Teori Pemerintahan

Pendahuluan: Kebutuhan Administrasi Publik akan Teori Pemerintahan 

Selama seperempat abad terakhir, negara industri demokrasi telah menyaksikan pergeseran
mendasar dalam tujuan dan metode pemerintahan. Berbagai elemen digabungkan untuk
menghasilkan perubahan ini: defisit yang meningkat, stagnasi ekonomi, kekecewaan terhadap
janji-janji negara kesejahteraan yang terpenuhi sesekali, dan pengertian umum bahwa
pemerintah melanggar kebebasan individu. Membalik karakteristik tren pembangunan pasca-
Perang Dunia II, pemerintah pada tahun 1970-an, 1980-an, dan 1990-an menjadi kurang
hierarkis, lebih terdesentralisasi, dan semakin bersedia untuk menyerahkan peran mereka
sebagai aktor kebijakan dominan kepada sektor swasta (Kettl 2000). 
Perubahan ini menimbulkan pertanyaan tentang ruang lingkup dan sifat administrasi publik,
baik sebagai profesi maupun sebagai disiplin ilmu. Untuk hampir semua abad kedua puluh,
administrasi publik identik dengan birokrasi, hierarki, dan akuntabilitas. Meskipun zaman
keemasan hegemoni teoretis dalam administrasi publik runtuh pada 1950-an di bawah
serangan gabungan Dwight Waldo, Herbert Simon, dan lainnya, mundurnya politik 
dikotomi administrasi sebagai prinsip pengorganisasian inti disiplin tidak mengubah sifat
konstitusional atau institusional pemerintah. Runtuhnya teori ortodoks berarti bahwa
birokrasi dalam yurisdiksi kebijakan terpusat tidak dapat lagi dianggap di luar atau di atas
politik, tetapi mereka tetap menjadi pemasok pusat barang dan jasa publik dan terus
mendefinisikan teori administrasi apa yang diminta untuk dijelaskan. Pluralisme teoretis yang
mengikutinya berjuang dengan berbagai keberhasilan untuk menjelaskan hubungan birokrasi
yang baru saja diakui dengan legislatif, eksekutif, dan pemerintahan lainnya, tetapi hubungan
tersebut, pengaturan teknis yang mendasari mereka, dan peran pegawai negeri dalam menjaga
mereka tetap kurang lebih. tak tersentuh. Lanskap teoretis administrasi publik berubah, tetapi
realitas profesional dan empirisnya tetap stabil. 
Stabilitas itu tidak dapat dipulihkan lagi oleh gerakan sedunia untuk mengembangkan dan
mengadopsi metode alternatif dalam melaksanakan kebijakan dan memberikan layanan
publik. Meskipun gerakan ini tidak diarahkan atau direncanakan secara terpusat dan sangat
bervariasi secara spesifik, gerakan ini dicirikan oleh elemen inti yang sama. Ini termasuk
adopsi manajemen berbasis pasar dan teknik alokasi sumber daya, peningkatan
ketergantungan pada organisasi sektor swasta untuk memberikan layanan publik, dan upaya
yang disengaja dan berkelanjutan untuk mengurangi dan mendesentralisasi peran pemerintah
sebagai aktor kebijakan sentral dalam masyarakat. Perubahan ini lebih dari sekedar mode
reformasi administrasi. Tidak hanya sifat pemerintahan itu sendiri yang dipertanyakan dan
diubah, tetapi juga kekuasaan dan tanggung jawab kota, negara bagian, dan negara-bangsa
menjadi kurang didefinisikan dan semakin digabungkan dengan yurisdiksi lain dan sektor
swasta. Negara administratif sekarang kurang birokratis, kurang hierarkis, dan kurang
bergantung pada otoritas pusat untuk mengamanatkan tindakan. Akuntabilitas untuk
menjalankan bisnis publik lebih banyak tentang kinerja daripada tentang pelaksanaan tujuan
kebijakan tertentu dalam batasan hukum (Moe dan Gilmour1995).
Sejak 1980-an, catatan ilmiah telah melihat peningkatan perhatian yang ditujukan pada
"keadaan hampa," sebuah metafora bagi pemerintah yang mengontrak penyediaan layanan
publik ke jaringan (kebanyakan) organisasi nirlaba dan mengurangi perannya sebagai
langsung  pemasok barang publik (Milward dan Provan 2000b, 240). Semakin lama,
“kebijakan dan program publik di Amerika Serikat dan di tempat lain sedang diatur. . .
melalui jaringan rumit negara bagian, wilayah, distrik khusus, area pemberian layanan, kantor
lokal, organisasi nirlaba, kolaborasi, jaringan, kemitraan, dan cara lain untuk mengontrol dan
mengoordinasikan aktivitas yang tersebar ”(Lynn, Heinrich, dan Hill 2001, 1). Paratelah
memberi label perkembangan ini sebagai ahli"hibriditas" (Skelcher 2005) atau institusi
"campuran" (Koppell 2011), yang membutuhkan kerangka kerja teoritis dan teknik
metodologis yang berbeda — sebuah poin yang akan kita bahas nanti di bab ini. Perubahan
ini menantang banyak teori administrasi publik yang ada karena mereka membentuk kembali
konsep di jantung disiplin. Secara tradisional, "publik" dalam administrasi publik berarti
pemerintah. Ketika peran tradisional pemerintah berubah, dan dengan harapan tentang
bagaimana peran itu harus dipenuhi, administrasi publik dipaksa untuk mendefinisikan ulang
dan mereposisi dirinya sendiri baik dalam praktik terapan maupun sebagai bidang keilmuan.
Untuk mengikuti realitas baru, sarjana administrasi publik dipaksa untuk memikirkan kembali
disiplin mereka dan landasan teoritisnya. Negara hampa secara harfiah mendefinisikan
kembali apa yang dimaksud dengan "publik" dalam administrasi publik. Minimal, definisi
publik sekarang harus mencakup berbagai macam lembaga dan organisasi yang secara
tradisional dianggap di luar wilayah pemerintahan, serta hubungan yang dimiliki organisasi
ini satu sama lain dan dengan otoritas pembuat kebijakan. Definisi baru ini secara dramatis
meningkatkan jumlah dan kompleksitas target penjelas yang harus dijelaskan oleh teori
administrasi publik. 
Perluasan arena ilmiah administrasi publik ini tercermin dalam peningkatan minat dalam
konsep pemerintahan, baik sebagai ide dan sebagai gambaran umum tentang apa yang
dipelajari oleh sarjana administrasi publik. Memang, istilah "pemerintahan" semakin menjadi
pengganti atau proxy untuk "administrasi publik" atau "manajemen publik" dalam literatur
terkemuka disiplin (Kettl 2000; Salamon 1989; Garvey 1997; Peters dan Pierre 1998).
Perubahan linguistik administrasi publik ke dalam studi pemerintahan mengakui realitas baru
dari negara administratif dan dikemukakan oleh beberapa orang untuk menandai orientasi
baru dan teoritis untuk disiplin. Gerald Garvey (1997), misalnya, menggunakan pemerintahan
sebagai cara untuk membedakan antara ortodoksi administrasi publik yang dibangun di atas
prinsip-prinsip politik dikotomi administrasi (didefinisikan sebagai keahlian, pemilihan
prestasi, spesialisasi, pembangunan lembaga, dan ilmu manajemen) dan teori baru
administrasi publik berdasarkan pemahaman jaringan tersebar semakin bertanggung jawab
untuk menyediakan layanan publik. Konsep pemerintahan seperti itu memperluas dan
mempersulit tantangan pengembangan teori administrasi publik. Mereka juga dianggap
sebagai cara yang lebih valid secara empiris dalam memahami bagaimana program
pemerintah sebenarnya beroperasi; menyediakan cara yang lebih realistis untuk mengajar
mereka yang mempersiapkan karir di sektor publik; dan menawarkan bahan konstruksi yang
lebih berguna untuk pembangunan teori daripada papan ortodoksi yang aus dan semakin tidak
relevan. Meskipun kebutuhan teori administrasi publik untuk menjelaskan perubahan dalam
peran dan praktek pemerintahan selama beberapa dekade terakhir diakui secara luas, tidak
jelas bahwa teori pemerintahan ada untuk memenuhi tantangan ini. Model birokrasi dan
manajemen Weberian tidak diragukan lagi kurang relevan dengan administrasi publik
daripada dulu, namun tetap menjadi seperangkat alat intelektual yang lebih tajam daripada
konsep pemerintahan yang masih kabur. Meskipun pemerintahan sekarang hampir menjadi
sinonim untuk administrasi publik, banyak literatur yang diduga tentang "pemerintahan"
bahkan tidak repot-repot mendefinisikan istilah tersebut, tampaknya dengan asumsi bahwa
hal itu dipahami secara alami dan intuitif (Osborne dan Gaebler 1992). Sebagai pengganti
teori, intuisi tidak mungkin memberikan kegunaan yang bertahan lama untuk disiplin ilmu.
Karena tidak memiliki definisi universal, tata kelola saat ini lebih merupakan pengakuan atas
realitas empiris dari perubahan waktu daripada sebagai tubuh teori yang koheren. Menurut H.
George Frederickson (2005), teori tata pemerintahan negara bagian dapat ditelusuri ke
bagaimana saat ini dioperasionalkan di antara sarjana administrasi publik. Frederickson
berpendapat ada lima masalah utama dengan kerangka tata kelola negara. Pertama, itu modis;
tata kelola telah menjadi frase umum. Kedua, seperti yang akan kita bahas nanti,
pemerintahan, dalam bentuknya saat ini, tidak tepat. Ketiga, tata kelola "diisi dengan nilai-
nilai" (289). Mereka yang menggunakan istilah pemerintahan cenderung memiliki pandangan
negatif yang sudah ada sebelumnya tentang lembaga pemerintah dan struktur birokrasi
ortodoks. Keempat, “tata kelola pada dasarnya adalah tentang perubahan” (290). Tata kelola
tidak harus menjadi kerangka kerja preskriptif, yang menekankan pada reformasi dan
restrukturisasi institusi. Tata kelola juga dapat digunakan sebagai istilah deskriptif untuk
hubungan antar yurisdiksi antara aktor publik dan swasta. Seperti yang ditulis oleh
Frederickson, “Sebagian besar deskripsi tata kelola — jaringan, kerjasama antar organisasi
dan antar yurisdiksi, federasi pembagian kekuasaan, kemitraan publik-swasta, dan kontrak
keluar — adalah bentuk adaptasi kelembagaan dalam menghadapi peningkatan saling
ketergantungan” (29). Kelima, teori pemerintahan cenderung memberikan bobot yang tidak
proporsional kepada "lembaga non-negara" (Frederickson 2005, 290). Jarang ada layanan
yang diberikan tanpa adanya lembaga publik atau pemerintah. Sebaliknya, pemberian layanan
publik sering kali dicirikan oleh "kemitraan publik-swasta" (Skelcher 2005). Meskipun
demikian, perdebatan tentang tata kelola sedang berlangsung, dan potensinya untuk
membentuk kembali administrasi publik sebagai disiplin ilmiah dipandang oleh beberapa
orang sebagai hal yang tak terelakkan. Banyak sarjana yang dengan susah payah mencoba
untuk menangkap tujuan dan proses dari realitas baru pemerintahan dalam teori. Proyek ini
dilakukan dari berbagai sudut pandang dan tradisi intelektual. Di sini, di bidang teori
pemerintahan yang baru muncul, sarjana administrasi publik bergumul dengan pertanyaan
kunci yang diciptakan oleh pertumbuhan negara yang terfragmentasi: Apa peran pemerintah
dalam masyarakat? Bagaimana peran ini harus dipenuhi? Apakah realitas baru dalam
menyediakan layanan publik cukup bertanggung jawab pada proses demokrasi? Bab ini
membahas beberapa tema dominan dalam debat pemerintahan dan potensinya untuk
menyediakan disiplin dengan alat teoritis yang diperlukan untuk memahami dan menjelaskan
administrasi publik di abad kedua puluh satu.

Model Tata Kelola Baru 

Di antara kontribusi paling penting untuk literatur tata kelola yang muncul adalah karya
Laurence E. Lynn Jr., Carolyn J. Heinrich, dan Carolyn J. Hill (1999, 2001; Heinrich dan
Lynn 2000). Pekerjaan mereka mewakili sintesis bidang yang ambisius yang mencoba
mengartikulasikan agenda penelitian yang menjangkau luas dan memberikan kerangka kerja
yang diperlukan untuk membawa agenda ini ke depan. Mereka menyarankan bahwa tata
kelola adalah konsep yang memiliki potensi untuk menyatukan manajemen publik yang luas
dan literatur kebijakan publik, menginvestasikannya dengan tujuan penjelas umum dan
menyoroti kontribusi penting dari banyak penelitian. Lynn dan rekan-rekannya berpendapat
bahwa pertanyaan mendasar di jantung semua penelitian terkait tata kelola adalah:
"Bagaimana rezim, badan, program, dan kegiatan sektor publik diatur dan dikelola untuk
mencapai tujuan publik?" (2001, 1). Mengingat pengaturan administratif yang kompleks yang
menjadi ciri negara hampa, menjawab pertanyaan ini merupakan tantangan yang luar biasa
sulit. Ada banyak sekali variasi dalam aturan, prosedur, organisasi, dan kinerja di antara
entitas yang tersebar dan terdesentralisasi yang sekarang terlibat dalam penyediaan layanan
publik. Variasi ini terjadi baik di dalam maupun di seluruh yurisdiksi kota, negara bagian,
dan negara. Apa penyebab variasi ini? Apakah itu sistematis? Akankah memahami variasi ini
membantu membentuk administrasi publik dan strategi manajemen yang lebih baik? Sebuah
teori pemerintahan dapat membantu memberikan jawaban atas pertanyaan-pertanyaan
tersebut dan memberikan administrasi publik dengan pegangan intelektual pada keadaan
hampa. Lynn, Heinrich, dan Hill tidak mengklaim menciptakan teori semacam itu, tetapi
mereka berusaha meletakkan dasar sistematis untuk studi pemerintahan. Tujuan mereka lebih
bersifat penasehat daripada preskriptif; itu adalah untuk menyarankan pendekatan untuk
desain penelitian dan interpretasi yang "akan mendorong terciptanya tubuh pengetahuan yang
nilainya sama atau melebihi jumlah dari banyak bagiannya" (2001, 15). 
Meskipun tujuan Lynn et al. Tidak mencakup konstruksi kerangka penjelasan yang
komprehensif, mereka menawarkan beberapa papan yang diperlukan untuk membangun teori
yang begitu lengkap. Ini dimulai dengan definisi pemerintahan sebagai "rezim hukum, aturan
administratif, putusan peradilan, dan praktik yang membatasi, menentukan, dan
memungkinkan kegiatan pemerintah, di mana kegiatan tersebut secara luas didefinisikan
sebagai produksi dan pengiriman barang dan jasa yang didukung secara publik" (Lynn,
Heinrich, dan Hill 2000, 3). Definisi ini menyiratkan bahwa tata kelola terdiri dari elemen-
elemen yang terpisah tetapi saling terkait. Elemen-elemen ini termasuk struktur organisasi,
keuangan dan program; undang-undang dan hukum; mandat kebijakan; sumber daya yang
tersedia; aturan administratif; dan aturan dan norma yang dilembagakan. Definisi tersebut
juga menyiratkan bahwa pemerintahan secara inheren bersifat politis, yang melibatkan tawar-
menawar dan kompromi antara aktor dengan kepentingan yang berbeda, dan bahwa itu terdiri
dari struktur formal dan pengaruh informal, yang salah satunya dapat mencirikan hubungan
antara otoritas formal dan perilaku pemerintah yang sebenarnya- operasi yang diamanatkan
(10). Unsur-unsur gabungan yang membentuk konsep tata kelola Lynn et al. Dikemukakan
untuk menggambarkan tujuan dan sarana kegiatan pemerintah dan bagaimana tujuan dan
sarana ini terhubung. Konfigurasi tertentu dari elemen-elemen ini disebut "rezim
pemerintahan," dengan setiap rezim mencakup beragam komponen yang menentukan
penyediaan layanan publik di wilayah tertentu. Komponen ini termasuk domain kebijakan
(misalnya, perlindungan lingkungan), jenis kegiatan pemerintah (misalnya, regulasi),
yurisdiksi tertentu (misalnya, negara bagian), dan organisasi tertentu (misalnya, departemen
sumber daya alam negara bagian). Pembentukan rezim ini adalah produk dari proses dinamis
yang mereka sebut "logika pemerintahan." Proses ini menghubungkan nilai dan kepentingan
warga negara dengan tindakan legislatif, eksekutif, dan pengadilan (Lynn, Heinrich, dan Hill
1999). Lynn dan rekan-rekannya berpendapat bahwa kunci untuk mempelajari pemerintahan
adalah sampai pada beberapa pemahaman sistematis dari proses ini dan hubungannya dengan
kinerja: “Masalah teoritis sentral dalam penelitian pemerintahan adalah menerapkan teori
yang memaksakan tatanan sebab akibat atau struktur apriori pada logika yang
menghubungkan konteks, tata kelola, dan konsekuensi atau hasil ”(2001, 17). Lynn dkk.
menunjukkan bahwa studi pemerintahan memiliki dua anteseden intelektual utama. Yang
pertama adalah institusionalisme, terutama seperti yang dipraktikkan oleh para sarjana pilihan
publik. Badan literatur ini telah berulang kali menegaskan bahwa pengaturan struktural
membentuk perilaku dalam organisasi, menentukan kinerja organisasi, dan menyusun
hubungannya dengan aktor eksternal. Yang kedua adalah studi tentang jaringan. Literatur
penelitian tentang jaringan menekankan “peran berbagai aktor sosial dalam rangkaian
negosiasi, implementasi dan pemberian layanan” (O'Toole 2000, 276). Dengan dasar-dasar
ini, tidak mengherankan jika banyak elemen tata kelola seperti yang dijelaskan oleh Lynn et
al. menyerupai elemen administrasi publik tradisional. Tetapi pemerintahan adalah ide yang
lebih luas yang mensintesis dan mendorong ide-ide kunci dari literatur kelembagaan dan
jaringan sementara juga memanfaatkan beberapa tradisi teoritis lain yang akrab bagi para
sarjana administrasi publik. 
Seperti teori jaringan, konsep tata kelola Lynn dkk beroperasi pada setidaknya tiga tingkat
yang berbeda: kelembagaan, organisasi, dan teknis. Di tingkat kelembagaan, terdapat aturan,
hierarki, batas, prosedur, nilai rezim, dan otoritas formal dan informal yang stabil.
Pemahaman institusi mengacu pada beberapa pemikiran, termasuk pilihan publik, teori
tentang kontrol birokrasi, dan teori atau filosofi pemerintahan yang lebih luas. Tingkat
kelembagaan pemerintahan ditujukan untuk memahami pembentukan, adopsi, dan
implementasi kebijakan publik (terutama yang terakhir). Di tingkat organisasi, atau
manajerial, tata kelola adalah biro hierarkis, departemen, komisi, semua badan eksekutif
lainnya, dan berbagai organisasi non-pemerintah yang terkait dengan otoritas publik melalui
kontrak atau dengan insentif atau mandat lain. Memahami tingkat pemerintahan mengacu
pada teori keagenan, teori kepemimpinan, dan teori jaringan. Perhatian utama pada tingkat ini
adalah memahami insentif, kebijaksanaan administratif, ukuran kinerja, dan fungsi pegawai
negeri (atau lembaga nonpemerintah). Tingkat teknis pemerintahan mewakili lingkungan
tugas, di mana kebijakan publik dilaksanakan di tingkat jalan. Masalah profesionalisme,
kompetensi teknis, motivasi, akuntabilitas, dan kinerja merupakan kepentingan utama di
tingkat teknis, yang bertumpu pada teknik analisis (dan teori) efisiensi, manajemen,
kepemimpinan organisasi, akuntabilitas, insentif, dan pengukuran kinerja. Dalam bentuk
tereduksi, Lynn, Heinrich, dan Hill (2000, 15) menyajikan logika tata kelola mereka sebagai
model yang mengambil bentuk berikut: 
O = f [E, C, T, S, M]
Dimana: 
O = Output / hasil . Produk akhir dari rezim pemerintahan. 
E = Faktor lingkungan. Ini dapat mencakup struktur politik, tingkat otoritas, kinerja ekonomi,
ada atau tidak adanya persaingan di antara pemasok, tingkat sumber daya dan
ketergantungan, kerangka hukum, dan karakteristik populasi sasaran. 
C = Karakteristik klien. Atribut, karakteristik, dan perilaku klien.
T = Perawatan. Ini adalah pekerjaan utama atau proses inti organisasi dalam rezim tata kelola.
Mereka mencakup misi dan tujuan organisasi, kriteria perekrutan dan kelayakan, metode
untuk menentukan kelayakan, dan perawatan program atau teknologi. 
S = Struktur. Ini termasuk jenis organisasi, tingkat koordinasi dan integrasi di antara
organisasi dalam rezim tata kelola, tingkat relatif dari kontrol terpusat, diferensiasi
fungsional, aturan atau insentif administratif, alokasi anggaran, pengaturan atau hubungan
kontrak, dan budaya dan nilai kelembagaan. 
M = Peran dan tindakan manajerial. Ini termasuk karakteristik kepemimpinan, hubungan
manajemen staf, komunikasi, metode pengambilan keputusan, profesionalisme / perhatian
karir, dan mekanisme pemantauan, kontrol, dan akuntabilitas. 

Model bentuk tereduksi dimaksudkan sebagai titik awal untuk penelitian empiris tentang tata
kelola. Lynn dan kolega (2005, 15) sengaja berusaha untuk membuat model fleksibel, dan
mengakui bahwa titik awal teoritis alternatif atau tujuan penelitian tertentu mungkin
memerlukan dimasukkannya variabel lain. Mereka juga mengakui bahwa variabel penjelas
dalam model tidak sepenuhnya independen satu sama lain, dan mengeksplorasi keterkaitan di
antara mereka adalah jalan lain yang bermanfaat bagi para sarjana tata kelola. Meskipun
konsep dan model mereka jelas bukan teori aksiomatik, pendekatan Lynn dkk. Terhadap tata
kelola segera mengklarifikasi beberapa masalah penting untuk penelitian tata kelola. Secara
kritis, pendekatan mereka menyoroti sifat multilevel dari tata kelola, sesuatu yang tidak
tercermin dengan baik dalam penelitian ilmiah atau sepenuhnya diakui oleh para pendukung
desentralisasi. Hasil dari reformasi skala besar, baik atau buruk, bergantung pada keputusan
yang dibuat di berbagai tingkat administrasi dan konteks di mana keputusan tersebut
dilaksanakan. Implikasi ini jelas dalam presentasi Lynn dkk. Tentang tata kelola, meskipun
sebagian besar diabaikan oleh arsitek reformasi. Lynn dkk. meminta studi yang
memperhatikan sistem hierarki organisasi pemerintah, studi yang menggunakan data dari
berbagai sumber dan berbagai tingkat analisis dan yang menggunakan metodologi yang
mampu menggunakan berbagai input data ini (Roderick, Jacob, dan Bryk 2000). Konsep dan
model tata kelola Lynn et al. Mendukung seruan mereka untuk agenda penelitian yang
ambisius untuk membantu menjelaskan dan meningkatkan kinerja negara administratif yang
terdesentralisasi. Sebagai motivasi dan panduan untuk penelitian, pekerjaan mereka
menghasilkan beberapa keuntungan, tetapi potensinya untuk berkembang menjadi teori yang
lengkap patut dipertanyakan. Sebagai pengantar teori, argumen mereka memiliki dua masalah
utama. 
Pertama, dan yang terpenting, baik konsep maupun model mereka tidak terlalu pelit. Model
mereka “mendekati kritik ahli ekonomi terhadap ilmu politik: dengan memasukkan segala
sesuatu, seseorang berisiko tidak menjelaskan apa-apa” (Ellwood 2000, 329). Bahkan sebagai
heuristik, model mereka begitu luas sehingga penggunaannya sebagai panduan sistematis
dipertanyakan. Daripada memaksakan urutan kausal pada tata kelola, model tersebut
mungkin tidak lebih dari menyediakan daftar praktis dari elemen konseptual yang luas yang
dapat ditambang secara selektif agar sesuai dengan kasus tertentu. Ini adalah layanan yang
berguna, tetapi tidak memberikan penjelasan berat yang dibutuhkan untuk teori. Memang,
kelengkapan model Lynn et al. Menciptakan kesulitan dalam hal menggambar batas disiplin
yang berbeda karena "tampaknya ada sedikit 
perbedaan antara mempelajari keseluruhan pemerintahan dan politik dan mempelajari
administrasi publik" (Frederickson 2005, 287). Masalah kedua adalah bahwa meskipun model
yang lebih pelit dan umum dapat dibangun dari elemen-elemen ini, mungkin tidak dapat
menghasilkan kesimpulan umum. Rezim tata kelola tampaknya dibentuk oleh domain
kebijakan mereka, dan berbagai jenis kebijakan menyebabkan berbagai jenis masalah tata
kelola. Apa yang berhasil, katakanlah, kesejahteraan, mungkin tidak berhasil untuk
perlindungan lingkungan. Masalah mendasar dari kebijakan publik adalah bahwa secara
inheren merupakan proses politik. Desain, implementasi, dan administrasinya melibatkan
banyak aktor dengan berbagai tujuan dan berbagai agenda. Tata kelola seperti yang diuraikan
oleh Lynn et al. Mengakui realitas ini daripada menjelaskannya secara sistematis (Ellwood
2000, 329–330). 
Model Lynn et al. Memiliki kesulitan lain yang lebih teknis. Ini termasuk membujuk para
sarjana untuk mengadopsi metodologi penelitian yang lebih kompleks dan mengatasi
beberapa masalah pengukuran yang sulit. Misalnya, memasukkan konsep abstrak dan
didefinisikan secara longgar seperti manajemen dalam model heuristik adalah satu hal, tetapi
secara empiris menangkap konsep itu dalam studi yang berusaha menilai dampaknya
terhadap kinerja agensi adalah masalah lain. Beberapa kesulitan dalam menyesuaikan target
penjelas yang besar dan tidak berbentuk ke dalam agenda penelitian yang dicirikan oleh
koherensi konseptual dan metodologis tampaknya setidaknya secara implisit diakui oleh
Lynn et al. Hampir karena kebutuhan, seruan mereka untuk bertindak menyempit saat
bergerak dari ambisi konseptualnya yang luas ke arah berurusan dengan detail sulit dalam
mempraktikkan visi itu. Secara operasional, model mereka berpindah ke proposal untuk
model ekonometrik kreatif dari kinerja atau keluaran lembaga (Lowery 2002). 
Meskipun kami tidak mengabaikan masalah-masalah ini, kritik tersebut mungkin terlalu dini.
Lynn dkk. tidak pernah mengklaim memiliki teori pemerintahan yang berfungsi penuh;
tujuan mereka hanyalah untuk mendorong program penelitian yang secara teoritis dan
empiris membahas tata kelola kebijakan publik dan berkontribusi untuk meningkatkan kreasi,
implementasi, dan administrasinya. Program penelitian tersebut telah menarik para sarjana
dengan standarnya (Lynn et al. 2000). Sebagai contoh, pekerjaan terbaru tentang tanggapan
terhadap Badai Katrina menggunakan kerangka kerja tata kelola berdasarkan analisis jaringan
yang mirip dengan model multilevel yang disajikan oleh Lynn et al. (Koliba, Mills, dan Zia
2011).

Pemerintahan sebagai Kerangka Pemersatu Administrasi Publik? 

Jika tata kelola bukan NPM, lalu apa itu? Peters dan Pierre (1998) menyimpulkan bahwa
dalam banyak hal, debat pemerintahan hanya menunjukkan bahwa akademisi mengejar
realitas perubahan zaman. Munculnya negara yang terfragmentasi dan semakin usang
kerangka administrasi publik yang ada telah memaksa disiplin untuk melakukan pencarian
yang terkadang menyakitkan untuk fondasi intelektual baru. 
H. George Frederickson (1999b) mengacu pada pencarian ini sebagai reposisi administrasi
publik. Proses yang dibuat sejak akhir tahun 1970-an ini menghasilkan bentuk baru
administrasi publik yang memiliki bahasa baru dan suara yang unik. Reposisi administrasi
publik, Frederickson menyarankan, mewakili sesuatu dari era batas administrasi publik.
Setengah abad setelah runtuhnya hegemoni teoritis dalam administrasi publik, setelah
beberapa dekade penjajahan oleh teori-teori yang berasal dari disiplin ilmu lain (terutama
ekonomi, analisis kebijakan, dan teori organisasi), gerakan reposisi mengembangkan garis
pemikiran teoritis yang berasal dari masyarakat. administrasi. Kontribusi asli ini secara
langsung menangani masalah tata kelola dalam keadaan terfragmentasi. 
Inti dari argumen reposisi Frederickson dapat dijelaskan paling baik dengan membandingkan
orientasi teoritisnya dengan ilmu politik, disiplin yang paling erat terkait dengan administrasi
publik (yang terakhir dianggap oleh banyak orang sebagai subkategori yang pertama). Dalam
ilmu politik, teori diarahkan pada benturan kepentingan, persaingan elektoral, permainan
strategis, serta pemenang dan pecundang. Mengingat orientasi ini, tidaklah mengejutkan
untuk menemukan pilihan rasional, teori pasar, teori permainan, dan berbagai cabangnya
sebagai kerangka kerja intelektual yang populer, bahkan mungkin dominan, dalam ilmu
politik. Namun administrasi publik, didorong oleh fragmentasi negara, terus bergerak
menjauh dari kerangka ini dan menuju teori kerjasama, jaringan, dan pembangunan dan
pemeliharaan institusi. Dalam praktik dan teori, administrasi publik memposisikan ulang
dirinya untuk menghadapi tantangan besar dari negara yang terfragmentasi. Frederickson
menyebut tantangan ini sebagai "ilmu politik dalam membuat negara yang terfragmentasi dan
disartikulasi bekerja" (1999b, 702). 
Yang terakhir ini pada dasarnya adalah bagaimana Frederickson mendefinisikan
pemerintahan. Pemerintahan mengacu pada hubungan lateral dan antar lembaga dalam
pemerintahan dalam konteks penurunan kedaulatan, semakin pentingnya batas yurisdiksi, dan
fragmentasi kelembagaan secara umum. Dari elemen dasar ini, yang paling penting untuk
praktik dan teori administrasi publik adalah hubungan yang menurun antara yurisdiksi politik
dan manajemen publik. Melemahnya ikatan ini “memisahkan” hubungan yang secara
tradisional terpusat antara pemerintah dan para pelaku penyediaan layanan publik. 
Di negara bagian yang terpisah-pisah, perbatasan kurang berarti dalam semua jenis yurisdiksi
politik — distrik khusus, kota, kabupaten, negara bagian, dan negara-bangsa (Strange 1995).
Aktivitas ekonomi dan aktivitas sosial semakin multi-yurisdiksi, tren yang didorong oleh
perkembangan teknologi baru, globalisasi pasar, peningkatan mobilitas pemukiman, dan
imigrasi. Seseorang yang dipekerjakan oleh perusahaan yang secara fisik berkantor pusat di
Atlanta, Georgia, dapat berkonsultasi dengan klien di kedua pantai sambil melakukan
telecommuting dari rumah di Lincoln, Nebraska. Masalah kejahatan pinggiran kota mungkin
berasal dari kondisi ekonomi kota tetangga. Air yang tercemar di satu negara mungkin
merupakan produk kegiatan ekonomi di negara lain. Manfaat 
dan masalah kebijakan publik dan manajemen publik semakin sulit untuk dibatasi dalam
batas satu yurisdiksi politik karena begitu banyak masalah kebijakan yang relevan bersifat
multi yurisdiksi. 
Konjungsi Administratif 

Tren ini menghadirkan tantangan yang cukup besar untuk praktik dan teori administrasi
publik. Bagaimana Anda mendefinisikan dan memahami manajemen publik ketika yurisdiksi
politik kurang relevan? Bagaimana Anda mendefinisikan dan memahami manajemen publik
ketika kedaulatan diragukan? Bagaimana Anda mengkonseptualisasikan demokrasi
perwakilan di mana keputusan yang mempengaruhi yang diwakili tidak dikendalikan, bahkan
mungkin tidak dipengaruhi, oleh mereka yang mewakili mereka? Bagaimana administrasi
publik, yang secara tradisional merupakan agen pemerintah yang menghubungkan keputusan
perwakilan dengan preferensi yang diwakili, mereposisi dirinya sendiri untuk mengatasi
kesenjangan yang semakin besar antara pemerintah dan yang diperintah? 
Ini adalah pertanyaan tentang pemerintahan; mereka memotong ke jantung hubungan antara
pemerintah dan masyarakat dan memfokuskan perhatian teoritis administrasi publik pada
masalah manajemen publik di negara yang disartikulasikan. Frederickson (1999b)
menyarankan teori hubungan administrasi untuk membantu menjelaskan dan memahami
masalah-masalah pemerintahan yang menjengkelkan yang diciptakan oleh kebangkitan
negara yang disartikulasikan. 
Teori konjungsi administrasi muncul dari dua pengamatan. Yang pertama dikaitkan dengan
Matthew Holden Jr. (1964), yang mencatat bahwa di Amerika Serikat hubungan antar
pemerintah di wilayah metropolitan dapat dipandang sebagai masalah dalam diplomasi. Di
wilayah metropolitan yang terfragmentasi, tindakan satu lembaga atau pemerintah
kemungkinan besar akan memengaruhi aktor di wilayah hukum lain. Tanpa otoritas terpusat,
bagaimana tindakan ini dapat dikoordinasikan untuk memastikan keterwakilan yang efektif
dan penyediaan layanan publik? Holden berpendapat bahwa sistem atau jaringan kerja sama
berkembang melintasi yurisdiksi yang pada dasarnya memiliki tujuan yang sama dengan
diplomasi di negara-bangsa. Mereka menghasilkan kesepakatan dan pemahaman yang
menyelaraskan kegiatan pemerintah lintas yurisdiksi dan memungkinkan kelancaran fungsi
kebijakan dan penyediaan layanan publik. 
Pengamatan kedua adalah bahwa yurisdiksi politik masih penting bagi politik (dalam arti
sempit), meskipun kurang penting bagi administrasi. Politik dalam arti kampanye, pemilu,
jabatan, dan gelar masih bersifat yurisdiksi. Elemen-elemen ini sebagian besar bersifat
otonom dan hanya sedikit saling bergantung (kampanye untuk walikota di satu kota,
misalnya, jarang berdampak pada kampanye walikota di pinggiran kota yang berdekatan).
Hal ini sangat kontras dengan administrasi, yang sangat saling bergantung, semakin tidak
memiliki yurisdiksi, dan dicirikan oleh pola “konjungsi” yang terorganisir — pola kerja sama
dan koordinasi yang sistematis di antara dan di antara operasi administratif. Seperti yang
dijelaskan oleh Frederickson, “Hubungan administrasi adalah susunan dan karakter asosiasi
formal dan informal horizontal antara aktor yang mewakili unit dalam jaringan publik dan
perilaku administratif dari aktor tersebut” (1999b, 708). 
Kekuasaan untuk melaksanakan hubungan antarlembaga ini didasarkan pada klaim otoritatif
pakar profesional atas pengetahuan, bukan atas dasar kewenangan formal. Dengan demikian,
konjungsi pada dasarnya merupakan aktivitas yang dilakukan oleh para profesional yang
berpikiran sama, khususnya spesialis fungsional yang menangani masalah atau domain
kebijakan tertentu. Hubungan antarafungsional ini 
spesialisberfungsi untuk memasangkan atau menghubungkan unit administratif di seluruh
yurisdiksi dan mengoordinasikan operasi pemerintah dalam negara bagian yang tidak
diartikulasikan. 
Frederickson menyarankan bahwa kemampuan hubungan administrasi untuk memberlakukan
ketertiban dan koherensi pada penyediaan layanan publik bergantung pada beberapa faktor.
Faktor-faktor tersebut meliputi ruang lingkup, kekuatan, dan durasi perjanjian formal dan
informal di antara para pelaku pelaksana antar yurisdiksi. Perjanjian yang dinegosiasikan
secara formal cenderung menghasilkan hubungan yang erat; perjanjian informal
menghasilkan hubungan yang lebih longgar antar yurisdiksi. Namun terlepas dari apakah
kerjasama tersebut secara formal diamanatkan atau disepakati secara informal, sebagian besar
bentuk administrasi diorganisir, dipelihara, dan dioperasikan secara sukarela oleh para
profesional layanan publik. Poin terakhir ini penting karena menyiratkan bahwa dunia
hubungan memiliki sedikit hierarki, sedikit biaya transaksi, dan tidak ada kebutuhan yang
jelas untuk merestrukturisasi sektor publik saat memperkenalkan insentif perilaku seperti
pasar. Otoritas pusat dalam hubungannya dengan mudah digantikan oleh kerjasama sukarela
dan jaringan yang berkembang dari kepentingan dan nilai-nilai profesional. 
Frederickson berpendapat bahwa, meskipun konjungsi itu sendiri nonhierarkis, hierarki
diperlukan agar konjungsi ada. Hubungan administrasi tidak akan terjadi tanpa adanya
struktur kelembagaan yang masih terikat dengan yurisdiksi politik, yaitu struktur formal
hirarkis yang masih menjadi ciri sebagian besar pemerintahan. Jika struktur hierarki ini
dianggap sebagai bangunan yang menampung politik dari suatu yurisdiksi tertentu, maka
hubungan administratif dapat dianggap sebagai rangkaian jembatan penyeberangan yang
menghubungkan bangunan-bangunan ini. Jembatan tidak akan bertahan jika bangunan
runtuh. Dan meskipun jembatan tertentu memberikan kesan daya dukung yang kecil, namun
secara keseluruhan jembatan merupakan jaringan yang kuat dan mumpuni untuk koordinasi
dan kerjasama. 
Dengan kekuatan motivasinya yang berasal dari nilai-nilai dan kepentingan profesional, dan
kerjasama antara aktor kelembagaan sebagai tujuannya, hubungan administrasi adalah teori
yang sangat kontras dengan NPM. NPM banyak mengambil dari teori pasar, yang
menekankan pada kepentingan pribadi dan persaingan, tidak satupun dari keduanya yang
secara khusus baik dalam menjelaskan perilaku antar yurisdiksi para pelaku dalam
hubungannya. Konjungsi tampaknya didorong oleh nilai-nilai dan kepercayaan para
profesional layanan publik, dan oleh naluri bawaan dan terpelajar untuk bekerja sama yang
dimiliki oleh semua manusia. Konjungsi yang mendasari adalah konsep profesional dari
kepentingan publik dan kewajiban di antara pegawai negeri untuk mewakili publik yang tidak
besar di luar yurisdiksi tertentu. Hasil akhirnya bukan hanya koordinasi di antara berbagai
unit negara yang terdisartikulasi, tetapi juga kemunculan kembali representasi bermakna
yang terus bocor dari kantor-kantor terpilih karena batas yurisdiksi menjadi kurang relevan
dengan masalah kebijakan. 
Teori konjungsi administrasi bukan hanya renungan abstrak akademisi. Ini juga mendapat
banyak dukungan dari berbagai studi empiris (Frederickson 1999b). Dalam mempelajari
wilayah metropolitan Kansas City melalui prisma konjungsi administrasi, Frederickson
(1997b, 708) melaporkan bahwa pejabat tinggi pemerintah (kepala departemen dan di
atasnya) menghabiskan sekitar 15 persen waktu mereka untuk terlibat dalam kegiatan terkait.
Ada, tentu saja, batasan pada hubungan administrasi dan teori pemerintahan rezim. Politik di
yurisdiksi tertentu dapat menghasilkan kekuatan kuat yang menentang kerja sama. Mengingat
sifat interaksi antar unit administratif yang sangat pribadi, sesuatu yang sepele seperti
bentrokan kepribadian antara dua kepala departemen berpotensi mempersempit ruang
lingkup dan keberhasilan suatu hubungan. Secara empiris, studi yang mendukung
teoriadministrasi 
konjungsi, setidaknya selama ini, sebagian besar terbatas pada wilayah perkotaan.
Kemampuan Conjunction untuk menjelaskan dan membantu kita memahami hubungan
pemerintah-masyarakat di tingkat yang lebih tinggi seperti negara bagian atau bangsa masih
harus dieksplorasi sepenuhnya. 
Teori Pemerintahan Rezim 

Terlepas dari pekerjaan Lynn et al. (2001), teori umum pemerintahan masih kurang. Bagi
Frederickson, pemerintahan lebih merupakan subbidang yang unik dan muncul dalam
administrasi publik daripada disiplin yang berdiri sendiri. Untuk mendorong pertumbuhan
pemerintahan sebagai teori, Frederickson (2005) menyarankan bahwa para sarjana akan
bijaksana untuk melihat hubungan internasional, khususnya teori rezim. 
Perkembangan teoritis mengenai kemunculan, struktur, stabilitas, dan legitimasi rezim
memiliki aplikasi langsung ke teori pemerintahan di mana unit analisisnya adalah organisasi
(dari semua jenis) dan bagaimana mereka berkolaborasi untuk menghasilkan barang publik
yang diinginkan. Teori rezim adalah studi tentang bagaimana entitas (dalam hal ini, negara)
beradaptasi dengan perubahan dalam lingkungan dan hubungan dengan entitas lain (negara
bagian). Mengubah "negara bagian" menjadi "lembaga" mengalihkan fokus ke bagaimana
lembaga (di berbagai sektor) beradaptasi dan membentuk hubungan satu sama lain. Dengan
demikian, Frederickson menggunakan teori rezim dari hubungan internasional untuk
mengembangkan teori pemerintahan tiga bagian: 
1. "pemerintahan antar-yurisdiksi," yang didefinisikan sebagai "kerjasama antar yurisdiksi
dan antar-organisasi vertikal dan horizontal" 
2. "pemerintahan pihak ketiga, ”atau‘perluasan negara atau yurisdiksi oleh kontrak atau hibah
kepada pihak ketiga, termasuk 
subgovernments’3.‘pemerintahannon-pemerintah publik,’termasuk‘bentuk pembuatan
kebijakan publik nonjurisdictional atau non-pemerintah dan pelaksanaan’(2005, 294-295) 

The Tujuan dari teori tiga bagian ini tidak hanya untuk memberikan para sarjana definisi
kerja tentang pemerintahan, tetapi juga untuk menempatkan pemerintahan dengan tepat
dalam bidang administrasi publik. “Disarankan bahwa ada perbedaan mendasar antara
administrasi publik sebagai manajemen internal sehari-hari dari suatu badan atau organisasi
di satu sisi, dan administrasi publik sebagai pemerintahan, manajemen negara yang diperluas,
di sisi lain” (Frederickson 2005, 300). 
Dengan demikian, tiga bagian teori Frederickson dapat dianggap sebagai berikut: 
“Pertama, tata kelola antar-yurisdiksi adalah pola kerja sama antar organisasi atau antar
yurisdiksi khusus bidang kebijakan yang bersifat formal atau sukarela. Kedua, tata kelola
pihak ketiga memperluas fungsi negara dengan mengekspornya melalui kontrak ke lembaga
nonprofit khusus bidang kebijakan, untuk mendapatkan keuntungan, atau pihak ketiga sub-
pemerintah. Ketiga, tata kelola publik nonpemerintah bertanggung jawab atas aktivitas
organisasi nonpemerintah yang memiliki kepentingan warga negara dengan cara yang sama
seperti lembaga pemerintah. (Frederickson 2005, 301) ” 
Teori rezim pemerintahan adalah upaya untuk menempatkan batas-batas yang berbeda di
sekitar konsep pemerintahan. Bergerak melampaui pekerjaan Lynn et al., Ini memberikan
tema danpengorganisasian 
arahanuntuk administrasi publik dan sarjana pemerintahan. Teori rezim pemerintahan
selanjutnya mengidentifikasi definisi kelembagaan tertentu, karakteristik, dan hubungan
antara aktor yang harus memungkinkan untuk pengembangan teori. Meskipun demikian, dua
elemen kunci demokrasi tidak ada dalam teori seperti itu: akuntabilitas dan legitimasi. 

Akuntabilitas dan Tata Kelola Global 

Konsep dasar akuntabilitas demokrasi menjadi kabur ketika memeriksa organisasi hibrida
atau antar yurisdiksi. Masalahnya terletak pada mengidentifikasi pemangku kepentingan yang
sesuai. Bagi pemerintah, peran ini ada pada warga negara. Untuk kemitraan publik-swasta
atau jaringan tata kelola, jenis dan jumlah pemangku kepentingan menjadi lebih banyak dan
kurang jelas. Untuk beberapa badan pemerintah, keuntungan bermitra dengan organisasi
swasta sebenarnya adalah “akuntabilitas publik yang berkurang” (Skelcher 2005, 361).
Namun, agar teori tata kelola dapat bergerak maju, diperlukan pemeriksaan dan
pengembangan kerangka akuntabilitas yang sesuai untuk tata kelola abad kedua puluh satu. 
Chris Skelcher menulis bahwa wajah baru tata kelola, khususnya KPS, akan menuntut
manajer publik untuk menjawab serangkaian pertanyaan baru: 
1. Apakah retorika kepentingan bersama di antara para pihak menghalangi perbedaan penting
antara nilai dan motivasi? 
2. Dengan apa para mitra saling mempercayai? 
3. Sejauh mana pemerintah memiliki kapasitas untuk terlibat dalam PPP?
4. Bagaimana PPP berartikulasi dengan lembaga dan proses demokrasi? (2005, 363
364) 

Pertanyaan 2 dan 4 berhubungan langsung dengan masalah yang berkaitan dengan

akuntabilitas dan tata kelola. Teori tata kelola, berdasarkan kemitraan publik-swasta,
organisasi campuran, atau organisasi antar yurisdiksi, jelas menghadapi dilema akuntabilitas.
Bagaimana Anda meminta pertanggungjawaban aktor publik dan swasta? Bisakah mereka
dimintai pertanggungjawaban dengan cara yang sama? Haruskah akuntabilitas
dipertimbangkan secara bersama-sama atau terpisah untuk kemitraan? 
Tujuan mendasar dari setiap jaringan pemerintahan harus menyediakan kualitas pelayanan
publik atau barang. Christopher J. Koliba, Russell M. Mills, dan Assim Zia (2011, 212)
menyajikan kerangka kerja akuntabilitas untuk jaringan tata kelola yang mencakup tiga
kerangka berbeda (Demokratis, Pasar, dan Administratif) dan delapan jenis akuntabilitas
yang berbeda. Dalam kerangka Demokrat, akuntabilitas "diberikan" kepada pejabat terpilih,
warga negara, dan pengadilan. Dalam kerangka Pasar, pemegang saham / pemilik dan
konsumen adalah dua target akuntabilitas. Terakhir, dalam kerangka Administratif,
akuntabilitas diserahkan kepada kepala sekolah, ahli dan profesional, dan rekan kerja atau
mitra yang berkolaborasi. Kerangka kerja ini didasarkan pada pemeriksaan tanggapan
manajemen darurat setelah Badai Katrina, dan dipandang sebagai sistem yang paling tepat
untuk menghindari “permainan menyalahkan” di antara para aktor pemerintah dan
menumbuhkan rasa kepentingan publik secara kolektif. Yang mendasari teori akuntabilitas
ini, bagaimanapun, adalah asumsi bahwa semua aktor yang relevan dapat menyetujui
pengertian dasar tentang akuntabilitas dan legitimasi. Seperti yang telah ditunjukkan orang
lain, ketika organisasi menjadi transnasional dan / atau tidak memiliki mekanisme sanksi
yang kuat, asumsi tersebut mudah dilanggar.
Jonathan Koppell (2008) membawa isu akuntabilitas ke pemerintahan di dunia internasional,
atau yang dia gambarkan sebagai organisasi tata kelola global (GGOs). Organisasi seperti
Perserikatan Bangsa-Bangsa, Organisasi Perdagangan Dunia, dan Uni Eropa semuanya
“menderita karena kekurangan akuntabilitas” (177). GGO cenderung tidak memiliki
mekanisme pemberian sanksi formal atau yang dapat ditegakkan, sehingga sulit untuk
mematuhi permintaan otoritatif. Legitimasi memiliki banyak bentuk, tetapi “legitimasi
kognitif,” fokus pada “sejauh mana suatu institusi diterima,” membebankan biaya paling
sedikit pada organisasi dalam hal jumlah sumber daya yang diperlukan untuk memastikan
kepatuhan. Namun, sebagian besar GGO tidak dapat mencapai legitimasi tersebut dan
sebaliknya berfokus pada “legitimasi normatif. . . fungsi keyakinan tentang apa yang
memberi hak pada individu atau institusi untuk menggunakan kekuasaan ”(182). Seperti yang
ditulis Koppell, "Legitimasi pada dasarnya adalah sumber otoritas psikologis" (187), tetapi
sumber psikologis ini cenderung sangat bervariasi antar orang dan budaya. Dengan
mendefinisikan legitimasi, dan pada akhirnya menjadi sumber kekuatan GGO, Koppell
mampu memberikan landasan di mana organisasi global harus bertanggung jawab. Memang,
dari fokus pada legitimasi normatif ini muncul serangkaian enam prinsip yang harus dipatuhi
oleh GGO untuk mempertahankan beberapa tingkat legitimasi: representasi, partisipasi,
kesetaraan (keadilan atau netralitas), dasar konstitusional (aturan dan ketertiban),
transparansi, dan dasar rasional untuk keputusan (191). 
Dilemanya, tentu saja, adalah bahwa persepsi tentang kepatuhan terhadap prinsip-prinsip
tersebut kemungkinan besar sangat bervariasi di antara para pelaku dalam sistem tata kelola
global. Karena persepsi legitimasi berbeda antar aktor pemerintah dan swasta, persepsi
akuntabilitas juga bervariasi. Untuk teori tata kelola, masalahnya menjadi mengidentifikasi
komponen, apakah aturan atau struktur, yang memberikan akuntabilitas yang cukup kepada
sejumlah pelaku yang memadai dalam jaringan tata kelola untuk memastikan kepatuhan.
Untuk PPP atau jaringan pemerintahan, sulit untuk menerapkan cita-cita demokrasi seperti
transparansi dan kode etik. Aktor swasta, serta aktor nirlaba, membawa rangkaian nilai dan
etika yang berbeda ke jaringan pemerintahan. 
Pekerjaan Koppell tentang tata kelola global menghadirkan tantangan baru bagi kerangka tata
kelola. Yang paling menonjol, terdapat perbedaan dalam hal persepsi tentang sifat hubungan
antar lembaga, dan antara lembaga dan warga (Koppell 2010, 2008). GGO tidak memiliki
standar akuntabilitas formal dan seragam. Selain itu, mengidentifikasi aktor yang relevan
kurang jelas untuk kemitraan publik-swasta yang lebih tradisional. Dengan GGO, otoritas
diberikan tanpa rasa legitimasi yang disepakati; GGO "disusun untuk mengelola ketegangan"
antara otoritas dan legitimasi (Koppell 2008, 199). Gagasan tradisional tentang akuntabilitas
demokratis berdasarkan preferensi warga negara dan perwakilan terpilih cenderung tidak
memadai saat mempelajari GGO. Teori akuntabilitas Koliba, Mills, dan Zia (2011) mencakup
delapan aktor berbeda yang kepadanya jaringan tata kelola harus bertanggung jawab. Namun,
pertanyaan tetap ada, apakah kedelapan pelaku dapat menyetujui sumber
pertanggungjawaban. Setidaknya dalam satu contoh, untuk menyelesaikan “kesenjangan
akuntabilitas” antara sektor publik dan swasta atas keuangan publik lokal, yang diadvokasi
adalah lebih banyak pemerintah dan lebih banyak birokrasi (Howell-Moroney dan Hall
2011). Berlawanan dengan NPM, pemerintah mempertahankan peran penting dalam jaringan
tata kelola ini. Tantangan bagi sarjana tata kelola adalah untuk membangun teori yang
memungkinkan pengujian empiris dari keseimbangan yang tepat antara keterlibatan publik
dan swasta (yang kemungkinan besar akan menjadi kebijakan khusus), serta implikasi dari
peningkatan (penurunan) akuntabilitas dan penurunan sektor publik. (meningkatkan)
akuntabilitas sektor swasta.
Namun, bahkan ketika kita mengenali batasan dan sifat awal dukungan empiris, karya
Frederickson tentang teori tata kelola dan analisis Koppell tentang organisasi tata kelola
global memberikan landasan teoretis dan praktis yang kokoh untuk penelitian masa depan
tentang tata kelola. Campuran membingungkan dari negara yang semakin terfragmentasi ini
terbukti menjadi lahan subur bagi pemikiran orisinal dalam administrasi publik, dan
menunjukkan bagaimana kerangka kerja asli dan di luar administrasi publik arus utama dapat
dirumuskan untuk membantu menjelaskan dan mengatasi hubungan yang berubah dengan
cepat antara negara dan masyarakat.

Kesimpulan 

Teori dan konsep yang terkait dengan kata "pemerintahan" semakin penting bagi sarjana
administrasi publik. Namun meskipun pemerintahan menjadi sinonim virtual untuk
manajemen publik dan administrasi publik, tidak jelas apa itu tata kelola. Tentu saja,
pemerintahan berpusat pada kebutuhan untuk mempertanggungjawabkan perubahan
hubungan antara pemerintah dan masyarakat. Pertumbuhan negara yang terfragmentasi atau
hampa telah membawa perubahan mendasar dalam proses dan sifat administrasi publik,
perubahan yang telah mengubah konsepsi tentang apa yang harus dilakukan pemerintah dan
bagaimana pemerintah harus melakukannya. Perubahan ini telah memaksa sarjana
administrasi publik untuk mempertanggungjawabkan realitas baru dalam kerangka intelektual
mereka, dan berbagai upaya untuk melakukan ini dilakukan di bawah payung pemerintahan
yang longgar. 
Di antara upaya-upaya ini, adalah mungkin untuk mengidentifikasi setidaknya tiga konsepsi
tata kelola yang berbeda. (1) Pemerintahan hanyalah kata pengganti untuk administrasi publik
dan implementasi kebijakan. Dengan demikian, teori pemerintahan adalah proyek intelektual
yang mencoba menyatukan berbagai utas intelektual yang berjalan melalui literatur
multidisiplin ke dalam kerangka kerja yang mencakup bidang kegiatan pemerintah yang luas
ini. Ini, pada dasarnya, adalah posisi yang dipertaruhkan oleh Lynn et al. (2000, 2001). (2)
Tata kelola sama dengan gerakan manajerialist, atau NPM. Hal ini khususnya terbukti di
negara-negara yang terkait dengan model Westminster, di mana NPM mengikuti dari upaya
serius untuk mereformasi sektor publik dengan mendefinisikan dan membenarkan apa yang
seharusnya dan tidak boleh dilakukan pemerintah, dan untuk membentuk kembali penyediaan
layanan publik dengan menyerang patologi birokrasi (Kettl 2000 ). (3) Pemerintahan adalah
tubuh teori yang memahami hubungan lateral, hubungan antar lembaga, penurunan
kedaulatan, semakin pentingnya batas yurisdiksi, dan fragmentasi kelembagaan umum. 
Dari ketiga pendekatan ini, yang pertama adalah yang paling ambisius. Menyatukan literatur
besar yang tersebar di beberapa disiplin ilmu dengan menyaring tujuan utama dan metodologi
ke dalam agenda penelitian yang didefinisikan dengan baik adalah proyek dalam lingkup
besar dan kompleksitas yang sangat besar. Jika berhasil, bayarannya pasti besar. Namun,
tujuan yang mencakup semuanya juga merupakan kelemahan terbesar dari pendekatan tata
kelola ini. Targetnya begitu besar sehingga mencoba menyesuaikan segala sesuatu dalam
batasan intelektualnya menyebabkan kerangka kehilangan kesederhanaan dan kejelasan.
Definisi tata kelola begitu luas dan inklusif sehingga berisiko kehilangan makna tertentu,
masalah Lynn et al. mengakui secara implisit. Seperti yang ditunjukkan oleh seorang
pengulas (Lowery 2002), saat mereka beralih dari definisi luas ke bergulat dengan spesifikasi
bangunan model, Lynn et al. secara drastis mempersempit ruang lingkup tata kelola. Dalam
operasi, model mereka bermuara pada fokus pada satu variabel dependen (kinerja atau hasil
agensi) dan sangat didasarkan pada model ekonometrik yang menggunakan sekumpulan
faktor input tertentu. Mengenai kegunaan konseptualnya, "penerapan tata kelola untuk
administrasi publik akan ditingkatkan dengan mempersempit ruang lingkup subjek"
(Frederickson 2005, 300). 
Namun, yang lain tidak setuju dengan gagasan reposisi tata kelola dalam bidang administrasi
publik. Mengacu pada tulisan Luther Gulick (1937), Kenneth Meier (2011, S285)
menyerukan untuk sepenuhnya merangkul pemerintahan sebagai konsep yang menentukan
untuk lapangan. Kelompok kepentingan, organisasi nirlaba, lembaga politik, dan baik formal
maupun “organisasi informal” memainkan peran penting dalam cara pemerintah
menyediakan kebutuhan warganya. Teori pemerintahan rezim Frederickson tidak
menyangkal peran aktor-aktor tersebut; Faktanya, teori rezim, khususnya pemerintahan
publik 
nonpemerintah, memberi penekanan khusus pada institusi “informal” dan pengembangan
kelembagaan. Ketidaksepakatan yang tampak antara Frederickson dan Meier bukanlah debat
seperti dua sisi dari mata uang yang sama; keduanya setuju bahwa peran lembaga pemerintah
dan nonpemerintah sangat penting, dan bahwa penyampaian layanan publik di masa depan
akan ditandai oleh hubungan kolaboratif antara kedua jenis lembaga tersebut. Sebaliknya,
Frederickson mencoba untuk mendefinisikan batasan teori pemerintahan, sedangkan Meier
menjelaskan variabel penjelas utama yang akan dibutuhkan. Tantangan bagi para sarjana
adalah untuk menggabungkan dua percakapan ini sedemikian rupa untuk menghasilkan
kerangka teoritis pemerintahan yang layak. 
Pekerjaan Koppell tentang tata kelola global mungkin memberikan langkah penting ke arah
ini. Seperti Frederickson, Meier, dan banyak sarjana administrasi publik kontemporer,
Koppell (2011) mengakui bahwa cara layanan diberikan dan kepentingan publik individu
terpenuhi dengan cepat berubah; warga negara berinteraksi dengan lembaga publik dan
swasta baik domestik maupun asing. Sayangnya, "halaman jurnal kami menampilkan diskusi
terbatas tentang masalah administratif khusus yang terkait dengan batas transnasional" (S51).
Sebagai langkah ke depan, Koppell mengusulkan agar administrasi publik menjauh dari
gagasan bahwa hanya pemerintah yang dapat menyediakan barang publik. Sebaliknya, para
sarjana harus mendiskusikan "publisitas" dari barang yang disediakan tanpa memperhatikan
"pemerintahan" dari bagaimana hal itu disampaikan (S52). Koppell secara langsung
menyatakan bahwa konsepsi pemerintahan seperti itu melampaui gagasan Frederickson
tentang "negara yang diperluas". Argumen yang lebih umum, bagaimanapun, menantang
cendekiawan dan praktisi untuk memeriksa jenis kebaikan yang disediakan, bukan
sumbernya. Hal ini kemungkinan besar akan mengarah pada "konseptualisasi administrasi
publik yang lebih luas - yang didasarkan secara empiris dan historis - yang mengakomodasi
berbagai bentuk dan pendekatan untuk implementasi kebijakan publik" (S53). 
Ketika garis antara sektor publik dan sektor swasta menjadi semakin kabur dan peran serta
proses pembuatan kebijakan tradisional diatur ulang atau ditinggalkan sama sekali, secara
alami timbul pertanyaan tentang tujuan pemerintah dan metode yang digunakan untuk
mencapai tujuan tersebut. Akan tetapi, sulit untuk melihat bagaimana pendekatan reformasi
manajemen tertentu — bahkan yang memiliki variasi sebanyak NPM — dapat memposisikan
dirinya sebagai jawaban komprehensif atas pertanyaan-pertanyaan tersebut. Ini tampaknya
memerlukan penyimpangan dari pembangunan teori menjadi sesuatu yang mendekati
advokasi ideologis: tata kelola sebagai merangkul nilai-nilai dan praktik perusahaan oleh
sektor publik. Apapun motivasi aslinya, Kettl menunjukkan bahwa gerakan reformasi
manajemen global telah maju hanya jika ia melayani tujuan politik: "Sedikit jika ada
pemimpin pemerintah meluncurkan reformasi manajemen untuk meningkatkan administrasi
dan pemberian layanan" (2000, 51). Konsep Lynn dkk. Mungkin terlalu luas secara
intelektual, tetapi konsep NPM tentang pemerintahan mungkin terlalu sempit secara politis.
Seperti pendapat Peters dan Pierre, NPM dan tata kelola tumpang tindih, tetapi ini tidak
berarti keduanya adalah hal yang sama. Karya Hill dan Lynn dan penelitian Koliba, Mills,
dan Zia menunjukkan bahwa asumsi NPM mengenai struktur pemerintah dan pemberian
layanan kurang dalam dukungan empiris. 
Hal ini meninggalkan pemerintahan sebagai upaya untuk memahami hubungan lateral dan
kelembagaan dalam administrasi dalam konteks negara yang disartikulasikan. Seperti
pendekatan lainnya, ini adalah upaya eksplisit untuk menempatkan fakta-fakta dari keadaan
yang terfragmentasi ke dalam gambaran penjelasan yang koheren. Kekuatannya adalah basis
empirisnya — tata kelola sebagian besar didasarkan pada upaya mengidentifikasi pola
sistematis dalam pengamatan terhadap apa yang sebenarnya dilakukan oleh administrator. Ini
kontras dengan pencarian utas pemersatu dalam apa yang menurut beberapa orang dianggap
sebagai literatur penelitian yang dicirikan oleh
pluralisme teoritis (Lynn et al.) Atau penerapan apa yang menyerang orang lain sebagai
kerangka ideologis di sektor publik (NPM). Meskipun kemajuan meningkat di bidang ini,
pendekatan tata kelola ini masih terbelakang. Pada saat terjadi tekanan fiskal, pemerintah
semakin cenderung mencari alternatif hemat biaya untuk penyampaian layanan publik.
Mendatangkan aktor nonpublik, baik perusahaan milik pribadi atau organisasi nirlaba,
merupakan alternatif yang layak dan semakin banyak digunakan di Amerika Serikat dan
Eropa (Skelcher 2005). Namun, seperti yang telah kita bahas di seluruh bab ini, meskipun hal
ini mengubah wajah tata kelola, struktur dasarnya, seperti yang dianjurkan dalam model
Weberian, tetap sama. Institusi publik dalam kemitraan publik-swasta, atau jaringan dalam
sistem pemerintahan, kemungkinan besar memiliki beberapa komponen hierarkis. Privatisasi
dan birokrasi bayangan akan tetap konstan di tahun-tahun mendatang, tetapi ukuran dan
bentuk bayangan berkembang dan berubah dengan cepat. Teori hubungan administrasi, teori
pemerintahan rezim, dan pemerintahan global menunjukkan kemungkinan untuk membangun
teori yang berasal dari administrasi publik yang menangani pertanyaan penting pemerintahan.
Pendekatan ini tampaknya menjanjikan banyak hal, tetapi banyak pekerjaan yang masih
harus dilakukan jika janji itu ingin dipenuhi.