MODUL 3

      SEJARAH  DAN PERKEMBANGAN ADMINISTRASI 

                  PUBLIK   
Tujuan Instruksional Umum:
Setelah menerima materi kuliah ini mahasiswa mengetahui dan memahami tentang sejarah
dan perkembangan administrasi publik.
Tujuan Instruksional Khusus:
Setelah menerima atau mendapatkan materi kuliah ini mahasiswa dapat:
1. Memahami dan menjelaskan sejarah administrasi publik
2. Memahami dan menjelaskan perkembangan administrasi publik

A.    Sejarah Administrasi Publik

E.N.Gladen mengatakan, di jaman mesir kuno birokrasi yang besar pasti telah ada,

skandal korupsi dan sifat birokrasi yang berbelit-belit pasti sudah berkembang waktu itu.

Literatur yang ditulis oleh L.D White pada 1948, 1951, 1954, dan 1958 menjelaskan

tentang sejarah aministrasi publik di Amerika Serikat. Salam terbitan pertama white

menjelaskan tentang penciptaan dan pendewasaan otiritas eksekutif dan dapertement di

bawah pemerintahan hamilton yang dikenal sebagai arsitek pemerintahan baru waktu itu

tanpa bantuan menggunakan pengalaman sektor swasta sebagai disarankan setelah tahun

1901. Dalam terbitan kedua, White menjelaskan tentang era administrasi Jeffersonian ang

merupakan titik awal munculnya ide dan praktek aliran federalisme. Dalam terbitan ketiga

White menjelaskan tentang “Jacksonian” dimana ia menekankan pentingnya pemerintahan

negara bagian dan lokal, dan mulai merosotnya moralitas didalam pemberian pelayanan

publik, dan diversifikasi struktur administrasi untuk disesuaikan dengan meningkatnya

besaran pemerintahan. Dan dalam ternitan ke empat, White memusatkan perhatiannya pada

dua isu administratif yang paling besar saat itu adalah isu tentang bagaimana

mempertahankan kepresidenan dan isu tentang reformasi pelayanan publik.

 Secara jelas disiplin ilmu ini mulai diajarkan sekitar tahun 1950an pada universitas-

universitas di Indonesia ketika modernisasi sebagai bagian dari doktrin pembangunan bagi

negara-negara berkembang disebarluaskan.

B.     Administrasi Publik Sebelum Wilson         

Meskipun literatur kuno yang langsung berkaitan dengan nama “administrasi publik”

kurang begitu banyak ditemukan, namun cukup banyak literatur yang berkenaan dengan

filsafat kenegaraan, hukum dan politik seperti buku-buku pemikiran Confucius, Plato,

Aristoteles, Machiavelli, de Montesquieu, Rousseau, Bonnin, Hegel, Vivien dan Mill yang

menggambarkan adanyadisiplin administrasi publik, bahkan telah ada perhatian khusus

terhadap perkembangan disiplin ilmu tersebut (lihat Martin, 1989: 14-22).

Semua isi tulisan kuno diatas membuktikan bahwa prinsip-prinsip administrasi publik

dan berbagai isunya sudah gencar dipersoalkan jauh sebelum Wodrow Wilson muncul

sebagai bapak administrasi publik di Amerika Serikat. Perdebatan tentang dikotomi

administrasi dan politik ternyata merupakan isu yang telah lama diungkapkan di prancis,

termasuk melihatadministrasi publik sebagai seni dan ilmu.

C.    Pergeseran Paradigma

Paradigma merupakan suatu cara pandang, nilai-nilai, metode-metode, prinsip dasar, atau

cara memecahkan sesuatu masalah, yang dianut oleh suatu masyarakat ilmiah pada suatu

masa tertentu (Khun, 1970).

Nicholas Henry mengungkapkan bahwa telah terjadi lima paradigma dalam administrasi

negara yaitu Paradigma 1 (1900-1926) dikenal sebagai paradigma dikotomi antara politik dan

administrasi negara. Paradigma 2 (1927-1937) disebut paradigma prinsip-prinsip

administrasi. Paradigma 3 (1950-1970) adalah administrasi negara sebagai ilmu politik.

Paradigma 4 (1956-1970) adalah administrasi publik sebagai ilmu administrasi. Paradigma 5

(1970-sekarang) merupakan paradigma terakhir yang disebut administrasi publik sebagai

“administrasi publik”.

Gerald E. Caiden (1982), yang merinci ada beberapa aliran dalam administrasi publik

yaitu aliran proses administrasif, aliran empiris, aliran prilaku manusia, aliran analis

birokrasi, aliran sistem sosial, aliran pengambilan keputusan, aliran matematik dan aliran

integratif.

Donald F. Kettl (1993: 409-4012) juga mengungkapkan paradigma administrasi publik

sesuai tahapaN pengembangan administrasi publik, yaitu yaitu tahap sentralitas administrasi

(1887-1915), tahap scientific management (1915-1940), tahap uji diri yang kritis (critical

self-examination, 1940-1969), dan tahap terjadinya faktor-faktor sentrifugal (1969 sampai

sekarang).

Pada tahun 1983 terdapat paradigma baru yang muncul untuk merevisi POSDCROB

yang disampaikan oleh G.D Garson dan E.S overman dalam suatu bentuk akronim dengan

nama PAFHIER, singkatan dari Policy Analysis, Financial, Human Resources, Information,

dan Eksternal Relations dan kemudian menjadi pusat perhatian manajemen publik (lihat

Garson & overmann, 1991).  

Kurang lebih setelah sepuluh tahun, terjadi pergeseran paradigma, yang dikenal dengan

nama ”post-bereaucratic paradigm” oleh Barzelay (1992) dan dengan Armajani (1997). yang

benar-benar berbeda dengan paradigma birokratik yang banyak dikritik orang.

Dalam saat yang bersamaan muncul paradigma yang sangat terkenal kerena bersifat

reformatif yaitu “Reinventing Government” yang disampaikan oleh D. Osborne dan T

Gaebler (1992) dan kemudian di operasionalisasikan oleh Osborne & Plastrik (1997).

Paradigma ini juga dikenal dengan nama New Public Management dan mencapai puncaknya

dengan diterapkannya prinsip “good governance”. Di tahun 2003, atau kurang lebih sepuluh
tahun kemudian muncul lagi paradigma baru yaituThe New Public Service oleh J.V Denhardt

dan R.B Denhardt (2003).

D.    Pengaruh Disiplin Lain dan Teknologi.

1.      Pengaruh manajemen klasik: Orthodoxy

      Ide dasar manajemen klasik berkembang dari revolusi industri pada abad ke 19,

khususnya dari beberapa tokoh penting yang digolongkan dalam aliran klasik yaitu Robert

Owen (1771-1858), Frederick W. Taylor (1856-1915), dan Henry Fayol (1841-1925).

masuknya pengaruh manajemen klasik ke dalam administrasi publik dapat ditelusuri sejak

abad 19 ketika para cendekiawan Amerika Serikat mempersoalkan praktek kepegawaian yang

tidak adil seperti penggunaan sistim kekeluargaan atau sistim dalam penerimaan pegawai

pada instansi-instansi pemerintahan.

Leonard D. White, setelah menerima ide pemisahan politik dari administrasi,

mengusulkan “management” sebagai materi khusus bagi administrasi publik. Ia mengusulkan

beberapa hal khusus seperti sistim pengadaan, ujian, klasifikasi, promosi, disiplin, dan

pensiunan pegawai untuk diatur dalam suatu management untuk mencapai tujuan negara.

Pengaruh manajemen klasik paling dominan dalam dunia administrasi publik adalah

diterbitkannya “Papers on the Science of Administration” karya Dulick dan Urwick seperti

disebut diatas, dimana Gulick (lihat karya Gulick dalam Shafritz dan Ott, 1992 : 87 -95)

mengajukan bahwa yang seharusnya dilakukan oleh kepala eksekutif adalah POSDCORB,

suatu akronim yang meliputi Planing, Organizing, Staffing, Directing, Coordinating,

Reporting, Budgeting.

2.      Reaksi terhadap manajemen klasik (orthodoxy)

Ada kesan bahwa prinsip ini tidak bersifat politis dan obyektif terhadap pemecahan

masalah. Menurut Herbert A. Simon, POSDCORB tidak menggambarkan apa yang

sebenarnya dilakukan oleh administrator publik, terutama dalam konteks “desision making”.

POSDCORB menjadi kurang ilmiah  karena tidak menggambarkan apa yang sebenarnya

terjadi dalam praktek administrasi publik.

Dwight Waldo mengeritik bahwa POSDCORB adalah doktrin administrasi yang tidak

netral. Doktrin tersebut mengandung nilai-nilai yang kompleks dari politik dan filsafat kuno

dan peradaban dunia barat.

Disisi lain Paul H.Appleby mengungkapkan bahwa sesungguhnya sangat tergantung dari

situasi bukan dari doktrin atau prinsip-prinsip administrasi yang benar. Disatu pihak, Appleby

kelihatannya tidak merekomendasikan POSDCORB karena situasi yang begitu kompleks,

tapi di lain pihak, tidak memberikan perskripsi atau cara terbaik yang dapat dipelajari dan

dipakai sebagai pegangan.

3.      Pengaruh-pengaruh Lain: Heterodoxy

  Usaha Simon, Waldo, dan Appleby untuk merobah POSDCORB ternyata gagal. Namun

demikian, POSDCORB tetap digunakan dalam teori dan praktek administrasi publik, dan

kenyataan telah menunjukan adanya pengaruh dari berbagai disiplin ilmu dan teknologi

seperti diuraikan oleh stillman II (1990) berikut ini:

a.      Pengaruh Adminisrative Science

b.      Pengaruh Ilmu Politik

c.       Pengaruh Sosiologi

d.      Pengaruh Ilmu Ekonomi

e.       Pengaruh Psikologi Sosial

f.        Pengaruh Sisiplin Sejarah

g.      Pengaruh Ilmu Perbandingan Administrasi, dan Globalisasi

h.      Pengaruh Teknologi, Teknik dan Spesialisasi Baru

E.     Arah Perkembangan Administrasi Publik

Stillman II (1990) mengungkapkan bahwa arah teori administrasi publik sangat

tergantung dari apa presepsi tentang “Who Should rule? What is the meaning of the good

life ? What are the methods for realizing the good life? What are appropriate criteria for

action? What are the best organization formats ? what is the vision of the ideal state ?”

Jawaban pertanyaan-pertanyaan tersebut banyak menimbulkan perdebatan yang mengarah

pada empat model administrasi publik. Masing-masing model tersebut memiliki karakteristik

yang sangat spesifik, sesuai dengan perkembangan suatu negara. Berikut ini akan dijelaskan

masing-masing model tersebut.

1.      “No-State” Model

Ide semacam ini memberikan kesempatan kepada para individu intuk melakukan

kompetisi alamiah dan bebas dari pengandalian negara. Negara hanya menjaga kesetabilan

kebijakan moneter, mempromosikan pertumbuhan ekonomi yang rendah, dan menjaga padar

terbuka. Dengan kata lain, negara berusaha membiarkan pasar bekerja tanpa campur tangan

apa-apa.

2.      “Bold State” Model

Model ini lebih melihat negara sebagai suatu yang positif dalam mempromosikan dan

menjaga kehidupan publik. Model ini menuntut adanya perluasan peranan lembaga

pemerintahan yang dapat mampu menanggapi perubahan-perubahan yang datang dari

masyarakat dan individu.

Dalam model seperti ini, para administrator diangkat berdasarkan atas karier dan

spesialisasinya.

3.      “Pre-State” Model

Dalam model ini, kepercayaan tehadap kekuatan pasar sangat tergantung dari situasi;

peranan pemerintah pusat juga sangat tergantung dari kebutuhan atau permasalahan yang
dihadapi; kebijakan yang disarankan biasanya dipengaruhi oleh semua pihak baik dari

pemerintah itu sendiri maupun dari masyarakat.

4.      “Pro-state” Model

Model ini melihat bahwa batas-batas antar negara dan antar swasta dan pemerintah

semakin suram. Model tersebut percaya akan aplikasi teknologi dan penemuan ilmiah untuk

dimanfaatkan dalam dunia administrasi publik. Karena itu, semua intuisi, kebijaksanaan

(wisdom), dan berbagai bentuk pertimbangan tidak rasional, kurang dimanfaatkan oleh model

tersebut. Semua pengetahuan yang bersumber dari sejarah, politik, sastra, puisi, dan filsafat,

diabaikan. Dengan kata lain, “expertise”, ”tecniques”, dan “tecnologies” merupakan pusat

perhatian model tersebut