Chapter 9

Selama seperempat abad terakhir, negara-negara demokrasi industri telah

menyaksikan perubahan mendasar dalam tujuan dan metode pemerintahan. Berbagai
elemen digabungkan untuk menghasilkan perubahan ini: meningkatnya defisit,
stagnasi ekonomi,
kekecewaan terhadap janji-janji negara kesejahteraan yang kadang-kadang
dipenuhi, dan a
pengertian umum bahwa pemerintah melanggar kebebasan individu. Membalikkan a
karakteristik tren pembangunan pasca-Perang Dunia II, pemerintahan di tahun
1000-an,
s, dan s menjadi kurang hierarkis, lebih terdesentralisasi, dan
semakin
bersedia menyerahkan peran mereka sebagai aktor kebijakan dominan kepada
sektor swasta (Kettl ).
Perubahan ini menimbulkan pertanyaan tentang ruang lingkup dan sifat
administrasi publik, baik sebagai profesi maupun sebagai disiplin ilmu. Hampir
sepanjang abad kedua puluh, administrasi publik identik dengan birokrasi,
hierarki,
dan akuntabilitas. Meskipun masa keemasan hegemoni teoritis dalam administrasi
publik runtuh pada tahun 1940-an di bawah serangan gabungan Dwight Waldo,
Herbert Simon, dan lain-lain, mundurnya dikotomi politik-administrasi
karena prinsip inti pengorganisasian disiplin ilmu ini tidak mengubah sifat
konstitusional atau kelembagaan pemerintahan. Runtuhnya teori ortodoks berarti
bahwa birokrasi dalam yurisdiksi kebijakan terpusat tidak lagi dapat
dipertimbangkan
berada di luar atau di atas politik, namun mereka tetap menjadi pemasok utama
barang publik
dan layanan dan terus mendefinisikan teori administrasi apa yang digunakan
untuk menjelaskan. Pluralisme teoretis yang menyusulnya mengalami kesulitan
dengan keberhasilan yang beragam
untuk menjelaskan hubungan birokrasi yang baru diakui dengan badan legislatif,
eksekutif, dan seluruh lembaga pemerintahan, namun hubungan-hubungan tersebut,
pengaturan teknis yang mendasarinya, dan peran pegawai negeri dalam memelihara
hubungan tersebut
tetap kurang lebih tidak tersentuh. Lanskap teoritis administrasi publik
berubah, namun realitas profesional dan empirisnya tetap stabil
Stabilitas tersebut sangat terganggu oleh gerakan pembangunan di seluruh dunia
dan mengadopsi metode alternatif dalam melaksanakan kebijakan dan memberikan
layanan publik.
Meskipun gerakan ini tidak diarahkan atau direncanakan secara terpusat dan
sangat bervariasi
secara spesifik, hal itu dicirikan oleh elemen inti yang sama. Hal ini
mencakup penerapan manajemen berbasis pasar dan teknik alokasi sumber daya,
meningkatnya ketergantungan pada organisasi sektor swasta untuk memberikan
layanan publik, dan
upaya yang disengaja dan berkelanjutan untuk memperkecil dan
mendesentralisasikan peran pemerintah sebagai
aktor kebijakan utama dalam masyarakat.
Perubahan-perubahan ini lebih dari sekedar sekedar tren reformasi
pemerintahan.
Bukan hanya sifat pemerintahan itu sendiri yang dipertanyakan dan diubah,
tetapi juga
juga wewenang dan tanggung jawab kota, negara bagian, dan negara-bangsa
menjadi kurang jelas dan semakin menyatu dengan yurisdiksi lain dan
sektor swasta. Negara administratif kini tidak terlalu birokratis, tidak
terlalu hierarkis,
dan kurang bergantung pada otoritas pusat untuk memerintahkan tindakan.
Akuntabilitas dalam menjalankan urusan publik semakin bertumpu pada kinerja,
bukan soal kinerja
melaksanakan tujuan kebijakan tertentu dalam batas-batas hukum (Moe dan
Gilmour
). Sejak tahun 1940-an, perhatian terhadap catatan ilmiah semakin
meningkat
menjadi “negara kosong,” sebuah metafora bagi pemerintah yang menyediakan
layanan publik
penyediaan untuk jaringan (kebanyakan) organisasi nirlaba dan mengurangi
perannya
sebagai pemasok langsung barang publik (Milward dan Provan b, ).
“Kebijakan dan program publik di Amerika Serikat dan negara-negara lain
semakin ditegakkan
dikelola. . . melalui jaringan rumit negara bagian, wilayah, distrik khusus,
wilayah pemberian layanan, kantor lokal, organisasi nirlaba, kolaborasi,
jaringan kerja, kemitraan dan sarana lain untuk pengendalian dan koordinasi
masyarakat yang tersebar.
kegiatan” (Lynn, Heinrich, dan Hill , ). Para ahli menyebut pembangunan
ini sebagai “hibriditas” (Skelcher ) atau institusi “campuran” (Koppell
), yang memerlukan kerangka teori dan teknik metodologi yang berbeda—suatu
hal yang perlu diperhatikan.
kita kembali ke bab selanjutnya
Perubahan-perubahan ini menantang banyak teori administrasi publik yang ada
karena mereka membentuk kembali konsep di jantung disiplin. Secara
tradisional, itu
Yang dimaksud dengan “publik” dalam administrasi publik adalah pemerintahan.
Sebagai peran tradisional
perubahan pemerintahan, dan disertai dengan harapan mengenai bagaimana peran
tersebut harus dipenuhi,
administrasi publik dipaksa untuk mendefinisikan ulang dan memposisikan
dirinya baik dalam praktik terapan maupun sebagai bidang keilmuan. Untuk
mengikuti kenyataan baru, publik
para sarjana administrasi dipaksa untuk memikirkan kembali disiplin ilmu
mereka dan landasan teorinya. Negara hampa secara harfiah mendefinisikan
kembali apa yang “publik” di depan umum
sarana administrasi. Minimal, definisi publik kini harus mencakup
berbagai institusi dan organisasi yang secara tradisional dianggap berada di
luar
bidang pemerintahan, serta hubungan dengan organisasi-organisasi ini
satu sama lain dan dengan otoritas pembuat kebijakan. Definisi baru ini secara
dramatis
meningkatkan jumlah dan kompleksitas target penjelasan yang harus
diperhitungkan oleh teori administrasi publik
Perluasan arena keilmuan administrasi publik ini tercermin dalam meningkatnya minat terhadap konsep
governance, baik sebagai sebuah gagasan maupun secara umum.

deskripsi tentang apa yang dipelajari oleh para sarjana administrasi publik. Memang benar, istilah
“pemerintahan” semakin menjadi pengganti atau wakil dari “administrasi publik” atau “publik

manajemen” dalam literatur terkemuka disiplin ini (Kettl ; Salamon ;

Garvey ; Peters dan Pierre ). Perubahan linguistik dari administrasi publik ke dalam
studi tentang tata kelola pemerintahan mengakui realitas baru dari administrasi negara dan menurut
beberapa pihak merupakan suatu hal yang baru dan teoritis.

orientasi disiplin. Gerald Garvey (), misalnya, menggunakan tata kelola

sebagai cara untuk membedakan antara ortodoksi administrasi publik yang dibangun di atasnya

prinsip dikotomi politik-administrasi (didefinisikan sebagai keahlian, prestasi

seleksi, spesialisasi, pembangunan institusi, dan ilmu manajemen) dan

sebuah teori baru administrasi publik yang didasarkan pada pemahaman jaringan tersebar yang semakin
bertanggung jawab dalam menyediakan layanan publik. Konsep tata kelola seperti ini memperluas dan
memperumit tantangan pengembangan administrasi publik

teori. Mereka juga dianggap sebagai cara pemahaman yang lebih valid secara empiris

bagaimana program pemerintah sebenarnya dijalankan; untuk memberikan cara yang lebih realistis

mengajar mereka yang mempersiapkan karir di sektor publik; dan menawarkan lebih bermanfaat

bahan konstruksi untuk membangun teori daripada papan ortodoksi yang sudah usang dan semakin tidak
relevan.

Meskipun perlu adanya teori administrasi publik untuk memperhitungkan perubahan tersebut

Meskipun peran dan praktik pemerintahan selama beberapa dekade terakhir telah diakui secara luas,
namun masih belum jelas apakah ada teori pemerintahan yang dapat menjawab tantangan ini.

Model birokrasi dan manajemen Weberian tidak diragukan lagi kurang relevan

administrasi publik dibandingkan sebelumnya, namun hal ini masih merupakan seperangkat alat
intelektual yang lebih tajam dibandingkan dengan konsep tata kelola pemerintahan yang masih kabur.
Padahal pemerintahan sekarang

sebenarnya merupakan sinonim dari administrasi publik, yang diduga sebagian besar literatur

mengenai “pemerintahan” bahkan tidak perlu repot-repot mendefinisikan istilah tersebut, tampaknya di
atas

asumsi bahwa hal itu dipahami secara alami dan intuitif (Osborne dan Gaebler

). Sebagai pengganti teori, intuisi sepertinya tidak akan banyak berguna dalam jangka panjang
untuk disiplin.

Karena kurangnya definisi universal, tata kelola pemerintahan saat ini lebih merupakan pengakuan atas
realitas empiris perubahan zaman dibandingkan sekedar kumpulan teori yang koheren.

Menurut H. George Frederickson (), kondisi pemerintahan yang masih belum berkembang

teori ini dapat ditelusuri hingga bagaimana teori ini dioperasionalkan di kalangan sarjana administrasi
publik. Frederickson berpendapat ada lima masalah utama negara

kerangka tata kelola. Pertama, itu modis; pemerintahan telah menjadi hal yang penting

frasa. Kedua, seperti yang akan kita bahas nanti, tata kelola pemerintahan, dalam bentuknya yang
sekarang, masih belum tepat.

Ketiga, tata kelola “dipenuhi dengan nilai-nilai” (). Mereka yang menggunakan istilah tersebut

tata kelola cenderung memiliki pandangan negatif yang sudah ada sebelumnya terhadap lembaga-
lembaga pemerintah dan

struktur birokrasi yang ortodoks. Keempat, “pemerintahan pada dasarnya adalah tentang perubahan”

(). Tata kelola tidak harus menjadi sebuah kerangka preskriptif, yang menekankan hal ini

Teori Pemerintahan 221

0813345765-Frederickson_Layout 1 12/10/11 11:37 Halaman 221

reformasi dan restrukturisasi institusi. Tata kelola juga dapat digunakan sebagai istilah deskriptif untuk
hubungan antar yurisdiksi antara aktor publik dan swasta. Seperti yang ditulis Frederickson, “Sebagian
besar gambaran tata kelola—jaringan,

kerja sama antarorganisasi dan antaryurisdiksi, federasi pembagian kekuasaan, kemitraan publik-swasta,
dan kontrak—adalah bentuk-bentuk kelembagaan

adaptasi dalam menghadapi meningkatnya saling ketergantungan” ()

Kelima, teori pemerintahan cenderung memberikan bobot yang tidak proporsional pada “non-negara

institusi” (Frederickson , ). Jarang sekali layanan diberikan tanpa adanya lembaga publik
atau pemerintah. Sebaliknya, penyampaian layanan publik sering kali dicirikan oleh “kemitraan publik-
swasta” (Skelcher ).

Meskipun demikian, perdebatan mengenai tata kelola sudah berjalan dengan baik, dan potensinya untuk
mencapai hal tersebut

membentuk kembali administrasi publik sebagai suatu disiplin ilmu dipandang oleh sebagian orang
sebagai hal yang tidak dapat dihindari.

Banyak sarjana yang dengan susah payah mencoba menangkap tujuan dan prosesnya

realitas baru pemerintahan dalam teori. Proyek ini dilaksanakan dari a

berbagai sudut pandang dan tradisi intelektual. Di sini, di bidang yang sedang berkembang

teori tata kelola, para sarjana administrasi publik bergumul dengan pertanyaan-pertanyaan kunci

diciptakan oleh pertumbuhan negara yang terfragmentasi: Apa peran pemerintah dalam masyarakat?
Bagaimana seharusnya peran ini dipenuhi? Apakah realitas baru menyediakan publik

pelayanan yang cukup bertanggung jawab terhadap proses demokrasi? Bab ini mengeksplorasi

beberapa tema dominan dalam perdebatan tata kelola dan potensinya

menyediakan disiplin dengan alat teoritis yang diperlukan untuk memahami dan

menjelaskan administrasi publik pada abad kedua puluh satu

chapter 2
Model Tata Kelola Baru
Salah satu kontribusi paling penting terhadap literatur pemerintahan yang
sedang berkembang
adalah karya Laurence E. Lynn Jr., Carolyn J. Heinrich, dan Carolyn J. Hill
(, ; Heinrich dan Lynn ). Pekerjaan mereka mewakili
sintesis ambisius dari bidang yang berupaya mengartikulasikan agenda
penelitian yang mempunyai jangkauan luas dan
memberikan kerangka kerja yang diperlukan untuk meneruskan agenda ini. Mereka
menyarankan hal itu
tata kelola pemerintahan (governance) adalah sebuah konsep yang mempunyai
potensi untuk menyatukan berbagai literatur manajemen publik dan kebijakan
publik, menanamkannya dengan tujuan-tujuan penjelas yang sama dan menyoroti
kontribusi penting dari sejumlah besar penelitian. Lynn
dan rekan-rekannya berpendapat bahwa pertanyaan mendasar yang menjadi inti
semua penelitian terkait tata kelola adalah: “Bagaimana rezim, lembaga,
program, dan sektor publik dapat
kegiatan diorganisir dan dikelola untuk mencapai tujuan publik?” (, ).
Mengingat rumitnya pengaturan administratif yang menjadi ciri hollow tersebut
negara, menjawab pertanyaan ini adalah tantangan yang luar biasa sulit. Ada
sebuah
Adanya variasi yang sangat besar dalam peraturan, prosedur, organisasi, dan
kinerja di antara lembaga-lembaga yang tersebar dan terdesentralisasi yang
kini terlibat dalam pelayanan publik
persediaan. Variasi ini terjadi baik di dalam maupun di seluruh yurisdiksi
kota,
negara bagian, dan bangsa. Apa yang menyebabkan variasi ini? Apakah ini
sistematis? Akan ada 222 Pedoman Dasar Teori Administrasi Publik
0813345765-Frederickson_Layout 1 12/10/11 11:37 Halaman 222
memahami variasi ini membantu menciptakan strategi administrasi dan manajemen
publik yang lebih baik? Sebuah teori tata pemerintahan dapat membantu
memberikan jawaban atas pertanyaan-pertanyaan tersebut dan memberikan pegangan
intelektual kepada administrasi publik
negara. Lynn, Heinrich, dan Hill tidak mengaku menciptakan teori seperti itu,
namun mereka menciptakannya
berupaya untuk meletakkan landasan sistematis bagi studi pemerintahan. Tujuan
mereka adalah memberikan nasihat, bukan memberikan resep; itu adalah untuk
menyarankan pendekatan terhadap desain penelitian dan
interpretasi yang “akan mendorong terciptanya kumpulan pengetahuan yang
nilainya
sama dengan atau melebihi jumlah dari banyak bagiannya” (,
).Meskipun tujuan Lynn et al. tidak mencakup pembangunan kerangka
penjelasan yang komprehensif, mereka menawarkan beberapa landasan yang
diperlukan untuk membangun kerangka kerja penjelasan yang komprehensif.
teori yang begitu lengkap. Hal ini dimulai dengan definisi tata kelola sebagai
“rezim hukum, aturan administratif, keputusan peradilan, dan praktik yang
membatasi,
menentukan, dan memungkinkan kegiatan pemerintah, dimana kegiatan tersebut
didefinisikan secara luas
sebagai produksi dan pengiriman barang dan jasa yang didukung publik” (Lynn,
Heinrich, dan Hill , ). Definisi ini menyiratkan bahwa tata kelola
terdiri dari
unsur-unsur yang terpisah namun saling berkaitan. Unsur-unsur tersebut antara
lain organisasi, keuangan
dan struktur program; undang-undang dan hukum; mandat kebijakan; sumber daya
yang tersedia; aturan administratif; dan aturan dan norma yang dilembagakan.
Definisi
juga menyiratkan bahwa pemerintahan pada dasarnya bersifat politis, melibatkan
tawar-menawar dan
kompromi antara aktor-aktor dengan kepentingan yang berbeda, dan mencakup
keduanya
struktur formal dan pengaruh informal, yang keduanya dapat mencirikan hubungan
antara otoritas formal dan pelaksanaan operasi pemerintah ().
Gabungan elemen yang membentuk konsep tata kelola Lynn dkk adalah
berpendapat untuk menggambarkan tujuan dan sarana kegiatan pemerintah dan
bagaimana hal tersebut
berakhir dan berarti menghubungkan. Konfigurasi tertentu dari elemen-elemen
ini disebut
sebuah “rezim tata kelola,” yang masing-masing rezim mencakup beragam komponen
yang menentukan penyediaan layanan publik di suatu wilayah tertentu. Komponen-
komponen ini mencakup domain kebijakan (misalnya perlindungan lingkungan),
jenis
aktivitas pemerintah (misalnya peraturan), yurisdiksi tertentu (misalnya
negara bagian), dan
organisasi tertentu (misalnya, departemen sumber daya alam negara bagian).
Pembentukan rezim-rezim ini merupakan produk dari proses dinamis yang mereka
sebut “logika pemerintahan.” Proses ini menghubungkan nilai-nilai dan
kepentingan warga negara dengan tindakan
legislatif, eksekutif, dan pengadilan (Lynn, Heinrich, dan Hill ). Lynn
dan
rekan-rekannya berpendapat bahwa kunci dalam studi tata kelola pemerintahan
ada pada beberapa pihak
pemahaman sistematis tentang proses ini dan hubungannya dengan kinerja: “The
Masalah teoritis utama dalam penelitian pemerintahan adalah penerapan teori-
teori yang memaksakan
tatanan sebab akibat atau struktur apriori pada logika yang menghubungkan
konteks, tata kelola,
dan konsekuensi atau hasil” (, ).Lynn dkk. menyarankan bahwa studi
pemerintahan memiliki dua intelektual utama dan tecedent. Yang pertama adalah
institusionalisme, terutama seperti yang dipraktikkan oleh para sarjana
pilihan publik. Kumpulan literatur ini telah berulang kali menegaskan
pengaturan struktural tersebut
Teori Pemerintahan 223
0813345765-Frederickson_Layout 1 12/10/11 11:37 Halaman 223
membentuk perilaku dalam suatu organisasi, menentukan kinerja suatu
organisasi, dan menyusun hubungannya dengan aktor eksternal. Yang kedua adalah
studi
jaringan. Literatur penelitian tentang jaringan menekankan “peran berbagai
aktor sosial dalam serangkaian negosiasi, implementasi, dan pemberian layanan”
(O'Toole , ). Mengingat dasar-dasar ini, tidak mengherankan jika banyak
dari mereka yang melakukan hal tersebut
elemen tata kelola seperti yang dijelaskan oleh Lynn et al. menyerupai elemen
administrasi publik tradisional. Namun tata kelola adalah sebuah gagasan yang
lebih luas yang disintesis
dan mengedepankan ide-ide kunci dari literatur institusi dan jaringan
juga memanfaatkan beberapa tradisi teoretis lain yang familiar bagi para
sarjana administrasi publik
Seperti teori jaringan, konsep tata kelola Lynn et al
tiga tingkatan yang berbeda: kelembagaan, organisasi, dan teknis. Pada
di tingkat kelembagaan, terdapat aturan formal dan informal yang stabil,
hierarki,
batas-batas, prosedur, nilai-nilai rezim, dan wewenang. Memahami institusi
mengacu pada beberapa pemikiran, termasuk pilihan publik, teori-teori mengenai
kendali birokrasi, dan teori atau filosofi pemerintah yang lebih luas. Tingkat
kelembagaan tata kelola ditujukan untuk memahami pembentukan, adopsi, dan
implementasi kebijakan publik (khususnya kebijakan publik).
Pada tingkat organisasi, atau manajerial, tata kelola adalah biro hierarki,
departemen, komisi, semua lembaga eksekutif lainnya, dan berbagai lembaga
lainnya.
organisasi non-pemerintah yang terkait dengan otoritas publik melalui kontrak
atau cara lain
insentif atau mandat. Pemahaman pada tingkat tata kelola ini memanfaatkan
keagenan
teori, teori kepemimpinan, dan teori jaringan. Kekhawatiran utama dalam hal
ini
levelnya adalah pemahaman tentang insentif, kebijaksanaan administratif,
ukuran kinerja
yakin, dan berfungsinya layanan sipil (atau lembaga non-pemerintah). Teknisnya
Tingkat pemerintahan mewakili lingkungan tugas, dimana kebijakan publik
dilaksanakan di tingkat jalanan. Masalah profesionalisme, kompetensi teknis,
motivasi, akuntabilitas, dan kinerja menjadi kepentingan utama di bidang
teknis
tingkat, yang mengacu pada teknik analisis (dan teori) efisiensi, manajemen,
kepemimpinan organisasi, akuntabilitas, insentif, dan kinerja
pengukuran.
Dalam bentuk tereduksi, Lynn, Heinrich, dan Hill (, ) menyajikan
logika mereka tentang
tata kelola sebagai model yang mengambil bentuk sebagai berikut:
O = f [E, C, T, S, M]
Di mana:
O = Keluaran/hasil. Produk akhir dari rezim pemerintahan.
E = Faktor lingkungan. Hal ini dapat mencakup struktur politik, tingkat
kewenangan, kinerja ekonomi, ada tidaknya persaingan
224 Pedoman Dasar Teori Administrasi Publik
0813345765-Frederickson_Layout 1 12/10/11 11:37 Halaman 224
antara pemasok, tingkat sumber daya dan ketergantungan, kerangka hukum, dan
karakteristik populasi sasaran.
C = Karakteristik klien. Atribut, karakteristik, dan perilaku klien.
T = Perawatan. Ini adalah pekerjaan utama atau proses inti organisasi dalam
rezim pemerintahan. Ini termasuk misi organisasi
dan tujuan, kriteria rekrutmen dan kelayakan, metode penentuan
kelayakan, dan perawatan program atau teknologi.
S = Struktur. Ini termasuk jenis organisasi, tingkat koordinasi dan integrasi
antar organisasi dalam rezim pemerintahan, tingkat relatif
kontrol terpusat, diferensiasi fungsional, aturan administratif atau insentif,
alokasi anggaran, pengaturan atau hubungan kontrak,
dan budaya dan nilai kelembagaan.
M = Peran dan tindakan manajerial. Hal ini mencakup karakteristik
kepemimpinan, hubungan manajemen staf, komunikasi, metode pengambilan
keputusan, profesionalisme/keprihatinan karir, dan mekanisme pemantauan,
pengendalian, dan
Akuntabilitas. Model bentuk tereduksi dimaksudkan sebagai titik tolak
penelitian empiris
tentang pemerintahan. Lynn dan rekan-rekannya (, ) sengaja berupaya
membuat
model yang fleksibel, dan mengenali titik awal teoritis alternatif atau
tertentu
tujuan penelitian mungkin memerlukan dimasukkannya variabel lain. Mereka juga
mengenali
bahwa variabel penjelas dalam model tidak sepenuhnya independen satu sama
lain,
dan mengeksplorasi hubungan timbal balik di antara mereka adalah cara lain
yang bermanfaat
sarjana pemerintahan.
Meskipun konsep dan model mereka jelas bukan teori aksiomatik, Lynn et
Pendekatan al. terhadap tata kelola segera memperjelas beberapa isu penting
dalam penelitian tata kelola. Secara kritis, pendekatan mereka menyoroti sifat
pemerintahan yang bertingkat, sesuatu yang tidak terlalu tercermin dalam
penelitian atau penelitian ilmiah.
sepenuhnya diakui oleh para pendukung desentralisasi. Hasil dari apapun
reformasi besar-besaran, baik atau buruk, bergantung pada berbagai keputusan
yang diambil
tingkat administrasi dan konteks di mana keputusan tersebut diambil.
Implikasi dari hal ini terlihat jelas dalam presentasi Lynn dkk mengenai tata
kelola
hal-hal tersebut sebagian besar diabaikan oleh para arsitek reformasi. Lynn
dkk. menyerukan studi yang memperhatikan sistem hierarki organisasi
pemerintah, studi
yang menggunakan data dari berbagai sumber dan berbagai tingkat analisis dan
yang mempekerjakan
metodologi yang mampu menggunakan banyak input data ini (Roderick, Jacob,
dan Bryk ).
Konsep dan model tata kelola yang dikemukakan oleh Lynn et al. mendasari
seruan mereka terhadap agenda penelitian yang ambisius untuk membantu
menjelaskan dan meningkatkan kinerja negara administratif yang
terdesentralisasi. Sebagai motivasi dan pedoman dalam melakukan penelitian,
mereka
pekerjaan ini menghasilkan sejumlah keuntungan, namun potensinya untuk
berkembang menjadi besar
Teori Tata Kelola 225
0813345765-Frederickson_Layout 1 12/10/11 11:37 Halaman 225
teorinya patut dipertanyakan. Sebagai pengantar teori, argumen mereka
mempunyai dua inti
masalah.
Pertama, dan yang paling penting, baik konsep maupun model mereka tidak
terlalu pelit. Model mereka “mendekati kritik ekonom terhadap ilmu politik:
dengan memasukkan segala sesuatu, seseorang berisiko tidak menjelaskan apa
pun”
(Ellwood , ). Bahkan sebagai heuristik, model mereka mencakup
semuanya
penggunaannya sebagai panduan sistematis dipertanyakan. Daripada memaksakan
tatanan sebab akibat
dalam hal tata kelola, model ini mungkin hanya memberikan daftar praktis
mengenai hal-hal tersebut
elemen konseptual luas yang dapat ditambang secara selektif agar sesuai dengan
kasus tertentu.
Ini adalah layanan yang berguna, namun tidak memberikan penjelasan berat yang
diperlukan untuk teori. Memang benar bahwa komprehensifnya model Lynn et al
kesulitan dalam menarik batas-batas disiplin ilmu yang jelas karena “tampaknya
hanya ada sedikit perbedaan antara mempelajari keseluruhan pemerintahan dan
politik
dan mempelajari administrasi publik” (Frederickson , ).
Masalah kedua adalah model yang lebih pelit dan umum
dapat dibangun dari elemen-elemen ini, mungkin tidak akan dapat dihasilkan
kesimpulan umum. Rezim pemerintahan tampaknya dibentuk oleh tujuan utama
kebijakan mereka, dan tipe kebijakan yang berbeda menimbulkan permasalahan
tata kelola yang berbeda pula. Apa yang berhasil untuk, katakanlah,
kesejahteraan, belum tentu berhasil untuk perlindungan lingkungan.
Masalah mendasar dari kebijakan publik adalah bahwa kebijakan tersebut pada
hakikatnya merupakan proses politik. Dia
desain, implementasi, dan administrasi melibatkan banyak aktor dengan banyak
pihak
tujuan dan berbagai agenda. Tata Kelola sebagaimana diuraikan oleh Lynn et al.
mengakui kenyataan ini daripada menjelaskannya secara sistematis (Ellwood
, –).
Model Lynn et al. mempunyai kesulitan lain yang lebih teknis. Hal ini termasuk
membujuk para sarjana untuk mengadopsi metodologi penelitian yang lebih
kompleks dan mengatasinya
beberapa masalah pengukuran yang sulit. Misalnya, memasukkan konsep abstrak
dan didefinisikan secara longgar seperti manajemen dalam model heuristik
adalah satu hal, tetapi
secara empiris menangkap konsep tersebut dalam sebuah penelitian yang berupaya
menilai dampaknya terhadap
kinerja lembaga adalah masalah lain. Beberapa kesulitan dalam mengoreksi
target penjelas yang besar dan tidak berbentuk ke dalam agenda penelitian yang
ditandai
oleh koherensi konseptual dan metodologis tampaknya setidaknya secara implisit
diakui oleh Lynn et al. Hampir karena kebutuhan, seruan mereka untuk bertindak
semakin menyempit
bergerak dari ambisi konseptualnya yang luas ke arah penanganan detail sulit
dalam mewujudkan visi tersebut ke dalam praktik. Secara operasional, model
mereka berpindah ke
proposal untuk model ekonometrik kreatif dari kinerja atau keluaran lembaga
(Menurunkan 2002).
Meskipun kami tidak mengabaikan masalah-masalah ini, kritik-kritiknya mungkin
saja berlaku
menjadi prematur. Lynn dkk. tidak pernah mengaku mempunyai teori pemerintahan
yang berfungsi penuh; tujuan mereka hanyalah untuk mengembangkan program
penelitian yang secara teoritis dan
secara empiris menangani tata kelola kebijakan publik dan berkontribusi dalam
meningkatkan pembuatan, implementasi, dan administrasi kebijakan tersebut.
Penelitian tersebut ditujukan untuk 226 The Public Administration Theory
Primer
0813345765-Frederickson_Layout 1 12/10/11 11:37 Halaman 226
gram telah menarik perhatian para sarjana terhadap standarnya (Lynn dkk.
). Misalnya,
penelitian terbaru mengenai respons terhadap Badai Katrina menggunakan
kerangka tata kelola berdasarkan analisis jaringan yang mirip dengan model
multilevel yang disajikan
oleh Lynn dkk. (Koliba, Mills, dan Zia 2011).