Chapter 3

Paradigma-Paradigma dalam Studi Administrasi Negara

Administrasi merupakan salah satu cabang ilmu pengetahuan sosial. Administrasi sebagai ilmu
pengetahuan berada dalam pemikiran manusia ilmuwan senantiasa dihadapkan pada
berbagai bantahan dan wajib memberikan penjelasan tentang nilai kebenaran, sesuai dengan
prinsip- prinsip umum empiris. Sebenarnya focus utama dari ilmu administrasi adalah
persoalan tentang manusia, terutama yang berkaitan dengan pengaturan dan keteraturan
dalam rangka peningkatan kebahagiaan dan kesejahteraan manusia itu sendiri.

Kata paradigma dilontarkan pertama kalinya oleh Thomas S. Kuhn yang kemudian
berkembang dalam seluruh aspek kehidupan manusia, baik dalam organisasi formal dalam
artian organisasi pemerintah secara resmi maupun organisasi informal. Paradigma adalah
suatu pandanga

yang disepakati dari seluruh anggota organisasi, jika paradigmanya organisasi dan jika
paradigmanya negara maka semua pandang yang telah disepakati seluruh warga negara
yang bersangkutan dan sebagainya

Paradigma administrasi merupakan suatu teori dasar atau ontologi administrasi dengan cara
pandang yang relatif fundamental dari nilai-nilai kebenaran, konsep, dan metodologi serta
pendekatan-pendekatan yang dipergunakan. Perubahan paradigma disebabkan oleh
perkembangan pemikiran para ilmuwan administrasi atas bantahan-bantahan karena
keraguan kebenaran yang dikandungnya itu telah mengalamipergeseran makna.

Perkembangan paradigma administrasi sebagaimana dikemukakan oleh Nicholas Henry

(2004) terbagi atas lima perkembangan paradigma adminitrasi yaitu :

1) Paradigma I : Dikotomi Politik Administrasi(1900-1926)

ADMINIST
Periode ini ditandai dengan peluncuran buku yang ditulis oleh Frank Goodnow dan
Leonardo D. White. Dinyatakan oleh Goodnow (Henry, 2004:22) bahwa pemerintahan
mempunyai dua fungsi yaitu ; pertama, fungsi politik yang menyangkut pembuatan
kebijakan atau pengekspresian kemauan negara. Kedua, fungsi administrasi yang
menyangkut pelaksanaan dari kebijakan yang telah dibuat. Dua fungsi ini dicontohkan
dengan baik oelh system pemisahan kekuasaan di Amerika Serikat.

Meskipun pada dasarnya Goodnow berpendapat bahwa administrasi public semestinya

terpusat pada birokrasi pemerintahan.

Administrasi public mulai memperoleh legitimasi akademik pada tuhun 1920-an,

khususnya setelah terbit karya Leonard D. White, (Henry, 2004:23). White secara tegas
menyatakan bahwa politik seharusnya tidak mencampuri administrasi dan administrasi
public harus dianggap sebagai studi ilmiah dan dapat bersifat bebas nilai. Sedangkan misi
pokok administrasi public adalah efisiensi dan ekonomis. Pada periode pertama ini terlihat
dengan jelas bahwa studi administrasi lebih menekankan pada lokus atau tempat dimana
administrasi itu berada.
2) Paradigma II : Prinsip-prinsip Administrasi Publik (1927-1937)
Periode dua dalam perkembangan administrasi ditandai dengan munculnya tulisan W.F.
Willoughby yang berjudul Principles of Public Adminidtration. Pada masa perkembangan
ini, diasumsikan ada beberapa prinsip administrasi yang bersifat universal, berarti tidak
dibatasi oleh dimensi ruang dan waktu. Prinsip administrasi hanya berlaku pada
lingkungannya, dan tidak terlihat bentuk budaya, fungsi, dan lingkungan, misi, dan
institusi. SehinGga prinsip administrasi itu dapat diterapkan dimana saja, baik dinegara
maju maupun dinegara sedang berkembang. (Henry, 2004:23-24).

Tokoh-tokoh dalam periode ini antara lain adalah Marry Parker Follet, Henry Fayol,
James D. Money, dan Alan C. Relley. (Henry 2004).
Para pakar teori organisasi sering menamai tokoh-tokoh tersebut sebagai penganut
mahzab manajemen administrasi. Karena fokusnya pada hirarki dalam organisasi. Tokoh
lain yang juga muncul dalam periode ini adalah Luther H. Gulick dan Lyndall Urwich yang
memperkenalkan prinsip administrasi POSDCORB (planning, organizing, Staffing,
Directing, Coordinating, Reporting, Budgeting). (Henry, 2004:25).

Selanjutnya pada periode antara 1937-1947. Chaster I. Barnard muncul dengan

memperkenalkan buku berjudul The Function of Executive. Buku ini banyak
mempengaruhi Herbert Simon dalam kajian- kajiannya. Pada decade 1940-an, gejilak
administrasi menampilkan dua arah. Pertama, telah tumbuh kesadaran bahwa politik dan
administrasi bisa dipisahkan, dalam pengertian apapun. Kedua, prinsip administrasi
secara logis tidak konsisten. Simon secara terang-terangan mengabaikan prinsip
administrasi.

3) Paradigma III : Administrasi Publik sebagai Ilmu Politik (1950- 1970)

Pada periode akhir tahun 1930-an, muncul beberapa kriti terhadap administrasi public,
seperti dilontarkan oleh Simon. Dampak kritikan ini berujung pada kembalinya
administrasi public pada disiplin ilmunya, yaitu ilmu politik. Hal ini kemudian berimbas pada
pembaruan definisi mengenai lokus yang ditujukan kepada birokrasi pemerintahan, tetaapi
melepaskan hal yang berkaitan dengan focus. Periode ini dianGgap sebagai upaya
meninjau kembali segala jalinan konseptual antara administrasi public dan politik. Namun
konsekuensi upaya tersebut hanya menciptakan koridor studi yang akhirnya pada
ketrampilan belaka. Dengan demikian wajar jika publikasi tentang administrasi public pada
tahun 1950-an hanya berbicara tentang penekanan focus, atau wilayah kepentingan, dan
bahkan sinonim dengaan ilmu politik. Ringkasnya, periode ini ditandai dengan penekanan
lokus yaitu birokrasi pemerintahan. Sedangkan tulisan yang muncul berusaha mengaitkan
administrasi dengan ilmu politik. (Henry:2004).

4) Paradigma IV : Administrasi Publik sebagai Ilmu Administrasi (1956-1970)

Berlakunya paradigm ke-4 hampir bersamaan waktunya dengan paradigm ke-3. Pada
periode ini ilmu administrasi mulai mencari bentuk dan mencari jalan keluar dari posisinya
sebagai kelas dua dari ilmu politik, yaitu menjadikan administrasi sebagai ilmu dengan
 demikian, ilmu administrasi tidak kelihatan identitas dan spesifikasinya, baik dalam ilmu
politik maupun dalam ilmu administrasi.

Istilah ilmu administrasi disini diartikan sebagai segala studi didalam teori organisasi dan
manajemen. Teori organisasi yang semula dikembangkan oleh para psikolog, sosiolog,
dan para ahli administrasi niaga, serta para ahli administrasi public diangkat untuk lebih
memahami perilaku oranisasi. Sementara itu ilmu manajemen lebih berdasar pada hasil
penelitian dari para pakar statistic, analisis system, ekonom, dan pakar administrasi
public, dengan tujuan untuk meningkatkan efektifitas program scara lebih tepat dan
efisien. Pada kasus ini, focus lebih dipentingkan daripada lokus. Tokoh yang
mempeloporinya antara lain adalah James G. March dan Herbert Simon, Richard Cyret
dan March, James D. Thompson dan sebagainya. (Henry, 2004).

Pada tahun 1960-an, muncul “pengembangan organisasi” sebagai bagian dari ilmu
administrasi. Spesialisasi baru ini menarik perhatian para sarjana ilmu administrasi, tetapi
muncul masalah baru tentang garis yang memisahkan antara “public” dengan administrasi
“private”. Selain itu, pengertian public dalam administrasi public juga sedang
diperdebatkan, sehinGga paradigma-4 ini belum dapat mengatasi masalah lokus
administrasi public.

5) Paradigma V : Administrasi Publik sebagai Administrasi Publik (1970-sekarang)

Paradigma ini distimulasi dengan pendirian the National Association of Schoolls of Public
Affairs and Administration (NASPAA). Formasi lembaga ini tidak hanya menandai
perkembangan administrasi public, melainkan pula menunjukan kepercayaan diri
adminisrasi public (Henry, 2004)

Meskipun demikian belum diperoleh kata sepakat mengenai focus dan lokus administrasi
public, tetapi pemikiran Simon tentang dua hal yang perlu dikembangkan dalam disiplin
administrasi public kembali mendapat perhatian serius. Kedua hal tersebut adalah: para
pakar administasi public yangmaminati pengembangan satu ilmu murni mengenai
administrasi, dan kelompok yang meminati persoalan administrasi public.

Hal pertama terlihat dalam perkembangan teori organisasi selama dua puluh tahun
terakhir. Teori tersebut lebih memusatkan pada bagaimana dan mengapa anggota
organisasi bertingkah laku?, mengapa dan bagaimana keputusan dibuat?, daripada
mempersoalkan bagaimana hal tersebut akan terjadi?. Hal lain juga yang terlihat dalam
perkembangan administrasi diera ini yaitu adanya kemajuan yang dicapai dalam teknik
manajemen yang juga menGgambarkan apa yang telah dikaji dalam pengetahuan teoritis
tentang analisis organisasi. Hal kedua, yang menjadi perhatian Simon adalah adanya
kemajuan dalam merencanakan lokus administrasi public yang relevan bagi administrator
public.

DAFTAR PUSTAKA

Budiarjo, Miriam., 2009, Dasar-dasar ilmu politik (Edisi Revisi), PT. Gramedia Pustaka Utama.
Dimock, Marshal E., dan Dimock, Gladys O., 1992, Administrasi Negara (Terjemahan:
 Husni Thamrin Pane) Rineka Cipta, Jakarta.

Dunn, W.N. 1981. Public Policy Analysis: An Introduction. New Jersey: Prentice Hall.

Dwiyanto, Agus., 1995, Penilaian Kinerja Organisasi Pelayanan Publik, UGM Yogyakatya.

Dwiyanto, A. 2007. "Reorientasi Ilmu Administrasi Publik: dari Government ke Governance‟,

dalam Majelis Guru Besar dan Jurusan Ilmu Administrasi Negara Universitas Gadjah Mada
(Eds.), Dari Administrasi Negara ke Administrasi Publik. Yogyakarta: GadjahMada
University Press. Denhard, B. Robert., 1984, Theories Of Public Organization,
Brooks/Cole PublishingCompany, Pacific Grove, California.

Farazmand A., Sound Governance in the Age of the Age of Globalization, in Ali Farazmand, ed.,
Sound Governance: Policy and Administrative Innovations (Westport, CT: Praeger, 2004)

Fayol, H. 1916. General and Industrial Management. London: Pitman and Sons, Ltd.

Fredricson, H. George., and K. Smith., 2004, Public Adminiatration, Theory Primer, Kumarin
Press, USA.

Goodnow, F.J. 1900. "Politics and Administration‟, dalam Shafritz, J.M & Hyde,
A.C. (Eds.). 1997. Classic of Public Administration. Fort Worth etc.: Harcourt Brace College
Publishers.

Grindle, M.S. 1980. Politic and Policy Implementation in the Third World.
Princenton: Princenton University Press
Grindle, M.S. 1997. "The Good Government Imperative”, dalam Grindle, M.S. (Ed.). Getting Good
Government: Capacity Building in the Public Sectors of Developing Countries. Harvard
University Press.

Gullick. L. 1937. "Notes on the Theory of Organization‟, dalam Shafritz, J.M. & Hyde, A.C. (Eds.).
1997. Classic of Public Administration. Fort Worth etc.: Harcourt Brace College Publishers.

Henry, Nicholas., 1975, Public Adminidtration and Public Affairs, Prentice-Hall, Englewood Cliffs,
New Jersey.

Islamy, Irfan, 1997, Prinsip-Prinsip Perumusan Kebijakan Negara, Bumi Aksara, Jakarta.

Keban Yeremias, T., 2008, Enam Dimensi Staregi Administrasi Publik: Konsep, Teori dan Isu,
Penerbit Gava Media, Yogyakarta.
Farazmand A., Sound Governance in the Age of the Age of Globalization,in Ali Farazmand, ed.,
Sound Governance: Policy and Administrative Innovations (Westport, CT: Praeger, 2004)