Machine Translated by Google

Teori Politik
Kontrol Birokrasi
Pendahuluan: Apa itu Teori
Pengendalian Birokrasi?

Teori control-of-birokrasi adalah pendekatan teori administrasi publik yang terutama terkait dengan
masalah kepatuhan atau daya tanggap. Pertanyaan ini merupakan inti dari teori kontrol birokrasi: Apakah birokrasi
mematuhi hukum atau dengan preferensi pembuat undang-undang atau eksekutif terpilih? Untuk menjawab
pertanyaan ini, para ahli teori kontrol-birokrasi menerima beberapa bentuk dikotomi politik-administrasi (atau
kebijakan-administrasi). Terkadang dikotomi dijelaskan dan
diterima secara eksplisit; lain kali itu hanya diasumsikan. Tetapi logika teori kontrol-birokrasi politik sulit, jika bukan
tidak mungkin, tanpa mengasumsikan perbedaan yang signifikan antara fenomena politik dan administrasi dalam
pemerintahan demokratis.
Dikotomi politik-administrasi menelusuri asal-usul administrasi publik modern.
Ketika dokumen pendiri Amerika dirumuskan, dikotominya adalah pemisahan
kekuasaan legislatif dan eksekutif, dengan Alexander Hamilton berdebat untuk presiden yang energik mampu
mengontrol operasi sehari-hari pemerintah dan Thomas Jefferson berdebat untuk legislatif terpilih
melaksanakan kontrol langsung dan berat atas presiden (Rohr 1986; Kettl 1993a). Di tingkat negara bagian dan
lokal pemerintah Amerika, dikotomi politik-administrasi juga dimainkan melalui kekuasaan legislatif (dewan kota)
dan eksekutif (walikota). Semua lima puluh negara bagian memiliki struktur pemisahan kekuasaan, dan sampai
abad kedua puluh, hampir semua kota juga demikian. Di semua tingkat federalisme Amerika, pemisahan
kekuasaan diubah dengan munculnya layanan sipil profesional dan permanen yang ditunjuk berdasarkan prestasi.

Ketika pegawai negeri berada pada tahap awal, Woodrow Wilson (1887/1941) mengemukakan versi
dikotomi yang paling formal dan kaku dengan berargumen dalam esai mani tentang administrasi publik modern
bahwa politik tidak boleh ikut campur dalam administrasi dan administrasi tidak boleh ikut campur. dalam politik.
Dikotomi diterima secara luas dalam administrasi publik Amerika hingga pertengahan 1900-an, ketika Dwight
Waldo (1946) dan Herbert Simon (1947/1997) menentang dikotomi tersebut, masing-masing untuk alasan yang
berbeda. Bagi Waldo, semua tindakan administratif bersifat politis pada tingkat yang mendasar. Bagi Simon,
secara empiris sulit untuk memisahkan politik dari administrasi, dan sebaliknya. Jadi dari tahun 1950-an sampai
1970-an kebijaksanaan yang diterima adalah bahwa tidak ada dikotomi. Kemudian pada tahun 1980-an, dikotomi
itu muncul kembali dan sekarang hidup dan sehat dan ditemukan dalam teori kontrol birokrasi.
Arti penting dari teori kontrol birokrasi adalah bahwa teori ini menyediakan analisis administrasi publik
dengan membuat perbedaan antara tindakan atau tindakan politik dan administratif dan/atau antara aktor politik
dan administratif. Perbedaan ini sangat berguna secara analitis karena mereka menyediakan penguraian variabel
berdasarkan politik (biasanya variabel independen) dan
administrasi (biasanya variabel dependen).
Kita sampai pada asumsi penting kedua dalam teori kontrol birokrasi: Dalam pemerintahan sendiri yang
demokratis, pejabat terpilih, termasuk legislator dan eksekutif (presiden, gubernur, walikota), harus mengontrol
keputusan dan tindakan yang ditunjuk (biasanya pegawai negeri). Dalam ilmu politik Amerika, bentuk dan karakter
kontrol politik atas birokrasi adalah perdebatan lama tentang apa yang seharusnya menjadi kisaran yang tepat
dari diskresi yang diberikan birokrasi dan birokrat (Finer 1941; Frederich 1940). Di zaman modern, perdebatan ini
paling baik dicirikan, di satu sisi, oleh argumen Theodore Lowi (1979) bahwa kita membutuhkan demokrasi yuridis
di mana undang-undang dan peraturan begitu tepat dan begitu membatasi sehingga mereka menyangkal
keleluasaan birokrasi dalam menjalankan undang-undang. dan, di sisi lain, argumen Charles Goodsell (1983)
bahwa diskresi birokrasi yang luas sangat penting untuk mencapai efektivitas dan
Machine Translated by Google

pemenuhan hukum yang manusiawi. Donald Kettl menangkap perbedaan ini dengan baik dan menempatkannya dalam sejarah
konteks:

Pendekatan yang berbeda untuk mempelajari administrasi biasanya berasal dari salah satu dari dua tradisi yang saling
bertentangan dalam politik Amerika—dan setiap tradisi mengarah pada perspektif yang sangat berbeda tentang peran
administrasi dalam demokrasi Amerika. Beberapa mahasiswa administrasi datang ke subjek dengan kecenderungan
Hamiltonian yang mendasar. Seperti Alexander Hamilton, mereka mencari negara yang kuat dengan aparat administratif
yang kuat. Namun, mahasiswa administrasi lainnya pada dasarnya adalah orang Madison. Seperti Madison, mereka melihat
dalam keseimbangan kekuatan yang halus perlindungan terbaik terhadap tirani. Persaingan kepentingan politik, menurut
mereka, mengurangi risiko bahwa birokrasi dapat menyalahgunakan kebebasan individu. (1993a, 407)

Teori kontrol-birokrasi menarik secara mendalam dari sumur ketidakpercayaan Madisonian terhadap kekuasaan
administratif. Banyak ahli teori kontrol birokrasi berasal dari bagian ilmu politik Amerika yang pada dasarnya adalah Madisonian.
Para ekonom dan teori ekonomi telah menjajah ilmu politik dan cenderung juga ke Madison. Sebagai perbandingan, administrasi
publik tradisional dan sadar diri, dengan penekanannya pada manajemen, keahlian, dan profesionalisme, cenderung lebih
Hamiltonian dalam pemeran dan perspektif (Kettl 1993a). Daftar beberapa judul buku kontemporer dalam administrasi publik
adalah salah satu cara yang menarik untuk menggambarkan popularitas modern teori kontrol-birokrasi:

Menerobos Birokrasi oleh Michael Barzelay (1992)

Memegang Pertanggungjawaban Birokrasi Pemerintah oleh Bernard Rosen (1989)
Mengontrol Birokrasi oleh Judith Gruber (1987)
Menjinakkan Birokrasi oleh William Gormley (1989)
Menghadapi Birokrasi: Hidup dan Mati di Badan Publik oleh Gerald Garvey (1992)
Administrasi Publik: Menyeimbangkan Kekuasaan dan Akuntabilitas oleh Jerome McKinney dan Lawrence Howard (1998)

Mengontrol Birokrasi: Teori dan Praktik Kendala Kelembagaan oleh William West (1995)
Birokrasi: Apa yang Dilakukan Instansi Pemerintah dan Mengapa Mereka Melakukannya oleh James Q. Wilson (1989)

Ada sedikit pertanyaan bahwa birokrasi dan isu-isu mengenai kontrol birokrasi saat ini menjadi pusat teori administrasi
publik modern. Karena dikotomi politik-administrasi merupakan asumsi utama dalam teori kontrol birokrasi, maka bagian
selanjutnya mendefinisikan dan menjelaskan logika kontrol birokrasi dengan menggunakan dikotomi tersebut. Ini diikuti dengan
upaya untuk menjawab pertanyaan teoretis dan empiris tentang apakah birokrasi dan birokrat responsif terhadap tuan yang
mereka pilih. Apakah mereka "di luar kendali"? Itu akan diikuti dengan pertimbangan pendekatan principal-agent terhadap teori
control-of-birokrasi.

Perbedaan Politik dan Administrasi

Representasi sederhana dari perbedaan antara kebijakan dan administrasi, mengikuti James
Q. Wilson (1887/1989) dan Frank Goodnow (1900), akan terlihat seperti ini (Gambar 2.1):

Gambar 2.1 representasi tradisional dari perbedaan antara politik dan administrasi

SASARAN CARA

ATURAN ADMINISTRASI
Machine Translated by Google

Representasi perbedaan antara kebijakan dan administrasi ini menimbulkan pertanyaan tentang
tingkat presisi, spesifisitas, dan detail dalam kebijakan, di satu sisi, dan tingkat kebijaksanaan dalam
administrasi, di sisi lain. Di era reformasi dan dekade awal administrasi publik, mungkin diasumsikan bahwa
administrasi memerlukan berbagai kebijaksanaan yang membuka pintu bagi keahlian teknis dan efisiensi
administrasi. Dan selanjutnya diasumsikan bahwa garis antara kebijakan/politik dan administrasi adalah
“firewall.” Kritik empiris terhadap perbedaan antara kebijakan dan administrasi dapat direpresentasikan dengan
cara ini (Gambar 2.2):

Gambar 2.2 representasi yang valid secara empiris dari perbedaan antara politik dan administrasi

SASARAN CARA

Secara empiris, model ini hampir akurat, buktinya adalah bahwa birokrat sering terlibat dalam
penetapan agenda kebijakan dan pembuatan kebijakan (Kingdon 1995; Bardach 1977) dan bahwa pejabat
terpilih sering terlibat dalam apa yang biasanya digambarkan sebagai manajemen atau administrasi.
(Gilmour dan Halley 1994).
Model ini memang menunjukkan dengan jelas bahwa secara umum ada kontrol politik atas birokrasi. Tetapi ini
juga menunjukkan bahwa kontrol ini terbatas dan bergantung dan bahwa mungkin ada banyak kontrol birokrasi
atas kebijakan seperti halnya kontrol politik terhadap administrasi. Model umum seperti itu memiliki tujuan yang
berguna untuk mewakili teori secara grafis, tetapi seperti semua model (verbal, matematika, grafik), model ini
tidak menjelaskan atau menjelaskan detail atau nuansa dalam pola interaksi politik-birokrasi tertentu.
Banyak studi individu tentang implementasi kebijakan dan kontrol birokrasi memberikan rincian seperti itu
(Gilmour dan Halley 1994).
Salah satu kemajuan teoretis yang paling menarik dalam teori kontrol birokrasi berasal dari studi
bentuk dewan-manajer Amerika dari pemerintah kota. Sudah lama ada premis di pemerintahan dewan-manajer
bahwa ada dan harus menjadi perbedaan yang jelas antara dewan kota yang dipilih secara populer dan
tanggung jawabnya untuk menetapkan hukum dan kebijakan, di satu sisi, dan peran manajer kota profesional
dewan. mempekerjakan untuk memimpin birokrasi dan melaksanakan kebijakan, di sisi lain. Karena firewall
konseptual antara politik dan administrasi, secara teori bentuk pemerintahan lokal ini mendekati dikotomi tipe
ideal yang digambarkan pada Gambar 2.1; tentu lebih mendekati tipe ideal itu daripada bentuk lain dari
pemerintah lokal Amerika, pemerintah negara bagian, atau pemerintah nasional. Bentuk dewan manajer
pemerintah daerah juga sangat berguna untuk dipelajari karena relatif sederhana: Pejabat atau politisi terpilih
semuanya dalam satu badan, dewan, dan birokrat dan teknisi semuanya bekerja untuk manajer, yang lebih
profesional. daripada politisi. Semua bentuk lain dari pemerintah Amerika telah memilih legislator (dewan kota,
komisi kabupaten, legislatif negara bagian, legislatif federal) dan eksekutif terpilih. Birokrasi dalam bentuk-
bentuk ini, setidaknya secara implikasi, memiliki dua penguasa atau pelaku politik—legislatif dan eksekutif.
Bentuk pemerintahan dewan-manajer, oleh karena itu, karena kesederhanaannya yang relatif, secara ideal
cocok untuk mempelajari teori-teori kontrol birokrasi.
James H. Svara (1994) telah membuat studi ekstensif kota menggunakan bentuk dewan-manajer dan
hubungan antara dewan kota terpilih dan manajer kota profesional. Penelitiannya menunjukkan bahwa ada
empat model hubungan antara pejabat terpilih dan administrator sebagai berikut (Gambar 2.3). Di
Machine Translated by Google

setiap angka, garis tebal menandai batas antara bidang pejabat terpilih dan pejabat yang ditunjuk. Semua ruang
di atas garis berat adalah tanggung jawab pejabat terpilih; di bawah garis, tanggung jawab administrator.

Model dikotomi kebijakan-administrasi yang ditunjukkan pada Gambar 2.3a menyerupai pada Gambar
2.1 dan mewakili tradisi reformasi kota dan bentuk klasik dewan-manajer pemerintah daerah. Ini juga cukup
menggambarkan teori awal Wilson dan Goodnow serta positivisme logis Herbert Simon dan perbedaannya antara
fakta (administrasi) dan nilai (kebijakan). Masalahnya adalah bahwa model tersebut tidak memiliki jaminan empiris
yang kuat dan konsisten bahkan dalam studi tentang pemerintahan manajer dewan, di mana orang akan berharap
untuk menemukan firewall antara politik dan administrasi.
Model “campuran dalam kebijakan” Svara yang ditunjukkan pada Gambar 2.3b mewakili pengaruh
behavioris David Easton (1965), Robert Dahl (1947), Wallace Sayer (1958),

Gambar 2.3 empat model hubungan antara politik dan administrasi

3.a
3.b
Kebijakan-Administrasi
Campuran dalam Kebijakan
Pembelahan dua

3.d

3.c Pejabat Terpilih–Administrator

Campuran dalam Administrasi Sebagai Co-Equals dalam Kebijakan

dan lain-lain yang mendefinisikan politik dan administrasi sebagai distribusi nilai, biaya, dan manfaat.
Politisi dan birokrat sama-sama berpartisipasi dalam proses distribusi ini, dan di dalamnya administrator memiliki
kesempatan luas untuk “menetapkan proposal pemrakarsa kebijakan, menjalankan kebijaksanaan, menulis
anggaran, dan menentukan penyampaian layanan—dan melalui implementasi mereka membentuk kebijakan
yang dirumuskan oleh pejabat terpilih” (Svara 1994, 5). Lengkungan atas dari garis lengkung mewakili luasnya
kekuasaan birokrasi dalam pembuatan kebijakan, atau, dengan kata lain, tidak adanya kontrol politik dalam birokrasi.
Bagian bawah dari garis lengkung menunjukkan serbuan politik ke dalam berbagai hal terbatas administrasi,
suatu bentuk kontrol atas birokrasi terutama terkait dengan pemberian layanan tertentu, membiarkan kontrak
pembelian atau pembangunan modal tertentu, atau pembuatan tertentu. janji administrasi. Campuran dalam
model kebijakan dewan-manajer
Machine Translated by Google

pemerintah memiliki jaminan empiris yang cukup besar dan cukup mewakili pola umum kontrol birokrasi dalam
pengaturan kota dewan-manajer klasik (Frederickson, Johnson, dan Wood 2004).
Gambar 2.3c dijelaskan oleh Svara sebagai model "campuran dalam administrasi" dan pada dasarnya
menggambarkan kebalikan dari campuran dalam model kebijakan yang ditunjukkan pada Gambar 2.3b. Hubungan
yang diwakili di sini menunjukkan penyelidikan mendalam oleh anggota dewan kota terpilih ke dalam perilaku sehari-
hari administrasi pemerintah. Beberapa orang menggambarkan ini sebagai manajemen mikro dan mengungkapkan
keprihatinan atas campur tangan politik dan kemungkinan kembalinya korupsi politik lokal, yang ingin dihilangkan
oleh gerakan reformasi kota (Newland 1994). Lainnya menggambarkan campuran dalam model administrasi sebagai
hak prerogatif legislatif menegaskan kembali diri mereka sendiri untuk mengekang ekses dari birokrasi yang tidak
terkendali atau sebagai semacam respon politik (Bledsoe 1993). Campuran dalam model administrasi akan menjadi
representasi empiris yang akurat dari kota-kota berbentuk dewan-manajer yang memiliki manajer kota yang fleksibel
dan pasif serta anggota dewan kota yang dibayar penuh waktu dan tegas yang dipilih oleh distrik.
Gambar 2.3d mengilustrasikan model “pejabat-administrator terpilih sebagai rekan sederajat”; ini memiliki
banyak karakteristik campuran dalam model kebijakan yang ditunjukkan pada Gambar 2.3b. Bagi Svara, model ini
mewakili pernyataan Administrasi Publik Baru (Frederickson 1980; Frederickson 1997b), argumen Manifesto
Blacksburg (Wamsley dan Wolf 1996), dan pendapat Charles Goodsell (1983) bahwa administrator publik memiliki
legitimasi kebijakan yang melekat dan kewajiban etis untuk melindungi kepentingan yang kurang terwakili (kadang-
kadang disebut keadilan sosial), untuk bertindak sebagai agen bagi warga, dan untuk mengelola urusan kota sesuai
dengan hukum, arahan dewan, dan standar birokrasi efisiensi dan keadilan (Frederickson 1997b; Wamsley dan Wolf
1996 ; Goodsell 1983). Model co-equal Svara (Gambar 2.3d) secara akurat menggambarkan kota dengan dewan
yang membatasi pekerjaan mereka untuk menetapkan kebijakan dan menyetujui anggaran tahunan dan manajer
kota yang kuat tetapi adil bebas untuk melaksanakan kebijakan dan memberikan layanan sesuai dengan standar
efisiensi dan keadilan mereka tanpa melibatkan dewan. Model cequal paling baik mewakili tidak adanya kontrol atas
birokrasi atau asumsi, yang biasa ditemukan di kalangan manajer kota, bahwa persyaratan kontrol politik dipenuhi
dengan mengesahkan undang-undang, menetapkan standar, dan mengesahkan anggaran.

Dalam menggunakan model-model ini, Svara menemukan ada masalah empiris karena “kita dibebani
dengan definisi konsep sentral yang tidak tepat sehingga perbedaan antara kantor dan fungsi sulit dibuat. Seseorang
tidak dapat menyimpulkan. . . bahwa satu-satunya perbedaan antara keputusan 'kebijakan' dan 'administratif' adalah
siapa yang membuatnya. Adalah penting untuk tugas yang ada untuk membedakan secara tepat antara fungsi-fungsi
dalam proses pemerintahan tanpa menganggap siapa yang melaksanakannya” (1994, 8). Svara kemudian
menetapkan model empat bagian yang ditunjukkan di sini sebagai Gambar 2.4, Mengurai Dikotomi, yang
menggunakan empat, bukan dua, kategori aktivitas pemerintah dan menjelaskan tugas ilustrasi untuk pejabat politik
dan birokrat di setiap kategori.

Gambar 2.4 menguraikan dikotomi: dimensi proses pemerintahan

Machine Translated by Google

Tugas Ilustratif Lingkup Dewan Tugas Ilustratif

untuk Dewan untuk Administrator

Tentukan tujuan, ruang Menyarankan (apa yang "dapat"

lingkup layanan, tingkat pajak, dilakukan kota dapat memengaruhi
masalah konstitusional. apa yang "seharusnya" lakukan),
menganalisis kondisi dan tren

Lulus tata cara, setujui Membuat rekomendasi atas semua

proyek dan program baru, keputusan, merumuskan anggaran,
mengesahkan anggaran. menentukan formula distribusi
layanan.

Membuat keputusan Menetapkan praktik dan

implementasi seperti pemilihan lokasi, prosedur dan membuat
penanganan keluhan, dan pengawasan keputusan untuk
administrasi. mengimplementasikan kebijakan

Mengontrol sumber
Sarankan perubahan daya manusia, material, dan
manajemen kepada manajer, tinjau informasi organisasi untuk
kinerja organisasi dalam penilaian mendukung fungsi kebijakan dan
manajer. administrasi.

Untuk ini dia kembali membuat sketsa garis lengkung, yang paling mewakili pola hubungan yang paling umum
ditemukan antara politik dan administrasi.

Lingkup Manajer
Dengan menggunakan model empat bagian, ia kemudian menyusun temuan penelitian lapangannya dalam
empat representasi terpisah dari model empat bagian, yang ditunjukkan di sini sebagai Gambar 2.5. Dalam empat
kotak pada Gambar 2.5, garis putus-putus mewakili garis padat yang ditunjukkan pada Gambar 2.4. Beberapa
kota paling tepat digambarkan memiliki manajer yang kuat, ditunjukkan dalam kotak 2.5a. Temuan yang paling
menonjol di sini adalah bahwa ruang tindakan manajer lebih besar di keempat fungsi pemerintahan. Ini dapat
digambarkan sebagai model perusahaan, atau dewan direksi, di mana kebijakan sangat ditentukan oleh manajer
dan dewan hanya menyetujui atau melegitimasi kebijakan itu. Dewan memberikan manajer dan birokrasi
keleluasaan yang luas dan pada dasarnya penuh dalam urusan sehari-hari pemerintah kota. Kebalikan dari ini
ditemukan dalam model dominan dewan yang diatur dalam kotak 2.5b, yang menggambarkan ruang yang luas
dari keterlibatan dewan di keempat tingkatan. Ini juga bisa disebut model kontrol birokrasi dewan. Poin penting
dalam model dominan manajer-kuat dan dewan adalah karakter kekuasaan dan pengaruh yang menyeluruh. Pola
serangan dewan yang ditunjukkan pada 2.5c menggambarkan dewan yang menyelidiki lebih dalam di semua
bidang daripada di model tipikal, namun tidak secara konsisten tegas di semua

Gambar 2.5 turunan dari pembagian biasa

5a. 5b.
Manajer yang Kuat Dewan Dominan
Lingkup Dewan Lingkup Dewan

Ruang Manajer Ruang Manajer

Machine Translated by Google

5c. 5d.
Serangan Dewan Kebuntuan Dewan-Manajer
Lingkup Dewan Lingkup Dewan

Ruang Manajer Ruang Manajer

daerah. Dewan inkursif membuat para administrator berhati-hati dalam menawarkan proposal apa pun tentang misi dan
reaksinya tidak dapat diprediksi terhadap rekomendasi kebijakan dari staf. Ia menerima banyak rekomendasi tetapi
dalam beberapa kasus melemahkan persiapan staf yang ekstensif dan mulai membuat keputusan kebijakannya sendiri.
Dewan menyelidiki secara terus-menerus tetapi agak sembarangan ke dalam masalah administrasi dan mencoba-coba
dalam manajemen (Svara 1994, 56).
Dengan demikian garis batas "kasar" dalam situasi ini. Kotak 2.5d mengilustrasikan kebuntuan antara manajer
yang asertif dan dewan yang sama asertifnya. Masing-masing memeriksa dan memuat yang lain tanpa dewan mengambil
kendali penuh atau manajer mendapatkan apa yang diyakini sebagai kebijaksanaan administratif yang pantas.

Model-model ini menangkap dan mengilustrasikan beberapa variasi kaya yang ditemukan dalam tanggapan
manajerial dan birokrasi terhadap kontrol politik di kota-kota berbentuk dewan-manajer. Penelitian lain menunjukkan
bahwa struktur kota dewan-manajer berubah. Pada suatu waktu, sebagian besar anggota dewan di kota-kota manajer
dewan dipilih secara luas; sekarang mereka dipilih oleh distrik. Dulu juga, dewan-dewan itu hanya paruh waktu dan
biasanya terdiri dari para pemimpin bisnis pria kulit putih; sekarang anggota dewan semakin penuh waktu, semakin
dibayar, lebih sering perempuan, lebih sering orang kulit berwarna, memiliki staf yang ditugaskan untuk mereka, memiliki
ruang kerja di balai kota, dan memiliki akses ke kendaraan kota dan simbol modern dari kekuatan nyata : telepon seluler
(Renner dan DeSantis 1993; Bledsoe 1993).
Walikota di kota-kota berbentuk dewan-manajer dulunya terutama seremonial, hanya anggota senior dewan.
Sekarang mereka semakin dipilih langsung sebagai walikota, dibayar, bekerja penuh waktu, memiliki staf, dan lain
sebagainya. Kota dewan-manajer yang telah membuat perubahan struktural ini disebut "kota yang disesuaikan" dan
jelas telah bergerak ke arah kontrol politik yang lebih besar dari birokrasi kota (Frederickson, Johnson, dan Wood, 2003).

Dalam meneliti masalah ini, Greg J. Protasel (1994) menemukan bahwa dewan-manajer dari kota-kota yang
sekarang “kota yang diadaptasi” jarang meninggalkan bentuk dewan-manajer. Tetapi kota-kota dewan-manajer yang
tidak beradaptasi lebih cenderung meninggalkan model tersebut demi model walikota yang kuat. Ini, mengikuti Protasel,
karena kesenjangan kepemimpinan yang diilustrasikan pada Gambar 2.6. Gambar, yang menggunakan deskripsi
fungsional empat bagian Svara dari kegiatan pemerintah kota yang diputarbalikkan, menggambarkan fungsi yang
eksklusif untuk dewan atau manajer, fungsi yang dibagi, dan kesenjangan dalam kepemimpinan. Ketika kota mengisi
celah itu dengan beradaptasi, mereka cenderung mempertahankan bentuk dewan-manajer. Ketika mereka meninggalkan
kekosongan kepemimpinan atau manajer mencoba untuk mengisinya, kemungkinan besar pengabaian formulir dewan-
manajer akan dipertimbangkan.
Hal ini terbukti dari studi bentuk dewan-manajer pemerintah kota bahwa penggunaan kebijakan dan administrasi
sebagai unit analisis memang menerangi teori administrasi publik. Selanjutnya, teori-teori yang membahas kontrol politik
birokrasi dapat dengan mudah diuji dengan menggunakan variabel politik dan administratif. Hal ini menunjukkan bahwa,
meskipun dikotomi kebijakan-administrasi sederhana tanpa dukungan empiris, konsepsi kebijakan dan politik yang
bernuansa, di satu sisi, dan
Machine Translated by Google

administrasi, di sisi lain, menjelaskan atau menjelaskan variasi di antara organisasi atau kota mengenai tingkat
kontrol politik birokrasi, serta beberapa karakter atau kualitas kontrol itu atau ketidakhadirannya.

Gambar 2.6 kepemimpinan dalam rencana dewan-manajer

Derajat
Aktivitas

Misi Aturan Administrasi Pengelolaan

Apakah Birokrasi Tidak Terkendali?

Sekarang kita beralih ke bentuk pemerintahan demokratis yang lebih kompleks dan teori yang dimaksudkan
untuk menjelaskan atau menjelaskan peran dan perilaku birokrasi, terutama karena peran dan perilaku tersebut
dikendalikan atau tidak oleh pejabat terpilih.
Satu kelompok teori tentang pengendalian birokrasi dapat digambarkan sebagai teori penangkapan
birokrasi. Teori ini terutama menelusuri studi tentang pemerintah federal, khususnya studi tentang proses
regulasi dan komisi regulasi independen. Dalam satu bentuk teori ini, industri yang diatur atau dilisensikan
(penerbangan, kereta api, telepon, dll., di tingkat nasional; listrik, gas, dan utilitas lain di tingkat negara bagian;
dan bisnis ritel umum di tingkat lokal) datang, melalui waktu, untuk sangat mempengaruhi atau bahkan untuk
mengontrol regulator mereka (Huntington 1952).
Dalam keadaan ini, regulator kadang-kadang disebut sebagai "telah menjadi pribumi." Versi lain dari capture
theory adalah bahwa proses birokrasi didominasi oleh tiga serangkai aktor kebijakan: kelompok kepentingan,
komite kongres yang bertugas mengawasi badan tertentu, dan badan pemerintah (Wood dan Waterman 1994).
Awalnya, ini adalah varian dari teori pluralisme, umumnya dikenal sebagai "segitiga besi" dan kemudian
sebagai "jaringan masalah" (Heclo 1978). Versi ketiga dari teori penangkapan menunjukkan bahwa elit
kebijakan mengendalikan birokrasi (Selznick 1949). Diasumsikan, dengan benar, bahwa legislatif telah
mengesahkan undang-undang yang memungkinkan yang menciptakan badan pengatur dan melalui
pendelegasian pembuatan aturan, dan bahkan kekuasaan adjudikatif, telah memberi birokrasi tersebut
kebijaksanaan yang luas dalam mengatur seluruh bidang bisnis, seperti transportasi atau pasar saham. Ahli
teori capture berpendapat bahwa fungsi sebenarnya dari badan-badan ini berada di luar kendali presiden
(gubernur, walikota), dan Kongres (legislatif negara bagian, dewan kota). Oleh karena itu, ahli teori penangkapan
kadang-kadang merujuk pada hubungan antara industri yang diatur, badan pengatur, dan komite legislatif yang
relevan sebagai "subsistem kebijakan" di luar kendali presiden dan kongres.
Hal yang menarik tentang teori penangkapan adalah bahwa mereka menyarankan bahwa ada terlalu
banyak kontrol politik birokrasi daripada tidak cukup. Seperti yang akan kita lihat, ini adalah argumen yang
hampir persis kebalikan dari teori kontemporer yang lebih umum bahwa kontrol politik birokrasi agak terbatas.
Bagaimana teori penangkapan birokrasi bertahan secara empiris? Tidak terlalu baik. Seperti yang dikatakan
Wood dan Waterman:
Machine Translated by Google

Gerakan deregulasi tahun 1970-an menantang salah satu premis dasar teori, yaitu bahwa badan pengatur
melayani kepentingan klien yang diatur, bukan kepentingan publik. Teori tidak tahan uji empiris. . . . Dalam
satu industri demi satu, badan pengatur secara agresif mempromosikan deregulasi. Seandainya gerakan
deregulasi dibatasi pada satu atau dua lembaga, gerakan itu mungkin dengan mudah diberhentikan sebagai
pengecualian belaka terhadap aturan yang lebih besar. Tapi gerakan deregulasi berbasis luas, melibatkan
banyak lembaga dan industri yang diatur. (1994, 19-20)

Dapat ditambahkan bahwa pengalaman pemerintah federal dengan deregulasi, secara umum, telah diulangi oleh pemerintah negara
bagian dan lokal Amerika. Jika industri yang diatur telah menangkap badan-badan publik yang bertanggung jawab untuk mengatur
mereka, dan penangkapan ini telah menghasilkan keadaan tertentu yang menguntungkan bagi industri-industri tersebut, akan
diasumsikan bahwa industri, ceteris paribus, akan berjuang untuk mempertahankan peraturan dan bahwa badan-badan publik menahan
diri. oleh mereka akan berjuang untuk mempertahankan regulasi. Itu tidak terjadi. Yang terjadi adalah politik deregulasi eksekutif dan
legislatif yang sangat populer. Ternyata subsistem kebijakan yang diduga telah ditangkap

birokrasi yang permeabel, terutama terhadap pengaruh pejabat terpilih kepala sekolah. Akibatnya, varian modern pada teori penangkapan
menjelaskan pengaruh politik eksternal seperti yang dijelaskan dalam karya Hugh Heclo (1978), dan John Kingdon (1995). Varian yang
lebih baru ini memiliki asumsi yang jauh lebih lembut tentang penangkapan birokrasi oleh kelompok kepentingan atau industri yang diatur
dan jauh lebih mungkin untuk mencerminkan argumen tentang "demokrasi overhead" sebagai pendekatan terhadap kontrol politik
birokrasi (misalnya, Ringquist 1995; Wood 1993).

Sepupu pemerintah daerah dari teori penangkapan birokrasi adalah teori respon klien. Dalam teori-teori ini, diasumsikan bahwa yurisdiksi
membentuk institusi seperti departemen kepolisian, lembaga kesejahteraan, dan sekolah. Pemimpin politik terpilih menetapkan kebijakan
dan menetapkan anggaran dan menggunakan beberapa bentuk sistem pelayanan sipil berbasis prestasi untuk mempekerjakan kelompok
besar birokrat yang harus melaksanakan pekerjaan—
biasanya langsung melayani klien seperti anak sekolah, orang miskin, korban kejahatan, atau mereka yang diduga melanggar hukum.
Biasanya, mereka yang secara langsung melayani klien adalah profesional atau semiprofesional, seperti guru sekolah, pekerja sosial,
atau petugas polisi—semuanya memiliki orientasi melayani klien yang berbeda.
Memang, pelatihan dan pendidikan para profesional ini lebih menekankan pada bagaimana melayani kebutuhan klien daripada
bagaimana menanggapi prinsip-prinsip politik atau arahan kebijakan. Seringkali benar bahwa para birokrat ini melihat diri mereka sebagai
profesional yang memberikan layanan langsung dan biasanya tidak melihat diri mereka, setidaknya terutama, sebagai pejabat publik
atau pelayan publik (Gruber 1987). Para birokrat ini sangat menghargai otonomi dan keleluasaan yang seluas-luasnya dalam menanggapi
kebutuhan klien (Lipsky 1980; Gruber 1987). Mereka "bekerja untuk klien mereka" lebih dari mereka "bekerja untuk walikota, dewan
kota, dewan sekolah, atau komisi daerah." Dapat dikatakan, kemudian, mereka para birokrat ini "ditangkap" oleh klien mereka, meskipun
ada orang-orang yang akan memperingatkan kita agar tidak menggabungkan "penangkapan" dengan respons klien dalam situasi ini
(Meier 1997).

Teori daya tanggap klien pada dasarnya adalah teori administrasi publik tradisional yang menekankan efektivitas lembaga
dan nilai-nilai instrumental efisiensi, ekonomi, dan ekuitas (Frederickson 1997b). Sejauh mana teori ini memiliki jaminan empiris?

Pertama, penelitian mani tentang teori respon klien dilakukan oleh Michael Lipsky dalam klasiknya Street-Level Bureaucracy:
Dilemmas of the Individual in Public Services (1980). Temuannya sekarang menjadi bagian dari perabot intelektual administrasi publik:

1. Sumber daya secara kronis tidak memadai.

2. Permintaan jasa cenderung meningkat untuk memenuhi penawaran.
3. Harapan tujuan untuk lembaga cenderung ambigu, kabur, atau bertentangan.
4. Kinerja yang berorientasi pada pencapaian tujuan cenderung sulit, jika bukan tidak mungkin, untuk diukur.
5. Klien biasanya tidak sukarela; sebagian akibatnya, klien sebagian besar tidak berfungsi sebagai kelompok acuan birokrasi utama.

6. Birokrat tingkat jalanan biasanya memiliki setidaknya beberapa keleluasaan atau keleluasaan dalam memberikan layanan mereka.
7. Dalam kondisi sumber daya yang langka dan permintaan yang tinggi, birokrat menjatah layanan.
Machine Translated by Google

8. Untuk membawa prediktabilitas yang lebih besar ke aliran sumber daya, birokrat tingkat jalanan menggunakan sumber daya
pekerja seperti waktu dan energi.
9. Mereka mengontrol klien dengan menjaga jarak, otonomi, keahlian, dan simbol, sehingga mengurangi konsekuensi
ketidakpastian.
10. Birokrat tingkat jalanan sering terasing dari pekerjaan mereka dan menunjukkan bentuk penarikan psikis.
11. Birokrat tingkat jalanan cenderung kelas menengah dan menjatah layanan mereka berdasarkan kelas menengah
nilai-nilai seperti kerja, hemat, dan sejenisnya.

Temuan Lipsky tampaknya menunjukkan bahwa birokrat tingkat jalanan tidak begitu banyak ditangkap oleh klien
mereka karena mereka dihadapkan pada tugas-tugas sosial yang menakutkan dan sumber daya yang terbatas. Dalam bentuk
responsivitas klien, apakah mereka juga responsif terhadap penguasa politik dan kebijakan mereka? Lipsky menyarankan
bahwa kecuali dan sampai tujuan dibuat lebih jelas dan ukuran kinerja dikaitkan dengan tujuan yang lebih jelas dan lebih tepat,
birokrasi tingkat jalanan akan tetap sama. Ada sedikit keraguan bahwa tanggung jawab untuk tujuan yang ambigu, kabur, dan
bertentangan adalah milik pejabat terpilih. Pertanyaannya, kemudian, bukanlah salah satu apakah ada atau harus ada kontrol
politik yang lebih besar dari birokrasi; pertanyaannya adalah arah politik yang diasumsikan atau konten kebijakan dalam kendali
itu. Temuan Lipsky menunjukkan bahwa kelangkaan sumber daya
ditambah dengan tujuan yang kabur dan bertentangan akan menghasilkan birokrat yang mengatasi dengan melakukan beberapa
bentuk kontrol atas pekerjaan mereka. Apakah ini berarti mereka di luar kendali? Tidak. Sekolah, lembaga kesejahteraan, dan
departemen kepolisian pada umumnya melakukan apa yang diminta oleh undang-undang dan kebijakan publik—setidaknya
sejauh undang-undang dan kebijakan itu jelas.
Kedua, penelitian Judith Gruber (1987) melukiskan gambaran yang agak kurang menyanjung tentang tindakan dan
sikap birokrasi terhadap kontrol politik. Menggambar dari teori James D. Thompson (1967) bahwa birokrat berusaha untuk
menyangga diri dari kekuatan luar; dari teori Anthony Downs (1967) bahwa birokrasi lebih menyukai status quo dan menolak
perubahan; dan dari teori Robert K. Merton (1957) bahwa birokrat menolak perubahan, Gruber, yang mendasarkan penelitiannya
pada wawancara di kota bentukan walikota di Pantai Timur bagian atas, menemukan birokrat melayani diri sendiri dan tahan
terhadap kontrol. Dia menemukan bahwa birokrat "memiliki garis lintang yang signifikan, dan mereka menyukainya seperti
itu" (1987, 92); “lebih suka aktor luar yang memiliki kekuatan yang sangat kecil” (94); tidak menyambut baik dewan kota atau
pengaruh walikota dalam urusan departemen (92-
96); dan menemukan pengaruh warga agak lebih diterima (96).
Tetapi para birokrat ini percaya pada pemerintahan yang demokratis dan pada kontrol politik dan kebijakan atas
pekerjaan mereka, meskipun mereka cenderung mendefinisikan jangkauan yang sah dari kontrol ini agak sempit, membatasinya
untuk memenangkan pemilihan, mengesahkan undang-undang, membuat kebijakan, dan menyetujui anggaran. Birokrat
cenderung curiga terhadap pejabat terpilih yang bergerak di luar bentuk-bentuk kontrol ini dan berusaha untuk masuk ke dalam
apa yang mereka definisikan sebagai peran administrasi yang sah—yang secara luas didefinisikan untuk mencakup berbagai macam hal.
Gruber melihat sebagai kebijakan. Pejabat publik ini terisolasi dari urusan politik kota dan cenderung menerima nasihat mereka
satu sama lain. Namun, seperti yang ditemukan Lipsky, para birokrat bekerja di dunia dengan aturan dan regulasi yang
membatasi tindakan mereka, sumber daya yang terbatas, dan tekanan untuk layanan. Akhirnya, Gruber menemukan birokrat
sangat dipengaruhi dalam tindakan dan pendapat mereka oleh asosiasi profesional mereka dan oleh teknologi pekerjaan mereka
dan bahwa mereka menolak intervensi politik yang bertentangan dengan pengaruh ini. Ketika ini terjadi, intervensi politik atau
kebijakan, menurut para birokrat ini, cenderung untuk kepentingan politik pejabat terpilih.

Gambar 2.7 Nilai politik dan administratif

Machine Translated by Google

Politik Administrasi

AKTIVITAS

PEMAIN

BAGIAN-BAGIAN

MATA UANG

PERCAKAPAN

DINAMIKA

Seseorang dapat mengabaikan Gruber sebagai orang yang terlalu Jeffersonian, tetapi dia kemungkinan
telah melukiskan gambaran yang relatif akurat tentang sikap para birokrat tingkat atas. Namun bukan berarti
penyelenggara publik lepas kendali atau tidak bisa dikendalikan. Ini berarti bahwa pejabat terpilih dan administrator
publik tingkat atas sering kali memiliki nilai dan keyakinan yang berbeda tentang pemerintahan yang demokratis dan
tentang efektivitas organisasi. John Nalbandian (1995), seorang walikota dan profesor publik
administrasi, menetapkan nilai-nilai kontras ini dengan cara ini (Gambar 2.7).
Di tingkat kota, mengikuti Nalbandian, Svara, Timothy Bledsoe, dan lainnya, pejabat dan birokrat terpilih
jelas memiliki nilai yang berbeda. Pandangan mereka tentang peran dan aktivitas mereka berbeda, seperti halnya
alat dan percakapan mereka. Meskipun mungkin tidak ada dikotomi politik-administrasi literal, pasti ada dikotomi nilai.
Pejabat terpilih dan analis politik mungkin menganggap birokrasi kota di luar kendali. Hal ini tidak. Bukan di luar
kendali, tetapi dipengaruhi oleh nilai-nilai yang terkadang berbeda dengan nilai-nilai politik biasa.

Bukti menunjukkan bahwa birokrat tingkat jalanan memiliki beberapa keleluasaan dalam implementasi
kebijakan serta pengaruh yang cukup besar dalam pembuatan kebijakan. Dalam penelitian terbaru di sekolah,
Kenneth Meier, Joseph Stewart Jr., dan Robert England membandingkan tiga hipotesis mengenai arah kebijakan
diskresi oleh administrator publik:

Hipotesis kelas bawah berpendapat bahwa sistem politik bias dalam distribusi output kebijakan, bahwa penduduk
miskin dan minoritas menerima bagian yang kurang dari layanan kota yang sama. Hipotesis pemilu memandang politik
sebagai cara untuk melawan bias kelas pemerintah kota atau untuk memperkuatnya. Hipotesis pemilu menunjukkan
bahwa elit politik akan mendistribusikan layanan perkotaan untuk menguntungkan pendukung politik mereka. Hipotesis
aturan keputusan birokrasi. . . berpandangan bahwa pelayanan pemerintah dialokasikan menurut aturan yang
dirumuskan dalam birokrasi. (1991, 156)

Sebagian besar penelitian tentang pemberian layanan perkotaan cenderung menolak hipotesis kelas bawah
dan hipotesis pemilihan dan untuk mendukung hipotesis aturan keputusan birokrasi, dan temuan Lipsky dan Gruber
yang baru saja dijelaskan akan menjadi tipikal penelitian itu. Meier, Stewart, dan Inggris, bagaimanapun, menemukan
bahwa birokrasi sekolah cenderung lebih responsif secara politis daripada yang ditunjukkan oleh penelitian
sebelumnya dan bahwa aturan keputusan birokrasi kurang berpengaruh daripada yang diperkirakan sebelumnya;
dengan kata lain, birokrasi sekolah cenderung responsif secara politik.
Arah kontrol politik birokrasi diuji dalam National Science Foundation–
studi yang didanai oleh Steven Maynard-Moody, Michael Musheno, dan Marisa Kelly (1995). Mereka secara khusus
tertarik pada norma keputusan (mirip dengan aturan pengambilan keputusan) dari birokrat tingkat jalanan dan
pertanyaan tentang keadilan dan kewajaran. Menggunakan bentuk analisis cerita, mereka menguji hipotesis ini:
Machine Translated by Google

1. Birokrat tingkat jalanan lebih cenderung menggunakan norma keadilan untuk menyelesaikan dilema ketika tiga kondisi
organisasi hadir: a. Birokrat jalanan merasa memiliki kendali untuk menyelesaikan suatu dilema, b. dia beroperasi dalam budaya
kerja yang mendorong pelaksanaan diskresi oleh birokrat jalanan, dan c. budaya kerja lokal mempromosikan visi klien
yang sesuai dengan cara tingkat jalanan

birokrat mengidentifikasi dengan klien mereka.

2. Birokrat tingkat jalanan yang beroperasi dalam budaya kerja lokal yang mendorong penggunaan kebijaksanaan akan
menggunakan berbagai strategi penanggulangan untuk memperkirakan hasil yang adil ketika identifikasi mereka dengan klien
kuat tetapi bertentangan dengan yang terlihat dalam budaya kerja lokal atau tidak sesuai dengan sumber daya yang tersedia .
3. Birokrat tingkat jalanan yang beroperasi dalam lingkungan yang menghambat kebijaksanaan dan yang membatasi kemampuan
mereka untuk mengendalikan situasi dapat menggunakan strategi penanggulangan untuk memenuhi tuntutan pekerjaan mereka,
tetapi tidak untuk mengatur hasil yang sesuai dengan norma keadilan mereka. Mereka akan mengatasi ketidakadilan dengan
mengabaikan kehadirannya.
4. Birokrat tingkat jalanan yang bekerja di organisasi yang berbeda dalam area kebijakan yang sama akan menunjukkan pola
yang berbeda dalam menyelesaikan dilema keadilan karena perbedaan dalam pekerjaan lokal dan
budaya identitas.

Argumen Maynard-Moody, Musheno, dan Kelly adalah bahwa dengan pemberian diskresi yang memadai, birokrasi
akan cenderung menuju keadilan dan keadilan. Ini mendukung standar normatif "keadilan sosial" untuk administrator publik
yang dikemukakan oleh H. George Frederickson (1997b).
Kami kembali ke pertanyaan apakah teori penangkapan, khususnya penangkapan birokrasi oleh kelompok kepentingan
atau klien, memiliki jaminan empiris. Jawabannya kebanyakan tidak. Sejauh mana undang-undang, peraturan, dan anggaran
mendukung klien dan kepentingan klien, dan birokrat menjalankan undang-undang dan peraturan itu dan melayani klien tersebut
dengan menggunakan alokasi mereka, maka, teori penangkapan menjadi penting. Tetapi ini biasanya merupakan perebutan
politik oleh kelompok kepentingan dan/ atau klien, bukan birokrasi. Di tingkat nasional, di mana masalah kontrol politik birokrasi
jauh lebih rumit, sintesis James Q. Wilson (1998) sangat membantu:

Kongres selalu mengelola birokrasi federal secara mikro, tetapi bentuk manajemen mikro itu telah berubah dari mencari
bantuan bagi pendukung politik (masih ada sedikit yang bagus dari ini) menjadi merancang aturan birokrasi yang rumit dan
terperinci, terlibat dalam pengawasan ketat, dan menuntut informasi. (242)
Badan-badan dengan tugas yang sulit untuk ditentukan dan sulit untuk dievaluasi dan yang tertanam dalam lingkungan
politik yang sarat konflik hampir tidak dapat dikendalikan oleh legislatif sama sekali, kecuali dengan melipatgandakan
kendala prosedural yang seharusnya dipatuhi oleh badan-badan tersebut. (250-251)

Sebuah ilustrasi menarik dari efek kontingen konteks dan tugas ditemukan dalam penelitian Terry Moe (1989). Dia
mempelajari lembaga kontroversial seperti Komisi Keamanan Produk Konsumen, Administrasi Keselamatan dan Kesehatan
Kerja, dan Badan Perlindungan Lingkungan. Kelompok kepentingan bisnis sangat menentang tujuan dan kegiatan birokrasi ini
dan tidak segan-segan menekan Kongres untuk membongkar atau mengubahnya. Kongres menemukan pencabutan undang-
undang yang memungkinkan lembaga-lembaga ini tidak dapat dipertahankan secara politis, sehingga Kongres menggunakan
pendekatan yang berbeda: “Kelompok-kelompok penentang berdedikasi untuk melumpuhkan birokrasi dan mendapatkan kendali
atas keputusannya, dan mereka akan menekan otoritas yang terfragmentasi, prosedur labirin, mekanisme intervensi politik, dan
struktur lain yang menumbangkan kinerja birokrasi dan membukanya untuk diserang” (1989, 216).

Di tingkat negara bagian dan nasional, salah satu faktor yang memperumit teori kontrol birokrasi adalah pemerintah
yang terbagi. Dalam teori administrasi publik biasa, terdapat asumsi eksekutif—administrasi publik adalah bagian dari cabang
eksekutif yang dipimpin oleh seorang gubernur atau presiden terpilih. Ketika gubernur atau presiden berada di satu partai dan
legislatif (atau satu dewan legislatif) dikendalikan oleh pihak lain, siapa yang memegang kendali? Dalam teori administrasi publik
ortodoks, serta dalam hampir setiap proposal reformasi, eksekutif terpilih dipahami berada di puncak hierarki kontrol. Robert
Gilmour dan Alexis Halley, berdasarkan pengamatan yang cermat terhadap Kongres,
Machine Translated by Google

beberapa presiden, dan birokrasi federal dalam sepuluh studi kasus tertentu, menunjukkan bahwa "manajemen bersama" birokrasi
adalah deskripsi empiris yang lebih tepat. Jika demikian, mengembangkan teori kontrol birokrasi yang dapat diuji secara empiris menjadi
jauh lebih kompleks. Mereka menyarankan hal berikut:

Kasus-kasus tersebut secara kolektif menunjukkan bahwa istilah kongres bersama-

manajemen implementasi kebijakan dan pelaksanaan program mencirikan transisi dari ketergantungan kongres pada
pengawasan pasca audit kinerja cabang eksekutif untuk praaudit kontrol program kongres dan partisipasi kongres
langsung dengan eksekutif dalam lingkup penuh kebijakan serta pengembangan dan implementasi program. Kasus-
kasus tersebut menunjukkan “pengelola bersama kongres” melakukan intervensi langsung dalam perincian
pengembangan dan manajemen kebijakan daripada memberlakukan undang-undang yang tidak jelas, luas, dan
menyeluruh untuk mengubah arah kebijakan mendasar. Kasus-kasus tersebut juga menunjukkan bahwa ko-manajemen
kongres merupakan hasil dari tindakan di cabang eksekutif seperti halnya hasil dari tindakan di cabang legislatif. (1994, 335)

Berdasarkan pengamatan ini dan studi kasus mereka, mereka menyajikan hipotesis berikut:

EFEK TERHADAP KEBIJAKAN DAN PROGRAM

1. “Intervensi Kongres telah mendorong atau memaksa perubahan dalam prioritas program, arah, kecepatan pelaksanaan program,
dan visibilitas program dalam agenda kebijakan eksekutif.” (352)
2. “Intervensi Kongres memiliki efek yang diharapkan pada hasil kebijakan substantif dan efek lain yang tidak dimaksudkan atau
diantisipasi.” (353)
3. “Intervensi Kongres telah dilakukan untuk menjaga kedua cabang fokus pada program jangka pendek yang didefinisikan secara
sempit dan cenderung untuk melanjutkan program yang ada sambil menenggelamkan pertanyaan sulit tentang
alternatif atau masalah kebijakan besar.” (354)

EFEK TERHADAP PENGAWASAN KONGRES

1. “Kongres yang diamati dalam sepuluh studi kasus ini bukanlah pengganggu. Begitu komite, anggota, dan staf tertentu terlibat dalam
rincian implementasi, mereka cenderung untuk tetap terlibat sampai situasi berubah atau sampai ada pengamanan untuk memastikan
bahwa kemajuan yang diinginkan akan berlanjut.” (355)
2.. “Kongres telah menciptakan jaringan baru lembaga, komisi, staf, dan entitas lain untuk melakukan fungsi pengawasan, sehingga
melengkapi beberapa komite dan subkomite dalam peran pengawasan mereka.
Kongres juga sangat bergantung pada peran investigasi dan pengawasan dari lembaga pendukungnya sendiri.” (356)

3. “Pengaruh, keahlian, dan komitmen anggota Kongres dan staf mereka sangat penting untuk mempertahankan keterlibatan kongres
yang terperinci.” (356)

EFEK TERHADAP MANAJEMEN EKSEKUTIF

1. “Inisiatif kongres memperkuat dan membebani tangan administrator badan, terkadang satu lebih dari yang lain. Beban itu datang
dalam bentuk beban kerja tambahan dari persyaratan baru dan erosi kapasitas jangka panjang untuk mengelola. Kekuatan datang
dalam bentuk 'tongkat tambahan' dalam berurusan dengan Kantor Manajemen dan Anggaran dan masyarakat yang diatur dan dalam
insentif yang kuat untuk mematuhi mandat undang-undang dan untuk menghindari kecaman publik.” (358)

2. “Inisiatif Kongres mengubah struktur kegiatan dan fungsi pemerintahan. Pergeseran ini ditandai dengan pembentukan berbagai
komisi, dewan, dan kantor yang ditunjuk secara khusus di dalam dan di antara kedua cabang.” (358)

Gilmour dan Halley (1994) mengamati lima gaya manajemen bersama kongres. Gaya pemimpin strategis dikaitkan dengan
penguatan manajemen departemen ke arah yang disukai oleh Kongres. Departemen Pertahanan adalah contoh yang baik.

Kongres dapat melakukan pendekatan manajemen bersama sebagai mitra konsultasi, dan bantuan asing adalah ilustrasi:
Konsesi Kongres untuk hak asasi manusia, aborsi, dan sejenisnya dibangun ke dalam keputusan bantuan asing, seperti juga dukungan
keuangan tingkat tinggi untuk negara-negara yang disukai seperti Israel.
Machine Translated by Google

Kongres dapat mengelola bersama seolah-olah itu adalah pengawas dengan mengeluarkan mandat termasuk
prosedur manajemen, jadwal, dan rincian lainnya yang biasanya diserahkan kepada administrator publik. Dalam
banyak hal, kebijakan diterapkan oleh Departemen Pertanian seolah-olah Kongres adalah “supermarket pertanian”.

Kongres mungkin menjadi lawan yang agresif dengan menggunakan semacam logika zero-sum, terutama
ketika birokrasi membuat kesalahan. Kasus baru-baru ini tentang kegagalan program pembakaran yang dikendalikan
Dinas Kehutanan dan masalah hutan yang tidak dipangkas dan ditumbuhi di dekat kota adalah ilustrasi. Kongres
hanya membawa kembali hibah kewenangan diskresioner yang pernah dipegang oleh Dinas Kehutanan.
Akhirnya, Kongres bisa menjadi pengamat pasif. Pada waktu-waktu tertentu hubungan antara Kongres
dan CIA dan FBI adalah ilustrasi, meskipun baru-baru ini Kongres kurang pasif.

Bukti untuk bentuk-bentuk ko-manajemen kongres ini sangat meyakinkan. Secara keseluruhan, mereka
tampaknya menunjukkan bahwa ada banyak bentuk kontrol politik atas birokrasi di tingkat federal dan kontrol semacam
itu luas. Birokrasi sepertinya tidak lepas kendali. Jika ada, rentang diskresi birokrasi tampak sempit. Gilmour dan
Halley melakukan pekerjaan yang bagus dalam merinci karakteristik manajemen bersama kongres, tetapi mereka
kurang tertarik pada efek manajemen bersama pada birokrasi. Gilmour dan Halley benar-benar menegaskan hal ini:

Manajemen bersama Kongres telah meningkatkan dan mengaburkan kejelasan akuntabilitas eksekutif untuk
hasil. Peningkatan akuntabilitas didokumentasikan dalam bentuk entitas independen baru untuk memeriksa
kinerja eksekutif dan persyaratan pelaporan yang lebih sering atau lebih luas. Garis wewenang, tanggung jawab,
dan akuntabilitas yang rumit lebih sering diamati, terutama dalam kebijakan domestik di mana “para birokrasi”
kongres yang muncul secara signifikan mempengaruhi hubungan antar cabang dan kapasitas eksekutif. Sebagai
keluhan umum di antara beberapa pejabat cabang eksekutif dan pengamat lainnya, anggota Kongres dan staf
mereka telah menyindir diri mereka sendiri secara tidak tepat dan tidak bertanggung jawab ke dalam manajemen
administrasi. Meskipun bukti anekdotal untuk mendukung pernyataan tersebut sangat besar, mereka tidak
diberikan banyak bobot oleh sepuluh kasus yang diselidiki untuk penelitian ini. (1994, 368)

Bukti paling jelas tentang bagaimana masing-masing birokrat menanggapi masalah pemerintahan yang
terpecah dan pengelolaan bersama adalah dalam penelitian yang luar biasa dari Marissa Martino Golden (1992).
Menggunakan versi modifikasi dari konsep Albert O. Hirschman (1970) tentang keluarnya birokrasi, suara, dan
loyalitas, dia mempelajari birokrat di Divisi Hak Sipil Departemen Kehakiman dan di Administrasi Keselamatan
Transportasi Jalan Raya Nasional (NHTSA) dari Departemen Transportasi selama pemerintahan presiden Republik,
Ronald Reagan, dan Kongres Demokrat. Penting untuk diingat bahwa pemerintahan Reagan sangat antibirokrasi,
menganjurkan kebijakan yang kuat dari status quo, dan berada dalam ketidaksepakatan ideologis yang diputuskan
dengan para pemimpin kongres serta pendukung kebijakan yang kuat dalam birokrasi.

Asumsi bahwa birokrat bekerja sama atau melawan, menurut Golden, terlalu sederhana. Dia menentukan
bahwa mempromosikan atau menghambat perlawanan birokrasi tergantung pada ideologi karir birokrat, profesi agen
yang dominan (hukum, teknik), semangat agensi, sejarah agensi, dan kepercayaan para kariris. Di Divisi Hak Sipil, ia
menemukan ideologi lama yang mendukung hak-hak minoritas ras dan perempuan, profesi dominan (hukum), dan
komitmen birokrasi yang mendalam untuk menegakkan hukum hak-hak sipil. Dalam menghadapi upaya pemerintahan
Reagan untuk membongkar divisi atau memaksanya untuk tidak menegakkan undang-undang ini, Golden menemukan
penggunaan suara yang meluas dalam beberapa bentuk: perang memo antara pengacara karir dan pejabat politik,
beberapa penggunaan kebocoran dan sabotase, dan sangat sedikit tindakan kooperatif. Ada sedikit jalan keluar yang
bagus, beberapa di antaranya disebut pengunduran diri kreatif, untuk menegaskan. Tapi keluar tidak dianggap enteng,
dan birokrat hati-hati mempertimbangkan tradeoff antara keluar dan hilangnya suara akibat. Ada kesetiaan, kadang
bercampur dengan penarikan diri atau pengabaian. Seringkali suara dan loyalitas bekerja sama, yaitu birokrat yang
bertahan sebagian karena keinginan untuk menjadi suara kebijakan yang berpengaruh.
Machine Translated by Google

Di NHTSA, masalahnya adalah kantong udara. Kongres dan NHTSA menginginkannya, tetapi industri mobil
dan pemerintahan Reagan tidak. Aturan yang menyerukan kantong udara sudah ada di awal pemerintahan Reagan.
Aturan itu pertama kali dicabut, kemudian ditolak oleh Mahkamah Agung, dan kemudian "naik" ke tingkat Menteri
Transportasi Elizabeth Dole dan keluar dari tangan NHTSA. Golden menemukan beberapa penggunaan suara dalam
upaya untuk mempengaruhi kebijakan, tetapi jauh lebih sedikit daripada di Divisi Hak Sipil.
Ada beberapa kebocoran ke kelompok kepentingan dan Kongres oleh birokrat karir, tetapi hampir tidak ada jalan
keluar. Ada sedikit loyalitas dan implementasi kebijakan yang mantap setelah kepemimpinan presiden, serta sedikit
perilaku pasif dan pengabaian.
Secara keseluruhan, para birokrat di Divisi Hak Sipil, jika dibandingkan dengan mereka di NHTSA, lebih
ideologis, memiliki semangat korps yang sama, cenderung berprofesi sama, dan memiliki sejarah panjang keberhasilan
pengadilan. Dan juga, mereka umumnya memiliki alternatif karir yang baik. Singkatnya, tanggapan birokrasi terhadap
kontrol politik di bawah kondisi pemerintahan yang terpecah bergantung pada setidaknya faktor-faktor ini.

Teori agensi
Bab ini ditutup dengan tinjauan teori kontemporer yang paling populer tentang kontrol politik birokrasi: teori
agen-prinsipal atau, lebih sederhana, teori keagenan. Kerangka kerja baru ini telah diterapkan secara luas pada studi
tentang pengaruh para pelaku, khususnya Kongres dan presiden, dan agen, yaitu pegawai negeri. Premis awal dalam
teori ini adalah bahwa birokrasi berada di luar kendali atau setidaknya sangat sulit dikendalikan. Premis ini diambil
terutama dari analisis ekonomi awal birokrasi oleh Gordon Tullock (1965), Anthony Downs (1967), dan William Niskanen
(1971), yang semuanya menganggap birokrasi seolah-olah sebagai individu yang memaksimalkan atau mencari diri
sendiri atau perusahaan di suatu pasar.
Dalam premis ini, birokrasi menimbun informasi (asimetri informasi), mencari otonomi, dan syirik.

Menggunakan kedua penelitian lapangan empiris terutama dengan data terukur dan matematika deduktif
Modeling, ahli teori agensi telah menguji jangkauan dan bentuk kontrol legislatif
dan eksekutif atas birokrasi. Hampir semua penelitian ini dilakukan pada pemerintah nasional.
Dalam tinjauan temuan mereka, Dan Wood dan Richard Waterman (1994) menyatakan bahwa teori keagenan secara
eksplisit dalam asumsi logika dikotomi politik-administrasi. Asumsinya, tentu saja, adalah bahwa hubungan antara
pemimpin terpilih (kepala sekolah) dan pegawai negeri atau birokrat (agen) bersifat hierarkis dan dapat dipahami
sebagai serangkaian kontrak atau transaksi antara pembeli layanan dan penyedia layanan. Dalam konteks publik,
“pembeli” yang terpilih berusaha untuk membentuk layanan sesuai dengan preferensinya melalui undang-undang,
peraturan, perintah eksekutif, alokasi, dengar pendapat, dan segala macam manajemen bersama. “Penjual” birokratis
layanan adalah campuran antara pendidikan profesional dan keahlian, menanggapi undang-undang dan konstitusi, dan
berupaya melayani kliennya. Teori agensi adalah cara yang sangat berguna untuk memahami hubungan antara waktu,
politik, dan birokrasi. Legislator yang ingin menggerakkan birokrasi ke posisi yang mereka sukai dikendalikan oleh
koalisi masa lalu dan undang-undang yang dihasilkan dari koalisi tersebut. Menurut Wood dan Waterman, “Agensi teori
mengandaikan proses interaksi antara prinsipal dan agen yang dinamis, berkembang melalui waktu. Sepanjang proses
ini, birokrasi memiliki keunggulan informasi dan keahlian yang berbeda dibandingkan politisi. Mereka memahami
kebijakan dan prosedur organisasi yang diperlukan untuk mengimplementasikannya. Akibatnya, mereka memiliki
kesempatan dan insentif untuk memanipulasi politisi dan proses untuk keuntungan politik” (1994, 23).

Salah satu mekanisme penting untuk mengendalikan birokrasi, yang mungkin bisa disebut
bentuk akuntabilitas modern, adalah penggunaan pelaporan untuk meminta
pertanggungjawaban birokrasi atas kinerjanya. Ini menciptakan "peran yang sangat subordinat dan responsif" untuk
agen (Dubnick 2005, 386). Dengan demikian, kinerja dan akuntabilitas prinsip-prinsip politik menjadi terkait erat, dan
pelaporan dengan demikian meningkatkan kekuatan prinsipal atas agen. Pergerakan ke arah penggunaan rapor
organisasi, khususnya oleh pemerintah federal sejak 2001, merupakan gejala dari bentuk akuntabilitas ini. Kartu laporan
organisasi berguna untuk membangun dan mempertahankan kontrol, karena memberikan data tentang banyak agen
secara bersamaan dan dalam format standar kepada prinsipal yang
Machine Translated by Google

tertarik untuk menilai kinerja (Gormley dan Weimer 1999). Mereka juga berfungsi untuk mengurangi keuntungan
informasi yang biasanya dinikmati oleh birokrasi atas pejabat terpilih. Penggunaan pelaporan sebagai mekanisme
kontrol menjadi terkenal ketika pemerintahan George W. Bush melembagakan Program Assessment Rating Tool
(PART), yang digunakan Kantor Manajemen dan Anggaran untuk meminta pertanggungjawaban lembaga pemerintah
lainnya agar berhasil. Sebagai contoh bagaimana alat tersebut digunakan, nilai PART yang buruk di Departemen
Perdagangan mengakibatkan konsolidasi program Community Development Block Grant dan program Bantuan
Pembangunan Ekonomi.
Karena pelaporan dan evaluasi program telah meningkat dalam kecanggihan, ketegangan telah muncul
antara prinsipal dan agen. William Gormley dan Steven Balla (2008) menunjukkan bahwa karena evaluasi kinerja
terkait erat dengan akuntabilitas, agen yang tunduk pada ekspektasi pelaporan yang ketat dapat kehilangan
kebebasan untuk menggunakan keahlian mereka untuk menjadi inovatif dalam cara mereka mengatasi masalah
yang menjadi tanggung jawab mereka. Hal ini dapat mempersulit birokrat tingkat jalanan untuk memberikan
pelayanan yang efektif. Contoh populer dari situasi ini adalah kekhawatiran tentang bagaimana Undang-Undang No
Child Left Behind akan menciptakan insentif bagi guru untuk sekadar "mengajar untuk ujian" sehingga kelas dan
sekolah mereka akan terlihat bagus pada laporan kinerja federal standar.
Meskipun pelaporan merupakan metode penting untuk mengendalikan birokrasi, pengamatan Wood dan
Waterman (1994) bahwa lembaga masih memiliki keunggulan di bidang informasi dan keahlian masih berlaku.
Ditambah dengan kenyataan bahwa rapor organisasi dan evaluasi program tidak pernah bisa memberikan gambaran
utuh tentang kinerja birokrasi, hubungan prinsipal-agen masih bernuansa dan kompleks (Gormley dan Balla 2008;
Palumbo 1987).
Lebih lanjut, Maynard-Moody dan Musheno (2009) mengungkapkan bahwa rangkaian hubungan antara
warga negara, agen, dan negara lebih kompleks dari yang diperkirakan sebelumnya, yang membuat pengendalian
birokrasi menjadi lebih sulit. Temuan ini konsisten dengan yang lain, yang setuju bahwa kebijaksanaan tingkat
jalanan mengurangi kemungkinan kontrol atas pekerja tingkat jalanan tersebut (Brehm dan Gates 1997).
Maynard Moody dan Musheno menemukan, misalnya, bahwa, meskipun kita harus mengakui
kesulitan pekerjaan tingkat jalanan dan mentolerir beberapa kebijaksanaan dalam pengambilan keputusan, kita tidak
boleh lupa bahwa birokrat tingkat jalanan memang agen negara. Ini menciptakan, menurut mereka, ketegangan yang
tidak dapat diselesaikan antara harapan teori prinsipal-agen dan hubungan antara warga negara dan masyarakat.
agen tingkat jalanan.
Namun demikian, dalam tinjauan temuan mereka berdasarkan teori keagenan, Wood dan Waterman (1994)
menunjukkan berikut ini:

1. Responsivitas birokrasi terhadap kontrol politik adalah norma dan bukan pengecualian. Berbagai macam
faktor kontingen, seperti waktu, kesepakatan presiden dan kongres, dan banyak lainnya, mempengaruhi tingkat
responsivitas birokrasi.
2. Mekanisme kontrol politik penting, terutama penunjukan presiden, alokasi kekuasaan kongres, dengar pendapat,
dan efektivitas staf kongres.
3. Urusan organisasi. Lembaga di departemen eksekutif atau kabinet lebih responsif, sedangkan lembaga independen
kurang responsif.
4. Pernyataan presiden berpengaruh, begitu juga pernyataan para pemimpin senior kongres.

Bagaimana birokrasi menanggapi kontrol politik? Dalam tinjauan mereka tentang penelitian teori agensi dari
agen federal, Wood dan Waterman menyimpulkan bahwa ada hubungan dua arah yang dinamis di mana legislator
memberi sinyal preferensi kepada birokrat dan birokrat memberi sinyal preferensi kepada legislator:

Beberapa akan berpendapat bahwa hubungan kekuasaan dua arah seperti itu adalah bukti disfungsi politik, mengingat bahwa
birokrasi adalah lembaga yang tidak dipilih. Namun, kami menyarankan bahwa yang terjadi adalah sebaliknya. Adalah sehat
bagi birokrasi untuk menggunakan keunggulan informasinya untuk memberi informasi yang lebih baik kepada para pelaku
baik mengenai masalah kebijakan maupun sifat proses birokrasi. Lebih jauh lagi, resistensi birokrasi terhadap politisi yang
dipilih dengan sepatutnya terkadang lebih konsisten dengan demokrasi dan preferensi publik daripada respons birokrasi.
Warga dan banyak kelompok sangat menentang deregulasi lingkungan yang dianjurkan oleh pemerintahan Reagan, dan
birokrasi berfungsi sebagai pengontrol kekuasaan presiden. (1994, 126)
Machine Translated by Google

Dalam menjalankan kebijakan, suatu birokrasi terjebak di antara koalisi politik mayoritas masa lalu dengan hukum
dan kebijakannya dan koalisi politik mayoritas saat ini dengan preferensi mereka. Hal ini semakin diperumit oleh fenomena
pengelolaan bersama; pada kenyataannya, birokrasi menghadapi banyak kepala sekolah yang bersaing. Dalam satu
hierarki agen utama, Kongres dianggap mengendalikan; di tempat lain, presiden.
Kombinasi waktu dan berbagai prinsip yang saling bersaing membuat adaptasi birokrasi menjadi penting.
Pada dasarnya, birokrasi federal telah beradaptasi. Kecepatan, arah, dan nada adaptasi itu bergantung.

Terlepas dari retorika yang agak negatif dalam beberapa teori agensi — frasa seperti
"penipuan agensi," "kelalaian birokrasi," dan "penimbunan informasi agensi" — temuan umum dari penelitian ini memberikan
kontribusi yang berguna untuk teori administrasi publik.
Dalam mendamaikan teori birokrasi dengan teori demokrasi, birokrasi terkadang menolak
kontrol prinsipal. Administrator Badan Perlindungan Lingkungan (EPA) Anne Burford terlibat langsung dalam

kegiatan ilegal dengan benar-benar mendorong operator limbah berbahaya untuk melanggar Undang-Undang Konservasi dan Pemulihan
Sumber Daya tahun 1979. Namun, perlawanan EPA terhadap pemerintahan Reagan dimulai jauh lebih awal daripada . . pelanggaran. Jadi,
. mandat
sebenarnya birokrasi
hukummenolak perubahan
atau tidak. yang
Dengan bertentangan
demikian, dengan
birokrasi kepentingan
menjalankan fungsipublik ataubagi
integratif organisasi apakah
demokrasi AS. itu bertentangan
Mereka dengan
memadukan
tuntutan dari koalisi demokrasi masa lalu dengan tuntutan dari koalisi demokrasi saat ini untuk menghasilkan keluaran kebijakan pada tingkat
yang konsisten. (Wood dan Waterman 1994, 145)

Kesimpulan

Teori kontrol politik birokrasi merupakan pusat pemahaman yang canggih tentang administrasi publik. Mereka berlimpah
dalam varietasnya dan diuji menggunakan berbagai teknik metodologis. Teori-teori seperti itu setua tulisan Woodrow
Wilson dan sama barunya dengan teori agensi.
Tidak ada dikotomi politik-administrasi terus menjadi mode, seolah-olah pernyataan seperti itu menyampaikan
wawasan khusus. Seperti yang ditunjukkan oleh teori kontrol politik birokrasi, untuk memisahkan politik dan administrasi
adalah kunci untuk memahami bagaimana politik mengontrol birokrasi dan bagaimana birokrasi mempengaruhi politik dan
kebijakan. Oleh karena itu, adalah salah untuk mendekati subjek dari
administrasi publik dengan asumsi bahwa politik dan administrasi kurang lebih sama.
Tinjauan sebelumnya menunjukkan bahwa banyak dan beragamnya bentuk politik dan kebijakan serta berbagai bentuk
administrasi publik yang sama dapat, bila dimasukkan ke dalam persamaan yang sama, memajukan pengembangan teori
yang dapat diverifikasi.
Setelah pensiun, Dwight Waldo diwawancarai oleh dua muridnya, Brack Brown dan Richard J. Stillman Jr. Bagian
dari wawancara ini yang berkaitan dengan pemisahan kekuasaan dan dikotomi politik-administrasi sangat menarik,
mengingat Waldo, mungkin lebih dari siapa pun, berkontribusi pada kebijaksanaan yang diterima bahwa tidak ada dikotomi
seperti itu:

STILLMAN: Anda juga menunjukkan kesulitan yang sama dengan pemahaman kami tentang pemisahan kekuasaan. Mengapa kemajuan
juga lambat di sini? Apakah ada jalan keluar dari kebingungan ini yang Anda anggap menjanjikan?

WALDO: Saya kira pertanyaan Anda berikutnya adalah, “Apa hakikat realitas?” Apa yang bisa saya katakan tentang topik ini dalam beberapa
menit? Nah, saya menawarkan beberapa pengamatan yang menurut saya relevan.
Pertama, pemisahan kekuasaan ada—secara mencolok dan, untuk tujuan kita,
secara permanen. Skema rumit pemisahan dan pembagian kekuasaan dan fungsi dibangun ke dalam Konstitusi, dan dalam lebih dari dua
abad Konstitusi telah dibangun ke dalam kehidupan nasional kita. Kami tidak memiliki alternatif selain bekerja dengan dan/atau di sekitar
pemisahan tripartit.
Kedua, rumusan, perspektif, pendekatan, dikotomi politik-administrasi—pilih kata benda Anda sendiri—merupakan upaya
administrasi publik untuk bekerja dengan dan/atau seputar pemisahan kekuasaan. Itu kandas, dengan persetujuan bersama, tetapi karena
berbagai alasan yang diduga: Secara empiris tidak benar untuk
Machine Translated by Google

apa yang terjadi dan tidak mungkin dioperasionalkan; itu lancang jika tidak saleh, menempatkan tangan profan pada skema suci; itu
menyembunyikan masalah etika dan mendorong tindakan ilegal. Jadi, secara formal atau pura-pura, kita mengesampingkan dikotomi.
Tetapi pada saat yang sama, itu tetap ada, baik sebagai ide maupun sebagai praktik. Dan saya tidak menilai penundaan itu sebagai
kelembaman sederhana, jeda budaya. Skema rangkap dua memiliki terlalu banyak hal untuk itu dalam logika dan kegunaan untuk
menghilang begitu saja. Kami , secara umum, memutuskan dan melaksanakan, menetapkan kebijakan, dan mengelola. (1986, 153)

Teori kontrol politik birokrasi, secara ringkas, di antara yang paling kuat secara empiris dan
secara teoritis elegan dalam administrasi publik.