirubah.
Di level negara bagian dan nasional, salahsatu faktor rumit dalam teori
kontrol atas birokrasi adalah pemerintah yang dibagi-bagi. Di dalam teori
administrasi publik biasa, ada asumsi eksekutif – yaitu administrasi publik
adalah bagian dari cabang eksekutif yang dipimpin oleh gubernur atau
presiden. Ketika gubernur atau presiden berada di satu partai, dan legislatur
(atau satu balai legislatur) dikontrol oleh partai lain, siapa yang punya
kontrol? Dalam teori administrasi publik ortodoks, atau di setiap proposal

19
reformasi, eksekutif terpilih berada di puncak hirarki kontrol. Gilmour dan
Halley, berdasarkan observasi Kongres, beberapa presiden dan birokrasi
federal, dalam 10 studi kasus, menunjukkan bahwa “co-management” dari
birokrasi adalah deskripsi empiris yang pantas (1994). Jika begitu, teori
kontrol birokrasi yang layak empiris bisa dianggap jauh lebih kompleks. Bisa
dikatakan dari situ bahwa:
Kasus ini menggambarkan bahwa istilah co-management kongresional
dalam implementasi kebijakan dan pelaksanaan program
menggambarkan transisi dari reliansi kongresionaal ke pengawasan
pasca-audit ke kinerja cabang eksekutif ke kontrol program
kongresional pra-audit, dan mengarahkan partisipasi kongresional
dengan eksekutif dalam skop kebijakan dan dalam pengembangan dan
implementasi program. Kasus ini menunjukkan adanya seorang “co-
manager kongresional” yang mengintervensi langsung detail
pengembangan dan manajemen kebijakan, bukan menetapkan aturan
luas yang merubah arah kebijakan dasar. Kasus ini juga
menggambarkan bahwa co-management kongresional adalah hasil aksi
dalam cabang eksekutif karena ini adalah hasil aksi dalam cabang
legislatif.
Berdasarkan observasi dan studi kasusnya, ada gambaran hipotesis berikut.

Efek Ke Kebijakan dan Program

1. Intervensi Kongresional mendorong atau memaksakan terjadinya
perubahan dalam prioritas program, arah, kecepatan implementasi
program, dan visibilitas program ke agenda kebijakan eksekutif.
2. Intervensi Kongresional memiliki efek ke hasil kebijakan substantif, dan
efek lain yang tidak dimaksud atau tidak diantisipasi.
3. Intervensi Kongresional dijalankan untuk membuat cabang bisa
difokuskan ke program jangka pendek yang didefinisikan secara sempit,
dan condong untuk melanjutkan program yang ada, sekaligus meredam
pertanyaan keras tentang alternatif atau isu kebijakan besar.

Efek Ke Pengawasan Kongres

1. Kongres yang diteliti di 10 studi kasus bukanlah pengganggu. Ketika
komite, anggota, dan staff terlibat dalam detail implementasi, mereka
cenderung terlibat sampai situasinya berubah atau sampai pengaman
ditempatkan untuk memastikan bahwa kemajuan akan berlanjut.

20
2. Kongres menciptakan sebuah network baru yang berisi agensi, komisi,
staff, dan entitas lain yang menjalankan fungsi pengawasan, yang karena
itu, mendukung komite dan subkomite dalam peran pengawasannya.
Kongres juga menunjukkan reliansi besar ke peran investigasi dan
pengawasan di agensi pendukung.
3. Pengaruh, keahlian dan komitmen anggota Kongres dan staff juga penting
dalam menjaga keterlibatan kongresional detail.

Efek Ke Manajemen Eksekutif

1. Inisiatif Kongresional bisa menguatkan dan membebani tangan
administrator agensi, kadangkala lebih berat dibanding lainnya. Beban ini
bisa berbentuk tambahan muatan kerja karena kebutuhan baru, dan/atau
pengurangan kapasitas jangka panjang. Kekuatan bisa berbentuk
“tambahan kendali” ketika harus berhadapan dengan Office of
Management and Budget, dan komunitas regulasi, dan bisa berupa insentif
untuk mematuhi mandat wajib dan menghindari tekanan publik.
2. Inisiatif Kongresional merubah struktur aktivitas dan fungsi pemerintah.
Pergeseran ini digambarkan oleh penciptaan komisi, dewan, dan kantor di
dalam dan di antara cabang.

Gilmour dan Halley (1994) mengamati lima gaya co-management Kongres.

Gaya leader-strategis berhubungan erat dengan penguatan manajemen
departemen dalam arah yang disukai Kongres. Department of Defense adalah
contohnya.
Kongres bisa mendekati co-management sebagai partner konsultan, dan
bantuan asing menjadi ilustrasinya. Konsesi Kongres untuk hak manusia,
aborsi dan sebagainya dibuat menjadi keputusan bantuan asing seperti halnya
level dukungan finansial tinggi untuk negara tertentu seperti Israel.
Kongres bisa melakukan co-management jika bertindak sebagai
superintendent, yaitu dengan membuat mandat termasuk prosedur manajemen,
skedul dan detail lain yang akan diperhatikan oleh administrator publik.
Dalam kondisi apapun, kebijakan tertentu akan diimplementasikan oleh
Department of Agriculture karena melihat Kongres sebagai “supermarket
pertanian”.
Kongres bisa menjadi oponen kombatif dengan menggunakan jenis
logika zero-sum, khususnya ketika birokrasi membuat kesalahan. Kasus
gagalnya program pembakaran yang dikontrol Forest Service, dan masalah

21
hutan yang tidak dipangkas dan tumbuh besar di dekat kota, adalah
contohnya. Kongres hanya memberikan bantuan ke otoritas diskresi yang
dipegang Forest Service.
Terakhir, Kongres bisa menjadi pengamat pasif. Di saat tertentu,
hubungan antara Kongres dan CIA dan FBI bisa menjadi acuan, meski dalam
waktu terakhir Kongres kurang begitu pasif.
Bukti bentuk co-management kongresional ini sangat kuat. Bila
dilihata keseluruhan, ini menunjukkan bahwa ada banyak bentuk kontrol
politik atas birokrasi di level federal, dan bahwa kontrol tersebut cenderung
ekstensif. Ini tidak terlihat bahwa birokrasi berada di luar kontrol. Jika ada,
ini terlihat bahwa range diskresi birokratik cenderung sempit. Gilmour dan
Halley melakukan pekerjaan yang bagus dalam mendetailkan karakteristik co-
management kongresional, tapi mereka kurang menjelaskan efek co-
management terhadap birokrasi. Gilmour dan Halley menekankan point
berikut:
Co-management kongresional bisa meningkatkan dan sekaligus
mengaburkan kejelasan akuntabilitas eksekutif. Peningkatan
akuntabilitas ini bisa dilihat dalam bentuk entitas independen baru
dalam memeriksa kinerja eksekutif, dan adanya kebutuhan pelaporan
yang lebih sering atau lebih ekstensif. Garis otoritas, tanggungjawab
dan akuntabilitas yang rumit lebih sering terlihat, khususnya dalam
kebijakan domestik dimana “para-birokrasi” kongresional bisa
mempengaruhi hubungan antar-cabang dan kapasitas eksekutif.
Seperti persoalan komplain umum antar pejabat cabang eksekutif dan
pengamat lainnya, anggota Kongres dan staffnya menyindir dirinya
sendiri sebagai yang kurang tepat dan tidak bertanggungjawab dalam
manajemen administratif. Meski bukti anekdot untuk mendukung nilai
ini sudah banyak, ini tidak diberi bobot besar oleh 10 kasus yang harus
diteliti.
Bukti paling jelas tentang bagaimana birokrat individu merespon masalah
pemerintah yang terbagi-bagi dan co-management adalah pada penelitian
Marissa Martino Golden (1992). Dengan menggunakan versi modifikasi
konsep exit, suara, dan loyalitas birokratik dari Albert O. Hirschman (1970),
dia mempelajari birokrat dalam Civil Rights Division of The Department of
Justice dan The National Highway Safety Administration of the Department
of Transportation selama pemerintahan Ronald Reagan, presiden Republik,
dan Kongres Demokratik. Penting untuk diingat bahwa administrasi Reagan

22
adalah anti birokratik, yang didukung oleh titik tolak kebijakan kuat dari
status quo, dan berada dalam ketidaksepakatan ideologi dengan leader
kongresional, atau advoakt kebijakan kuat dalam birokrasi.
Asumsi bahwa birokrat bekerjasama atau melawan, menurut Golden,
masih terlalu simplistik. Dia berpendapat bahwa penciptaan atau
penghambatan resistansi birokratik ditentukan oleh ideologi karerist birokrat,
profesi agensi dominan (hukum, teknis), esprit agensi, sejarah agensi, dan
konfidensi karerist. Dalam Civil Rights Division, dia menemukan idelogi
dukungan ke hak minoritas rasial dan wanita, sebuah profesi dominan –
hukum – dan komitmen birokratik ke penegakan hukum hak sipil. Dihadapkan
dengan upaya administrasi Reagan untuk memecah divisi atau untuk tidak
mendukung hukum hak sipil, Golden menemukan beberapa suara di dalam
banyak bentuk, seperti perang memo antara pengacara karir dan angkatan
politik; beberapa pembocoran dan sabotase; dan sedikit aksi kooperatif. Ada
sedikit sarana exit, yang disebut pengunduran kreatif untuk menghasilkan
sebuah point. Tapi exit ini tidak diambil dengan benar, dan birokrat sering
melihat tradeoff antara exit dan kerugian suaranya. Ada juga loyalitas,
kadangkala dicampur dengan pencabutan atau pengabaian. Sering, suara dan
loyalitas bekerja bersama, yaitu pada birokrat yang memilih bertahan,
sebagian karena keinginan untuk mendapat suara kebijakan yang
berpengaruh.
Di National Highway Transportation Safety Administration
(NHTSA), isunya adalah kantung udara. Kongres dan NHTSA ingin
mendukung ini, tapi industri mobil dan administrasi Reagan menolaknya.
Aturan yang membutuhkan kantung udara bahkan sudah dibuat di awal
administrasi Reagan. Aturan ini pertama kali ditolak oleh Supreme Court, dan
lalu dibawa ke atas ke level Transportation Secretary Elizabeth Dole ,dan
sudah di luar tangan NHTSA. Golden menemukan beberapa suara dalam
proses mempengaruhi kebijakan, tapi kadarnya lebih rendah di Civil Rights
Division. Ada beberapa kebocoran di tingkat kelompok kepentingan dan
Kongres akibat ulah birokrat karir, dan tidak ada exit. Ada sedikit loyalitas,
dan implementasi kebijakan masih tetap steady dengan leadership presidentil.
Tapi, ada sedikit perilaku pasif dan ketidakpedulian.
Secara keseluruhan, birokrat di Civil Rights Division, ketika dibanding
birokrat di NHTSA, adalah lebih ideologis, dengan esprit de corp di dalam
profesi saja, dan dengan sejarah panjang di kesuksesan pengadilan. Ada
alternatif karir yang baik untuk ini. Pendeknya, respon birokratik ke kontrol

23
politik dalam kondisi pemerintah yang terbagi-bagi tersebut ditentukan oleh
beberapa faktor.

IV. Teori Agensi

Bab ini berisi review teori kontemporer paling populer dalam kontrol politik
ke birokrasi, teori principal-agent, atau teori agensi. Kerangka ini banyak
diterapkan ke studi yang di bawah pengaruh prinsipal, khususnya Kongres
dan presiden, dan agent, yaitu civil service. Dalih awal dari teori ini adalah
bahwa birokrasi berada di luar kontrol, atau setidaknya sulit dikontrol. Dalih
ini berawal dari analisa ekonomi ke birokrasi oleh Gordon Tullock (1965),
Anthony Downs (1967) dan William Niskanen (1971), yang semuanya
melihat birokrasi seperti memaksimalkan atau mencari individu atau
perusahaan di pasar. Dalam dalih ini, birokrasi menimbun informasi (asimetri
informasi), mencari otonomi, dan lalai.
Dengan menggunakan penelitian lapangan empiris dengan data terukur,
model dan matematika deduktif, pakar teori agensi berusaha menguji range
dan bentuk kontrol legislatif dan eksekutif atas birokrasi. Hampir, semua
penelitian ini dijalankan di pemerintah nasional. Di review temuan ini, Wood
dan Waterman (1994) berpendapat bahwa teori agensi bisa eksplisit ke asumsi
logis dikotomi politik-administrasi. Asumsi ini, tentu saja, adalah bahwa
hubungan antara leader terpilih (prinsipal) dan pejabat sipil atau birokrat
(agent) cenderung hirarkis, dan bisa dipahami sebagai serangkaian kontrak
atau transaksi antara pembeli jasa dan penyedia jasa. Dalam konteks publik,
“pembeli” terpilih berusaha membentuk jasa menurut preferensinya menurut
hukum, regulasi, aturan eksekutif, appropriasi, hearing, dan semua cara co-
management. Penjual jasa birokratik adalah campuran pendidikan dan
keahlian profesional, respon ke hukum dan konstitusi, dan upaya melayani
klien. Teori agensi adalah sebuah cara untuk memahami hubungan antara
waktu, politik dan birokrasi. Legislator yang berharap memindah birokrasi ke
posisi yang menguntungkan akan dikontrol oleh koalisi sebelumnya, dan
legislasi yang dihasilkan dari koalisi tersebut.
Teori agensi bisa menempatkan proses interaksi antar prinsipal dan
agent yang dinamis, dan berkembang menurut waktu. Selama proses
tersebut, birokrasi memiliki keuntungan informasi dan keahlian yang
berbeda dibanding politisi. Mereka memahami kebijakan dan prosedur
organisasi yang dibutuhkan untuk mengimplementasikannya.

24
 Akibatnya, mereka punya peluang dan insentif untuk memanipulasi
politisi dan proses untuk keuntungan politik.
Dalam review temuan yang berdasarkan teori agensi, Wood dan Waterman
menunjukkan hal berikut:
1. Respon birokratik ke kontrol politik adalah norma, bukan
perkecualian. Beragam faktor konatingen seperti waktu, persetujuan
presidentil dan kongresional, dan banyak lainnya, bisa mempengaruhi
kadar respon birokratik.
2. Mekanisme kontrol politik dianggap penting, khususnya pengangkatan
presidentil, power appropriasi kongresional, hearing, dan efektivitas
staff kongresional.
3. Organisasi juga penting. Agensi di departement eksekutif atau kabinet
cenderung lebih responsif, sedangkan agensi independen kurang
responsif.
4. Laporan presidentil cenderung berpengaruh, begitu juga laporan leader
kongres senior.
Bagaimana birokrasi bisa merespon kontrol politis? Dalam reviewnya tentang
penelitian teori agensi di agensi federal, Wood dan Waterman menyimpulkan
bahwa ada hubungan bidireksional dinamis yang mana legislator
mensinyalkan preferensinya ke birokrat, dan birokrat menunjukkan
preferensinya ke legislator.
Beberapa orang berpendapat bahwa hubungan power dua-arah ini
adalah bukti disfungsi politis, karena birokrat adalah institusi non-
pilihan. Meski begitu, bisa dikatakan bahwa lawan dari ini adalah
benar. Wajar bila birokrasi menggunakan keuntungan informasi untuk
memberitahu prinsipal tentang urusan kebijakan atau sifat proses
birokratik. Lebih jauh, resistnasi birokratik ke politisi terpilih
kadangkala lebi konsisten dengan preferensi demokrasi dan preferensi
publik dibanding respon birokratik. Rakyat dan banyak kelompok
sering melawan deregulasi lingkungan yang didukung administrasi
Reagan, dan birokrasi juga sering melakukan cek ke power presidentil.
Dalam menjalankan kebijakan ini, birokrasi bisa berada di antara koalisi
politik mayoritas, dan hukun dan kebijakan, dan koalisi politik dan
preferensinya. Ini bisa dirumitkan oleh fenomena co-management. Faktanya,
birokrasi merasakan banyak prinsip yang saling bersaing. Di satu hirarki
principal-agent, Kongres ingin mengontrol. Di lain hirarki, presiden ingin
mengontrol. Kombinasi waktu dan banyaknya prinsip yang bersaing,

25
membuat adaptasi birokratik menjadi hal penting. Untungnya, birokrasi
federal telah beradaptasi. Kecepatan, arah dan nada adaptasi adalah sebuah
kontingen.
Meski ada retorika negatif di teori agensi – frase seperti kecurangan
agensi, kelalaian birokratik, pembocoran informasi agensi, dan sebagainya –
temuan penelitian tetap memberikan kontribusi baik bagi teori administrasi
publik.
Dalam memadukan teori birokrasi dengan teori demokratik, birokrasi
kadang melawan kontrol prinsipal. Environmental Protection Agency
Administrator Ann Burford secara langsung terlibat dalam:
aktivitas ilegal dengan mendorong operator sampah berbahaya untuk
melanggar Resource Conservation and Recovery Act tahun 1979.
Meski begitu, perlawanan EPA ke administrasi Reagan terjadi lebih
dulu dibanding pelanggaran. Karen itu, sebagai fakta, birokrasi
melawan perubahan yang melawan kepentingan publik atau organisasi,
baik ini melawanmandat hukum atau tidak.
Karena itu, birokrasi menjalankan fungsi integratif untuk demokrasi
US. Mereka memadukan kebutuhan dari koalisi demokratik
sebelumnya dengan kebutuhan dari koalisi demokratik sekarang untuk
menghasilkan output kebijakan di level konsisten (Wood dan
Waterman, 1994).

V. Kesimpulan
Teori kontrol politik atas birokrasi adalah hal sentral dalam pemahaman
administrasi publik. Ragamnya banyak dan telah diuji dengan menggunakan
beragam teknik metodologi. Teori ini berumur lama setua tulisan Woodrow
Wilson dan berumur baru seperti teori agensi.
Ini tetap cocok dengan prinsip bahwa tidak ada dikotomi politik-
administrasi. Seperti yang ditunjukkan teori kontrol politik atas birokrasi,
menguraikan politik dan administrasi adalah kunci dalam memahami
bagaimana politik mengontrol birokrasi, dan bagaimana birokrasi
mempengaruhi politik dan kebijakan. Karena itu, akan salah bila mendekati
subyek administrasi publik berdasarkan asumsi bahwa politik dan
administrasi kurang atau lebih adalah sama . Review di atas menunjukkan
bahwa banyak bentuk politik dan kebijakan, dan juga beragam bentuk
administrasi publik, bisa, bila dalam rumus sama, menghasilkan
perkembangan teori yang bisa diverifikasi.

26
 Setelah pensiun, Dwight Waldo juga diwawancara oleh dua muridnya,
Brack Brown dan Ricahrd J. Stillman, Jr. Porsi wawancara yang berkaitan
dengan pemisahan power dan dikotomi politik-administrasi adalah yang
menarik, yang menurut Waldo, bisa mendukung kebijakan bahwa tidak ada
dikotomi (1986).

STILLMAN: Anda merasa sulit dalam memahami pemisahan power. Mengapa

kemajuan begitu lambat? Apakah ada cara untuk keluar dari kebingungan ini?
WALDO: Saya rasa pertanyaan selanjutnya adalah “Apa sifat realitanya?”
Apa pendapat saya tentang subyek ini? Saya bisa memberikan beberapa
penjelasan yang relevan tentang ini.
Pertama, pemisahan power memang ada – bisa kuat dan permanen.
Skema rumit pemisahan dan pembagian power telah ada di Konstitusi, dan
lebih dari dua abad, Konstitusi telah mengatur kehidupan nasional kita. Kita
tidak punya alternatif kecuali menggunakan pemisahan tripartit ini.
Kedua, formula, perspektif, pendekatan, dan dikotomi ke politik-
administrasi adalah sebuah upaya di pihak administrasi publik untuk
menggunakan pemisahan power. Ini didukung oleh persetujuan umum, tapi
dengan beberapa alasan, seperti: karena tidak ada dukungan empiris dan tidak
mungkin dijalankan; ada anggapan bahwa ini hanya presumsi; ini menutupi
masalah etika dan memunculkan aksi ilegal. Secara formal, kita bisa
mengesampingkan dikotomi. Tapi di saat sama, ini tetap bertahan, baik
sebagai ide, dan sebagai praktek. Saya tidak menilai ketahanan ini sebagai
inersia simpel, tapi sebagai lag kultural. Dua skema ini bisa dianggap terlalu
logis dan manfaatnya pun mudah hilang. Karena itu, kita harus memutuskan
dan menjalankan kebijakan, sekaligus menetapkan kebijakan dan
mengurusnya.
Teori kontrol politik atas birokrasi adalah kuat secara empiris dan
elegan secara teoritis dalam administrasi publik.

27