Teori kontrol-birokrasi adalah sebuah pendekatan terhadap teori administrasi publik

khususnya yang terkait dengan masalah kepatuhan atau respons. Pertanyaan ini penting bagi
teori kontrol birokrasi: apakah birokrasi mematuhi hukum atau dengan preferensi anggota
parlemen atau eksekutif terpilih? Untuk menjawab pertanyaan ini, para ahli teori kontrol-
birokrasi menerima suatu bentuk dikotomi politik (administrasi kebijakan). Terkadang
dikotomi dijelaskan dan diterima secara eksplisit; terkadang juga hanya diasumsikan. Tetapi
logika teori kontrol-birokrasi politik adalah sulit, tidak menutup kemungkinan, tanpa
mengasumsikan perbedaan yang mencolok antara fenomena politik dan administrasi dalam
pemerintahan demokratis.

Dikotomi politik-administrasi menelusuri asal-usul administrasi publik modern.

Ketika dokumen pendirian Amerika dirumuskan, dikotomi adalah pemisahan kekuasaan
legislatif dan eksekutif, kemudian Alexander Hamilton berpendapat bahwa seorang presiden
yang energik yang dapat mengendalikan operasi sehari-hari pemerintah dan Thomas
Jefferson berdebat untuk legislatif terpilih yang melaksanakan langsung dan kontrol besar
atas presiden (Rohr 1986; Kettl 1993a). Di tingkat negara bagian dan lokal pemerintah
Amerika, dikotomi politik-administrasi juga dimainkan melalui dewan legislatif (dewan kota)
dan eksekutif (walikota). Lima puluh negara bagian memiliki pemisahan struktur kekuasaan
hingga abad ke-20, begitu pula hampir semua kota berlaku hal demikian. Di semua level
federalisme Amerika, pemisahan kekuasaan telah diubah oleh munculnya pegawai negeri
yang profesional dan permanen.

Ketika pegawai negeri itu berada di tahap awal, Woodrow Wilson (1887/1941)

menetapkan versi yang paling formal dan kaku dari dikotomi dengan berpendapat dalam esai
seminarnya tentang administrasi publik modern bahwa politik tidak boleh mencampuri
administrasi dan administrasi seharusnya tidak ikut campur dalam politik. Dikotomi itu
diterima secara luas dalam administrasi publik Amerika sampai pertengahan tahun 1900an,

ketika Dwight Waldo (1946) dan Herbert Simon (1947/1997) menantang dikotomi, Kerena

masing-masing mempunyai alasan yang berbeda. Kepada Waldo, semua tindakan

administratif bersifat politis pada tingkat fundamental. Menurut Simon, sesuatu hal yang sulit
secara empiris untuk memisahkan politik dari administrasi, dan sebaliknya. Sehingga pada
tahun 1950an sampai tahun 1970an kebijaksanaan yang diterima adalah tidak ada
kebijaksanaan dikotomi. Kemudian pada tahun 1980an, dikotomi muncul kembali dan
sekarang hidup dan berkembang serta dapat ditemukan dalam teori kontrol-birokrasi.

Pentingnya teori kontrol-birokrasi adalah bahwa menyediakan analisis administrasi

publik dengan membuat perbedaan antara tindakan-tindakan politik dan administratif dan /
atau antara aktor politik dan administratif. Perbedaan ini sangat berguna secara analitis
karena mereka menyediakan parsing variabel berdasarkan politik (biasanya variabel
independen) dan administrasi (biasanya variabel dependen).

Maka, kita sampai pada asumsi penting kedua dalam teori kontrol birokrasi: Dalam
pemerintahan sendiri yang demokratis, pejabat terpilih, termasuk legislator dan eksekutif
(presiden, gubernur, walikota), harus mengendalikan keputusan dan tindakan yang ditunjuk
(biasanya pegawai negeri) pejabat. Dalam ilmu politik Amerika, bentuk dan karakter kontrol
politik atas birokrasi adalah perdebatan lama tentang apa yang seharusnya menjadi kisaran
yang tepat dari kebijaksanaan yang diberikan birokrasi dan birokrat (Finer 1941; Frederich

1941). Di zaman modern, perdebatan ini paling baik dikarakterisasikan, di satu sisi, menurut

Theodore Lowi (1979) bahwa kita memerlukan sebuah demokrasi yuridis di mana hukum dan
peraturan begitu tepat dan begitu membatasi sehingga mereka menolak garis lintang birokrasi
dalam membawa mengesampingkan undang-undang, pendapat lain menurut Charles

Goodsell (1983) bahwa kebijaksanaan luas birokrasi sangat penting untuk mencapai

pemenuhan hukum yang efektif dan manusiawi. Donald Kettl menemukan perbedaan-
perbedaan ini dengan baik dan menempatkannya dalam konteks historis:

Pendekatan yang berbeda untuk mempelajari administrasi biasanya berasal dari salah
satu dari dua tradisi yang bertentangan dalam politik Amerika - dan masing-masing
tradisi mengarah pada perspektif yang sangat berbeda tentang peran administrasi
dalam demokrasi Amerika. Beberapa siswa administrasi datang ke subjek dengan
membungkuk Hamiltonian fundamental. Seperti Alexander Hamilton, mereka
mencari negara yang kuat dengan aparat administratif yang kuat. Mahasiswa
administrasi lainnya, bagaimanapun, pada dasarnya adalah Madisonians. Seperti
Madison, mereka melihat keseimbangan kekuatan yang tangguh sebagai perlindungan
terbaik terhadap tirani. Persaingan kepentingan politik, dalam pandangan mereka,
mengurangi risiko bahwa birokrasi dapat menyalahgunakan kebebasan individu.

(1993a, 407)
 Teori kontrol-birokrasi sangat menarik perhatian Madisonian dari ketidakpercayaan
kekuatan administratif. Banyak ahli teori kontrol-birokrasi berasal dari bagian-bagian ilmu
politik Amerika yang pada dasarnya adalah Madisonian. Ekonom dan teori ekonomi telah
menjajah ilmu politik dan cenderung juga menjadi Madisonian. Sebagai perbandingan,
administrasi publik tradisional dan sadar diri, dengan penekanan pada manajemen, keahlian,
dan profesionalisme, cenderung menjadi lebih Hamiltonian dalam cor dan perspektif (Kettl
1993a).

Terdapat beberapa judul buku kontemporer dalam administrasi publik yang menarik
untuk menggambarkan popularitas modern teori kontrol birokrasi:

Breaking Through Bureaucracy by Michael Barzelay (1992)

Holding Government Bureaucracies Accountable by Bernard Rosen (1989)

Controlling Bureaucracies by Judith Gruber (1987)

Taming the Bureaucracy by William Gormley (1989)

Facing the Bureaucracy: Living and Dying in a Public Agency by Gerald Garvey

(1992)

Public Administration: Balancing Power and Accountability by Jerome McKinney

and Lawrence Howard (1998)

Controlling the Bureaucracy: The Theory and Practice of Institutional Constraints

by William West (1995)

Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It by James Q.

Wilson (1989)

Ada sedikit pertanyaan bahwa birokrasi dan isu-isu yang berkaitan dengan
pengendalian birokrasi saat ini menjadi pusat teori administrasi publik modern. Karena
dikotomi politik-administrasi adalah asumsi utama dalam teori kontrol-birokrasi, bagian
berikutnya mendefinisikan dan menjelaskan logika kontrol birokrasi menggunakan dikotomi.
Ini diikuti dengan upaya untuk menjawab pertanyaan teoritis dan empiris apakah birokrasi
dan birokrat responsif terhadap tuan terpilih mereka. Apakah mereka "di luar kendali"? Itu
akan diikuti oleh pertimbangan pendekatan principal-agent terhadap teori kontrol-birokrasi.

Perbedaan Antara Politik dan Administrasi

Representasi sederhana dari perbedaan antara kebijakan dan administrasi, menurut James Q.

Wilson (1887/1989) dan Frank Goodnow (1900), akan terlihat seperti ini (Gambar 2.1):

Didalam Reperesentasi dibwah ini terdapat perbedaan antara kebijakan dan

administrasi memohon pertanyaan tentang tingkat presisi, spesifisitas, dan detail dalam
kebijakan, tentang satu tangan, dan tingkat kebijaksanaan dalam administrasi, di sisi lain.
Dalam reformasi era dan dekade awal administrasi publik, mungkin diasumsikan bahwa
administrasi mensyaratkan berbagai kebijaksanaan murah hati yang membuka pintu untuk
keahlian teknis dan e fi siensi administratif. Dan itu lebih jauh diasumsikan bahwa garis
antara kebijakan / politik dan administrasi adalah "firewall." The em-kritik pirial tentang

perbedaan antara kebijakan dan administrasi dapat berupa membenci cara ini (Gambar 2.2):
 Secara empiris, model ini lebih mendekati akurat, buktinya adalah bahwa birokrasi
sering terlibat dalam penetapan agenda kebijakan dan pembuatan kebijakan (Kingdon 1995;
Bardach 1997) dan pejabat terpilih sering terlibat dalam apa yang biasanya digambarkan
sebagai manajemen atau administrasi (Gilmour dan Halley 1994).
Model ini menunjukkan dengan jelas bahwa ada dalam pengertian umum kontrol
politik atas birokrasi. Tetapi juga menunjukkan bahwa kontrol ini terbatas dan bergantung
dan bahkan mungkin ada banyak kendali birokrasi atas kebijakan karena ada kontrol politik
administrasi. Model umum seperti itu berfungsi untuk tujuan yang berguna dari teori yang
merepresentasikan grafik, tetapi seperti semua model (verbal, matematis, grafik), model ini
tidak menjelaskan atau menjelaskan detail atau nuansa dalam pola interaksi politik-birokrasi
tertentu. studi implementasi kebijakan dan kontrol birokrasi memberikan rincian seperti itu

(Gilmour dan Halley 1994)

Salah satu kemajuan teoritis yang paling menarik dalam kontrol birokrasi adalah
berasal dari studi tentang anggopemerintah kota. Sudah lama ada premis dalam pemerintahan
dewan-manajer bahwa ada dan harus ada perbedaan yang jelas antara dewan kota yang
dipilih secara populer dan tanggung jawabnya untuk menetapkan hukum dan kebijakan, di
satu sisi, dan peran manajer kota profesional dewan ini mempekerjakan untuk memimpin
birokrasi dan melaksanakan kebijakan, di sisi lain. Karena penarikan konseptual antara
politik dan administrasi, dalam teori bentuk pemerintahan lokal ini dekat dengan dikotomi

tipe ideal yang digambarkan pada Gambar . ; ini tentunya lebih dekat dengan tipe ideal

daripada bentuk-bentuk lain dari pemerintah lokal Amerika, pemerintah negara bagian, atau
pemerintah nasional. Bentuk dewan-manajer dari pemerintah lokal juga sangat berguna untuk
diteliti karena kesederhanaannya: pejabat atau politisi yang terpilih semuanya dalam satu
tubuh, dewan, dan birokrat dan teknisi semuanya bekerja untuk manajer, yang profesional
daripada seorang politisi. Semua bentuk pemerintahan Amerika yang lain telah memilih
anggota legislatif (dewan kota, komisi daerah, legislasi negara bagian, legislatif federal) dan
seorang eksekutif terpilih. Birokrasi dalam bentuk-bentuk ini setidaknya memiliki implikasi,
dua penguasa atau kepala sekolah politik — legislatif dan eksekutif. Bentuk manajer dewan
pemerintah, kemudian, karena kesederhanaannya yang relatif, sangat cocok untuk
mempelajari teori kontrol birokrasi.

James H. Svara ( ) telah melakukan studi ekstensif tentang kota-kota yang

mempekerjakan bentuk dewan-manajer dan hubungan antara dewan kota terpilih dan manajer
kota profesional. Penelitiannya menunjukkan bahwa ada empat model hubungan antara

pejabat terpilih dan administrator sebagai berikut (Gambar . ).

Dalam setiap angka, garis tebal menandai batas antara lingkup pejabat yang dipilih
dan pejabat yang ditunjuk. Semua ruang di atas garis berat adalah tanggung jawab dari
pejabat yang dipilih; di bawah garis, tanggung jawab administrator.

Model dikotomi kebijakan-administrasi yang ditetapkan dalam Gambar . a

menyerupai dalam Gambar . dan mewakili tradisi reformasi kota dan bentuk dewan-

manajer klasik pemerintah lokal. Ini juga cukup menggambarkan teori awal Wilson dan
Goodnow serta positivisme logis dari Herbert Simon dan perbedaannya antara fakta
(administrasi) dan nilai-nilai (kebijakan). Masalahnya adalah bahwa model tersebut tidak
memiliki surat perintah empiris yang kuat dan konsisten bahkan dalam studi tentang
pemerintahan dewan-manajer, di mana orang akan berharap untuk menemukan bincang-
bincang di antara politik dan administrasi.

Model "campuran dalam kebijakan" Svara yang ditetapkan dalam Gambar . b

mewakili pengaruh behavioris David Easton ( ), Robert Dahl ( ), Wallace

Sayer ( ),

Gambar Hal 20
dan lainnya yang mendefinisikan politik dan administrasi sebagai distribusi nilai,
biaya, dan manfaat. Para politisi dan birokrat berpartisipasi dalam proses distribusi ini, dan di
dalamnya para administrator memiliki peluang luas untuk “menetapkan proposal yang
memulai kebijakan, melaksanakan kebijaksanaan, menulis anggaran, dan menentukan
penyampaian layanan dan melalui implementasi mereka membentuk kebijakan yang

dirumuskan oleh pejabat terpilih ”(Svara , ). Garis lengkung atas garis lengkung

merepresentasikan hamparan luas kekuasaan birokrasi dalam pembuatan kebijakan, atau,

dengan kata lain, tidak adanya kontrol politik dalam birokrasi. Bagian bawah garis lengkung
menunjukkan masuknya politik ke dalam berbagai masalah administrasi yang terbatas, suatu
bentuk kontrol atas birokrasi terutama terkait dengan pengiriman layanan tertentu,
pembebasan kontrak pembelian atau kontrak modal tertentu, atau pembuatan janji
administrasi tertentu. Campuran dalam model kebijakan pemerintah dewan-manajer memiliki
perang empiris yang cukup besar dan secara adil mewakili pola umum kontrol birokrasi

dalam pengaturan kota dewan-manajer klasik (Frederickson, Johnson, dan Wood ).

Gambar . c dijelaskan oleh Svara sebagai model “campuran dalam administrasi”

dan menggambarkan pada dasarnya kebalikan dari campuran dalam model kebijakan yang

ditunjukkan pada Gambar. . b. Hubungan yang diwakili di sini menunjukkan pemeriksaan

mendalam oleh anggota dewan kota terpilih ke dalam administrasi pemerintahan sehari-hari.
Beberapa menggambarkan ini sebagai micromanagement dan mengungkapkan keprihatinan
atas campur tangan politik dan kemungkinan kembalinya korupsi politik lokal, yang gerakan

reformasi kota berusaha untuk membasmi (Newland ). Yang lain menggambarkan

campuran dalam model administrasi sebagai hak prerogatif legislatif yang menegaskan
kembali diri mereka untuk mengekang ekses birokrasi yang tidak terkendali atau sebagai

semacam respon politik (Bledsoe ). Campuran dalam model administrasi akan

menjadi representasi empiris akurat dari kota-kota bentuk dewan-pengelola yang memiliki
manajer kota yang luwes dan pasif serta anggota dewan kota penuh waktu yang penuh
pengabdian yang dipilih oleh distrik.

Gambar . d mengilustrasikan model “administrator resmi terpilih sebagai ko-sama”; ini

berbagi banyak karakteristik campuran dalam model kebijakan yang ditunjukkan pada

Gambar . b. Untuk Svara, model ini mewakili pemerintahan Administrasi Publik Baru

(Frederickson ; Frederickson b), Blacksburg Manifestoar-gument

(Wamsley and Wolf ), dan Charles Goodsell ( ) pertikaian bahwa

administrator publik memiliki legitimasi kebijakan yang melekat dan obyektif etis untuk
melindungi kepentingan yang kurang terwakili (kadang-kadang disebut kesetaraan sosial),
untuk bertindak sebagai agen bagi warga negara, dan untuk mengelola urusan kota sesuai
dengan hukum, arahan dewan, dan standar birokrasi e fi siensi dan keadilan (Frederickson

b; Wamsley and Wolf ; Goodsell ). Model sama-sama Svara

(Gambar . d) secara akurat menggambarkan kota-kota dengan dewan yang membatasi

pekerjaan mereka untuk menetapkan kebijakan dan menyetujui anggaran tahunan dan
manajer kota yang kuat tetapi adil bebas untuk melaksanakan kebijakan dan memberikan
layanan sesuai dengan standar e ffi- efisiensi dan keadilan tanpa melibatkan dewan. Model
yang sama sederajat akan paling baik menunjukkan tidak adanya kontrol atas birokrasi atau
asumsi, yang biasanya ditemukan di antara para manajer kota, bahwa persyaratan kendali
politik terpenuhi dengan mengeluarkan undang-undang, menetapkan standar, dan
mengeluarkan anggaran.
Dalam menggunakan model-model ini, Svara menemukan ada masalah empiris
karena “kita dibebani dengan definisi yang tidak tepat dari konsep sentral yang membedakan
antara kantor dan fungsi yang sulit untuk dibuat. Seseorang tidak bisa menyimpulkan. . .
bahwa satu-satunya perbedaan antara keputusan 'kebijakan' dan 'administratif' adalah siapa
yang membuatnya. Adalah penting bagi tugas yang ada untuk membedakan secara tepat di
antara fungsi-fungsi dalam proses pemerintahan tanpa mengira siapa yang mengeluarkannya

”( ,

). Svara kemudian menetapkan model empat bagian yang ditunjukkan di sini sebagai

Gambar . , Mengurai Dinkotomi, yang menggunakan empat, bukan dua, kategori

kegiatan pemerintah dan menjelaskan tugas ilustratif untuk pejabat politik dan birokrat dalam
setiap kategori.
Gambar Halaman 22
Untuk ini, dia kembali membuat sketsa garis lengkung, yang paling mewakili pola hubungan
antara politik dan administrasi yang paling umum ditemukan.

Sphere Manajer
Dengan menggunakan model empat bagian, ia kemudian menyusun temuan-temuan
penelitian lapangannya dalam empat representasi terpisah dari model empat bagian, yang

ditunjukkan di sini sebagai Gambar . . Dalam empat kotak pada Gambar . , garis

putus-putus menunjukkan garis solid yang ditunjukkan pada Gambar

. . Beberapa kota paling baik digambarkan memiliki seorang manajer yang kuat,

ditunjukkan pada kotak . a. Penemuan yang paling penting di sini adalah bahwa ruang

gerak manajer lebih besar di keempat fungsi pemerintahan. Ini bisa digambarkan sebagai
korporasi, atau dewan direksi, model, di mana kebijakan sangat ditentukan oleh manajer dan
dewan hanya menyetujui atau membuat kebijakan itu sah. Dewan memberikan manajer dan
birokrasi yang luas dan pada dasarnya menyelesaikan kebijaksanaan dalam urusan sehari-hari
pemerintah kota. Kebalikan dari ini ditemukan dalam model dewan-dominan yang ditetapkan

dalam kotak . b, yang menggambarkan ruang yang luas dari keterlibatan dewan di semua

empat tingkat. Ini juga bisa disebut model kontrol-birokrasi dewan. Poin penting dalam
model manajer-kuat dan dewan-dominan adalah karakter kekuasaan dan pengaruh yang

menyeluruh. Pola penyerangan dewan yang ditunjukkan dalam . c menggambarkan

sebuah dewan yang memeriksa lebih dalam di semua bidang daripada dalam model tipikal,
namun tidak konsisten secara tegas di semua bidang. Dewan incursive membuat
administrator waspada untuk menawarkan proposal apa pun tentang misi dan tidak dapat
diprediksi dalam reaksi terhadap rekomendasi kebijakan dari staf. Ini menerima banyak
rekomendasi tetapi dalam beberapa kasus memotong persiapan staf yang luas dan berangkat
untuk membuat keputusan kebijakannya sendiri. Dewan hakim menyelidiki dengan gigih
tetapi agak sembarangan ke dalam urusan administratif dan berkerumun dalam manajemen

(Svara , )

Gambar Halaman 23

Jadi garis batas adalah "compang-camping" dalam situasi ini. Kotak . d menggambarkan

kebuntuan antara manajer yang tegas dan dewan yang sama-sama tegas. Masing-masing
memeriksa dan berisi yang lain tanpa dewan yang mengambil kendali penuh atau manajer
mendapatkan apa yang diyakini pantas kebijaksanaan administratif.
Model-model ini menangkap dan mengilustrasikan beberapa variasi yang kaya yang
ditemukan dalam tanggapan man- agerial dan birokrasi terhadap kontrol politik di kota-kota
bentuk-dewan-pengelola. Penelitian lain menunjukkan bahwa struktur kota dewan-pengelola
berubah. Pada suatu waktu, sebagian besar anggota dewan di kota-kota dewan-manajer
dipilih secara luas; sekarang mereka dipilih oleh kabupaten. Dulu juga, bahwa dewan secara
ketat paruh waktu dan terdiri dari para pemimpin bisnis laki-laki kulit putih; sekarang
anggota dewan semakin penuh waktu, semakin dibayar, lebih sering laki-laki, lebih sering
orang kulit berwarna, memiliki staf yang ditugaskan kepada mereka, memiliki ruang kerja di
balai kota, dan memiliki akses ke kendaraan kota dan simbol modern dari kekuatan nyata:

ponsel (Renner dan DeSantis ; Bledsoe ).

Para walikota di kota-kota yang dibentuk oleh dewan-pengelola sebagian besar adalah
upacara, hanya anggota senior dewan. Sekarang mereka semakin langsung terpilih sebagai
walikota, dibayar, bekerja penuh waktu, memiliki staf, dan sebagainya. Kota-kota pengelola
dewan yang telah membuat perubahan struktural ini disebut "kota yang disesuaikan" dan jelas
telah bergerak ke arah kontrol politik yang lebih besar terhadap birokrasi kota (Frederickson,

John- son, and Wood, ).

Dalam meneliti masalah ini, Greg J. Protasel ( ) menemukan bahwa kota-kota yang

dibentuk oleh dewan-pengelola-yang sekarang "kota-kota yang disesuaikan" jarang

meninggalkan formulir council-manager. Tetapi kota-kota dewan pengelola yang tidak
diadaptasi lebih cenderung meninggalkan model yang mendukung model walikota-kuat. Ini
adalah, mengikuti Protasel, karena kesenjangan kepemimpinan diilustrasikan pada Gambar

. . Figur, yang menggunakan deskripsi fungsional empat-bagian Svara dari kegiatan

pemerintahan kota yang berpihak padanya, menjelaskan fungsi-fungsi yang eksklusif untuk
dewan atau manajer, fungsi yang dibagikan, dan celah dalam kepemimpinan. Ketika kota
mengisi celah itu dengan beradaptasi, mereka cenderung mempertahankan formulir dewan-
manajer. Ketika mereka meninggalkan kekosongan kepemimpinan atau manajer mencoba
untuk mengisinya, kemungkinan besar ditinggalkannya formulir dewan-manajer akan
dipertimbangkan.
Hal ini terbukti dari studi tentang bentuk dewan-manajer pemerintah kota bahwa penggunaan
kebijakan dan administrasi sebagai unit analisis tidak menerangi teori administrasi publik.
Lebih lanjut, teori yang membahas kontrol politik birokrasi dapat dengan mudah diuji dengan
menggunakan variabel politik dan administrasi. Hal ini menunjukkan bahwa, meskipun
dikotomi kebijakan-administrasi sederhana tanpa dukungan empiris, konsepsi yang bernuansa
kebijakan dan politik, di satu sisi, dan administrasi, di sisi lain, tidak menjelaskan atau
menjelaskan variasi antara organisasi atau kota untuk tingkat kontrol politik birokrasi, serta
beberapa karakter atau kualitas kontrol atau ketidakhadirannya
Gambar Halaman 25
Apakah Birokrasi Tidak Terkendali?
Sekarang kita beralih ke bentuk pemerintahan demokratis yang lebih kompleks dan teori-teori
yang dimaksudkan untuk menjelaskan atau menjelaskan peran dan perilaku birokrasi,
terutama karena peran dan perilaku tersebut atau tidak dikendalikan oleh pejabat yang dipilih.
Satu kelompok teori tentang kontrol birokrasi dapat digambarkan sebagai teori penangkapan
birokrasi. Teori ini terutama menelusuri studi tentang pemerintah federal, khususnya untuk
mempelajari proses pengaturan dan komisi pengaturan independen. Dalam satu bentuk teori
ini, industri diatur atau dilisensikan (penerbangan, kereta api, telepon, dll., Di tingkat
nasional; listrik, gas, dan utilitas lain di tingkat negara; dan bisnis ritel umum di tingkat lokal)
datang, melalui waktu, untuk mempengaruhi atau bahkan mengendalikan regulator mereka

(Huntington ). Dalam situasi seperti ini, regulator kadang-kadang disebut sebagai

"telah menjadi pribumi." Versi lain dari teori penangkapan adalah bahwa proses birokrasi
didominasi oleh tiga serangkai aktor kebijakan: kelompok kepentingan, komite kongres yang
dibebankan dengan pengawasan agensi tertentu, dan agensi pemerintah (Wood and

Waterman ). Awalnya, ini adalah varian dari teori pluralisme, umumnya dikenal

sebagai "segitiga besi" dan kemudian sebagai "jaringan masalah" (Heclo ). Versi

ketiga dari teori penangkapan menunjukkan bahwa elit kebijakan mengendalikan birokrasi

(Selznick ). Diasumsikan, dengan benar, bahwa legislatif telah meloloskan undang-

undang yang memungkinkan yang menciptakan badan pengatur dan melalui pendelegasian
pembuatan aturan, dan bahkan kekuatan ajudikasi, telah memberikan keleluasaan kepada
birokrasi dalam mengatur seluruh bidang usaha, seperti transportasi. atau pasar saham. Para
teoritisi tangkap berpendapat bahwa fungsi sebenarnya dari lembaga-lembaga ini berada di
luar kendali presiden (Gubernur, walikota), dan Kongres (legislatif negara bagian, dewan
kota). Oleh karena itu, ahli teori penangkapan kadang-kadang mengacu pada hubungan antara
industri yang diatur, badan pengawas, dan komite legislatif yang relevan sebagai "subsistem
kebijakan" di luar kendali presiden dan kongres.
Hal yang menarik tentang teori penangkapan adalah bahwa mereka menyarankan
bahwa ada terlalu banyak kontrol politik terhadap birokrasi daripada tidak cukup. Seperti
yang akan kita lihat, ini adalah argumen hampir persis kebalikan dari teori kontempoar yang
lebih umum bahwa kontrol politik birokrasi agak terbatas.
Bagaimana teori-teori penangkapan birokrasi bertahan secara empiris? Tidak terlalu
baik. Seperti yang dikatakan Wood and Waterman:
Gerakan deregulasi kelompok menantang salah satu premis dasar teori, yaitu, bahwa
badan pengatur melayani kepentingan klausa yang diatur, bukan kepentingan publik. Teori
ini tidak bisa bertahan dengan tes empiris. Dalam satu industri setelah yang lain, badan
pengatur secara agresif dipromosikan deregulasi. Seandainya gerakan deregulasi telah
terbatas pada satu atau dua lembaga, itu mungkin dengan mudah ditolak sebagai
pengecualian terhadap aturan yang lebih besar. Tetapi gerakan deregulasi secara luas

didasarkan, melibatkan banyak lembaga dan industri yang diatur. ( , – )

 Dapat ditambahkan bahwa pengalaman pemerintah federal dengan deregulasi, secara
umum, telah diulang oleh pemerintah negara bagian dan lokal Amerika.
Jika industri yang diatur telah menangkap badan-badan publik yang ditugasi mengaturnya,
dan penangkapan ini telah menghasilkan keadaan yang menguntungkan bagi industri-industri
tersebut, akan diasumsikan bahwa industri-industri, ceteris paribus, akan berjuang untuk
mempertahankan regulasi dan bahwa lembaga-lembaga publik mengadakan tahanan oleh
mereka akan berjuang untuk mempertahankan peraturan. Itu tidak terjadi.
Apa yang terjadi adalah politik eksekutif dan legislatif yang sangat populer dari
deregulasi. Ternyata bahwa subsistem kebijakan yang dianggap telah menangkap birokrasi
bersifat permeabel, terutama terhadap pengaruh pejabat terpilih — para pelaku politik.
Akibatnya, varian modern pada akun teori penangkapan untuk pengaruh politik eksternal

seperti yang dijelaskan dalam karya Hugh Heclo ( ), dan John Kingdon

( ). Varian baru ini memiliki banyak asumsi yang lebih lembut tentang

penangkapan birokrasi oleh kelompok kepentingan atau industri yang diatur dan jauh lebih
mungkin untuk mencerminkan argumen tentang "demokrasi overhead" sebagai pendekatan

terhadap kontrol politik birokrasi (misalnya, Ringquist ; Kayu ).

Sepupu pemerintah lokal dari teori-teori penangkapan birokrasi adalah teori-teori

tentang respons klien. Dalam teori-teori ini, diasumsikan bahwa yurisdiksi mendirikan
institusi seperti kepolisian, lembaga kesejahteraan, dan sekolah. Para pemimpin politik yang
terpilih menetapkan kebijakan dan menetapkan anggaran dan menggunakan beberapa bentuk
sistem layanan sipil berbasis jasa untuk mempekerjakan kelompok-kelompok besar birokrat
yang harus melaksanakan pekerjaan — biasanya layanan langsung kepada klien seperti anak-
anak sekolah, orang miskin, korban kejahatan, atau mereka yang dicurigai melanggar hukum.
Biasanya, mereka yang secara langsung melayani klien adalah profesional atau
semiprofesional, seperti guru sekolah, pekerja sosial, atau petugas kepolisian — semua
memiliki orientasi melayani klien yang berbeda. Memang, pelatihan dan pendidikan para
profesional ini memberikan penekanan yang jauh lebih besar tentang bagaimana melayani
kebutuhan klien daripada bagaimana menanggapi kepala sekolah politik atau arahan
kebijakan. Seringkali benar bahwa para birokrat ini melihat diri mereka sebagai profesional
yang menyediakan layanan langsung dan biasanya tidak melihat diri mereka sendiri, paling

tidak terutama, sebagai pejabat publik atau pegawai negeri (Gruber ). Birokrat-

birokrat ini sangat menghargai otonomi dan cakupan kebijaksanaan seluas mungkin dalam
menanggapi kebutuhan klien (Lipsky ; Gruber ). Mereka "bekerja untuk

klien mereka" lebih dari mereka "bekerja untuk walikota, dewan kota, dewan sekolah, atau
komisi daerah." Bisa dikatakan, kemudian, mereka birokrat ini "ditangkap" oleh klien
mereka, meskipun ada adalah mereka yang akan memperingatkan kita terhadap "menangkap"

dengan respon klien dalam situasi ini (Meier ).

Teori respons klien pada dasarnya adalah teori administrasi publik tradisional yang
menekankan keefektifan agen dan nilai instrumental e fi siensi, ekonomi, dan kesetaraan

(Frederickson b). Sejauh mana teori ini memiliki surat perintah empiris?

Pertama, penelitian seminal tentang teori respons klien dilakukan oleh Michael Lipsky dalam

birokrasi Jalan-Level klasiknya: Dilema Individu dalam Layanan Publik ( ).

Penemuannya sekarang menjadi bagian dari furnitur intelektual administrasi publik:

. Sumber daya secara kronis tidak memadai.

. Permintaan layanan cenderung meningkat untuk memenuhi pasokan.

. Tujuan harapan untuk agen cenderung ambigu, tidak jelas, atau bertentangan.

. Kinerja yang berorientasi pada pencapaian tujuan cenderung sulit, jika bukan tidak

mungkin, untuk diukur.

. Klien biasanya tidak sukarela; sebagai akibatnya, sebagian besar klien tidak berfungsi

sebagai kelompok referensi birokrasi primer.

. Para birokrat tingkat jalanan biasanya memiliki setidaknya beberapa kebebasan atau

keleluasaan dalam memberikan layanan mereka.

. Di bawah kondisi sumber daya yang langka dan permintaan yang tinggi, layanan ransum

birokrat.

. Untuk membawa prediktabilitas yang lebih besar ke aliran sumber daya, birokrat jalanan

tingkat suami seperti sumber daya pekerja sebagai waktu dan energi.

. Mereka mengendalikan klien dengan menjaga jarak, otonomi, keahlian, dan simbol,

sehingga mengurangi konsekuensi ketidakpastian.

 . Para birokrat tingkat jalanan sering terasing dari pekerjaan mereka dan menunjukkan

bentuk-bentuk penarikan psikis.

. Para birokrat tingkat jalanan cenderung kelas menengah dan memberikan jatah layanan

mereka berdasarkan nilai-nilai kelas menengah seperti pekerjaan, penghematan, dan

sejenisnya.
Temuan Lipsky tampaknya menunjukkan bahwa birokrat tingkat jalan tidak begitu
banyak ditangkap oleh klien mereka karena mereka dihadapkan dengan tugas-tugas sosial
yang menakutkan dan sumber daya yang terbatas. Dalam bentuk respons klien mereka
apakah mereka juga responsif terhadap para ahli politik dan kebijakan mereka? Lipsky
menunjukkan bahwa kecuali dan sampai tujuan dibuat lebih jelas dan ukuran kinerja terkait
dengan tujuan yang lebih jelas dan lebih tepat, birokrasi tingkat jalan akan tetap sama. Ada
sedikit keraguan bahwa tanggung jawab untuk tujuan yang ambigu, samar-samar, dan
bertentangan adalah milik pejabat terpilih. Pertanyaannya, kemudian, bukanlah salah satu
dari apakah ada atau harus ada kontrol politis yang lebih besar terhadap birokrasi;
pertanyaannya adalah arah politik yang diasumsikan atau konten kebijakan dalam kendali itu.
Temuan Lipsky menunjukkan bahwa kelangkaan sumber daya yang digabungkan dengan
tujuan-tujuan yang samar-samar dan bertentangan akan menghasilkan birokrat yang bertahan
dengan menjalankan suatu bentuk kontrol atas pekerjaan mereka. Apakah ini berarti mereka
di luar kendali? Tidak. Sekolah, agen kesejahteraan, dan departemen kepolisian umumnya
melakukan apa yang hukum dan apa yang diinginkan oleh kebijakan publik — setidaknya
sejauh mana hukum dan kebijakan itu jelas.

Kedua, penelitian Judith Gruber ( ) menggambarkan gambaran yang agak kurang

jelas tentang tindakan birokrasi dan sikap terhadap kontrol politik. Menggambar dari James

D. Thompson ( ) teori bahwa birokrat berusaha untuk menyangga diri dari kekuatan

luar; dari Anthony Downs ( ) teori bahwa birokrasi lebih suka status quo dan

menolak perubahan; dan dari teori Robert K. Merton ( ) yang menyatakan menolak

perubahan, Gruber, yang mendasarkan penelitiannya pada wawancara di kota walikota di

Pantai Timur bagian atas, menemukan birokrat untuk melayani diri sendiri dan tahan
terhadap kontrol. Dia menemukan bahwa birokrat “memiliki garis aksi yang signifikan, dan

mereka menyukainya seperti itu” ( , ); “Lebih memilih aktor luar yang

memiliki kekuatan yang sangat sedikit” ( ); tidak menerima baik dewan kota atau

pengaruh walikota di departemen afairs ( – ); dan menemukan pengaruh warga

negara agak lebih diterima ( ).

Tetapi para birokrat ini percaya pada pemerintahan demokratis dan dalam kontrol
politik dan kebijakan atas pekerjaan mereka, meskipun mereka cenderung mendefinisikan
kisaran yang sah dari kontrol ini secara agak sempit, membatasi untuk memenangkan
pemilihan, mengeluarkan undang-undang, membuat kebijakan, dan menyetujui anggaran.
Birokrat cenderung curiga terhadap pejabat terpilih yang bergerak di luar bentuk-bentuk
kontrol dan berusaha masuk ke dalam apa yang mereka definisikan sebagai peran
administrasi yang sah — yang secara luas didefinisikan untuk memasukkan berbagai macam
apa yang dilihat oleh Gruber sebagai kebijakan. Pejabat publik ini diintegrasikan dari urusan
politik kota dan cenderung mengambil nasihat mereka dari satu sama lain. Tapi, seperti yang
ditemukan Lipsky, birokrat bekerja di dunia yang penuh kendala — aturan dan peraturan
yang melarang tindakan mereka, sumber daya yang terbatas, dan tekanan untuk layanan.
Akhirnya, Gruber menemukan birokrat sangat dipengaruhi dalam tindakan dan pendapat
mereka oleh asosiasi profesional mereka dan oleh teknologi kerja mereka dan bahwa mereka
menolak intervensi politik yang bertentangan dengan pengaruh ini. Ketika ini terjadi,
intervensi politik atau kebijakan, menurut bu- reaucrats ini, cenderung untuk kepentingan
kepentingan politik dari pejabat yang dipilih.
Gambar Halaman 29
Seseorang dapat menganggap Gruber sebagai orang yang terlalu Jefferson, tetapi dia
cenderung menggambarkan penggambaran yang relatif akurat tentang sikap para birokrat
tingkat atas. Tetapi ini tidak berarti bahwa administrator publik tidak terkendali atau tidak
dapat dikontrol. Itu berarti bahwa pejabat terpilih dan administrator publik tingkat atas sering
memegang nilai dan keyakinan yang berbeda tentang pemerintahan demokratis dan tentang

efektivitas organisasi. John Nalbandian ( ), seorang walikota kota dan seorang

profesor administrasi publik, menetapkan nilai-nilai kontras ini dengan cara ini (Gambar

. ).

Di tingkat kota, mengikuti Nalbandian, Svara, Timothy Bledsoe, dan lain-lain, pejabat dan
birokrat terpilih jelas memiliki nilai-nilai yang berbeda. Pandangan mereka tentang peran dan
kegiatan mereka berbeda, seperti halnya alat dan percakapan mereka. Meskipun mungkin
tidak ada dikotomi politik-administrasi literal, tentu ada dikotomi nilai-nilai. Para pejabat dan
analis politik yang terpilih mungkin menganggap birokrasi kota sebagai tidak terkendali. Itu
tidak benar. Ini tidak lepas kendali, tetapi dipengaruhi oleh nilai-nilai yang, kadang-kadang,
berbeda dari nilai politik biasa.
Bukti menunjukkan bahwa birokrat tingkat jalan memiliki beberapa kebijaksanaan dalam
implementasi kebijakan serta pengaruh besar dalam pembuatan kebijakan. Dalam penelitian
terbaru di sekolah, Kenneth Meier, Joseph Stewart Jr., dan Robert England membandingkan
tiga hipotesis mengenai arah kebijaksanaan kebijakan oleh administrator publik:
Hipotesis kelas bawah menyatakan bahwa sistem politik bias dalam distribusi output
kebijakan, bahwa penduduk miskin dan minoritas menerima kurang dari bagian yang sama
dari layanan kota. Hipotesis pemilu memandang politik sebagai cara untuk melawan bias
kelas pemerintah kota atau untuk memperkuatnya. Hipotesis pemilu menunjukkan bahwa elit
politik akan mendistribusikan layanan perkotaan untuk menguntungkan pendukung politik
mereka. Keputusan birokrasi mengatur hipotesis. . . menyatakan bahwa layanan pemerintah

dialokasikan sesuai dengan aturan yang dirumuskan dalam birokrasi. ( , )

Sebagian besar penelitian tentang penyampaian layanan perkotaan cenderung menolak

hipotesis kelas bawah dan hipotesis pemilu dan untuk mendukung hipotesis aturan keputusan
birokrasi, dan temuan Lipsky dan Gruber yang baru saja dijelaskan akan menjadi khas dari
penelitian itu. Meier, Stewart, dan Inggris, bagaimanapun, menemukan bahwa birokrasi
sekolah cenderung lebih responsif secara politis daripada penelitian sebelumnya akan
menunjukkan dan bahwa aturan keputusan birokrasi kurang berpengaruh daripada yang
diperkirakan sebelumnya; dengan kata lain, birokrasi sekolah cenderung responsif secara
politis.
Arah kontrol politik birokrasi diuji dalam studi yang didanai Yayasan Sains Nasional yang

dilakukan oleh Steven Maynard-Moody, Michael Musheno, dan Marisa Kelly ( ).

Mereka terutama tertarik pada norma-norma keputusan (mirip dengan aturan keputusan) dari
birokrat tingkat jalanan dan dalam masalah keadilan dan keadilan. Menggunakan bentuk
analisis cerita, mereka menguji hipotesis ini:

. Birokrat tingkat jalanan lebih cenderung menggunakan norma-norma keadilan untuk

menyelesaikan dilema ketika tiga kondisi organisasi hadir:

Sebuah. Birokrat tingkat jalan merasa dia memiliki kendali untuk menyelesaikan dilema,
b. dia beroperasi dalam budaya kerja yang mendorong pelaksanaan diskresi oleh birokrat
tingkat jalanan, dan
c. budaya kerja lokal mempromosikan visi klien yang kompatibel dengan cara birokrat
tingkat jalan mengidentifikasi dengan klien mereka.

. Birokrat tingkat jalan yang beroperasi dalam budaya kerja lokal yang mendorong

penggunaan kebijaksanaan akan menggunakan berbagai strategi penanggulangan untuk

memperkirakan hasil yang adil ketika identifikasi mereka dengan klien kuat tetapi konflik
dengan yang terlihat dalam budaya kerja lokal atau tidak sesuai dengan sumber daya yang
tersedia. .

. Para birokrat tingkat-jalan yang beroperasi dalam lingkungan yang tidak menyukai

diskresi dan menempatkan hambatan-hambatan pada kemampuan mereka untuk

mengendalikan suatu situasi dapat menggunakan strategi-strategi penanggulangan untuk
memenuhi tuntutan pekerjaan mereka, tetapi tidak untuk menentukan hasil yang sesuai
dengan norma-norma keadilan mereka. Mereka akan mengatasi ketidakadilan dengan
mengabaikan kehadirannya.

. Para birokrat tingkat-jalanan yang bekerja di berbagai organisasi dalam bidang kebijakan

yang sama akan menunjukkan pola-pola berbeda untuk menyelesaikan dilema keadilan
karena perbedaan dalam pekerjaan dan budaya identitas setempat.
Argumen Maynard-Moody, Musheno, dan Kelly adalah bahwa dengan hibah dari
diskresi yang adil, birokrasi akan cenderung menuju keadilan dan keadilan. Ini mendukung
standar normatif “keadilan sosial” bagi administrator publik yang didalilkan oleh

H. George Frederickson ( b).

Kami kembali ke pertanyaan apakah teori penangkapan, khususnya penangkapan

birokrasi oleh kelompok atau klien kepentingan, memiliki surat perintah empiris. Jawabannya
kebanyakan tidak. Sejauh mana undang-undang, peraturan, dan anggaran mendukung klien
dan kepentingan klien, dan birokrat melaksanakan hukum dan peraturan tersebut dan
melayani klien-klien tersebut dengan menggunakan apropriasi mereka, kemudian, teori
penangkapan menjadi menonjol. Tapi ini biasanya menarik perhatian kelompok kepentingan
dan / atau klien dari politik, bukan dari birokrasi. Di tingkat nasional, di mana masalah

kontrol politik birokrasi jauh lebih rumit, sintesis James Q. Wilson ( ) sangat

membantu:
Kongres selalu mengatur mikro birokrasi federal, tetapi bentuk manajemen mikro itu telah
berubah dari mencari bantuan bagi pendukung politik (masih ada sebagian besar dari ini)
untuk menyusun aturan terperinci dan terperinci untuk birokrasi, terlibat dalam pengawasan

yang ketat, dan menuntut informasi. ( )

Agen-agen dengan tugas-tugas yang sulit untuk ditentukan dan sulit untuk dievaluasi dan
yang tertanam dalam lingkungan politik yang sarat konflik hampir tidak dapat dikontrol oleh
badan legislatif sama sekali, kecuali dengan melipatgandakan batasan prosedural yang

seharusnya diamati oleh badan-badan tersebut. ( – )

Sebuah ilustrasi yang menarik dari efek kontingen dari konteks dan tugas ditemukan dalam

penelitian Terry Moe ( ). Dia mempelajari lembaga kontroversial seperti Komisi

Keamanan Produk Konsumen, Administrasi Keselamatan dan Kesehatan Kerja, dan Badan
Perlindungan Lingkungan. Kelompok kepentingan bisnis sangat menentang baik tujuan dan
kegiatan birokrasi ini dan tidak malu dalam menekan Kongres untuk membongkar atau
mengubahnya. Kongres menemukan pencabutan undang-undang yang memungkinkan
lembaga-lembaga ini untuk tidak dapat dipertahankan secara politik, sehingga menggunakan
pendekatan yang berbeda: “Kelompok yang menentang berdedikasi untuk melumpuhkan
birokrasi dan mendapatkan kendali atas keputusannya, dan mereka akan menekan otoritas
yang terfragmentasi. , prosedur labyrintin, mekanisme untuk intervensi politik, dan struktur

lain yang menumbangkan kinerja birokrasi dan membukanya untuk menyerang ”( ,

).

Di tingkat negara bagian dan nasional, salah satu faktor rumit dalam teori kontrol birokrasi
adalah pemerintah yang terbagi. Dalam teori umum administrasi publik, ada asumsi eksekutif
— administrasi publik adalah bagian dari cabang eksekutif yang dipimpin oleh seorang
gubernur atau presiden terpilih. Ketika pemerintah atau presiden ada dalam satu partai dan
legislatif (atau satu rumah dari badan legislatif) dikendalikan oleh pihak lain, siapa yang
memegang kendali? Dalam teori administrasi publik ortodoks, serta di hampir setiap proposal
untuk reformasi, yang terpilih eksekutif dipahami berada di bagian atas hierarki kontrol.
Robert Gilmour dan Alexis Halley, berdasarkan pengamatan yang cermat terhadap Kongres,
beberapa presiden, dan birokrasi federal dalam sepuluh studi kasus spesifik, menunjukkan
bahwa "pengelolaan bersama" birokrasi adalah deskripsi empiris yang lebih tepat. Jika
memang demikian, mengembangkan teori birokrasi kontrol yang dapat diuji secara empiris
dibuat jauh lebih rumit. Mereka menyarankan yang berikut:

Kasus-kasus ini secara kolektif menunjukkan bahwa istilah co-management dari

implementasi kebijakan dan pelaksanaan program mencirikan transisi dari ketergantungan
pada pengawasan pasca-audit kinerja cabang eksekutif untuk pra-audit kontrol program
kongres dan partisipasi kongres langsung dengan eksekutif di ruang lingkup penuh
pengembangan kebijakan dan program serta implementasi. Kasus-kasus tersebut
menunjukkan “co-manager kongres” yang mengintervensi secara langsung dalam rincian
pengembangan dan manajemen kebijakan daripada memberlakukan undang-undang yang
kabur, luas, dan menyapu untuk mengubah arah kebijakan fundamental. Kasus-kasus tersebut
juga menunjukkan bahwa co-management kongres adalah hasil dari tindakan di cabang

eksekutif karena merupakan hasil dari tindakan di cabang legislatif. ( , )

Berdasarkan pengamatan ini dan pada studi kasus mereka, mereka menyajikan hipotesis
berikut:

efek pada kebijakan dan program

. "Intervensi Kongres telah mendorong atau memaksa perubahan dalam prioritas program,

arah, kecepatan implementasi program, dan visibilitas program pada agenda kebijakan

eksekutif." ( )

. “Intervensi Kongres memiliki efek yang diinginkan pada hasil kebijakan substantif dan

efek lain yang tidak dimaksudkan atau diantisipasi.” ( )

. “Intervensi Kongres telah dilakukan untuk menjaga agar kedua cabang tetap fokus pada

program-program yang didefinisikan secara sempit, jangka pendek dan cenderung terus
melanjutkan program sambil merendam pertanyaan-pertanyaan sulit tentang alternatif atau
kebijakan besar.
efek pada pengawasan kongres

. “Kongres yang diamati dalam sepuluh studi kasus ini tidak terlalu sederhana. Begitu

komite, anggota, dan staf tertentu terlibat dalam rincian pelaksanaan, mereka cenderung tetap
terlibat sampai situasinya berubah atau sampai kerangka pengaman tersedia untuk

memastikan bahwa kemajuan yang diinginkan akan terus berlanjut. ”( )

. “Kongres telah menciptakan jaringan baru dari agensi, komisi, staf, dan entitas lain untuk

melakukan fungsi pengawasan, sehingga melengkapi beberapa komite dan subkomite dalam
peran pengawasan mereka. Kongres juga sangat bergantung pada peran investigasi dan

pengawasan dari lembaga pendukungnya sendiri. ”( )

. “Pengaruh, keahlian, dan komitmen anggota Kongres dan staf mereka sangat penting

untuk mempertahankan keterlibatan kongres yang terperinci.” ( )

efek pada manajemen eksekutif

. “Inisiatif kongres memperkuat dan membebani tangan para administrator agensi, kadang-
kadang lebih dari yang lain. Beban datang dalam bentuk beban kerja tambahan dari
persyaratan baru dan erosi dari kapasitas jangka panjang untuk dikelola. Kekuatan datang
dalam bentuk 'tongkat tambahan' dalam berurusan dengan Kantor Manajemen dan Anggaran
dan komunitas yang diatur dan dengan insentif yang kuat untuk mematuhi mandat undang-
undang dan untuk menghindari kecaman publik. ”( )
. “Inisiatif kongres mengubah struktur kegiatan dan fungsi pemerintah. Pergeseran ini
ditandai dengan penciptaan serangkaian komisi, papan, dan kantor khusus yang ditunjuk di
dalam dan di antara kedua cabang. "( )

Gilmour dan Halley ( ) mengamati lima gaya co-management kongres. Gaya

pemimpin strategis dikaitkan dengan penguatan manajemen departemen dalam arah yang
disukai oleh Kongres. Departemen Pertahanan adalah contoh yang baik.
Kongres dapat melakukan pendekatan manajemen bersama sebagai mitra konsultasi, dan
bantuan luar negeri adalah ilustratif: Konsesi kongres untuk hak asasi manusia, aborsi, dan
sejenisnya dibangun ke dalam keputusan bantuan asing, seperti juga dukungan keuangan
tingkat tinggi untuk negara-negara yang disukai seperti Israel.
Kongres dapat mengelola bersama seolah-olah itu adalah seorang pengawas dengan
mengeluarkan mandat termasuk prosedur manajemen, jadwal, dan perincian lainnya yang
biasanya diserahkan kepada administrator publik. Dalam banyak hal, kebijakan dilaksanakan
oleh Departemen Pertanian seolah-olah Kongres adalah "supermarket pertanian."
Kongres dapat menjadi lawan yang agresif dengan menggunakan semacam logika zero-sum,
terutama ketika birokrasi membuat kesalahan. Kasus terbaru dari kegagalan program
pembakaran yang dikendalikan oleh Dinas Kehutanan dan masalah hutan yang tidak
dikerjakan dan ditumbuhi hutan di dekat kota adalah ilustratif. Kongres hanya membawa
kembali hibah dari otoritas diskresioner yang pernah dipegang oleh Dinas Kehutanan.
Akhirnya, Kongres dapat menjadi pengamat pasif. Pada waktu-waktu tertentu asosiasi antara
Kongres dan CIA dan FBI adalah ilustratif, meskipun belakangan ini Kongres kurang pasif.

Bukti untuk bentuk-bentuk co-manajemen kongres ini sangat menarik. Secara keseluruhan,
mereka tampaknya menunjukkan bahwa ada banyak bentuk kontrol politik atas birokrasi di
tingkat federal dan bahwa kontrol semacam itu sangat luas. Tampaknya birokrasi tidak
terkendali. Jika ada, kisaran kebijaksanaan birokrasi tampak sempit. Gilmour dan Halley
melakukan pekerjaan yang sangat bagus dalam merinci karakteristik co-management
kongres, tetapi mereka memiliki lebih sedikit untuk menawarkan mereka yang tertarik pada
efek dari pengelolaan bersama pada birokrasi. Gilmour dan Halley melakukan hal ini:

Co-management kongres telah meningkatkan dan mengaburkan kejelasan akuntabilitas

eksekutif atas hasil. Peningkatan akuntabilitas didokumentasikan dalam bentuk entitas
independen baru untuk memeriksa kinerja eksekutif dan persyaratan pelaporan yang lebih
sering atau lebih luas. Garis wewenang, tanggung jawab, dan akuntabilitas yang rumit lebih
sering diamati, terutama dalam kebijakan domestik di mana "parabureaucracy" kongres yang
muncul secara signifikan mempengaruhi hubungan antar cabang dan kapasitas eksekutif.
Sebagai masalah keluhan umum di antara beberapa pejabat cabang eksekutif dan pengamat
lainnya, anggota Kongres dan staf mereka telah menyindir diri mereka secara tidak tepat dan
tidak bertanggung jawab ke dalam manajemen administratif. Meskipun bukti anekdotal untuk
mendukung pernyataan tersebut sangat besar, mereka tidak diberi banyak bobot oleh sepuluh
kasus yang diselidiki untuk penelitian ini. ( , )

Bukti paling jelas tentang bagaimana birokrat individu menanggapi masalah pemerintahan
yang terbagi dan pengelolaan bersama adalah dalam penelitian yang sangat baik tentang
Marissa Martino Golden ( ). Menggunakan versi modifikasi dari konsep Albert O.
Hirschman ( ) tentang keluarnya birokrasi, suara, dan kesetiaan, ia mempelajari
birokrat di Divisi Hak Sipil Departemen Kehakiman dan dalam Administrasi Keselamatan
Transportasi High-way Nasional (NHTSA) dari Departemen Transporasi selama
pemerintahan seorang presiden Republik, Ronald Reagan, dan Kongres Demokrat. Penting
untuk diingat bahwa administrasi Reagan terutama bersifat anti-birokrasi, menganjurkan
kebijakan yang kuat untuk keluar dari status quo, dan dalam perselisihan ideologis yang
diputuskan dengan para pemimpin kongres serta pendukung kebijakan yang kuat dalam
birokrasi.
Asumsi bahwa birokrat bekerja sama atau menolak, menurut Golden, terlalu sederhana. Dia
memutuskan bahwa mempromosikan atau menghambat perlawanan birokrasi tergantung pada
ideologi kariris birokrat, profesi agen dominan (hukum, teknik), esprit agensi, sejarah agensi,
dan kepercayaan dari para karier. Di Divisi Hak Sipil, ia menemukan ideologi lama dukungan
untuk hak-hak minoritas rasial dan perempuan, profesi dominan (hukum), dan komitmen
birokrasi yang mendalam untuk menegakkan hukum hak-hak sipil. Dalam menghadapi upaya
pemerintahan Reagan untuk membongkar divisi atau memaksanya untuk tidak menegakkan
undang-undang ini, Golden menemukan penggunaan suara secara meluas dalam beberapa
bentuk: perang memo antara pengacara karir dan orang yang ditunjuk politik, beberapa
penggunaan kebocoran dan sabotase, dan sangat sedikit tindakan kooperatif. Ada sedikit jalan
keluar yang baik, beberapa di antaranya disebut pengunduran diri kreatif, untuk membuat
suatu titik. Tapi keluar tidak dianggap enteng, dan birokrat dengan hati-hati menimbang
tradeoff antara keluar dan hilangnya suara akibatnya. Ada kesetiaan, terkadang dicampur
dengan penarikan atau penelantaran. Seringkali suara dan kesetiaan bekerja bersama, yaitu,
birokrat yang tetap berada di sebagian karena keinginan untuk menjadi suara kebijakan yang
berpengaruh.
Di NHTSA, masalahnya adalah kantong udara. Kongres dan NHTSA menginginkan mereka,
tetapi industri mobil dan pemerintahan Reagan tidak. Aturan yang menyerukan kantung udara
ada di awal pemerintahan Reagan. Aturan itu pertama kali dicabut, kemudian ditolak oleh
Mahkamah Agung, dan kemudian diambil "naik" ke tingkat Sekretaris Transportasi Elizabeth
Dole dan keluar dari tangan NHTSA. Golden menemukan beberapa penggunaan suara dalam
upaya untuk memengaruhi kebijakan, tetapi jauh lebih sedikit daripada di Divisi Hak Sipil.
Ada beberapa kebocoran pada kelompok-kelompok kepentingan dan Kongres oleh para
birokrat karier, tetapi hampir tidak ada jalan keluar. Ada sedikit kesetiaan dan implementasi
kebijakan yang baik mengikuti kepemimpinan presiden, serta sedikit perilaku pasif dan
pengabaian.
Secara keseluruhan, birokrat di Divisi Hak Sipil, jika dibandingkan dengan mereka di
NHTSA, lebih bersifat ideologis, berbagi kesamaan semangat korps, cenderung berada dalam
profesi yang sama, dan memiliki sejarah panjang keberhasilan pengadilan. Dan, juga, mereka
umumnya memiliki alternatif karier yang baik. Singkatnya, tanggapan birokrasi terhadap
kontrol politik dalam kondisi pemerintahan yang terbagi bergantung pada setidaknya faktor-
faktor ini

Teori agensi
Bab ini ditutup dengan tinjauan teori kontemporer yang paling populer tentang kontrol politik
birokrasi: teori pelaku-utama atau, lebih sederhana, teori agensi. Kerangka kerja yang baru ini
telah diterapkan secara luas untuk mempelajari pengaruh kepala sekolah, terutama Kongres
dan presiden, dan agen, yaitu pegawai negeri. Premis awal dalam teori ini adalah birokrasi
tidak terkendali atau setidaknya sangat sulit dikendalikan. Premis ini diambil terutama dari
analisis ekonomi awal birokrasi oleh Gordon Tullock ( ), An-Downs Down ( ),
dan William Niskanen ( ), yang semuanya menganggap birokrasi sebagai jika itu
adalah individu atau perusahaan yang memaksimalkan atau mencari sendiri dalam sebuah
pasar. Dalam premis ini, birokrasi menimbun informasi (informasi tentang asimetris),
mencari otonomi, dan kekacauan.
Menggunakan kedua penelitian empiris terutama dengan data kuantitatif dan dedikasi
pemodelan matematika, ahli teori agensi telah menguji kisaran dan bentuk kontrol legislatif
dan eksekutif atas birokrasi. Hampir semua penelitian ini dilakukan pada pemerintah
nasional. Dalam ulasan mereka tentang temuan, Dan Wood dan Richard

Waterman ( ) menyatakan bahwa teori agensi adalah eksplisit dalam asumsi logika
dikotomi politik-administrasi. Asumsinya, tentu saja, adalah bahwa hubungan antara
pemimpin terpilih (kepala sekolah) dan pegawai negeri atau birokrat (agen) bersifat hierarkis
dan dapat dipahami sebagai serangkaian kontrak atau transkasi antara pembeli jasa dan
penyedia layanan. Dalam konteks publik, "pembeli" yang terpilih berupaya membentuk
layanan sesuai dengan preferensi mereka oleh undang-undang, peraturan, perintah eksekutif,
alokasi, dengar pendapat, dan segala macam pengelolaan bersama. "Penjual" birokrasi jasa
merupakan campuran dari pendidikan dan keahlian profesional, menanggapi undang-undang
dan konstitusi, dan upaya untuk melayani kliennya. Teori agensi adalah cara yang sangat
berguna untuk memahami hubungan antara waktu, politik, dan birokrasi. Para legislator yang
ingin memindahkan birokrasi ke posisi yang mereka sukai dikendalikan oleh koalisi masa
lalu dan undang-undang yang dihasilkan dari koalisi tersebut. Menurut Wood and Waterman,
"Badan teori mengusulkan proses interaksi antara pelaku dan agen yang dinamis,
berkembang sepanjang waktu. Selama proses ini, birokrasi memiliki keunggulan instrumental
dan keahlian yang berbeda atas politisi. Mereka memahami kebijakan dan prosedur
organisasi yang diperlukan untuk menerapkannya. Akibatnya, mereka memiliki kesempatan
dan insentif untuk memanipulasi politisi dan proses demi keuntungan politik ”( , ).
Satu mekanisme penting untuk mengendalikan birokrasi, yang mungkin bisa disebut
bentuk akuntabilitas modern, adalah penggunaan pelaporan untuk membuat birokrasi
bertanggung jawab atas kinerja mereka. Ini menciptakan "peran yang jelas subordinat dan
responsif" untuk agen (Dubnick , ). Dengan demikian, kinerja dan akuntabilitas
terhadap prinsip-prinsip politik menjadi terkait erat, dan pelaporan dengan demikian
meningkatkan kekuatan kepala sekolah atas agen. Langkah menuju penggunaan kartu laporan
organisasi, terutama oleh pemerintah federal sejak , merupakan gejala dari bentuk
pertanggungjawaban ini. Kartu laporan organisasi berguna untuk menetapkan dan
mempertahankan kontrol, karena mereka menyediakan data tentang banyak agen secara
bersamaan dan dalam format standar untuk kepala sekolah yang tertarik dalam menilai
kinerja (Gormley dan Weimer ). Mereka juga berfungsi untuk mengurangi
keuntungan informasi yang biasanya dinikmati oleh birokrasi atas pejabat yang dipilih.
Penggunaan pelaporan sebagai mekanisme kontrol menjadi terkenal ketika pemerintahan
George W. Bush melembagakan Alat Penilaian Penilaian Program (PART), yang mana
Manajemen dan Anggaran digunakan untuk meminta pertanggungjawaban lembaga
pemerintah lainnya untuk sukses. Sebagai contoh bagaimana alat ini digunakan, skor PART
yang buruk di Departemen Perdagangan mengakibatkan konsolidasi program Dana Hibah
Pengembangan Masyarakat dan program Bantuan Pembangunan Ekonomi.
Seperti pelaporan dan evaluasi program telah meningkat dalam kecanggihan, ketegangan
telah muncul antara pelaku dan agen. William Gormley dan Steven Balla ( )
menunjukkan bahwa karena evaluasi kinerja terkait erat dengan akuntabilitas, agen yang
tunduk pada ekspektasi pelaporan yang ketat dapat kehilangan kebebasan untuk
menggunakan keahlian mereka untuk menjadi inovatif dalam cara mereka mengatasi masalah
untuk dimana mereka bertanggung jawab. Ini dapat membuat sulit bagi birokrat tingkat jalan
untuk memberikan layanan yang efektif. Contoh populer dari situasi ini adalah kekhawatiran
atas bagaimana UU No Child Left Behind akan menciptakan insentif bagi para guru untuk
hanya “mengajar untuk ujian” sehingga kelas dan sekolah mereka akan terlihat baik pada
laporan kinerja federal standar
Meskipun pelaporan merupakan metode penting untuk mengendalikan birokrasi, pengamatan
oleh Wood and Waterman ( ) bahwa lembaga-lembaga masih memiliki kelebihan di
bidang informasi dan keahlian yang masih ada. Ditambah dengan fakta bahwa kartu laporan
organisasi dan evaluasi program tidak pernah dapat memberikan gambaran lengkap tentang
kinerja birokrasi, hubungan principal-agent masih bernuansa dan kompleks (Gormley and
Balla ; Palumbo ).
Lebih lanjut, Maynard-Moody dan Musheno ( ) mengungkapkan bahwa himpunan
hubungan antara warga negara, agen, dan negara lebih kompleks daripada yang diperkirakan
sebelumnya, yang membuat birokrasi pengendali menjadi semakin sulit. Temuan-temuan ini
konsisten dengan yang lain, yang setuju bahwa diskresi tingkat-jalan mengurangi
kemungkinan kontrol atas para pekerja di tingkat jalanan (Brehm and Gates ).
Maynard- Moody dan Musheno menemukan, misalnya, bahwa, meskipun kita harus
mengakui kesulitan kerja di tingkat jalanan dan mentoleransi beberapa kebijaksanaan dalam
pengambilan keputusan, kita tidak boleh lupa bahwa birokrat tingkat jalanan memang agen
negara. Ini menciptakan, mereka berpendapat, ketegangan yang tak terpecahkan antara
harapan teori pelaku-agen dan hubungan antara warga dan agen-agen di tingkat jalanan.
Namun demikian, dalam tinjauan mereka temuan berdasarkan teori agensi, Wood and
Waterman ( ) menunjukkan sebagai berikut:

. Ketanggapan birokrasi terhadap kontrol politik adalah norma daripada pengecualian.

Berbagai faktor kontingen, seperti waktu, perjanjian presiden dan kongres, dan banyak
lainnya, mempengaruhi tingkat respon reaktif bu-reaucratic.
. Mekanisme kontrol politik penting, terutama penunjukan presiden, kekuasaan alokasi
kongres, dengar pendapat, dan efektivitas staf kongres.
. Organisasi penting. Agen di departemen eksekutif atau kabinet lebih responsif, sedangkan
lembaga independen kurang begitu.
. Pernyataan kepresidenan berpengaruh, seperti juga pernyataan pemimpin konfederasi
senior.

Bagaimana birokrasi menanggapi kontrol politik? Dalam tinjauan mereka terhadap penelitian
teori agensi dari agensi federal, Wood and Waterman menyimpulkan bahwa ada hubungan
dua arah dinamis di mana legislator memberikan sinyal preferensi untuk mensubsidi dan
preferensi birokrat sinyal kepada legislator:
Sebagian orang akan berpendapat bahwa hubungan kekuasaan dua arah semacam itu
merupakan bukti disfungsi politik, mengingat birokrasi adalah lembaga yang tidak dipilih.
Namun, kami menyarankan bahwa sebaliknya adalah benar. Adalah sehat bagi birokrasi
untuk menggunakan keuntungan informasinya untuk memberi informasi yang lebih baik
kepada para kepala sekolah baik tentang masalah kebijakan maupun sifat dari proses
birokratis. Lebih jauh lagi, perlawanan birokrasi terhadap politisi yang terpilih mungkin
sebenarnya lebih konsisten dengan demokrasi dan preferensi publik daripada respon birokrasi
mungkin. Warga dan banyak kelompok dengan keras menentang de-regulasi lingkungan yang
diadvokasi oleh pemerintahan Reagan, dan birokrasi berfungsi sebagai pemeriksaan
kekuasaan presiden. ( , )

Dalam melaksanakan kebijakan, birokrasi terjebak di antara koalisi politik mayoritas masa
lalu dan hukum serta kebijakan mereka dan koalisi politik mayoritas saat ini dan preferensi
mereka. Ini semakin diperumit oleh ko-manajemen fenome-non; faktanya, birokrasi
menghadapi banyak pelaku persaingan. Dalam satu hierarki pelaku-utama, Kongres dianggap
mengendalikan; di tempat lain, presiden. Kombinasi waktu dan berbagai prinsip yang saling
bersaing membuat kecakapan birokrasi menjadi penting. Dalam birokrasi federal utama telah
beradaptasi. Kecepatan, arah, dan nada adaptasi itu adalah kontingen.
Terlepas dari retorika yang agak negatif dalam beberapa teori agensi - frasa seperti "penipuan
agensi," "kelalaian birokrasi," dan "informasi agen penimbunan" - temuan umum dari
penelitian ini memberikan kontribusi yang berguna untuk teori administrasi publik.
Dalam mendamaikan teori birokrasi dengan teori demokrasi, birokrasi kadang-kadang
menolak kontrol para pelaku. Badan Perlindungan Lingkungan (EPA) administrator Anne
Burford terlibat langsung dalam

kegiatan ilegal dengan benar-benar mendorong operator limbah berbahaya untuk melanggar
Undang-Undang Konservasi dan Pemulihan Sumber Daya . Namun, penolakan EPA
terhadap pemerintahan Reagan dimulai lebih awal dari pada. . . pelanggaran. Dengan
demikian, sebagai birokrasi fakta menolak perubahan yang bertentangan dengan kepentingan
publik atau organisasi apakah itu bertentangan dengan mandat hukum atau tidak.
Dengan demikian, birokrasi menjalankan fungsi integratif untuk demokrasi AS. Mereka
memadukan tuntutan dari koalisi demokratis di masa lalu dengan koalisi demokrasi saat ini
untuk menghasilkan keluaran kebijakan pada tingkat yang konsisten. (Wood and Waandman
, )

Kesimpulan
Teori kontrol politik birokrasi sangat penting bagi pemahaman administrasi publik yang
canggih. Mereka berlimpah dalam ragamnya dan diuji menggunakan berbagai teknik
metodologis. Teori semacam itu setua tulisan-tulisan Woodrow Wilson dan baru seperti teori
agensi.

Ini terus menjadi mode untuk mengatakan bahwa tidak ada dikotomi politik-administrasi,
seolah-olah pernyataan semacam itu menyampaikan wawasan khusus. Sebagai teori kontrol
politik birokrasi menunjukkan, untuk memisahkan politik dan administrasi adalah kunci
untuk memahami bagaimana politik mengontrol birokrasi dan bagaimana birokrasi dalam
politik dan kebijakan. Oleh karena itu, adalah salah untuk mendekati subjek administrasi
publik dengan asumsi bahwa politik dan administrasi kurang lebih sama. Tinjauan
sebelumnya menunjukkan bahwa banyak dan banyak bentuk politik dan kebijakan yang
beragam dan bentuk administrasi publik yang sama-sama bervariasi dapat, ketika dimasukkan
ke dalam persamaan yang sama, memajukan pengembangan teori yang memenuhi syarat.
Setelah pensiun, Dwight Waldo diwawancarai oleh dua muridnya, Brack Brown dan Richard
J. Stillman Jr. Bagian dari wawancara ini harus dilakukan dengan pemisahan kekuasaan dan
dikotomi politik-administrasi sangat menarik, mengingat bahwa Waldo, mungkin lebih dari
orang lain, memberikan kontribusi kepada kebijaksanaan yang diterima bahwa tidak ada
dikotomi seperti itu:

STILLMAN: Anda juga menunjukkan kesulitan serupa dengan pemahaman kita tentang
pemisahan kekuasaan. Mengapa kemajuan juga lambat di sini? Apakah ada jalan keluar dari
kesulitan ini yang Anda anggap menjanjikan?
WALDO: Saya kira pertanyaan Anda selanjutnya adalah, "Apa sifat dari kenyataan?" Apa
yang bisa saya katakan pada subjek ini dalam beberapa menit? Yah, saya menawarkan
beberapa pengamatan yang saya anggap relevan.
Pertama, pemisahan kekuasaan ada — secara mencolok dan, untuk tujuan kita, secara
permanen. Skema rumit pemisahan dan pembagian kekuasaan dan fungsi dibangun ke dalam
Konstitusi, dan dalam lebih dari dua abad, Konstitusi telah dibangun ke dalam kehidupan
nasional kita. Kami tidak memiliki alternatif selain bekerja dengan dan / atau di sekitar
pemisahan tripartit.
Kedua, rumus administrasi politik, perspektif, pendekatan, dikotomi — pilih kata benda Anda
sendiri — adalah upaya administrasi publik untuk bekerja dengan dan / atau di sekitar
pemisahan kekuasaan. Ini kandas, dengan persetujuan bersama, tetapi untuk berbagai alasan
yang diduga: Secara empiris tidak benar dengan apa yang terjadi dan tidak mungkin untuk
dioperasionalkan; itu sombong jika tidak langsung, menempatkan tangan-tangan profan pada
skema suci; itu menyembunyikan masalah etika dan mendorong tindakan ilegal. Jadi, secara
formal atau pura-pura, kita mengesampingkan dikotomi. Tetapi pada saat yang sama, itu tetap
hidup, baik sebagai ide maupun sebagai praktik. Dan saya tidak menilai lingering sebagai
inersia sederhana, suatu ketertinggalan budaya. Skema ganda memiliki terlalu banyak untuk
itu dalam logika dan kegunaan hanya untuk menghilang. Kami, secara jujur, memutuskan dan
melaksanakan, mengatur kebijakan dan mengatur. ( , )

Teori kontrol politik birokrasi, secara keseluruhan, di antara yang paling kuat secara teoritis
dan elegan dalam administrasi publik.