BAB II

TINJAUAN PUSTAKA

A. Konsep Implementasi Kebijakan Publik

1. Pengertian Implementasi Kebijakan
Istilah kebijakan atau kebijaksanaan memiliki banyak makna. Hogwood dan
Gunn, menyebutkan 10 penggunaan istilah kebijakan, yaitu sebagai label untuk
sebuah bidang aktivitas, sebagai ekspresi tujuan umum atau aktivitas negara yang
diharapkan, sebagai proposal spesifik, sebagai keputusan pemerintah, sebagai
otorisasi formal, sebagai sebuah program, sebagai output, sebagai hasil, sebagai
teori atau model, dan sebagai sebuah proses. Makna modern dari gagasan
kebijakan dalam bahasa Inggris adalah seperangkat aksi atau
rencanayangmengandung tujuan politik.

Kebijakan memiliki arti umum dan spesifik. Dalam arti umum, kebijakan
menunjuk pada jaringan keputusan atau sejumlah tindakan yang memberikan
arah, koherensi, dan kontinuitas. Dalam kaitan ini, Greer and Paul Hoggett
memaknai kebijakan sebagai sejumlah tindakan atau bukan tindakan yang lebih
dari sekadar keputusan spesifik. Dalam arti spesifik, ide kebijakan berkaitan
dengan cara atau alat (means) dan tujuan (ends), dengan fokus pada seleksi tujuan
dan sarana untuk mencapai sasaran yang diinginkan.1

Friedrich mengartikan kebijakan sebagai suatu tindakan yang mengarah pada

tujuan yang diusulkan oleh seseorang, kelompok atau pemerintah dalam
lingkungan tertentu sehubungan dengan adanya hambatan seraya mencari peluang
untuk mencapai tujuan atausasaran yang dinginkan.

Kebijakan tak lepas juga kaitannya dengan kehidupan nasional yang

kondisinya dapat berubah dari waktu ke waktu, ada saatnya jika konflik dapat
diredam dengan upaya kesatuan bentuk dalam bentuk segala aspek kehidupan
nasional, dan ada saatnya pula dimana konflik perlu dikembangkan dalam
1
Handoyo, Eko, Kebijakan Publik, (Semarang: Widya Karya, 2012) hlm.5

1
kehidupan nasional untuk mencapai tujuan pemberdayaan yang diinginkan.
Menurut Thomas R.Bye kebijakan publik merupakan apapun yang dipilih
pemerintah untuk dilakukan ataupun tidak dilakukan. Hal ini menunjukan bahwa
dalam penyusunan kebijakan publik menjadi hak prerogratif pemerintah pusat
baik itu lembaga eksekusif, legislatif maupun yudikatif. Ketiga lembaga itu
seharusnya menjadi satu kesatuan dalam perumusan kebijakan-kebijakan yang
akan di keluarkan.

Kebijakan merupakan serangkaian keputusan yang saling berkaitan yang

diambil oleh seorang aktor politik berkenaan dengan tujuan yang di pilih beserta
cara-cara untuk mencapainya dalam situasi dimana keputusan tersebut masih
berada dalam batas-batas kewenangan aktor tersebut, atau dengan kata lain
kebijakan merupakan sebagai suatu sistem, yang mana suatu kebijakan memiliki
elemen-elemen pembentuknya. Menurut Thomas R. Dye terdapat tiga elemen
kebijakan yang dapat membentuk sistem kebijakan. Yaitu sebagai kebijakan
publik, pelaku kebijakan, dan lingkungan kebijakan.

Tampak bahwa kebijakan merupakan serangkaian pilihan yang saling berkaitan

yang dibuat oleh pemerintah dan diformulasikan ke dalam berbagai masalah (isu)
yang timbul, keterlibatan pelaku kebijakan yaitu para individu atau kelompok
individu akan mempengaruhi maupun dipengaruhi oleh lingkungan kebijakan,
dalam aplikasinya pelaksanaan secara strategi dituangkan dalam program
kegiatan, lain halnya pendapat Korten yang berpendapat bahwa keberhasilan suatu
program akan ditentukan oleh tiga aspek yaitu jenis program, beneficiaries
( penerima program ) dan organisasi pelaksana program, meskipun hampir sama
namun pandangan Korten lebih sempit dibanding pendapat Dunn. Winarno pun
menyatakan bahwa maka dari itu sistem kebijakan adalah meliputi proses yang
dialektif, yang berarti dimensi obyektif dan subyektif dari pembuat kebijakan
tidak terpisahkan didalam prakteknya.

2
 Intinya, Jika sebuah kebijakan diibaratkan produk dari sebuah mesin, maka
ketika mesin tersebut memiliki sistem dan komponen-komponen yang berkualitas,
maka produk yang dihasilkan adalah sesuatu yang baik dan berkualitas. 2

Meskipun pendapat yang dikemukakan berbeda-beda, pada intinya para ahli

kebijakan memiliki kesepakatan yang sama, yakni bahwa kebijakan publik
merupakan produk dari pemerintah (termasuk lembaga-lembaga pemerintahan)
yang ditujukan untuk memberikan arah dan pedoman untuk melakukan suatu
tindakan atau tidak melakukan tindakan yang berkaitan dengan proses
penyelenggaraan pemerintahan (termasuk masalah-masalah yang berhubungan
dengan masyarakat/warga negara). Dalam prosesnya, kebijakan publik hendaknya
bersifat komprehensif, yakni memerhatikan berbagai hal yang mungkin dapat
memengaruhi atau dipengaruhinya.3

Maka keberadaan kebijakan publik menjadi kebutuhan yang mendasar bagi

suatu negara, karena kesejahteraan rakyat dapat dicapai dengan kebijakan publik.
Lingkup kebijakan publikpun sangat luas, karena mencakup berbagai sektor atau
bidang pembangunan, seperti kebijakan publik dalam bidang Kesehatan,
kebijakan publik dalam bidang Pendidikan, kebijakan publik dalam bidang
pertanian, dan yang lainnya. Apabila ditinjau dari hierarkinya, sebuah kebijakan
publik tidaklah hanya mencakup nasional namun juga dapat bersifat regional
maupun lokal. Seperti macam-macam bentuk kebijakan publik di Indonesia yang
meliputi diantaranya dimulai dari Undang-Undang Dasar (UUD), kemudian
lUndang-Undang (UU) Atau Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang
(Perpu), Peraturan Pemerintah (PP), Peraturan Presiden (Perpres), Peraturan
Daerah (Perda), dan lain-lain.4

Adapun implementasi yang merupakan terjemahan dari kata

“implementation”, berasal dari kata kerja “to implement”. Menurut Webster's,
kata to implement berasal dari bahasa Latin “implementum” dari asal kata
2
Budiman Rusli, Kebijakan Publik; Membangun Pelayanan Publik Yang Responsif, (Cimahi:
Hakim Publishing, 2013) h.5
3
Sahya Anggara, Kebijakan Publik, (Bandung: Pustaka Setia, 2018) h. 46
4
Hesel Nogi S. Tangkilisan, Kebijakan Publik Yang Membumi: Konsep, Strategi dan Kasus
(Yogyakarta: Lukman Offset dan YPASI, 2003) h. 3

3
“impere” dan “plere”. Kata “implere” dimaksudkan “to fill up”; “to fill in”, yang
artinya mengisi penuh; melengkapi, sedangkan “plere” maksudnya “to fill”, yaitu
mengisi. Selanjutnya kata “to implement” dimaksudkan sebagai : “(1) to carry
into effect; to fulfill; accomplish. (2) to provide with the means for carrying out
into effect or fulfilling; to give practical effect to. (3) to provide or equip with
implements”.5

Pertama, to implement dimaksudkan “membawa ke suatu hasil (akibat);

melengkapi dan menyelesaikan”. Kedua, to implement dimaksudkan
“menyediakan sarana (alat) untuk melaksanakan sesuatu; memberikan hasil yang
bersifat praktis terhadap sesuatu”. Ketiga, to implement dimaksudkan
menyediakan atau melengkapi dengan alat”. Sehubungan dengan kata
implementasi di atas, Pressman dan Wildavsky mengemukakan bahwa,
implementasi berarti membawa, menyelesaikan, mengisi, menghasilkan,
melengkapi.

Deskripsi sederhana tentang konsep implementasi dikemukakan oleh Lane

bahwa implementasi sebagai konsep dapat dibagi ke dalam dua bagian yakni
implementasi merupakan persamaan fungsi dari maksud, output dan outcome.
Berdasarkan deskripsi tersebut, formula implementasi merupakan fungsi yang
terdiri dari maksud dan tujuan, hasil sebagai produk, dan hasil dari akibat.
Selanjutnya, implementasi merupakan persamaan fungsi dari kebijakan,
formator, implementor, inisiator, dan waktu (Sabatier, 1986: 21-48). Penekanan
utama kedua fungsi ini adalah kepada kebijakan itu sendiri, kemudian hasil
yang dicapai dan dilaksanakan oleh implementor dalam kurun waktu tertentu.6

Dengan demikian, dalam proses kebijakan publik, implementasi kebijakan

merupakan tahapan yang bersifat praktis dan dibedakan dari formulasi kebijakan
yang dapat dipandang sebagai tahapan yang bersifat teoritis.

5
H. Tachjan, Implementasi Kebijakan Publik, (Bandung: AIPI Bandung, 2006) hlm.24
6
Haedar Akib, Implementasi Kebijakan; Apa Mengapa dan Bagaimana, (Jurnal Administrasi
Publik, Vol.1 No. 1, 2010) hlm.2

4
 Unsur-unsur implementasi kebijakan yang mutlak harus ada ialah : “(1) unsur
pelaksana (implementor), (2) adanya program yang akan dilaksanakan, (3) target
groups.”

1. Unsur-Unsur Implementasi Kebijakan

a. Unsur Pelaksana

Unsur pelaksana adalah pihak-pihak yang mempunyai kewajiban untuk

melaksanakan kebijakan publik, yang disebut sebagai implementing
organization, yaitu birokrasi pemerintah yang mempunyai tanggung jawab
dalam melaksanakan kebijakan publik.7

Unit-unit administratif atau unit-unit birokratik ini berfungsi sebagai

wahana melalui dan dalam hal mana berbagai kegiatan administratif yang
bertalian dengan proses kebijakan publik dilakukan.

Dalam implementasi kebijakan ia memiliki diskresi mengenai instrumen

apa yang paling tepat untuk digunakan. Berdasarkan otoritas dan kapasitas
administratif yang dimilikinya ia melakukan berbagai tindakan, mulai dari :
“penentuan tujuan dan sasaran organisasional, analisis serta perumusan
kebijakan dan strategi organisasi, pengambilan keputusan, perencanaan,
penyusunan program, pengorganisasian, penggerakan manusia, pelaksanaan
kegiatan operasional, pengawasan, dan penilaian”

Dalam pelaksanaan kebijakan publik (politik), dalam fase pertama yang

harus dilakukan oleh administrator dalam setiap unit administratif adalah
menetapkan tujuan dan sasaran dari rencananya, kemudian berdasarkan hasil
analisis perumusan kebijakan ditentukan kebijakan administratif yang bersifat
ke dalam sedemikian rupa sehingga tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan
akan dapat tercapai dengan sebaik-baiknya. Dengan berpijak kepada kebijakan
yang telah ditentukan dilakukan penyusunan rencana (planning). Rencana-
rencana yang dirumuskan ini merupakan hasil mengenai penjabaran kebijakan
serta berbagai keputusan yang telah diambil. Penetapan tujuan, sasaran, dan
7
Sri Maryuni, Implementasi Program Nesional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM)
Mandiri Perkotaan di Kota Pontianak, (Universitas Tanjungpura: Spirit Publik, 2015) hlm.23

5
penyusunan rencana tersebut sesuai dengan urusan (tugas) yang menjadi
tanggung jawab setiap unit administratif. Selanjutnya, rencana-rencana yang
telah disusun dijabarkan lagi ke dalam program-program operasional.
Penyusunan program ini harus bersifat mempermudah dan memperlancar
pelaksanaan kegiatan-kegiatan operasional. Oleh karena itu, salah satu hal
yang harus jelas dalam penyusunan program adalah penggambaran tentang
jenis kegiatan yang harus dilakukan dalam bentuk uraian kegiatan yang jelas,
baik uraian kegiatan bagi setiap satuan kerja maupun uraian kegiatan dari
setiap orang yang terlibat di dalamnya. Jadi sebagai output dari kegiatan phase
pertama dari unit administratif, jika ia dipandang sebagai suatu sistem adalah
berupa kebijakan-kebijakan administratif, yaitu kebijakan umum, kebijakan
pelaksanaan, dan kebijakan teknis operasional yang untuk selanjutnya
dituangkan ke dalam program-program operasional, sehingga terbentuk
struktur program.

Selanjutnya dalam fase kedua yang harus dilakukan oleh administrator

dari unit-unit administratif adalah pengorganisasian. Dengan melalui tindakan
ini akan terbentuk suatu organisasi (bisa dalam bentuk tim) yang siap untuk
melaksanakan program-program yang telah ditetapkan. Oleh karena dengan
melalui peng-organisasian, tenaga manusia, alat, tugas, wewenang, tanggung
jawab dan tata kerja ditata sedemikian rupa sehingga dapat digerakan untuk
melaksanakan kegiatan. Dan sejalan dengan tindakan ini, orang-orang tersebut
perlu dimotivasi (motivating) agar mereka mempunyai sikap dan komitmen
terhadap pelaksanaan program. Sebagai phase terakhir yang harus dilakukan
oleh administrator dari unit-unit administratif adalah mengembangkan
metode-metode dan prosedur-prosedur yang dibutuhkan, termasuk cara-cara
untuk terus-menerus meninjau hasil-hasil sewaktu program itu dalam proses
pelaksanaan.

Jadi, sambil berlangsungnya kegiatan operasional, pengawasan dilakukan.

Proses dan maksud sasaran utama pengawasan adalah untuk berusaha agar
seluruh kegiatan operasional itu berlangsung dengan daya guna, hasil guna

6
dan produktivitas yang tinggi dan dengan hasil pekerjaan yang memenuhi
standar yang telah ditentukan serta terarah kepada pencapaian tujuan dan
sasaran-sasaran organisasional. Kemudian, apabila suatu tahap pelaksanaan
kegiatan operasional telah selesai dilaksanakan misalnya atas dasar satu kurun
waktu tertentu maka perlu dilakukan penilaian, dengan maksud untuk
memperoleh masukan yang tepat tentang perbandingan antara hasil yang
nyatanya dicapai dengan hasil yang seharusnya dicapai. Bilamana terdapat
kesenjangan di antara kedua jenis hasil tersebut, perlu dilakukan pengkajian
(analisis) yang mendalam untuk menentukan faktor-faktor penyebabnya.
Dengan demikian, penilaian yang merupakan langkah terakhir dalam proses
administrasi dan sebagai salah satu fungsi organik manajemen - merupakan
tindakan pengukuran dan pembandingan daripada hasil pekerjaan yang
nyatanya dicapai dengan hasil-hasil yang seharusnya dicapai.