BAB II

SEJARAH PERKEMBANGAN DAN

PARADIGMA ADMINISTRASI PUBLIK

A. Sejarah Perkembangan Imu Administrasi Publik

1. Sejarah perkembangan dan paradigma administrasi public

Apa yang dicapai administrasi dewasa ini mnerupakan hasil dari rangkaian perjalanan
sejarah yang panjang. Administrasi publik suatu fenomena sosial yang bersifat universal,
telah tumbuh bersama-sama dengan timbulnya masyarakat yang mempunyai pemerintah.
Fungsi administrasi publik sudah sejak zaman dahulu dan hal ini dapat dilihat bagaimana
raja-raja memerintahkan kekuasaannya dan meningkatkan kemakmuran rakyatnya
(Keban, 2004:26).

Rekonstruksi sejarah mengungkapkan bahwa administrasi publik dapat di lacak kembali

pada ratusan atau ribuan tahun yang lalu,administrasi publik sudah di tetapkan. Hal ini
tampak pada adanya kode hukum publik, bentuk organnisasi birokratis, dan sebagainya.
Sejarah perkembangan ilmu administrasi publik dalam pembahasan ini akan di bagi
kedalam dua periode, yaitu:

 Perkembangan administrasi publik dari zaman Yunani Kuno tahun 1880

Sebelum menggambarkan mengenai pertumbuhan dan perkembangan

adminnistrasi publik sebelum Wilson (administrasi publik sebagai seni) ada
baiknya lebih dahulu menjelaskan pengertian seni.

Secara etimologi kata seni berasal dari bahasa Inggris yaitu arts dan bahasa
Yunani artes yang berarti kemahiran yang diperoleh seseorang dari bakat dan
pengalamann. Seni adalah kekuatan pribadi seseorang yang kratif ditambah dengan
keahlian dalam menampilkan karyanya.
 Defenisi seni menurut Syafie, dkk(1999)

Seni merupakan kemampuan dan kemahiran dari seseorang untuk mewujudkan cipta,
rasa dan karsa yang dimiliki yang bersangkutan dalam tugas dan fungsinya sebagai
seorang seniman. Dengan demikian,administrasi publik sebagai seni yaitu, bagaimana
seseorang administrasi publik mampu menyelenggarakan,menata dan mengurus
organisasi itu negara.

Literatur mengenai sejarah ilmu administrasi publik sangat terbatas, namun bukan berarti
bahwa administrasi publik pada zaman dahulu kurang berperan atau tidak diterapkan.
Sebab administrasi publik sesungguhnya sudah ada semenjak dahulu, karena administrasi
publik timbul dalam suatu masyarakat yang terorganisasi (Thoha, 1984:16-17).

Artinya sebelum Woodrow Wilson memperjuangkan administrasi publik sebagai ilmu

pengetahuan pada tahun 1887, namun sebenarnya administrasi publik telah berperan atau
diterapkan pada zaman sebelumnya. Di Asia Selatan seperti Cina, Mesir Kuno, termasuk
Indonesia dahulu kala sudah didapati suatu sistem penataan pemerintah. Sistem penataan
tersebut yang kemudian sekarang dikenal sebagai administrasi publik.

Di Cina Kuno telah diterapkan telah diterapkan administrasi yang baik yang berasal dari
pemikiran Confucius.yaitu :

 Penguasa/pejabat harus mengetahui kondisi menyeluruh dari negara

 Para pemerintahan harus mempunyai alat, metode, untuk memecahakan suatu

masalah sesuai aturan etika

 Harus memiliki semangat publik

 Pemerintah harus mengembangkan kesejahteraan rakyat

 Administrasi publik harus tetap dalam keadaan publik yang mempunyai sifat
mulia,tidak angkuh dan berkemampuan. Dengan kata lain, bahwa pelayanan
publik harus memiliki moralitas yang baik.
 Di Mesir kuno,menurut pengamatan Max weber merupakan negara paling tua, yang
memiliki “administrasi birokrasi”. Dimana saat itu, terdapat sistem pengaturan air secara
public, kolektif, untuk seluruh negara.

Di Yunani Kuno melalui karya Plato yang mengungkapakan mengenai praktik-praktik

administrasi pemerintahan. Plato membagi administrasi ke dalam tiga cabang yaitu:
pengawas kota, pengawas agora, dan pengawas ibadah dan menggambarkan bagaimana
menentukan jumlahnya, metode melakukan seleksi sebelum bekerja, menentukan tugas
dan kewajibannya, serta sanksi yang diterapkan kepada mereka bila melakukan
pelanggaran (Keban, 2004:27).

Zaman Romawi kuno,melalui karya Marcus Tullius Cicero “de officis” mengungkapkan
bahwa mereka yang telah di anugerahi kemampuan untuk mengadministrasikan urusan-
urusan publik seharusnya menepikan rasa kebencian, dan sebagai gantinya senantiasa
memberikan arahan dalam kegiatan pemerintahan. Mereka yang berniat untuk melibatkan
diri dalam urusan-urusan pemerintahan seharusnya tidak mengabaikan 2 petunjuk Plato:

 Mengembangkan orientasi apa yang terbaik bagi rakyat

 Senantiasa menjamin kemakmuran keseluruhan lembaga politik, dan tidak

hanya melayani kepentingan sesuatu partai dengan merugikan yang lain.

2. Pertumbuhan dan Perkembangan Administrasi Publik Sesudah Wilson(Seni dan Ilmu)

Administrasi public mempunyai fungsi dan kegiatan yang begitu banyak dan kompleks,
sehingga ada upaya untuk menjadikannya suatu cabang dan disiplin limu pengetahuan
baru yang disebut ”Ilmu Administrasi Publik”. Ilmu Administrasi Publik adalah ilmu
pengetahuan (cabang ilmu administrasi) yang secara khas melakukan studi (kajian)
terhadap fungsi intern dan ekstern dari struktur-struktur dan proses yang terdapat di
dalam bagian sangat penting dari sistem dan aparatur pemerintahan (Admosudirdjo).
Selanjutnya dikatakan bahwa istilah administrasi public (Public Administration) atau
dalam bahasa Belanda Openbaar Bestuur lahir di Amerika Serikat pada tahun 1887
(akhir abad ke-19) yang di perkenalkan oleh Woodrow Wilson dengan tulisannya yang
berjudul “The Study of Public Administration”.

Woodrow Wilson berusaha memperkenalkan studi administrasi public kepada rakyat

Amerika pada waktu itu. Pada waktu yang bersamaan, ia juga menunjukkan perbedaan
antara politik dan administrasi sekalipun ia menyadari bahwa dalam praktiknya tidak
mudah menemukan adanya dikotomi antara administrasi dan politik. Wilson melihat
bahwa sampai abad ke-19 studi mengenai masalah pemerintahan lebih berfokus pada
filsafat politik, penyusunan konstitusi dan pembuatan hukum. Sementara di lain pihak,
kehidupan ekonomi dan social semakin bertambah kompleks sejalan dengan bertambah
luasnya urusan-urusan pemerintahan, sehingga perlu ada perubahan pada focus
pengamatannya.

Ilmu Administrasi Publik sebenarnya telah berkembang lebih dahulu di Eropa daripada di
Amerika Serikat. Hal ini tampak dari pendapat Wilson bahwa Negara-negara di Eropa
telah secara sungguh-sungguh melatih para pegawai negerinya dan secara serius pula
mempelajari ilmu administrasi(Sugandha, 1989:34). Karena itu, Amerika pun harus
meniru metode yang digunakan orang Eropa, meminjam cara-cara mereka dalam
menciptakan efisiensi, namun jangan membawa ke Amerika Serikat sistem kerajaan dari
mereka atau autokrasinya((bentuk)pemerintahan dengan kekuasaan mutlak pada diri
seseorang kediktatoran). Negara Amerika hendaknya mencari cara bagi penyempurnaan
sistem republic demokrasi konstitusionalnya melalui suatu ilmu baru. Artinya, ada
perbedaan signifikan antara administrasi administrasi public yang dikembangkan di
Eropa dengan Amerika antara lain administrasi public Eropa lebih banyak dipengaruhi
oleh hukum. Bahkan administrasi public dipandang sebagai aparat hukum yang
pelaksanaan tugasnya di atur dalam hokum administrasi Negara. Perkembangan ilmu
administrasi public di sana berawal dari ilmu tata usaha Negara yang membahas struktur,
pembagian wewenang, kekuasaan dalam Negara, kemudian hukum administrasi Negara
mengatur hubungan antara warga Negara dengan pemerintahan.

Sedangkan di Amerika Serikat dan Inggris ilmu administrasi public berinduk pada ilmu
politik yang membahas bagaimana kekuasaan-kekuasaan di peroleh. Di Eropa ilmu tata
 usaha Negara melahirkan ilmu pemerintahan atau kekuasaan-kekuasaan dan keabsahan
kegiatan dilakukan oleh eksekutif.

Sedangkan di Amerika Serikat dan Inggris ilmu politik melahirkan ilmu administrasi
public. Para pelopor ilmu administrasi public di Amerika telah mendapatkan pendidikan
sebagai ilmuwan politik, dan bukan dibina sebagai ahli hukum atau ekonomi sehingga
mereka cenderung memandang administrasi public sebagai bagian dari ilmu politik.
Kemudian usaha untuk lebih memperkenalkan ilmu administrasi public dilanjutkan oleh
Leonard D. White dengan bukunya sebagai text book pertama dalam administrasi public
yang diterbitkan pada tahun 1926. Lalu disusul dengan terbitnya buku Willoughby pada
tahun 1927.

B. Pendekatan Administrasi Publik

Perkembangan studi administrasi administrasi public ditandai dengan timbulnya

beragam pendekatan yaitu: Simon dan Dorvin, 1997 (dalam Mindarti, 2007:8) membagi
pendekatan dalam studi administrasi public kedalam dua kelompok besar yaitu:

 Pendekatan Ortodhox : pendekatan hukum, sejarah, bagan organisasi,

perbandingan, ekonomi dan filsafat.
 Pendekatan New Perspectives : pendekatan psikologis, perilaku kelompok, teori
sistem, analisis kekuasaan, studi kasus, isu-isu sentral dan turbulansi.
 Pendekatan lain (Mindarti, 2007: 8) : pendekatan yang berorientasi pembangunan,
pendekatan manajemen public baru(new public management), pendekatan
pelayanan public baru(new public service), dan governance (kepemerintahan)

J. M. Pfiffner dan Rober V. Presthus :

 Pendekatan berdasarkan sejarah hukum konstitusi (Constitusional legal-historis

approach)
 Pendekatan berdasarkan penguraian struktur ( Structural descriptive approach)
 Pendekatan berdasarkan psikologi social (socio-psychologycal- approach)
a) Pendekatan Hukum
Pendekatan ini merupakan pendekatan awal yang paling banyak berpengaruh terhadap
administrasi public yang menekankan pada aspek legalistic dari suatu proses
administrasi public. Isu utama yang menjadi focus pendekatan ini berkaitan dengan
persoalan bagaimana menilai legitimasi suatu tindakan yang dilakukan oleh lembaga atau
pejabat administrasi public. Dalam usaha memahami proses administrasi public
pendekatan ini tidak hanya memusatkan perhatian pada cabang eksekutif, tetapi juga pada
cabang legislatif.

b) Pendekatan Sejarah
Pendekatan sejarah berusaha untuk memahami sistem perkembangan administrasi public
dalam konteks masa lalu tertentu. Dengan asumsi bahwa kejadian masa lalu selalu
berkaitan dengan masa sekarang meskipun dalam berbagai cara dengan pola yang
bervariasi. Pendekatan ini mencakup banyak pusat perhatian :
 peradaban tertentu atau kisah perjuangan tertentu
 prestasi administrasi dari rezim politik tertentu
 filosofi administrasi dari partai politik tertentu
 latar belakang dan kekuatan yang menggerakan muncul gerakan manajemen ilmiah
dan organisasi industri, teknologi modern yang berorientasi pada masyarakat.

c) Pendekatan Bagan Organisasi

Pendekatan ini bermula dari sebuah teknik menggambarkan kewenangan legal dan
hubungan horizontal maupun vertical dalam struktur administrasi. Pendekatan ini
mendasarkan diri pada keyakinan bahwa karakteristik dan hubungan-hubungan pokok
dalam struktur administrasi dapat digambarkan. prinsip hierarki yang mencakup
pembagian organisasi ke dalam tingkat-tingkat kewenangan atasan dan bawahan
menggambarkan suatu arus kewenangan yang bergerak dari atas ke bawah.
d) Pendekatan Perbandingan
Pendekatan ini sangat berpengaruh terutama pada tahun 1940-an sampai akhir 1960-an.
Pasca Perang Dunia II pemerintah America Serikat menaruh perhatian terhadap bangsa
terbelakang. Pendekatan komparatif ini mendasarkan diri pada asumsi adanya prinsip
administrasi terlepas batas-batas politik yang memisahkan Negara satu dengan Negara
lainnya.
Beberapa studi perbandingan yang menarik dan penting adalah dengan pendekatan
ekologis yang dilakukan oleh Fred W. Riggs (1964) (dalam Mindarti, 2007:9), yang
kemudian dikenal dengan teori masyarakat prismatic (The Story Prismatic Society). Fred
W. Riggs mengidentifikasi adanya tiga tipe perkembangan masyarakat:
1. Tipe masyarakat agraris ataau disebut pula sebagai tipe fused society ditandai
dengan tidak adanya(rendahnya) tingkat diferensiasi dan spesialisasi terhadap
struktur dan fungsi atas kelembagaan(organisasi) yang ada. Sebuah lembaga
cenderung menjalankan berbagai fungsi yang beragam atau fungsi atas
kelembagaan(organisasi) yang ada. Sebuah lembaga cenderung fungsi yang sama
dilakukan oleh lembaga(organisasi) yang beragam.
2. Tipe masyarakat industry yang disebut pula defused/ refracted society ditandai
dengan adanya tingkat diferensiasi dan spesialisasi yang relatif tinggi tinggi
terhadap gap(kesenjangan) struktur dan fungsi atas kelembagaan social yang ada.
Sebuah lembaga cenderung menjalankan fungsi yang relatif sangat khusus(terbatas)
sehingga akan dijumpai banyak organisasi yang menjalankan fungsi yang berbeda
satu sama lain.
3. Ttipe masyarakat prismatic
Dalam perkembangan setiap masyarakat dipandang akan bergerak dari tipe agraris
menuju industrialis. Namun demikian, dalam perkembangan dewasa ini belum ada
sebuah masyarakat yang sepenuhnya sudah mencapai tipe industrialis dan tidak ada
lagi yang masih sepenuhnya sebagai masyarakat agraris. Kebanyakan masyarakat
termasuk tipe prismatis yaitu campuran antara kedua tipe masyarakat atau tidak lagi
 sepenuhnya masih bersifat agraris tetapi juga belum sepenuhnya mencapai tipe
industrialis.

C. Paradigma Administrasi Publik

Secara etimologis istilah paradigm berasal dari bahasa Yunani “Paradiegma” yang terdiri
atas dua kata yaitu yaitu “para” yang artinya di samping, di sebelah dan “deknay” yang
artinya memperlihatkan, model. Disamping itu, istilah ini juga memiliki beberapa arti
yaitu:

1. cara memandang sesuatu

2. dalam ilmu pengetahuan : model, pola, ideal
3. situasi ideal atau yang dijadikan contoh
4. keseluruhan premis-premis teoritis dan metodelogis yang menentukan atau
mendefenisikan suatu studi ilmiah konkret.
5. dasar untuk menyeleksi problem-problem riset

Thomas Kuhn(1970), paradigm adalah cara pandang, nilai-nilai, prinsip dasar atau cara
memecahkan suatu masalah yang dianut masyarakat ilmiah pada suatu masa tertentu.

Paradigma dalam hubungannya dengan administrasi public merupakan kerangka berpikir

dalam menangani masalah administrasi administrasi dan menunjukkan fase pendekatan yang
digunakan oleh beberapa penulis dalam membahas administrasi public sehingga akan
merupakan model-model penyusunan fase yang dikemukakan oleh penulis tertentu. Menurut
Nicholas Henry bahwa standar suatu displin ilmu harus memiliki fokus dan lokus. Fokus
mempersoalkan metode dasar yang digunakan atau diterapkan. Kemudian, Miftah
Thoha(1984) mengatakan bahwa focus merupakan sasaran spesialisasi dari bidang studi.
Sementara locus adalah tempat dari bidang studi tersebut. Nicholas Henry mengemukakan
bahwa administrasi public telah mengalami lima paradigm, yaitu :

 Paradigma I (1900-1926), dikenal sebagai paradigm dikotomi politik-administrasi.

Tokoh-tokohnya : Frank J. Goodnow dan Leonard D. White. Frank J. Goodnow
merupakan penganut Wilsonian dalam bukunya “Politic and Administration” mengatakan
 bahwa pemerintah mempunyai dua fungsi yang berbeda yaitu fungsi politik dan fungsi
administrasi. Fungsi politik berkaitan pembuatan kebijakan atau ekspresi dari kehendak
rakyat, sedangkan fungsi administrasi berkenaan dengan pelaksanaan atau implementasi
kebijakan atau kehendak tersebut.
Polarisasi antara politik dan administrasi di manifestasikan melalui pemisahan antara
kekuasaan badan legislatif yang bertugas mengekspresikan kehendak rakyat dengan
badan eksekutif yang bertugas melaksanakan kehendak tersebut. Badan yudikatif
berfungsi membantu badan legislatif dalam menentukan tujuan dan merumuskan
kebijakan tersebut. Implikasi dari paradigm ini hanya menekankan pada locus saja yaitu
birokrasi pemerintah, tetapi focus atau metode apa yang dikembangkan dalam
administrasi public kurang dibahas secara jelas dan rinci.

 Paradigma II(1927-1937), Prinsip-prinsip Administrasi

Tokoh-tokoh dari paradigm ini adalah Willoughby, Luther Gullick dan F. W. Tylor
Mereka memperkenalkan prinsip-prinsip administrasi sebagai focus administrasi public.
Prinsip-prinsip administrasi tersebut dikenal dengan akronim POSDORB (Planning,
Organizing, Stafing, Directing, Coordinating, Reporting, Budgeting). Prinsip-prinsip ini
menurut mereka dapat diterapkan dimana saja atau bersifat universal. Kemudian, locus
dari administrasi public tidak pernah diungkapkan secara jelas karena mereka
beranggapan bahwa prinsip-proinsip tersebut berlaku dimana saja termasuk organisasi
pemerintah. Dengan demikian, paradigm ini lebih menekankan focus daripada locusnya.
 Paradigma III (1950-1970) adalah administrasi public sebagai politik
Morstein-Marx(1946) mempersoalkan tentang pemisahan politik dan administrasi
sebagai sesuatu yang tidak mungkin tidak realistis.
Sementara itu, Herbert Simon mengarahkan kritiknya terhadap ketidakkonsistenan
prinsip-prinsip administrasi dan juga menilai bahwa prinsip-prinsip tersebut tidak berlaku
universal. Dalam konteks ini, administrasi public bukannya bebas nilai atau dapat berlaku
dimana saja, tetapi justru selalu dipengaruhi oleh nilai-nilai spesifik. Karena itu, terjadi
pertentangan antara anggapan tentang Value Free Administration disatu pihak dengan
anggapan akan Value Laden Politics dilain pihak. Jhon Gaus menegakkan bahwa teori
administrasi public adalah sebenarnya juga teori politik. Oleh karena itu, muncul
 paradigm baru yang berasumsi bahwa administrasi public senbagai ilmu politik dimana
locusnya pada birokrasi pemerintah, sedangkan fokusnya menjadi kabur karena prinsip-
prinsip banyak kelemahan.

 Paradigma IV (1950-1970) adalah administrasi public sebagai ilmu administrasi

Dalam paradigma ini prinsip-prinsip administrasi yang pernah populer dikembangkan
secara ilmiah dan mendalam. Perilaku organisasi, analisis manajemen, penerapan
teknlogo modern seperti metode kuantitatif, analisis sistem, operation research,dan
sebagainya merupakan focus dari paradigm ini. Dua arah perkembangan mulai terjadi
dalam paradigm ini, yaitu perkembangan ilmu administrasi sebagai ilmu murni yang
didukung psikologi social dan perkembangan kebijakan public. Seluruh focus yang
dikembangkan disini diasumsikan dapat diterapkan tidak hanya dalam dunia bisnis, tetapi
juga dalam administrasi public. Dengan demikian, locusnya menjadi kurang jelas.
 Paradgima V (1970-sekarang) merupakan paradigm terakhir yang disebut sebagai
administrasi public. Paradigma ini telah mempunyai focus dan locus yang jelas.
Fokusnya adalah teori organisasi, teori manajemen dan kebijakan public. Sedangkan
locusnya adalah masalah-masalah public(public affairs) dan kepentingan-kepentingan
public(public interest).