Bab 7

IMPLEMENTASI KEBIJAKAN

7.1 Pendahuluan
Eugene Bardach mengatakan dalam tulisannya bahwa Douglas R. Bunker
adalah penulis awal yang memberikan perhatiannya tentang Implementasi
dimana pertama kali disajikan pada The American Association For The
Advancement Of Science tahun 1970. Pada Era ini dapat dikatakan sebagai awal
dimulainya studi implementasi dimana konsep tentang implementasi menjadi
bahan yang marak dibicarakan setelah beberapa pakar menerbitkan buku yang
sangat berpengaruh dengan judul ”New Towns in town: why a program federal
failed” oleh Martha Derthick (19720 serta ”Implementation” oleh Jeffrey
Pressman dan Aaron Wildavsky (1973) dan Erwin Hargrove (1975) dengan
bukunya” The Missing link : The Study of Implementation of social Policy .
Dalam buku ini Hangrove menyatakan bahwa selama ini studi tentang kebijakan
publik hanya berfokus pada proses pembuatan kebijakan dan studi-studi tentang
evaluasi, namun mengabaikan masalah-masalah pengimplementasian. Begitu
pula terdapat perbedaan dalam menempatkan tahap implementasi kebijakan,
namun secara prinsip setiap kebijakan publik selalu diiringi dengan
implementasi kebijakan.
Secara umum implementasi akan dilaksanakan apabila telah memiliki fokus
tujuan perumusan sebuah kebijakan. Rangkaian tahapan tersebut mencakup
persiapan bahan kajian lanjutan dari tafsiran dan penjelasan dari kebijakan itu.
Berdasarkan penjelasan tersebut didapatkan gambaran faktor apa saja yang
menjadi perhatian dalam pengelolaan proses implementasi, sehingga dapat
berhasil guna dan tepat guna dalam pencapaian tujuan kebijakan.
2 Dasar-Dasar Manajemen Kesehatan

7.2 Definisi Implementasi Kebijakan

Implementasi adalah kata yang diterjemahkan dari kata ”Implementation”,
berasal dari kata kerja ”to implement”, kata to implement berasal dari
bahasa latin ”Implementatum” dengan asal kata ”impere” dengan maksud
”to fill up” . to fill up yang memiliki arti mengisi penuh, melengkapi
sedangkan ”plere”maksudnya ”to fill”, yakni mengisi. Selanjutnya kata
”to omplement” dimaksudkan sebagai : (1) to carry into effect, to fulfill,
accomplish. (2) to provide with the means for carriying out into effect or
fullfling, to gift practical effect to. (3) to provide or equip with implement.
Pertama ”to implement” dimaksudkan membawa kesuatu hasil,
melengkapi dan menyelesaikan. Kedua, to implement memiliki makna
menyediakan sarana untuk melaksanakan sesuatu, memberikan hasil yang
bersifat praktis terhadapat sesuatu. Ketiga, to implement diartikan sebagai
menyediakan atau melengkapi dengan alat (Webster dictionary (Syahida,
2014).
Beberapa definisi Implementasi dari para ahli diantaranya menurut
(Nurdin Usman, 2002) bermuara pada aktivitas, aksi, tindakan atau adanya
mekanisme suatu sitem, implementasi bukan sekedar aktivitas, tapi suatu
kegiatan yang terencana dan untuk mencapai tujuan kegiatan. Definisi lain
menurut Wahyu (Mulyadi, 2015) menjelaskan studi implementasi
merupakan studi untuk mengetahui proses implementasi, dimana tujuan
utama dari proses implementasi tersebut untuk memberi umpan balik pada
pelaksanaan kebijakan dan juga agar mengetahui apakah proses
pelaksanaan telah memenuhi standar yang sudah ditetapkan, selanjutnya
untuk mengidentifikasi hambatan dan masalah yang muncul dalam proses
implementasi
Selanjutnya, beberapa definisi kebijakan kesehatan menurut para ahli
diantaranya Walt (Massie G.A. Roy, 2009) sebagai suatu cara atau
tindakan yang berpengaruh terhadap perangkat institusi, organisasi,
pelayanan kesehatan dan pengaturan uang dalam sistem kesehatan.
Berikutnya di katakan Green dan Thorogood (Massie G.A. Roy, 2009)
adalah suatu hal yang peduli terhadap pengguna pelayanan kesehatan
termasuk manajer dan pekerja kesehatan.
Berdasarkan beberapa definisi tersebut dapat disimpulkan bahwa
Implementasi kebijakan kesehatan adalah bentuk aktivitas organisasi yang
terencana dengan baik yang sesuai dengan acuan dengan
Bab 7 Dasar-Dasar Manajemen Kesehatan 3

mempertimbangkan informasi-informasi yang relevan dalam pencapaian

tujuan agar terjadi kesesuaian antara harapan dan praktek layanan
kesehatan pada masyarakat

7.3 Unsur Implementasi Kebijakan

Tachjan dalam bukunya yang berjudul implementasi kebijakan publik
memaparkan bahwa unsur-unsur dari implementasi kebijakan yang mutlak
harus ada yaitu :
1. Unsur pelaksana (implementor)
Unit-unit administrasi adalah Pelaksana yang memiliki kewajiban
menjalankan kebijakan, terdiri atas penentuan sasaran dan tujuan
organisasi, analisis perumusan kebijakan dan strategi organisasi,
pengambilan keputusan, perencanaan, penyusunan program,
pengorganisasian, aktivitas operasional, pengawasan dan penilaian
(Dimock dalam Tachjan, 2006)
2. Adanya program yang dilaksanakan
Implementasi adalah rangkaian kegiatan diarahkan untuk menerapkan
program dapat disimpulkan dari pernyataan Grindle tersebut bahwa
kebijakan tak berarti tanpa tindakan nyata yang dilakukan dengan
program. (Terry dalam Tachjan, 2006) menjelaskan bahwa program
adalah rencana komprehensif yang mencakup penggunaan masa depan
sumber daya yang berbeda dalam pola terintegrasi dan membentuk
urutan tindakan yang diperlukan dan jadwal waktu untuk setiap dalam
rangka mencapai tujuan yang dinyatakan. Make up dari sebuah
program dapat mencakup tujuan, kebijakan, prosedur, metode, standar
dan anggaran. Sejalan dari pengertian program tersebut (Siagian dalam
Tachjan, 2006) mengemukakan bahwa program harus memiliki ciri
sebagai berikut
a. Sasaran yang dinginkan
b. Jangka waktu yang dibutuhkan dalam penyelesaian program
c. Besaran biaya kebutuhan serta sumbernya
d. Jenis kegiatan yang dilaksanakan
e. Kebutuhan tenaga kerja, baik jumlah, kualifikasi, keahlian dan
keterampilan
4 Dasar-Dasar Manajemen Kesehatan

3. Kelompok sasaran (target group)

Tachjan mendifinisikan kelompok sasaran adalah sekelompok
individu atau organisasi dalam masyarakat yang akan menerima
barang atau jasa yang akan dipengaruhi perilakunya oleh kebijakan.
Dimana adapatasi terhadap implementasi kebijakan bergantung pada
kesesuaian program dengan harapan kelompok sasaran ini, yang
memiliki karakteristik antara lain besaran kelompok sasaran, jenis
kelamin, tingkat pendidikan, pengalaman, usia dan keadaan sosial
ekonomi.
Frank J dkk dalam (Massie G.A. Roy, 2009) membagi kebijakan menjadi
empat komponen yaitu :
1. Konten
Informasi kebijakan yang tersedia melalui media atau produk yang
memiliki korelasi dengan teknis dan institusi. Aspek teknis misalnya
adalah penyakit malaria, typus, promosi kesehatan. Aspek institusinya
yaitu organisasi pemerintah dan swasta. Dimana terdapat empat
tingkat pengoperasiannya yakni sistemik , programatik, fokus pada
struktur dari unit yang memiliki tanggung jawab terhadap
implementasi kebijakan, dan fokus instrumen untuk memperoleh
informasi
2. Proses
Sebuah agenda dengan alur teratur melalui proses rancang dan
implementasi. Para analis kebijakan memiliki perbedaan pada model
yang digunakan, diantaranya model perspektif ialah semua asumsi
yang memformulasikan kebijakan yang rasional berdasarkan validitas
informasi; model incrementalist ialah membuat kebijakan secara pelan
dan melakukan negoisasi dengan kelompok yang berminat untuk
menyeleksi kebijakan yang diprioritaskan; model mixed scanning ialah
penentu kebijakan melakukan tindakan mereview secara menyeluruh
dan membuat negoisasi dengan kelompok yang memprioritaskan
kebijakan; dan model puncuated equillibria ialah fokus kebijakan pada
isu yang menjadi perhatian utama dari penentu kebijakan.
3. Konteks
Lingkungan dimana kebijakan itu di buat dan diimplementasikan.
Dalam formulasi proses kebijakan, faktor politik, ekonomi, sosial dan
kultur sangat mempengaruhi.
4. Aktor
Kelompok individu yang berada pada pusat kerangka kebijakan
Bab 7 Dasar-Dasar Manajemen Kesehatan 5

kesehatan. Aktor ini biasanya berpengaruh dari pusat sampai ke

daerah. Kelompok ini adalah bagian jaringan, kadang-kadang disebut
mitra untuk koordinasi dan memutuskan pada setiap tingkat (Walt
dalam Massie G.A. Roy, 2009).

7.4 Model Implementasi Kebijakan

Beberapa model implementasi kebijakan menjadi dasar pelaksanaan suatu
kebijakan dan setiap model tersebut masing-masing memiliki kelebihan
dan kekurangan, dimana model tersebut akan mempengaruhi penerimaan
publik pada suatu kebijakan. Menurut (Nugroho, 2014) terdapat dua jenis
aliran dalam memahami kebijakan, yakni : (1) Kontinentalis,
kecendrungan melihat kebijakan sebagai turunan dari hukum, terutama
hukum yang mengatur kepentingan umum sehingga terlihat sebagai proses
saling mempengaruhi antar lembaga negara. (2) Anglo-saxonis,
pemahaman yang cenderung melihat bahwa kebijakan publik ialah turunan
dari politik-demokrasi, sehigga terlihat sebagai hasil hubungan yang saling
mempengaruhi antara negara dan masyarakat
Berikut adalah beberapa model implementasi kebijakan, yaitu (Eko
Handoyo, 2012):
1. Model Implementasi Kebijakan Hogwood dan Gunn
Model ini disebut juga sebagai ”The top down Approach”. Dimana
Gunn menggunakan analisis dari para ahli sebelumnya dengan tujuan
memberi pedoman singkat bagi pegawai bahwa secara mendasar
implementasi tak mungkin dapat dicapai secara sempurna dalam
praktek lapangan. Pada model ini untuk mengimplementasikan
kebijakan dengan baik diperlukan syarat-syarat tertentu, yaitu :
a. Hubungnya tentang jaminan bahwa situasi eksternal yang dihadapi
oleh lembaga pelaksana efek masalahnya tidak memiliki dampak
yang besar
b. Memadainya sumberdaya yang ada
c. Perpaduan sumber-sumber yang diperlukan benar-benar ada, baik
dalam konteks sumberdaya atau sumber-aktor
d. Kebijakan yang akan dilaksanakan didasari hubungan kausal yang
andal
6 Dasar-Dasar Manajemen Kesehatan

e.Seberapa banyak terjadinya hubungan ”sebab-akibat.

f.Hubungan ketergantungan kecil.
g.Pemahaman yang mendalam dan kesepakatan terhadap tujuan
h.Deskripsi tugas telah terinci dan ditempatkan pada urutan yang
benar
i. Komunikasi dan koordinasi yang paripurna
j. Pihak-pihak yang memiliki kewenangan kekuasaan dapat
menuntut dan memperoleh kepatuhan yang sempurna
2. Model Implementasi Kebijakan Van Meter dan Van Horn
Model ini disebut juga model klasik, yang dipublikasikan oleh
koborasi Donald Van Meter dan Carl. Model ini mengandalkan bahwa
implementasi kebijakan berjalan secara linear dari kebijakan publik,
implementator, dan kinerja kebijakan. Beberapa variabel yang
mempengaruhi yaitu :
a. Aktivitas implementasi dan komunikasi antara organisasi
b. Karakteristik dari implementator
c. Kondisi ekonomi, sosial dan politik
d. Kecendrungan (disposition) implementator

Model implementasi kebijakan tersebut dapat cermati pada gambar

dibawah :

Gambar 7.1 Model Implementasi Kebijakan menurut Meter dan Horn

(Tachjan, 2006)
Bab 7 Dasar-Dasar Manajemen Kesehatan 7

3. Model Implementasi Kebijakan Elmore

Model ini dikenal juga dengan sebutan ’RE,dkk”, yang prosesnya
dimulai dengan mengidentifikasi jaringan aktor yang terlibat dalam
proses pelayanan dan bertanya tantang tujuan, strategi, aktivitas dan
kontak-kontak yang mereka miliki.
Model Elmore ini didasarkan pada jenis kebijakan publik yang
mendorong masyarakat untuk mengerjakan sendiri impelemntasi
kebijakan atau tetap melibatkan pemerintah dalam batas-batas tertentu
4. Model Implementasi Kebijakan Mazmanian dan Sabatier
Model ini disebut juga model kerangka analisis implementasi (A
Framework for implementation analisys) yang menggunakan tiga
variabel yaitu :
a. Variabel independen : sukar atau mudahnya masalah dikendalikan,
ini berhubungan dengan indikator masalah, teknis pelaksanaan dan
perubahan yang diinginkan
b. Variabel intervening : kapasitas dan kapabilitas sebuah kebijakan
dalam membuat struktur pada proses implementasi dengan
parameter yang eksplisit serta sesuai dengan tujuan, digunakan
teori hubungan sebab-akibat, ketepatan sumber penganggaran,
keselarasan struktur di antara lembaga pelaksana, aturan kegiatan
dari lembaga pelaksana, perekrutan administratur pelaksana dan
transparansi kepada pihak luar, serta variabel eksternal kebijakan
yang memberi pengaruh pada proses implementasi yang
berhubungan dengan parameter sosial, ekonomi dan teknologi,
dukungan publik, sikap elemen dan unsur, dukungan pemangku
kebijakan yang lebih tinggi, serta komitmen dan kualitas
kepemimpinan dari administratur pelaksana.
c. Variabel dependen : proses implementasi yang terbagi atas lima
tahap, yakni pemahaman dari badan pelaksana dalam wujud
kebijakan pelaksana yang tersusun, kepatuhan objek, hasil nyata,
hasil nyata tersebut mendapat pengakuan, dan akhirnya mengarah
pada revisi atas kebijakan yang dibuat dan dilaksanakan tersebut
atau pun keseluruhan kebijakan yang bersifat mendasar.
8 Dasar-Dasar Manajemen Kesehatan

Model implementasi kebijakan tersebut dapat cermati pada gambar

dibawah :

Gambar 7.2 Model Implementasi Mazmanian dan Sabatier (Nugroho

dalam Eko Handoyo, 2012)

5. Model Implementasi Kebijakan Goggin dkk

Model ini disebut juga communication model sebagai generasi ketiga
model implementasi kebijakan, dimana pengembangannya dengan
pendekatan metodologi penelitian dengan menggunakan variabel
independen, intervening, dan dependen dengan meletakkan
”komunikasi” sebagai penggerak dalam implementasi kebijakan.
Bab 7 Dasar-Dasar Manajemen Kesehatan 9

Model implementasi kebijakan tersebut dapat cermati pada gambar

dibawah :

Gambar 7.4 Model Implementasi Kebijakan Goggin,Bowman dan

Lester (Nugroho dalam Eko Handoyo, 2012)

6. Model Implementasi Kebijakan Nakamura dan Smallwood

Model kebijakan disebut sebagai ”Environment influencing
implementation”, menggambarkan proses implementasi kebijakan
secara detil. Begitu detilnya sehingga model ini relatif relevan
diimplementasikan pada semua kebijakan. Model ini dibagi menjadi
lima kuadran (Nugroho,2009), yaitu: classical technocracy, instructed
delegation, bargaining, discretionary experimentation, dan
bureaucratic entrepreneurship. Model implementasi kebijakan
tersebut dapat cermati pada tabel dibawah :
Policy Maker : Policy Implementers: Potential Breakdowns
Environment I-Policy Environment II-Policy
Formation Implementation
1. Clasical Technocracy
a. Policy makers a. Implementers support a. Technical failures
formulate specific policy makers goal devise of means
goals technical means to
b. Policy makers achieve this goals
delegate technical
authority to
implementers to
achieve goals
10 Dasar-Dasar Manajemen Kesehatan

2. Instucted Delegation
a. Policy makers a. Implementers support a. Technical failure of
formulate specific policy makers goals and means
goals negotiate administrative b. Negotiation
b. Policy makers means among themselves failures
delegate to achieve goals (complexity,
administrative stalemate)
authority to
implementers to
devise the means to
achieve goals
3. Bergaining
a. Policy makers a. Implementers bargain a. Technical failure
formulate goals with policy makers over b. Bargaining failure
b. Policy makers goals and/or means to (Stalemate, non
bargain with achieve goals implementation)
implementers over c. Cooptation or
both goals and/or cheating
means to achieve
goals
4. Discretationary
Experimentation
a. Policy makers a. Implementers refine goals a. Technical failure
support abctract and means for policy of means
(underfined) goals makers b. Ambiguity
b. Policy makers c. Cooptation
delegate broad d. unaccountability
discretionary
authority to
implementers to
refine goals and
means
5. Bureaucratic
enterpreneurship
a. Policy makers a. Implementers formulate a. Technical failure
support goals and policy goals and means to of means
means formulated by carry out goals and b. Cooptation
implementer persuade policy makers to c. Unaccountability
accepted their goals d. Policy preemtion
Tabel 7.1 Model Implementasi Kebijakan Nakamura dan Smallwood
(Tachjan, 2006)

7. Model Implementasi Kebijakan Edward

Model ini menegaskan pada empat isu pokok yang harus diperhatikan
agar implementasi kebijakan menjadi efektif, yaitu komunikasi
Bab 7 Dasar-Dasar Manajemen Kesehatan 11

(communication), sumberdaya (resources), komitmen (disposition or

attitude), dan struktur birokrasi (bureucratic structure).
Model tersebut dapat dicermati pada gambar dibawah ini :

Gambar 7.6 Model Implementasi Kebijakan Edward (Dwiyanto, 2009)

8. Model Implementasi Kebijakan Jaringan

Dalam model ini pembuatan keputusan dipahami sebagai hasil dari
bermacam-macam interaksi antara sejumlah besar aktor yang berada
dalam suatu jaringan aktor-aktor yang independen. Koalisi dan atau
kesepakatan di antara aktor yang berada pada sentral jaringan yang
menjadi penentu keberhasilan dari implementasi kebijakan. Model
jaringan dapat dilihat pada gambar berikut :

Gambar 7.8 Model Jaringan (Eko Handoyo, 2012)

12 Dasar-Dasar Manajemen Kesehatan

9. Model Grindle
Model ini diperkenalkan sebagai proses politik dan administrasi.
Keberhasilannya ditentukan oleh isi kebijakan dan konteks
implementasinya (Nugroho, 2014). Adapun isi kebijakan model ini
mencakup : kepentingan yang terpengaruh oleh kebijakan, jenis
manfaat yan akan dihasilkan, derajat perubahan yang diinginkan,
kedudukan pembuat kebijakan, (siapa) pelaksana program,
sumberdaya yang dikerahkan.
Proses politik dapat terlihat melalui proses pengambilan keputusan
dimana berbagai aktor kebijakan dilibatkan, sedang proses
administrasi dapat dilihat pada proses umum mengenai aksi
administrasi yang dapat diteliti pada program tertentu. Model tersebut
dapat dilihat pada gambar berikut :

Gambar 7.9 Model Implementasi Kebijakan Menurut Merilee S. Grindle

(Tachjan, 2006)

10. Model Matland

Model ini dikenal sebagai model matriks Ambiguitas-konflik (Richard
E. Matland, 1995). Dijelaskan bahwa implementasi secara
admiministratif adalah implementasi yang dilakukan dalam keseharian
operasi birokrasi pemerintahan. Kebijakan di sini memiliki ambiguitas
atau kemenduaan yang rendah dan konflik yang rendah. Implementasi
secara politik adalah implementasi yang perlu dipaksakan secara
Bab 7 Dasar-Dasar Manajemen Kesehatan 13

politik, karena, walaupun ambiguitasnya rendah, tingkat konfliknya

tinggi. Implementasi secara eksperimen dilakukan pada kebijakan
yang mendua, namun tingkat konfilknya rendah. Implementasi secara
simbolik dilakukan pada kebijakan yang mempunyai ambiguitas tinggi
dan konflik yang tinggi. Dalam model ini terdapat tambahan empat
pikiran pokok sebagai berikut : (1) Menjadikan tujuan kebijakan
bersifat jelas dan konsisten. (2) Meminimalkan jumlah aktor. (3)
Membatasi rentang yang diperlukan. (4) Penempatan tanggung jawab
implementasi pada instansi yang bersimpati dengan tujuan kebijakan
Model ini dapat di cermati pada gambar dibawah ini:

Gambar 7.10 Model Implementasi Kebijakan Richard E. Matland

(Matland, 1995)

Agar mengefektifkan implementasi kebijakan perlu dipenuhi prinsip

”empat tepat” yakni (1) Ketepatan Kebijakan, (2) Ketepatan
Pelaksanaan, (3) Ketepatan Target, (4) Ketepatan Lingkungan. Dan
masih perlu mendapat dukungan, yaitu : Dukungan politik, dukungan
strategik, dan dukungan teknis.
14 Dasar-Dasar Manajemen Kesehatan

Pustaka

Eko Handoyo (2012) Kebijakan Publik. Edited by Mustrose. Semarang:

Widya Karya.
Haedar Akib (2010) ‘IMPLEMENTASI KEBIJAKAN: Apa, Mengapa,
dan Bagaimana’, Jurnal Administrasi Publik, 23(1), pp. 34–41.
Hamdi, M. (2014) Kebijakan publik: proses, analisis, dan partisipasi. Bogor:
Bogor Ghalia Indonesia.
Indiahono, D. (2009) Kebijakan Publik. Yogyakarta: Gava Media.
Massie, R. (2012) ‘Kebijakan Kesehatan: Proses, Implementasi, Analisis
Dan Penelitian’, Buletin Penelitian Sistem Kesehatan, 12(4), pp. 409–417.
doi: 10.22435/bpsk.v12i4.2747.
Matland, R. E. (1995) ‘Synthesizing the implementation literature: The
ambiguity-conflict model of policy implementation’, Journal of Public
Administration Research and Theory, 5(2), pp. 145–174. doi:
10.1093/oxfordjournals.jpart.a037242.
Mulyadi, D. (2015) Studi Kebijakan Publik dan Pelayanan Publik : Konsep
dan Aplikasi Proses Kebijakan dan Pelayanan Publik Berbasis Analisis Bukti
untuk Pelayanan Publik. Bandung: Alfabeta.
Nugroho, R. (2014) Kebijakan Publik di Negara-Negara Berkembang.
Yogyakarta: Pustaka Pelajar.
Syahida, B. A. (2014) ‘Implementasi Perda Nomor 14 Tahun 2009
tentang Pengelolaan Sampah di Kota Tanjungpinang’, (14), pp. 1–154.
Tachjan (2006) Implementasi Kebijakan Publik. Cetakan 1. Edited by Dede
Mariana dan Caroline Paskarina. Bandung: AIPI.