See discussions, stats, and author profiles for this publication at: https://www.researchgate.

net/publication/326405219

Teori dan Model Implementasi Kebijakan Publik

Article · July 2018

CITATIONS READS
0 15,181

1 author:

Habil Maranda
Brawijaya University
1 PUBLICATION   0 CITATIONS   

SEE PROFILE

All content following this page was uploaded by Habil Maranda on 09 April 2020.

The user has requested enhancement of the downloaded file.

 Teori dan Model Implementasi Kebijakan Publik

Makalah ini disusun untuk memenuhi tugas ujian tengah semester mata kuliah Kebijakan Publik

Dosen Mata Kuliah :

Oscar Radyan Danar S.AP, M.AP, Ph.D

Penulis :

Habil Maranda Maghfirullah (175030100111064)

Ilmu Administrasi Publik Universitas Brawijaya

ABSTRAK
Penulisan karya tulis ini bertujuan untuk memaparkan teori dan model implementasi
kebijakan publik menurut beberapa ahli . Adapun yang menjadi latar belakang penulisan karya
tulis ini karena beragamnya teori dan model implementasi kebijakan publik, maka perlu
dijelaskan, dipelajari dan dipahami sehingga diperoleh pengetahuan yang baru dalam
implementasi kebijakan publik. Manfaat yang diharapkan dari penulisan makalah ini bagi
penulis adalah menambah pengetahuan dan wawasan tentang implementasi kebijakan publik
serta melatih kemampuan menulis. Sedangkan manfaat untuk pembaca adalah menambah
pengetahuan dan wawasan tentang implementasi kebijakan publik. Penulisan karya tulis ini
berdasarkan teori dan model implementasi kebijakan publik menurut beberapa ahli. Secara
umum, teori dan model implementasi dibagi atas 3 bagian yaitu : Model Bottom-Up, Model Top-
Down, dan Model Hybrid.

Kata Kunci : Teori, Model, Implementasi, Kebijakan Publik

1 Teori dan Model Implementasi Kebijakan Publik – Habil Maranda Maghfirullah

1. Pendahuluan

Pengertian mengenai implementasi kebijakan publik sangat beragam. Anderson

mengemukakan bahwa: ”Policy implementation is the application by government`s
administrative machinery to the problems”1 (Pelaksanaan kebijakan adalah aplikasi oleh
mesin/badan administrasi pemerintah terhadap masalah-masalah) . Kemudian Edward III
menjelaskan bahwa: “Policy implementation is the stage of policy making between
establishment of a policy and the consequences of the policy for the people whom it
affects”2 (pelaksanaan kebijakan adalah tahap pembuatan antara pembentukan sebuah
kebijakan dan konsekuensi dari kebijakan untuk orang-orang yang terpengaruh atas
kebijaksanaan tersebut). Penulis menyimpulkan bahwa implementasi kebijakan publik
adalah penerapan hasil perumusan kebijakan yang ditujukan untuk masyarakat atau orang-
orang yang terpengaruh atas kebijakan tersebut. Tahapan implementasi kebijakan
dilakukan setelah tahap formulasi kebijakan publik. Dalam tahapan ini, apa-apa yang sudah
dituliskan dalam formulasi akan diterapkan pada masyarakat luas. Tujuan dilaksanakan
implementasi kebijakan menurut Riant Nugroho Dwijiwijoto “implementasi kebijakan
adalah cara agar sebuah kebijakan dapat mencapai tujuannya”3.

Sebagai salah satu bagian dari siklus kebijakan publik, implementasi kebijakan
merupakan salah satu tahapan yang amat penting dari keseluruhan proses kebijakan publik.
Implementasi kebijakan merupakan serangkaian kegiatan (tindakan) setelah suatu
kebijakan dirumuskan. Tanpa adanya suatu kegiatan implementasi, maka suatu kebijakan
yang telah dirumuskan akan menjadi sia-sia. Implementasi kebijakan dengan demikian
merupakan penghubung antara formulasi kebijakan dengan hasil/dampak (outcome)
kebijakan yang diharapkan. Pentingnya implementasi kebijakan ditegaskan oleh pendapat
Udoji dalam Agustino bahwa: “The execution of policies is as important if not more
important than policy making, policy will remain dreams or blue prints jackets unless they
are implemented”4 (Pelaksanaan kebijakan pentingnya jika tidak lebih penting daripada

1
Anderson, James E., 1975. Public Policy Making, New York : Holt, Renealt and Winston. Hal 25
2
Edward III, George C dalam Tachjan. (2006). Implementasi Kebijakan Publik. Bandung: AIPI. Hal 56
3
Dwidjowijoto, Riant Nugroho. 2004. Kebijakan Publik Formulasi, Implementasi dan Evaluasi. Jakarta : Elex Media
Komputindo.
4
Agustino, Leo. 2006. Dasar-Dasar Kebijakan Publik. Bandung: CV.Alfabeta hal 154
2 Teori dan Model Implementasi Kebijakan Publik – Habil Maranda Maghfirullah

pembuatan kebijakan, kebijakan akan tetap mimpi atau cetakan kecuali mereka
diimplementasikan).

Secara historis, implementasi kebijakan publik mulai didalami pada tahun 1970an.
Hal ini dikarenakan adanya reaksi terhadap efektivitas program yang dilaksanakan
pemerintah. yang diprakarsai Pressman dan Wildavsky, Studi Implementasi Kebijakan
mengalami perkembangan yang sangat pesat. Perkembangan itu ditandai dengan
munculnya teori dari berbagai generasi. Eugene Bardach merupakan salah satu tokoh yang
termasuk pada Teori Generasi I, van Horn dan van Metter, Mazmanian dan Sabatier, Hjern
merupakan tokoh yang mengembangkan Teori Generasi II, sedangkan Goggin menjadi
salah satu tokoh yang mengembangkan Teori Generasi III. Bahkan, saat ini embrio
generasi IV telah muncul. Setiap generasi, teori-teori yang berkembang ditujukan untuk
melengkapi kekurangan dari teori generasi sebelumnya 5. Selain itu penulis juga
menemukan beberapa teori dan model dalam implementasi selain yang disebutkan diatas
dan akan dijelaskan pada bagian selanjutnya.

Dengan beragamnya teori dan model implementasi kebijakan publik, maka perlu
dijelaskan, dipelajari dan dipahami sehingga diperoleh pengetahuan yang baru dalam
implementasi kebijakan publik. Maka dari itu dalam tulisan ini, penulis mengambil judul
Makalah “Teori dan Model Implementasi Kebijakan Publik”. Dengan tujuan untuk
memaparkan teori dan model implementasi kebijakan publik menurut beberapa ahli.
Manfaat yang diharapkan dari penulisan makalah ini bagi penulis adalah menambah
pengetahuan dan wawasan tentang implementasi kebijakan publik serta melatih
kemampuan menulis. Sedangkan manfaat untuk pembaca adalah menambah pengetahuan
dan wawasan tentang implementasi kebijakan publik.

5
Sidney Mara S (2007). Policy Formulation: Design and Tools dalam Frischer Frank, et al (ed) (2007). Handbook of
Public Policy, Analysis Theory, Politics, and Methods. CRC Press. Boca Raton, London, New York hal 89
3 Teori dan Model Implementasi Kebijakan Publik – Habil Maranda Maghfirullah

2. Landasan Teori

Makalah ini berkenaan dengan kebijakan publik, khususnya dari aspek

implementasi kebijakan oleh karena itu, penulis mengambil teori-teori utama yang akan
dijadikan landasan adalah teori kebijakan publik dan teori implementasi kebijakan publik.

3. Pembahasan

3.1 Teori dan Model Implementasi Kebijakan Publik

Dalam ilmu pengetahuan, teori sangatlah penting digunakan. Teori merupakan

landasan dalam setiap kegiatan di perkuliahan/lingkungan akademis. Griffiths dalam
Zauhar6 berpendapat bahwa teori pada hakikatnya merupakan serangkaian asumsi, yang
dari asumsi tersebut dapat diderivasikan serangkaian hukum empirik. Teori tidak bisa
dibuktikan melalui eksperimen langsung, namun ada model-model/metode yang bisa
menjelaskan teori tersebut. Di dalam ilmu administrasi khususnya masalah kebijakan
publik, adanya teori juga sangat penting. Menurut Zauhar7, fungsi teori administrasi : 1)
Pedoman untuk bertindak, 2) Mengumpulkan fakta, 3) Memperoleh pengetahuan baru, 4)
Menjelaskan sifat administrasi.

Hubungan antara teori dan model sangat erat kaitannya. Karena teori yang sifatnya
abstrak maka perlu model/metode untuk menjelaskannya. Penulis beranggapan bahwa
bodel merupakan representasi simbolik/perwakilan dari suatu benda, proses sistem, atau
gagasan. Model dapat berbentuk gambar-gambar grafis, verbal atau matematikal.
Hubungan teori dan model dikuatkan oleh pendapat Werner J.Severin dan James W.
Tankard, Jr. “Models help formulate a theory and suggest relationships”8 (Model
membantu merumuskan suatu teori dan menyarankan hubungan).

Berkaitan dengan implementasi kebijakan publik, teori dan dan implementasi

sangatlah berkaitan. Teori sebagai abstraksi obyek/gagasan, sedangkan model merupakan
perwujudan dari teori tersebut. Dalam pembahasan implementasi ini, penulis

6
Daniel Griffiths (1955) dalam Zauhar,Soesilo. 1996. Administrasi Publik. Malang: Universitas Negeri Malang hal 58
7
Zauhar, Soesilo. 1996. Administrasi Publik. Malang: Universitas Negeri Malang hal 59
8
Severin Werner J, James W. Tankard. Jr. 2001. Teori Komunikasi: Sejarah,Metode,dan Terapan di dalam Media
Massa. Jakarta: Kencana Prenada Media Group.
4 Teori dan Model Implementasi Kebijakan Publik – Habil Maranda Maghfirullah

menyimpulkan dan menambah dari Handbook of Public Policy, Analysis Theory, Politics,
and Methods oleh Sidney Mara, teori dan model implementasi terbagi atas 3 generasi, yaitu
1) Teori dan model Top-Down 2) Teori dan model Bottom-Up dan 3) Teori dan model
Hybrid. Penjelasan lebih lanjut akan disajikan piramida teori dan model implementasi
kebijakan publik

Pressman and Wildavsky (1973)

Van Meter and Van Horn (1975)
Bardach (1977)

Sabatier and Mazmanian (1979, 1980)

Mazmanian and Sabatier (1983) top-down
theories

Majone and Wildavsky (1978)

Scharpf (1978), Mayntz (1977)

Windhoff-Héritier (1980)
Ripley and Franklin (1982)
Elmore (1985)
hybrid
Sabatier (1986a) theories
Goggin et al. (1990)
Winter (1990)
Lipsky (1971, 1980)

Elmore (1980)

Hjern and Porter (1981) bottom up

Hjern (1982) theories

Gambar 1: Piramida teori dan model implementasi kebijakan9

3.2 Teori dan Model Implementasi Kebijakan Publik Generasi I (Top-Down)

Penulis menyimpulkan, model top-down diartikan implementasi diawali oleh

pemerintah yang harus diikuti masyarakat. Model ini pada dasarnya mengikuti pendekatan
preskriptif yang menafsirkan kebijakan sebagai input dan implementasi sebagai faktor
output. Karena penekanan mereka pada keputusan pembuat kebijakan pusat, deLeon10
(2001, 2) menggambarkan pendekatan top-down sebagai "mengendalikan fenomena elit".
Yang dimaksud fenomena elit, menurut penulis adalah apa yang terjadi/aktivitas

9
Sidney Mara S (2007). Policy Formulation: Design and Tools dalam Frischer Frank, et al (ed) (2007). Handbook of
Public Policy, Analysis Theory, Politics, and Methods. CRC Press. Boca Raton, London, New York hal 91
10
deLeon dalam Sidney Mara S (2007). Policy Formulation: Design and Tools dalam Frischer Frank, et al (ed) (2007).
Handbook of Public Policy, Analysis Theory, Politics, and Methods. CRC Press. Boca Raton, London, New York hal 91
5 Teori dan Model Implementasi Kebijakan Publik – Habil Maranda Maghfirullah

pemerintah mempengaruhi kebijakan publik yang akan dibuat. Untuk menjelaskan model
top-down ini penulis mengambil teori dan model oleh Donald Van Metter dan Carl Van
Horn. Penulis juga memberi penjelasan masing-masing variabel terhadap apa yang
disajikan Van Metter dan Van Horn.

Model pendekatan implementasi kebijakan yang dirumuskan Van Meter dan Van
Horn disebut dengan A Model of the Policy Implementation (1975)11. Proses implementasi
ini merupakan salah satu contoh contoh model Top-Down. Model ini mengandaikan bahwa
implementasi kebijakan berjalan secara linear dari keputusan politik, pelaksana dan kinerja
kebijakan publik. Model ini menjelaskan bahwa kinerja kebijakan dipengaruhi oleh
beberapa variabel yang saling berkaitan, variable-variabel tersebut yaitu :

1. Ukuran dan Tujuan Kebijakan.

Kinerja implementasi kebijakan dapat diukur keberhasilannya jika dan hanya

ukuran dan tujuan dari kebijakan memang realistis dengan sosial-budaya yang ada di level
pelaksana kebijakan. Jadi ukuran dan tujuan kebijakan itu harus realistis dan sesuai sosial
budaya menurut van metter dkk.

2. Sumberdaya

Keberhasilan proses implementasi kebijakan sangat tergantung dari kemampuan

memanfaatkan sumber daya yang tersedia. Sumber daya yang dikelola meliputi manusia,
alam, dan informasi.

3. Karakteristik Agen Pelaksana

Pusat perhatian pada agen pelaksana meliputi organisasi formal dan organisasi
informal yang akan terlibat pengimplementasian kebijakan (publik) akan sangat banyak
dipengaruhi oleh ciri-ciri yang tepat serta sesuai dengan para agen pelaksananya. Agen
pelaksana tersebut meliputi misalnya kementrian, dinas, dan lembaga-lembaga terkait.

4. Sikap/Kecenderungan (Disposition) para pelaksana.

11
Van Metter dan Van Horn dalam Tachjan. (2006). Implementasi Kebijakan Publik. Bandung: AIPI. Hal 40
6 Teori dan Model Implementasi Kebijakan Publik – Habil Maranda Maghfirullah

Sikap penerimaan atau penolakan dari agen pelaksana akan sangat banyak
mempengaruhi keberhasilan atau tidaknya kinerja implementasi kebijakan publik. Jelas
pada model ini pelaksana sangat dominan peranannya. Kebijakan akan tergantung
pelaksana tesebut menerima atau tidak sebuah rancangan kebijakan.

5. Komunikasi Antarorganisasi dan Aktivitas Pelaksana.

Koordinasi merupakan mekanisme yang ampuh dalam impelementasi kebijakan

publik. Semakin baik koordinasi komunikasi diantara pihak-pihak yang terlibat dalam
suatu proses implementasi, kesalahan kecil akan terhindari jika berkoordinasi dengan baik.

6. Lingkungan Ekonomi, Sosial, dan Politik.

Hal terakhir yang perlu diperhatikan guna menilai kinerja implementasi publik
dalam persepektif yang ditawarkan oleh Van Metter dan Van Horn adalah sejauh mana
lingkungan eksternal turut mendorong keberhasilan kebijakan publik yang telah
ditetapkan. Lingkungan sosial, ekonomi, dan politik yang tidak kondusif dapat menjadi
penyebab dari kegagalan kinerja implementasi kebijakan. Oleh karena itu, upaya untuk
mengimplementasikan kebijakan harus pula memperhatikan kekondusifan kondisi
lingkungan eksternal.

Gambar 2 : Hubungan variabel oleh Van Metter dan Van Horn

7 Teori dan Model Implementasi Kebijakan Publik – Habil Maranda Maghfirullah

3.3 Teori dan Model Implementasi Kebijakan Publik Generasi II (Bottom-Up)

Model Bottom-up penulis mengambil dari Elmore (dalam Tachjan)12, yang

mengembangkan empat model organisasi yang menggambarkan sekumpulan besar
pemikiran mengenai masalah implementasi. Model implementasi ini didasarkan pada jenis
kebijakan public yang mendorong masyarakat untuk mengerjakan sendiri implementasi
kebijakannya atau tetap melibatkan pejabat pemerintah namun hanya ditataran rendah.
Kebijakan model ini biasanya diprakarsai oleh masyarakat, baik secara langsung maupun
melalui lembaga-lembaga nir laba kemasyarakatan (LSM).

Model-model tersebut sebagai berikut :

1. The systems management model 3. The organizational development model

2. The bereaucratic process model 4. The conflict and bargaining model.

Maksud dari model-model tersebut adalah sebagai berikut:

1. Model manajemen sistem-sistem, mencakup asumsi asumsi organisasi terdiri dari

mainstream, tradisi rasionalis dari analisis kebijakan. Manajemen merupakan hal
terpenting jika ingin sebuah kebijakan berhasil. Dengan mengatur masyarakat dengan baik,
artinya kebijakan juga bisa berhasil dengan baik.

2. Model proses birokrasi, menggambarkan pandangan sosiologis tentang organisasi-

organisasi, dan sistem pemerintahan. Proses birokrasi juga bisa melibatkan partisipasi
masyarakat secara langsung.

3. Model perkembangan organisasi, menggambarkan suatu kombinasi relatif baru dari teori
sosiologi dan psikologi yang memusatkan perhatian pada konflik antara kebutuhan-
kebutuhan individu dengan permintaan-permintaan atau tuntutan-tuntutan hidup
organisasi.

4. Model konflik dan bargaining, membahas masalah bagaimana orang dengan

kepentingan-kepentingan berbeda bersatu dalam menyelesaikan tugas. Ini dimulai dari

12
Elmore dalam Tachjan. (2006). Implementasi Kebijakan Publik. Bandung: AIPI. Hal 43
8 Teori dan Model Implementasi Kebijakan Publik – Habil Maranda Maghfirullah

anggapan bahwa konflik, yang muncul dari pengejaran keuntungan relatif dalam hubungan
bargaining, merupakan ciri dominan dari hidup organisasi tersebut.

3.4 Teori dan Model Implementasi Kebijakan Publik Generasi III (Hybrid)

Model hybrid biasa disebut juga model campuran. Artinya kolaborasi pemerintah
dan partisipatif masyarakat. Dalam model hybrid ini penulis mengambil model dari
Randall B. Ripley and Grace A. Franklin dalam bukunya yang berjudul Policy
Implementasi and Bureacracy, (1986 : 232-33)13, menulis tentang tiga konsep/variabel
kesuksesan implementasi sambil menyatakan :

“the notion of success in implementation has no single widly accepted definition.

Different analists and different actors have very different meanings in mind when they talk
about or think about successful implementation. There are three dominant ways of thinking
about successful implementation”

Selanjutnya model ini menjelaskan 3 variabel yang berkaitan, diantaranya :

1. Tingkat kepatuhan pada ketentuan yang berlaku.

Perspektif pertama (compliance perspective) memahami keberhasilan implementasi

sebagai kepatuhan para implementor dalam melaksanakan kebijakan yang tertuang dalam
dokumen kebijakan (dalam bentuk undang-undang, peraturan pemerintah, atau program.

2. Lancarnya pelaksanaan rutinitas fungsi

Bahwa keberhasilan implementasi ditandai dengan lancarnya rutinitas fungsi dan tidak
adanya masalah- masalah yang dihadapi

3. Terwujudnya kinerja dan dampak yang dikehendaki.

Bahwa keberhasilan suatu implementasi mengacu dan mengarah pada

implementasi/pelaksanaan dan dampaknya (manfaat) yang dikehendaki dari semua
program-program yang dikehendaki.

13
Ripley, Randall B dan Grace A. Franklin. 1986. Policy Implementation and Bureaucracy, Chicago: The Dorsey
Press.
9 Teori dan Model Implementasi Kebijakan Publik – Habil Maranda Maghfirullah

Pendapat Ripley dan Franklin diatas menunjukkan bahwa keberhasilan suatu

implementasi akan ditentukan bagaimana tingkat kepatuhan, lancarnya rutinitas fungsi
lembaga , dan hasil kebijakan yang sesuai dengan rencana dari kebijakan.

4. Kesimpulan

Pengertian mengenai implementasi kebijakan publik sangat beragam. Anderson

mengemukakan bahwa: ”Policy implementation is the application by government`s
administrative machinery to the problems” (Pelaksanaan kebijakan adalah aplikasi oleh
mesin/badan administrasi pemerintah terhadap masalah-masalah). Penulis menyimpulkan
bahwa implementasi kebijakan publik adalah penerapan hasil perumusan kebijakan yang
ditujukan untuk masyarakat atau orang-orang yang terpengaruh atas kebijakan tersebut. Tujuan
dilaksanakan implementasi kebijakan menurut Riant Nugroho Dwijiwijoto “implementasi
kebijakan adalah cara agar sebuah kebijakan dapat mencapai tujuannya”

Berkaitan dengan implementasi kebijakan publik, teori dan dan implementasi sangatlah
berkaitan. Teori sebagai abstraksi obyek/gagasan, sedangkan model merupakan perwujudan
dari teori tersebut. Dalam pembahasan implementasi ini, penulis menyimpulkan dan
menambah dari Handbook of Public Policy, Analysis Theory, Politics, and Methods oleh
Sidney Mara, teori dan model implementasi terbagi atas 3 generasi, yaitu 1) Teori dan model
Top-Down 2) Teori dan model Bottom-Up dan 3) Teori dan model Hybrid.

Penulis menyimpulkan, model top-down diartikan implementasi diawali oleh pemerintah

yang harus diikuti masyarakat. Model ini pada dasarnya mengikuti pendekatan preskriptif yang
menafsirkan kebijakan sebagai input dan implementasi sebagai faktor output. Variabel yang
mempengaruhi menurut Van Metter dkk : Ukuran dan Tujuan Kebijakan, Sumberdaya,
Karakteristik Agen PelaksanaSikap/Kecenderungan (Disposition) para pelaksana, Komunikasi
Antarorganisasi dan Aktivitas Pelaksana, Lingkungan Ekonomi, Sosial, dan Politik.

Model Bottom-up penulis mengambil dari Elmore (dalam Tachjan), yang mengembangkan
empat model organisasi yang menggambarkan sekumpulan besar pemikiran mengenai masalah
implementasi. Model implementasi ini didasarkan pada jenis kebijakan public yang
mendorong masyarakat untuk mengerjakan sendiri implementasi kebijakannya atau tetap
melibatkan pejabat pemerintah namun hanya ditataran rendah. Variabel yang mempengaruhi
 10 Teori dan Model Implementasi Kebijakan Publik – Habil Maranda Maghfirullah

menurut Elmore : The systems management model , The organizational development model,
The bereaucratic process model , The conflict and bargaining model.

Model hybrid biasa disebut juga model campuran. Artinya kolaborasi pemerintah dan
partisipatif masyarakat. Dalam model hybrid ini penulis mengambil model dari Randall B.
Repley and Grace A. Franklin dalam bukunya yang berjudul Policy Implementasi and
Bureacracy. Variabel yang mempengaruhi menurut Ripley dkk : Tingkat kepatuhan pada
ketentuan yang berlaku, Lancarnya pelaksanaan rutinitas fungsi, Terwujudnya kinerja dan
dampak yang dikehendaki.

DAFTAR PUSTAKA
Agustino, Leo. 2006. Dasar-Dasar Kebijakan Publik. Bandung: CV.Alfabeta

Anderson, James E., 1975. Public Policy Making, New York : Holt, Renealt and Winston.

Dwidjowijoto, Riant Nugroho. 2004. Kebijakan Publik Formulasi, Implementasi dan Evaluasi.
Jakarta : Elex Media Komputindo.

Ripley, Randall B dan Grace A. Franklin. 1986. Policy Implementation and Bureaucracy,
Chicago: The Dorsey Press.

Severin Werner J, James W. Tankard. Jr. 2001. Teori Komunikasi: Sejarah,Metode,dan Terapan
di dalam Media Massa. Jakarta: Kencana Prenada Media Group.

Sidney Mara S.2007. Policy Formulation: Design and Tools dalam Frischer Frank, et al (ed)
(2007). Handbook of Public Policy, Analysis Theory, Politics, and Methods. CRC Press. Boca
Raton, London, New York

Tachjan.2006. Implementasi Kebijakan Publik. Bandung: AIPI.

Zauhar, Soesilo. 1996. Administrasi Publik. Malang: Universitas Negeri Malang

View publication stats