1

BAB I PENDAHULUAN

Pengertian mengenai implemenasi kebijakan public sangat beragam. Anderson

mengemukakan bahwa: “Policy implementation is the application by gomerment’s
administrative machinery to the problems”1 (Pelaksanaan kebijakan adalah aplikasi oleh
mesin/badan administrasi pemerintahan terhadap masalah-masalah). Kemudian Edward III
menjelaskan bahwa: “Policy implementation is the stage of policy making between
establishment of a policy and the consequences of the policy for the people whom it
affects”2 (pelaksanaan kebijakan adalah tahap pembuatan antara pembentukan sebuah
kebijakan dan konsekuensi) dari kebijakan untuk orang-orang yang terpengaruh atas
kebijaksanaan tersebut). Penulis menyimpulkan bahwa implementasi kebijakan public
adalah penerapan hasil perumusan kebijakan yang ditujukan untuk masyarakat atau orang-
orang yang terpengaruh atas kebijakan tersebut. Tahapan implementasi kebijakan
dilakukan setelah tahapan formulasi kebijakan public. Dalam tahapan ini apa-apa yang
sudah dituliskan dalam formulasi akan ditetapkan pada masyarakat luas. Tujuan
dilaksanakan implementasi kebijakan menurut Riant Nugroho Dwijiwijoto “implementasi
kebijakan adalah cara agar sebuah kebijakan dapat mencapai tujuannya”3.

Sebagai salah satu bagian dari siklus kebijakan public impleentasi kebijakan
merupakan salah satu tahapan yang amat penting dari keseluruhan proses kebijakan publik.
Implementasi kebijakan merupakan serangkaian kegiatan (tindakan) setelah suatu
kebijakan dirumuskan. Tanpa adanya suatu kegiatan implementasi, maka suatu kebijakan
yang telah dirumuskan akan menjadi sia-sia. Implementasi kebijakan dengan demikian
merupakan penghubung antara formulasi kebijakan dengan hasil/dampak (outcome)
kebijakan yang diharapkan. Pentingnya implementasi kebijakan ditegaskan oleh pendapat
Udoji dalam Agustino bahwa: “the execution of policies is as important if not more
important than policy making, policy will remain dreams or blue prints jackets unless they
are implemented”4 (Pelaksanaan kebijakan pentingnya jika tidak lebih penting daripada
pembuatan kebijakan, kebijakan akan tetap mimpi atau cetakan kecuali mereka
diimplementasikan).

Secara historis, implementasi kebijakan public mulai idalami pada tahun 2970an.
Hal ini dikerenakan adanaya reaksi terahdap efektivitas program yang dilaksanakan
pemerintah. Yang diprakarsai Pressman dan Wildavsky, Studi Implementasi Kebijakan
 2

mengalami perkembangan yang sangat pesat. Perkembangan itu ditandai dengan

munculnya teori dari berbagai generasi. Eugene Bardach merupanak salah satu tokok yang
termasuk pada Teori Generasi I, Van Horn dan Metter, Mazmanian dan Sabatier, Hjern
merupakan tokoh yang mengembangkan Teori Generasi II, sedangkan Goggin menjadi
salah satu tokoh yang mengembangkan Teori Generasi II. Bahkan pada saat embrio
generasi IV telah muncul. Setiap generasi teori-teori yang berkembang ditujuan untuk
melengkapi kekurangan dari teori generasi sebelumnya5. Selain itu penulis juga
menemukan beberapa teori dan model dalam implementasi selain yang disebutkan idatas
dan akan dijelaskan pada bagian selanjutnya.

Dengan beragamnya teori dan model implementasi kebijakan publik, maka perlu
dijelaskan, dipelajari, dan dipahami sehingga diperoleh pengetahuan yang baeru dalam
implementasi kebijakan public. Maka dari itu dalam tulisan ini, penulis mengambil judul
Makalah “Teori dan Model Implementasi Kebijakan Publik”. Dengan tujuan untuk
memaparkan teori dan model implemenasi kebijakan publik menurut beberapa ahli.
Manfaat yang diharapkan dari penulisan makalah ini bagi penulis adalah menambah
pengetahuan dan wawasan tentang implementasi kebijakan public serata melatih
kemampuan menulis. Sedangkan manfaat untuk poembaca adalah menambah pengetahuan
dan wawasan tentang implementasi kebijakan publik.
 3

BABA II PEMBAHASAN

2.1. Landasan Teori

Makalah ini berkenaan dengan kebijakan public, khususnya dari aspek
implementsi kebijakan oleh karena itu, penulis mengambil teori-teori utama yang
akan dijadikan landasan adalah teori kebijakan public dan teori implementasi
kebijakan public.

2.2. Pembahasan
2.2.1. Teori dan Model Implementasi Kebijakan Publik

Dalam ilmu pengetahuan, teori sangatlah penting digunakan. Teori

perupakan landasan dalam setiap kegiatan di perkuliahan/lingkungan akademis.
Griffiths dalam Zauhar6 berpendapat bahwa teori pada hakikatnya merupakan
serangkaian asumsi, yang dari asumsi tersebut dapat diderivasikan serangkaian
hukum empiric. Teori tidak bisa membuktikan melalui eksperien langsung, namun
ada model-model/metode yang bisa menjelaskan teori tersebut. Di dalam ilmu
administrasi khususnya masalah kebijakan public, adanya teori juga sangat penting.
Menurut Zauhar7, fungsi teori administrasi : 1) Pedoman untuk bertindak, 2)
Mengumpulkan fakta, 3) Memperoleh pengetahuan baru, 4) menjelaskan sifat
administrasi.

Hubungan antara teori dan model sangat erat kaitannya. Kare teori yang
sifatnya abstrak maka perlu model/metode untuk menjelaskanya. Penulis
beranggapan model merupakan representasi simbolik/perwakilan dari suatu benda,
proses system atau gagasan. Model dapat berbentuk gambar-gambar grafis, verbal
atau matematikal. Hubungan teori dan model dikuatkan oleh pendapat Werner
J.severin dan James W. Tankard, Jr. “Models helps formulate a theory and suggest
relationships” (Model membantu merumuskan suatu teori dan menyarankan
hubungan).

Berkaitan dengan implementasi kebijakan public, teori dan implementasi

sangatlah berkaitan. Teori sebagai abstrak obyek/gagasan, sedangkan model
merupakan perwujudan dari teori tersebut. Dalam pembahasan implementasi ini,
penulis menyimpulkan dan menambah dari handbook of public policy, analysis
 4

theory, politics, and methods oleh sidneymara, teori dan model implementasi
terbagi atas 3 generasi, yaitu 1) Teori dan model Top-Down 2) Teori dan model
Buttom-Up dan 3) Teori dan model Hybrid. Penjelasan lebih lanjut akan disajikan
piramida teori dan model implementasi kebijakan publik

Gambar 1 : Piramida teori dan model implementasi kebijakan

2.2.2. Teori Model Implementasi Kebijakan Publik Generasi I (Top-Down)

Penulis menyimpulkan, model top-down diartikan implementasi diawali oleh

pemerintah yang harus diikuti masyarakat. Model ini pada dasarnya mengikuti
pendekatan preskriptif yang menafsirkan kebijakan sebagai input dan implementsi
se sebagai factor output. Karena penekanan mereka pada keputusan pembuat
kebijakan pusat, deLeon10 (2001, 2) menggambarkan pendekatan top-down sebagai
“mengendalikan fenomena elit”. Yang dimaksud fenomena elit, menurut penulis
adalah yang terjadi/aktivitas pemerintah mempengaruhi kebijakan public yang akan
dibuat. Untuk menjelaskan model top-down ini penulis mengambil teori dan model
oleh Donald Van Metter dan Carl Van Horn. Penulis juga memberi penjelasan
masing-masing variable terhadap apa yang disajikan Van Metter dan Van Horn.

Model pendekatan implementasi kebijakan yang dirumuskan Van Metter dan

Van Horn disebut dengan A Model of the Policy Implementation (1975) 11. Proses
implementasi ini merupakan salah satu contoh model Top-Down. Model ini
mengandaikan bawha implemenasi kebijakan berjalan secara linear dari keputusan
 5

politik, pelaksanaan kinerja kebijakan public. Model ini menjelaskan bawha kinerja
kebijakan dipengaruki oleh beberapa variable yang saling berkaitan, variable-
varibel tersebut yaitu :

1. Ukuran dan Tujuan Kebijakan

Kinerja implementasi kebijakan dapat diukur keberhasilannya jika dan

hanya ukuran dan tujuan dari kebijakan memang realistis dengan sosial-budaya
yang ada di lever pelaksanaan kebijakan. Jadi ukuran dan tujuan kebijakan itu
harus realistis dan sesuai sosial budaya menurut Van Metter dkk.

2. Sumberdaya

Keberhasilan proses implementasi kebijakan sangat tergantung dari

kemampuan memanfaatkan sumber daya yang tersedia. Sumber daya yang
dikelola meliputi manusi, alam dan informasi.

3. Karakteristik Agen Pelaksanaan

Pusat perhatian pada agen pelaksanaan meliputi organsiasi formal dan

organisasi informal yang akan terlibat pengimplementasian kebijakan (publik)
akan sangat banyak dipengaruhi oleh ciri-ciri yang tepat sesuai dengan para agen
pelaksananya. Agen pelaksana tersebut meliputi misalnya kementrian, dinas dan
Lembaga-lembaga terkait.

4. Sikap/Kecenderungan (Disposition para pelaksana)

Sikap penerimaan atau penolakan dari agen pelaksana akan sangat banyak
mempengaruhi keberhasilan atau tindaknya kinerja implementsi kebijakan public.
Jelas pada model ini pelaksana sangat dominan perannya. Kebijakan akan
teragantung pelaksana tersebut menerima atau tidak sebuah rancangan kebijakan.

5. Komunikasi Antarorganisasi dan Aktivitas Pelaksana

Koordinasi merupakan mekanisme yang ampuh dalam implementasi

kebijakan public. Semakin baik koordinasi komunikasi diantara pihak-pihak yang
terlibat dalam suatu proses implementasi, kesalahan kecil akan terhindar jika
berkoordinasi dengan baik.

6. Lingkungan Ekonomi, Sosial dan Politik

 6

Hal terakhir yang peril diperhatikan guna menilai kinerja implementasi

public dalam perspektif yang ditawarkan oleh Van Metter dan Van Horn adalah
sejauh mana lingkungan eksternal turut mendorong keberhasilan kebijakan public
uang telah ditetapkan. Lingkungan sosial, ekonomi dan politik yang tidak kondusif
dapat menjadi penyebab dari kegagalan kinerja implementasi kebijakan. Oleh
karen itu, upaya untuk mengimplementasikan kebijakan harus pula memperhatikan
kekondusifan kinsisi lingkungan eksternal.

Gambar 2 : Hubungan Variabel oleh Van Metter dan Van Horn

2.2.3. Teori dan Model Implementasi Kebijakan Publik Generasi II (Bottom-Up)

Model Bottom-up penulis mengambil dari Elmore (dalam Tachjan)12, yang

mengembangkan empat model organisasi yang menggambarkan sekumpulan besar
pemikiran mengenai masalah implementasi. Model implementasi ini didasarkan
pada jenis kebijakan publik yang mendorong masyarakat untuk mengerjakan
sendiri implementasi kebijakannya atau melibatkan pejabat pemerintah namun
hanya ditataran rendah. Kebijakan model ini biasanya diprakarsai oleh masyarakat,
baik secara langsung maupun melalui lembaga-lembaga nirbala kemasyarakatan
(LSM).

Model-model tersebut sebagai berikut :

1. The system management model

2. The bereaucratic proses model
3. The organizational development model
4. The conflict and bargaining model.
 7

Maksud dari model-model tersebut adalah sebagai berikut :

1. Model manajemen sistem-sistem, mencakuip asumsi-asumsi organisasi terdiri

dari mainsteram, tradisi rasionalis dari analisis kebijakan. Manajemen
merupakan hal terpenting jika ingin sebuah kebijakan berhasil. Dengan
mengatur masyarakat dengan baik, artinya kebijakan juga bisa berhasil dengan
baik.
2. Model proses birokrasi, menggambarkan pandangan sosioligis tentang
organisasi-organisasi, dan sistem pemerintahan. Proses birokrasi juga bisa
melibatkan partisipasi masyarakat secara langsung.
3. Model perkembangan organisasi, menggambarkan suatu kombinasi ralatif baru
dari teori sosiologi dan psikologi yang memusatkan perhatian pada konflik
antara kebutuhan-kebutuhan individu dengan permintaan-permintaan atau
tuntutan-tuntutan hidup organisasi.
4. Model konflik dan bargaining, membahas masalah bagaimana orang dengan
kepentingan-kepentingan berbeda bersatu dalam menyelesaikan tugas. Ini
dimulai dari anggapan bahwa konflik, yang muncul dari pengejaran
keuntungan relatif dalam hubungan bargaining, merupakan ciri dominan dari
hidup organisasi tersebut.

2.2.4. Teori dan Model Implementasi Kebijakan Publik Generasi III (Hybrid)

Metode hybrid biasa disebut juga campuran. Artinya kolaborasi pemerintah

dan partisipatif masyarakat. Dalam model hybrid ini penulis mengambil model dari
Randall B. Ripley and Grace A. Franklin dalam bukunya yang berjudul Policy
Implementasi and Bureacracy, (1986 : 232-33)33, menulis tentang tiga
konsep/variabel kesuksesan implementasi sambil menyatakan :

“the nation of success in implementation has no single widly accepted

definition. Different analists and different actors have very different menaings ind
mind when they talk about or thing about successful implementation. There are
three dominant ways of thinking about successful implementation”

Selanjutnya model ini menjelaskan 3 variabel yang berkaitan, diantaranya :

1. Tingkat kepatuhan pada ketentuan yang berlaku

 8

Perspektif pertama (compliance perspective) memahami keberhasilan

implementasi sebagai kepatuhan para implementor dalam melaksanakan kebijakan
yang tertuang dalam dokumen kebijakan (dalam bentuk undang-undang, peraturan
pemerintah, atau program).

2. Lancarnya pelaksanaan rutinitas fungsi

Bahwa keberhasilan implementasi ditandai dengan lancranya rutinitas fungsi dan

tidak adanya masalah-masalah yang dihadapi.

3. Terwujudnya kinerja dampak yang dikehendaki

Bahwa keberhasilan suatu implementasi mengacu dan mengarah pada

implementasi/pelaksanaan dan dampaknya (manfaat) yang dikehendaki dari semua
program-program yang dikehendaki.

Pendapat Ripley dan Franklin diatas menunjukkan bawha keberhasilan

suatu implementasiakan ditentukan bagaimana tingat kepatuhan, lancarnya rutinitas
funsi lembaga dan hasil kebijakan yang sesuai dengan rencanan dari kebikan.
 9

BAB III RINGKASAN

Pengertian mengenai implementasi kebijakan publik sangat beragam. Anderson

mengemukakan bahwa : “Policy implementation is the application by government’s
administrative machinery to the problems” (Pelakanaan kebijakan adalah aplikasi oleh
mesin/badan administrasi pemerintah terahadap masalah-masalah). Penulis menyimpulkan
bahwa implementasi kebijakan publik adalah penerapan hasil perumusan kebijakan yang
ditujukan untuk masyarakat atau orang-orang yang berpengaruh atas kebijakan tersebut
tujuan dilaksanakan implementasi kebijakan menujut Riant Nugroho Dwijiwitono
“implementasi kebijakan adalah cara agar sebuah kebijakan dapat mencapai tujuannya”

Berkaitan dengan implementasi kebijakan publik, teori dan implementasi sangatlah

berkaitan. Teori sebagai abstaksi obyek/gagasan sedangkan model merupakan perwujudan
dari teori tersebut. Dalam pembahasan implementasi ini, penulis menyimpulkan dan
menambah dari Handbook of Public Policy, Analisys Theory, Potilics and Methods oleh
Sidney Mara, teori dan model implementasi terbagi atas 3 generasi, yaitu 1) Teori dan
model Top-Down 2) Teori dan Model Bottom-Up 3) Teori dan model Hybrid.

Penulis menyimpulkan, model Top-Down diartikan implementasi diawali oleh

pemerintah yang harus diikuti masyarakat. Model ini pada dasarknya mengikuti
pendekatan preskriptif yang menafsirkan kebijakan sebagai input dan implementasi
sebagai faktur output. Variable yang mempengaruhi menurut Van Metter dkk : Ukuran dan
Tujuan Kebijakan, Suberdaya, Karakeristik Agen Pelaksana Sikap/Kecenderungan
(disposition) para pelaksanan, Komunikasi Antarorganisasi dan Aktivitas Pelaksana,
Lingkungan Ekonomi Sosial dan Politik.

Model Bottom-Up penuis mengambil dari Elmore (dalam Tachjan), yang

mengembangkan empat model organisasi yang menggambarkan sekumpulan besar
pemikiran mengenai masalah implementasi. Model implementasi ini didasarkan pada jenis
kebijakan publik yang mendorong masyarakat untuk mengerjakan sendiri implementasi
kebijakan atau tetap melibatkan pejabat pemerintah namun hanya ditataran rendah.
Variabel yang mempengaruhi menurut Elmore : The systems management model, The
organizational development model, The vereaucratic process model, the conflict and
bargainin model.
 10

Model hybrid biasanya disebut juga model campuran. Artinya kolaborasi

pemerintah dan partisipatif masyarakat. Dalam model hybrid ini penulis mengambil model
dari Randall B. Repley and Grace A. Franklin dalam bukunya yang berjudul Policy
Implementasi and Bureacracy. Variabel yang mempengaruhi menurut Ripley dkk : Tingkat
kepatuhan pada ketentuan yang berlaku, Lancarnya pelaksanaan rutinitas fungsi,
Terwujudnya kinerja dan dampak yang dikehendaki.
 11

BAB IV DAFTAR KEPUSTAAN

Agustino, Leo. 2006. Dasar-Dasar Kebijakan Publik. Bandung: CV.Alfabeta

Anderson, James E., 1975. Public Policy Making, New York : Holt, Renealt and Winston.
Dwidjowijoto, Riant Nugroho. 2004. Kebijakan Publik Formulasi, Implementasi dan
Evaluasi.
Jakarta : Elex Media Komputindo.
Ripley, Randall B dan Grace A. Franklin. 1986. Policy Implementation and Bureaucracy,
Chicago: The Dorsey Press.
Severin Werner J, James W. Tankard. Jr. 2001. Teori Komunikasi: Sejarah,Metode,dan
Terapan
di dalam Media Massa. Jakarta: Kencana Prenada Media Group.
Sidney Mara S.2007. Policy Formulation: Design and Tools dalam Frischer Frank, et al
(ed)
(2007). Handbook of Public Policy, Analysis Theory, Politics, and Methods. CRC Press.
Boca
Raton, London, New York
Tachjan.2006. Implementasi Kebijakan Publik. Bandung: AIPI.
Zauhar, Soesilo. 1996. Administrasi Publik. Malang: Universitas Negeri Malang
 12

TEORI DAN MODEL IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PUBLIK

Disusun untuk memenuhi tugas Ujian Tengah Semester Genap 2020/2021 Mata Kuliah
Dinamika Kebijakan Sektor Publik

Program Magister Ilmu Kepemerintahan Pasca Sarjana Universitas Langlangbuana

Dosen, Prof. H. Dr. Josy Adiwisastra,. Drs

Oleh :
Nama : Yandi Ariandi
NPM : L230200034
Kelas : I/B

PASCA SARJANA
PROGRAM STUDI MAGISTER ILMU KEPEMERINTAHAN
UNIVERSITAS LANGLANGBUANA
BANDUNG
2020