Translate Chp. 9

Machine Translated by Google
9
Teori Pemerintahan
Pendahuluan: Administrasi Publik

Perlunya Teori Pemerintahan
Selama seperempat abad terakhir, negara-negara demokrasi industri telah menyaksikan perubahan
mendasar yang menyenangkan dalam tujuan dan metode pemerintahan. Berbagai elemen
digabungkan untuk menghasilkan perubahan ini: defisit yang meningkat, stagnasi ekonomi,
kekecewaan dengan janji-janji negara kesejahteraan yang kadang-kadang terpenuhi, dan a
pengertian umum bahwa pemerintah melanggar batas kebebasan individu. Membalikkan a
karakteristik tren pembangunan pasca-Perang Dunia II, pemerintah di ÿÿÿÿ,
ÿÿÿÿs, dan ÿÿÿÿs menjadi kurang hierarkis, lebih terdesentralisasi, dan semakin
bersedia untuk menyerahkan peran mereka sebagai pelaku kebijakan dominan ke sektor swasta (Kettl ÿÿÿÿ).
Perubahan ini menimbulkan pertanyaan tentang ruang lingkup dan sifat administrasi publik,
baik sebagai profesi maupun sebagai disiplin ilmu. Hampir sepanjang abad ke-20, administrasi
publik identik dengan birokrasi, hierarki,
dan akuntabilitas. Meskipun zaman keemasan hegemoni teoretis dalam administrasi publik runtuh
pada ÿÿÿÿ di bawah serangan gabungan dari Dwight Waldo,
Herbert Simon, dan lain-lain, mundurnya dikotomi politik-administrasi
sebagai prinsip pengorganisasian inti disiplin tidak mengubah sifat konstitusional atau kelembagaan
pemerintah. Runtuhnya teori ortodoks berarti bahwa birokrasi dalam yurisdiksi kebijakan terpusat
tidak dapat lagi dipertimbangkan
di luar atau di atas politik, tetapi mereka tetap menjadi pemasok utama barang publik
dan layanan dan terus mendefinisikan teori administrasi apa yang dipanggil
untuk menjelaskan. Pluralisme teoretis yang mengikuti berjuang dengan kesuksesan yang beragam
untuk menjelaskan hubungan baru yang diakui birokrasi dengan badan legislatif, eksekutif, dan
seluruh lembaga pemerintahan, tetapi hubungan tersebut, pengaturan teknis yang mendasarinya,
dan peran pegawai negeri dalam mempertahankannya
tetap lebih atau kurang tersentuh. Lanskap teoretis administrasi publik berubah, tetapi realitas
profesional dan empirisnya tetap stabil.
219
220 Primer Teori Administrasi Publik
Stabilitas itu benar-benar terganggu oleh gerakan dunia untuk berkembang

dan mengadopsi metode alternatif dalam menjalankan kebijakan dan menyediakan layanan publik.
Meskipun gerakan ini tidak diarahkan atau direncanakan secara terpusat dan bervariasi secara luas
secara spesifik, itu dicirikan oleh elemen inti yang sama. Ini termasuk adopsi manajemen berbasis
pasar dan teknik alokasi sumber daya, peningkatan ketergantungan pada organisasi sektor swasta
untuk memberikan layanan publik, dan
upaya yang disengaja dan berkelanjutan untuk mengurangi dan mendesentralisasikan peran pemerintah sebagai
aktor kebijakan sentral dalam masyarakat.
Perubahan ini lebih dari sekadar mode reformasi administrasi.
Tidak hanya sifat pemerintahan itu sendiri yang dipertanyakan dan diubah, tetapi
juga kekuasaan dan tanggung jawab kota, negara bagian, dan negara-bangsa
menjadi kurang jelas dan semakin menyatu dengan yurisdiksi lain dan
sektor swasta. Negara administratif sekarang kurang birokratis, kurang hierarkis,
dan kurang bergantung pada otoritas pusat untuk mengamanatkan tindakan. Akuntabilitas untuk
menjalankan bisnis publik lebih tentang kinerja daripada tentang
melaksanakan tujuan kebijakan tertentu dalam batas-batas hukum (Moe dan Gilmour
ÿÿÿÿ). Sejak ÿÿÿÿ, catatan ilmiah telah mendapatkan perhatian yang meningkat
ke "negara kosong", sebuah metafora untuk pemerintah yang mengontrak layanan publik
penyediaan ke jaringan (kebanyakan) organisasi nirlaba dan mengurangi perannya
sebagai pemasok langsung barang publik (Milward dan Provan ÿÿÿÿb, ÿÿÿ). Semakin meningkat,
“kebijakan dan program publik di Amerika Serikat dan di tempat lain sedang dilakukan
.
dikelola. . melalui jaringan rumit negara bagian, wilayah, distrik khusus,
area penyampaian layanan, kantor lokal, organisasi nirlaba, kolaborasi, jaringan kerja, kemitraan
dan sarana lain untuk kontrol dan koordinasi yang tersebar
aktivitas” (Lynn, Heinrich, dan Hill ÿÿÿÿ, ÿ). Para sarjana memberi label pengembangan ini sebagai
"hibriditas" (Skelcher ÿÿÿÿ) atau institusi "campuran" (Koppell ÿÿÿÿ), yang memerlukan kerangka
teori dan teknik metodologi yang berbeda—titik
kita kembali ke bab selanjutnya.
Perubahan ini menantang banyak teori administrasi publik yang ada
karena mereka membentuk kembali konsep di jantung disiplin. Secara tradisional,
"publik" dalam administrasi publik berarti pemerintah. Sebagai peran tradisional dari
perubahan pemerintah, dan dengan itu harapan tentang bagaimana peran itu harus dipenuhi,
administrasi publik dipaksa untuk mendefinisikan ulang dan memposisikan ulang dirinya baik dalam
praktik terapan maupun sebagai bidang keilmuan. Untuk mengikuti realitas baru, publik
sarjana administrasi dipaksa untuk memikirkan kembali disiplin mereka dan landasan teoretisnya.
Negara berongga secara harfiah mengubah apa yang "publik" di depan umum
sarana administrasi. Minimal, definisi publik sekarang harus mencakup
berbagai macam institusi dan organisasi yang secara tradisional dianggap di luar
ranah pemerintahan, serta hubungan yang dimiliki organisasi-organisasi ini
satu sama lain dan dengan otoritas pembuat kebijakan. Definisi baru ini secara dramatis
meningkatkan jumlah dan kompleksitas target penjelas yang harus diperhitungkan oleh teori
administrasi publik.
Teori Pemerintahan 221
Perluasan arena ilmiah administrasi publik ini tercermin dalam minat yang meningkat dalam
konsep tata kelola, baik sebagai ide maupun sebagai konsep umum.
deskripsi tentang apa yang dipelajari sarjana administrasi publik. Memang, istilah "pemerintahan"
semakin menjadi pengganti atau proksi untuk "administrasi publik" atau "publik
manajemen” dalam literatur terkemuka disiplin (Kettl ÿÿÿÿ; Salamon ÿÿÿÿ;
Garvey ÿÿÿÿ; Peters dan Pierre ÿÿÿÿ). Perubahan linguistik dari administrasi publik ke dalam studi
pemerintahan mengakui realitas baru dari negara administratif dan diperdebatkan oleh beberapa
orang untuk menggembar-gemborkan teori baru dan teoretis.
orientasi disiplin. Gerald Garvey (ÿÿÿÿ), misalnya, menggunakan tata kelola
sebagai cara untuk membedakan antara ortodoksi administrasi publik yang dibangun di atas
prinsip-prinsip dikotomi politik-administrasi (didefinisikan sebagai keahlian, prestasi
seleksi, spesialisasi, pembangunan institusi, dan ilmu manajemen) dan
teori baru administrasi publik berdasarkan pemahaman jaringan menyebar semakin bertanggung
jawab untuk menyediakan layanan publik. Konsep pemerintahan seperti itu memperluas dan
mempersulit tantangan pengembangan administrasi publik
teori. Mereka juga dikatakan sebagai cara pemahaman yang lebih valid secara empiris
bagaimana program pemerintah benar-benar beroperasi; menyediakan cara yang lebih realistis untuk
mengajar mereka yang mempersiapkan karir di sektor publik; dan menawarkan lebih bermanfaat
bahan konstruksi untuk membangun teori daripada papan ortodoksi yang aus dan semakin tidak
relevan.
Meskipun perlu adanya teori administrasi publik untuk memperhitungkan perubahan tersebut
Dalam peran dan praktik pemerintahan selama beberapa dekade terakhir diakui secara luas, tidak
jelas apakah ada teori pemerintahan untuk menjawab tantangan ini.
Model birokrasi dan manajemen Weberian tidak diragukan lagi kurang relevan
untuk administrasi publik daripada sebelumnya, namun itu tetap merupakan seperangkat alat
intelektual yang lebih tajam daripada konsep pemerintahan yang masih kabur. Padahal pemerintahan sekarang
hampir sinonim untuk administrasi publik, banyak literatur diduga
tentang "tata kelola" bahkan tidak repot-repot mendefinisikan istilah itu, tampaknya di
asumsi bahwa itu dipahami secara alami dan intuitif (Osborne dan Gaebler
ÿÿÿÿ). Sebagai pengganti teori, intuisi sepertinya tidak akan memberikan manfaat yang bertahan lama
untuk disiplin.
Kurangnya definisi universal, tata kelola saat ini lebih merupakan pengakuan atas realitas empiris
perubahan waktu daripada badan teori yang koheren.
Menurut H. George Frederickson (ÿÿÿÿ), pemerintahan yang masih kecil
teori dapat ditelusuri ke bagaimana saat ini dioperasionalkan di kalangan sarjana administrasi publik.
Frederickson berpendapat ada lima masalah utama dengan negara bagian
kerangka tata kelola. Pertama, itu modis; pemerintahan telah menjadi catchall
frasa. Kedua, seperti yang akan kita bahas nanti, tata kelola, dalam bentuknya yang sekarang, tidak tepat.
Ketiga, tata kelola “bermuatan dengan nilai-nilai” (ÿÿÿ). Mereka yang menggunakan istilah tersebut
tata kelola cenderung memiliki pandangan negatif yang sudah ada sebelumnya tentang lembaga pemerintah dan
struktur birokrasi ortodoks. Keempat, “tata kelola terutama tentang perubahan”

(ÿÿÿ). Tata kelola tidak harus menjadi kerangka preskriptif, menekankan
reformasi dan restrukturisasi kelembagaan. Tata kelola juga dapat digunakan sebagai istilah deskriptif
untuk hubungan antar yurisdiksi antara aktor publik dan swasta. Seperti yang ditulis Frederickson,
“Kebanyakan gambaran tata kelola—jaringan,
kerjasama antar organisasi dan antar yurisdiksi, federasi pembagian kekuasaan, kemitraan publik-
swasta, dan kontrak keluar—adalah bentuk-bentuk kelembagaan
adaptasi dalam menghadapi meningkatnya saling ketergantungan” (ÿÿÿ).
Kelima, teori governance cenderung memberi bobot yang tidak proporsional pada “non-negara”.
institusi” (Frederickson ÿÿÿÿ, ÿÿÿ). Jarang ada layanan yang disediakan tanpa adanya lembaga publik
atau pemerintah. Alih-alih, penyampaian layanan publik sering ditandai dengan “kemitraan publik-
swasta” (Skelcher ÿÿÿÿ).
Meskipun demikian, perdebatan tentang tata kelola berjalan dengan baik, dan potensinya untuk itu
membentuk kembali administrasi publik sebagai disiplin ilmiah dipandang oleh beberapa orang sebagai tak terelakkan.
Banyak sarjana dengan susah payah mencoba menangkap tujuan dan prosesnya
realitas baru pemerintahan dalam teori. Proyek ini dilaksanakan dari a
berbagai sudut pandang dan tradisi intelektual. Di sini, di bidang yang muncul
teori pemerintahan, sarjana administrasi publik bergulat dengan pertanyaan kunci
diciptakan oleh pertumbuhan negara yang terfragmentasi: Apa peran pemerintah dalam masyarakat?
Bagaimana peran ini harus dipenuhi? Apakah realitas baru menyediakan publik
layanan yang cukup akuntabel terhadap proses demokrasi? Bab ini mengeksplorasi
beberapa tema dominan dalam debat tata kelola dan potensinya untuk
menyediakan disiplin dengan alat teoritis yang diperlukan untuk memahami dan
menjelaskan administrasi publik di abad kedua puluh satu.
Model Pemerintahan Baru

Di antara kontribusi paling penting untuk literatur tata kelola yang muncul
adalah karya Laurence E. Lynn Jr., Carolyn J. Heinrich, dan Carolyn J. Hill
(ÿÿÿÿ, ÿÿÿÿ; Heinrich dan Lynn ÿÿÿÿ). Pekerjaan mereka merupakan sintesis ambisius dari lapangan
yang mencoba untuk mengartikulasikan agenda penelitian yang luas dan
menyediakan kerangka kerja yang diperlukan untuk meneruskan agenda ini. Mereka menyarankan itu
tata kelola adalah sebuah konsep yang memiliki potensi untuk menyatukan manajemen publik yang
luas dan literatur kebijakan publik, menginvestasikannya dengan tujuan penjelasan umum dan
menyoroti kontribusi penting dari sejumlah besar penelitian. Lynn
dan rekan-rekannya berpendapat bahwa pertanyaan mendasar yang menjadi inti dari semua
penelitian terkait tata kelola adalah: “Bagaimana rezim, lembaga, program, dan
kegiatan diatur dan dikelola untuk mencapai tujuan publik?” (ÿÿÿÿ, ÿ).
Mengingat rumitnya penataan administrasi yang menjadi ciri khas cekungan tersebut
menyatakan, menjawab pertanyaan ini adalah tantangan yang luar biasa sulit. Ada sebuah
variasi yang sangat besar dalam aturan, prosedur, organisasi, dan kinerja di antara entitas yang
tersebar dan terdesentralisasi yang sekarang terlibat dalam pelayanan publik
persediaan. Variasi ini terjadi baik di dalam maupun lintas yurisdiksi kota,
negara bagian, dan bangsa. Apa yang menyebabkan variasi ini? Apakah sistematis? Akankah un
memahami variasi ini membantu membentuk strategi manajemen dan administrasi publik yang lebih baik?
Sebuah teori pemerintahan dapat membantu memberikan jawaban atas pertanyaan tersebut dan
memberikan administrasi publik dengan pegangan intelektual di lubang
negara. Lynn, Heinrich, dan Hill tidak mengaku menciptakan teori semacam itu, tetapi mereka melakukannya
berusaha untuk meletakkan dasar yang sistematis untuk studi pemerintahan. Tujuan mereka adalah iklan
daripada preskriptif; itu adalah untuk menyarankan pendekatan untuk desain penelitian dan
interpretasi yang “akan mempromosikan penciptaan tubuh pengetahuan yang nilainya
sama dengan atau melebihi jumlah dari banyak bagiannya” (ÿÿÿÿ, ÿÿ).
Meskipun tujuan Lynn et al. tidak termasuk pembangunan kerangka penjelasan yang komprehensif,
mereka menawarkan beberapa papan yang diperlukan untuk membangun
teori yang begitu lengkap. Ini dimulai dengan definisi tata kelola sebagai
“rezim hukum, aturan administratif, keputusan yudisial, dan praktik yang membatasi,
menentukan, dan memungkinkan aktivitas pemerintah, di mana aktivitas tersebut didefinisikan secara luas
sebagai produksi dan pengiriman barang dan jasa yang didukung publik” (Lynn,
Heinrich, dan Hill ÿÿÿÿ, ÿ). Definisi ini mengandung pengertian bahwa pemerintahan terdiri dari
unsur-unsur yang terpisah tetapi saling berhubungan. Unsur-unsur tersebut meliputi organisasi, keuangan
dan struktur program; undang-undang dan hukum; mandat kebijakan; sumber daya yang tersedia; aturan
administrasi; dan aturan dan norma yang dilembagakan. Definisi
juga menyiratkan bahwa tata kelola pada dasarnya bersifat politis, yang melibatkan tawar-menawar dan
kompromi antara aktor dengan kepentingan yang berbeda, dan itu terdiri dari keduanya
struktur formal dan pengaruh informal, salah satunya dapat mencirikan hubungan antara otoritas formal dan
pelaksanaan sebenarnya dari operasi yang dilakukan oleh pemerintah (ÿÿ).
Elemen gabungan yang membentuk konsep tata kelola Lynn et al

berpendapat untuk menggambarkan tujuan dan sarana kegiatan pemerintah dan bagaimana ini
tujuan dan sarana terhubung. Konfigurasi tertentu dari elemen-elemen ini disebut
sebuah “rezim tata kelola,” dengan masing-masing rezim mencakup berbagai komponen yang menentukan
penyediaan layanan publik di wilayah tertentu. Komponen ini termasuk domain kebijakan (misalnya,
perlindungan lingkungan), jenis
kegiatan pemerintah (misalnya, peraturan), yurisdiksi tertentu (misalnya, negara), dan
organisasi tertentu (misalnya, departemen sumber daya alam negara bagian). Pembentukan rezim-rezim ini
merupakan produk dari proses dinamis yang mereka sebut “logika pemerintahan”. Proses ini menghubungkan
nilai dan kepentingan warga dengan tindakan
legislatif, eksekutif, dan pengadilan (Lynn, Heinrich, dan Hill ÿÿÿÿ). Lyn dan
rekan-rekannya berpendapat bahwa kunci untuk mempelajari tata kelola datang ke beberapa orang
pemahaman sistematis tentang proses ini dan hubungannya dengan kinerja: “The
masalah teoritis sentral dalam penelitian tata kelola adalah menerapkan teori-teori yang memaksakan
urutan kausal atau struktur apriori pada logika yang menghubungkan konteks, tata kelola,
dan konsekuensi atau hasil” (ÿÿÿÿ, ÿÿ).
Lynn et al. menunjukkan bahwa studi pemerintahan memiliki dua tesenden intelektual utama. Yang
pertama adalah institusionalisme, terutama seperti yang dilakukan oleh para sarjana pilihan publik.
Kumpulan literatur ini telah berulang kali mengkonfirmasi pengaturan struktural itu
membentuk perilaku dalam suatu organisasi, menentukan kinerja suatu organisasi, dan
menyusun hubungannya dengan aktor eksternal. Yang kedua adalah studi
jaringan. Literatur penelitian tentang jaringan menekankan “peran berbagai aktor sosial
dalam rangkaian negosiasi, implementasi, dan pemberian layanan”
(O'Toole ÿÿÿÿ, ÿÿÿ). Mengingat dasar-dasar ini, tidak mengherankan bahwa banyak dari
elemen tata kelola seperti yang dijelaskan oleh Lynn et al. menyerupai elemen
administrasi publik tradisional. Tetapi tata kelola adalah ide yang lebih luas yang mensintesis
dan mendorong ide-ide kunci dari literatur kelembagaan dan jaringan sementara
juga menggambar pada beberapa tradisi teoretis lain yang akrab bagi sarjana administrasi
publik.
Seperti teori jaringan, konsep tata kelola Lynn et al
tiga tingkat yang berbeda: kelembagaan, organisasi, dan teknis. Pada
tingkat kelembagaan, ada aturan formal dan informal yang stabil, hierarki,
batas-batas, prosedur, nilai-nilai rezim, dan otoritas. Memahami institusi
mengacu pada beberapa badan pemikiran, termasuk pilihan publik, teori tentang
kontrol birokrasi, dan teori atau filosofi yang lebih luas dari pemerintah. Tingkat
kelembagaan tata kelola ditujukan untuk memahami pembentukan, adopsi, dan
implementasi kebijakan publik (terutama yang terakhir).
Pada tingkat organisasi, atau manajerial, tata kelola adalah biro hierarkis, departemen,
komisi, semua lembaga eksekutif lainnya, dan berbagai
organisasi nonpemerintah yang terkait dengan otoritas publik melalui kontrak atau lainnya
insentif atau mandat. Memahami tingkat tata kelola ini mengacu pada agensi
teori, teori kepemimpinan, dan teori jaringan. Perhatian utama dalam hal ini
tingkat memahami insentif, kebijaksanaan administratif, ukuran kinerja -
jaminan, dan layanan sipil (atau lembaga nonpemerintah) berfungsi. Teknis
tingkat pemerintahan mewakili lingkungan tugas, di mana kebijakan publik dilakukan di
tingkat jalanan. Masalah profesionalisme, kompetensi teknis, motivasi, akuntabilitas, dan
kinerja menjadi kepentingan utama di bidang teknis
tingkat, yang mengacu pada teknik analitis (dan teori) efisiensi, manajemen,
kepemimpinan organisasi, akuntabilitas, insentif, dan kinerja
pengukuran.
Dalam bentuk tereduksi, Lynn, Heinrich, dan Hill (ÿÿÿÿ, ÿÿ) menyajikan logika mereka tentang
governance sebagai model yang mengambil bentuk sebagai berikut:
O = f [E, C, T, S, M]
Di mana:
O = Keluaran/outcome. Produk akhir dari rezim pemerintahan.

E = Faktor lingkungan. Ini dapat mencakup struktur politik, tingkat otoritas, kinerja
ekonomi, ada tidaknya persaingan
antara pemasok, tingkat sumber daya dan ketergantungan, kerangka hukum, dan
karakteristik populasi sasaran.
C = Karakteristik klien. Atribut, karakteristik, dan perilaku klien.
T = Perawatan. Ini adalah pekerjaan utama atau proses inti organisasi dalam rezim tata kelola.
Mereka termasuk misi organisasi
dan tujuan, rekrutmen dan kriteria kelayakan, metode untuk menentukan
kelayakan, dan perawatan program atau teknologi.
S = Struktur. Ini termasuk tipe organisasi, tingkat koordinasi dan integrasi di antara organisasi
dalam rezim pemerintahan, derajat relatif
kontrol terpusat, diferensiasi fungsional, aturan administratif atau insentif, alokasi
anggaran, pengaturan kontrak atau hubungan,
dan budaya kelembagaan dan nilai-nilai.
M = Peran dan tindakan manajerial. Ini termasuk karakteristik kepemimpinan, hubungan
manajemen staf, komunikasi, metode pengambilan keputusan, profesionalisme/
kekhawatiran karir, dan mekanisme pemantauan, kontrol, dan
akuntabilitas.
Model bentuk tereduksi dimaksudkan sebagai titik awal untuk penelitian empiris
tentang pemerintahan. Lynn dan rekan (ÿÿÿÿ, ÿÿ) dengan sengaja berusaha membuat
model fleksibel, dan mengakui bahwa titik awal teoretis alternatif atau tertentu
tujuan penelitian mungkin memerlukan dimasukkannya variabel lain. Mereka juga mengenali
bahwa variabel penjelas dalam model tidak sepenuhnya independen satu sama lain,
dan menjelajahi hubungan timbal balik di antara mereka adalah jalan lain yang bermanfaat
sarjana pemerintahan.
Meskipun konsep dan model mereka jelas bukan teori aksiomatik, Lynn et
pendekatan al. terhadap tata kelola segera mengklarifikasi beberapa isu penting untuk penelitian
tata kelola. Secara kritis, pendekatan mereka menyoroti sifat pemerintahan bertingkat, sesuatu
yang tidak tercermin dengan baik dalam penelitian ilmiah atau
sepenuhnya diakui oleh para pendukung desentralisasi. Hasil apapun
reformasi besar-besaran, baik atau buruk, tergantung pada keputusan yang dibuat di berbagai negara
tingkat administrasi dan konteks di mana keputusan ini dilakukan.
Implikasi ini jelas dalam presentasi tata kelola Lynn et al
mereka sebagian besar diabaikan oleh para arsitek reformasi. Lynn et al. menyerukan studi
yang memperhatikan sistem hierarkis organisasi pemerintah, studi
yang menggunakan data dari berbagai sumber dan berbagai tingkat analisis dan yang mempekerjakan
metodologi yang mampu menggunakan banyak input data ini (Roderick, Jacob,
dan Bryk ÿÿÿÿ).
Konsep dan model pemerintahan Lynn et al. mendukung seruan mereka untuk agenda
penelitian yang ambisius untuk membantu menjelaskan dan meningkatkan kinerja negara
administrasi yang terdesentralisasi. Sebagai motivasi dan panduan untuk penelitian, mereka
pekerjaan menghasilkan beberapa dividen, tetapi potensinya untuk menjadi dewasa sepenuhnya
teori dipertanyakan. Sebagai pengantar teori, argumen mereka memiliki dua pusat
masalah.
Pertama, dan yang paling penting, baik konsep maupun model mereka sangat pelit. Model mereka
"mendekati kritik ekonom terhadap ilmu politik: dengan memasukkan semuanya, seseorang berisiko
tidak menjelaskan apa-apa"
(Ellwood ÿÿÿÿ, ÿÿÿ). Bahkan sebagai heuristik, model mereka mencakup semua itu
penggunaannya sebagai panduan sistematis dipertanyakan. Daripada memaksakan urutan kausal
tentang tata kelola, model tersebut mungkin tidak lebih dari memberikan daftar praktis
elemen konseptual yang luas yang dapat ditambang secara selektif agar sesuai dengan kasus tertentu.
Ini adalah layanan yang berguna, tetapi tidak memberikan penjelasan yang berat yang diperlukan
untuk teori. Memang, kelengkapan model Lynn et al
kesulitan dalam menarik batas-batas disiplin yang berbeda karena "tampaknya ada sedikit perbedaan
antara mempelajari keseluruhan pemerintahan dan politik
dan mempelajari administrasi publik” (Frederickson ÿÿÿÿ, ÿÿÿ).
Masalah kedua adalah bahwa meskipun model yang lebih pelit dan umum
dapat dibangun dari elemen-elemen ini, itu mungkin tidak akan dapat dihasilkan
kesimpulan umum. Rezim tata kelola tampaknya dibentuk oleh kebijakan utama mereka, dan jenis
kebijakan yang berbeda mengarah pada jenis masalah tata kelola yang berbeda. Apa yang berhasil
untuk, katakanlah, kesejahteraan, mungkin tidak berhasil untuk perlindungan lingkungan.
Masalah mendasar dari kebijakan publik adalah bahwa hal itu secara inheren merupakan proses politik. Dia
desain, implementasi, dan administrasi melibatkan banyak aktor dengan banyak
tujuan dan beberapa agenda. Tata kelola sebagaimana digariskan oleh Lynn et al. mengakui tepi
realitas ini daripada menjelaskannya secara sistematis (Ellwood ÿÿÿÿ, ÿÿÿ–ÿÿÿ).
Model Lynn et al. memiliki kesulitan lain yang lebih teknis. Ini termasuk membujuk para sarjana
untuk mengadopsi metodologi penelitian yang lebih kompleks dan mengatasinya
beberapa masalah pengukuran yang sulit. Misalnya, adalah satu hal untuk memasukkan konsep yang
abstrak dan didefinisikan secara longgar seperti manajemen dalam model heuristik, tetapi
secara empiris menangkap konsep itu dalam sebuah penelitian yang berusaha untuk menilai dampaknya terhadap
kinerja agensi adalah masalah lain. Beberapa kesulitan corralling

target penjelas yang besar dan tidak berbentuk menjadi agenda penelitian yang dicirikan
oleh koherensi konseptual dan metodologis tampaknya setidaknya diakui secara implisit oleh Lynn et
al. Hampir karena kebutuhan, seruan mereka untuk bertindak semakin menyempit
bergerak dari ambisi konseptualnya yang luas menuju berurusan dengan perincian yang sulit dalam
mewujudkan visi itu. Secara operasional, model mereka berubah menjadi
proposal untuk model ekonometrika kreatif dari kinerja atau keluaran lembaga
(Bawah ÿÿÿÿ).
Meskipun kami tidak mengabaikan masalah ini, kritik mungkin berubah menjadi
menjadi prematur. Lynn et al. tidak pernah mengklaim memiliki teori pemerintahan yang berfungsi
penuh; tujuan mereka hanyalah untuk mendorong program penelitian yang secara teoritis dan
secara empiris membahas tata kelola kebijakan publik dan berkontribusi untuk meningkatkan
penciptaan, implementasi, dan administrasi mereka. Pro penelitian itu
gram telah menarik para sarjana ke standarnya (Lynn et al. ÿÿÿÿ). Misalnya,
karya terbaru tentang respons terhadap Badai Katrina menggunakan kerangka kerja tata kelola
berdasarkan analisis jaringan yang mirip dengan model multilevel yang disajikan
oleh Lynn dkk. (Koliba, Mills, dan Zia ÿÿÿÿ).
Pemerintahan sebagai Manajemen Publik Baru

Kritik terbesar dari pendekatan Lynn et al. adalah bahwa hal itu didasarkan pada definisi
pemerintahan begitu luas dan inklusif sehingga kehilangan makna khusus. Alternatif
pendekatan menetapkan batasan konseptual yang lebih tegas dengan menyamakan tata kelola dengan Baru
Manajemen Publik (NPM), kadang-kadang disebut sebagai "manajerialisme baru."
NPM mencirikan gerakan reformasi manajemen publik global yang telah memperbaiki kembali
hubungan antara pemerintah dan masyarakat.
Meskipun gerakan reformasi manajemen ini memiliki banyak variasi
dan bahkan di dalam negara-bangsa, ia memiliki beberapa tema universal. Secara luas
ikhtisar gerakan reformasi ini, Donald Kettl (ÿÿÿÿ, ÿ–ÿ) berpendapat bahwa itu adalah
didasarkan pada enam isu inti. (ÿ) Produktivitas. Upaya reformasi adalah upaya serius untuk menilai
bagaimana pemerintah dapat melakukan “lebih banyak dengan lebih sedikit” dengan mempertahankan, atau bahkan
memperluas, layanan publik dengan investasi sumber daya yang lebih rendah. (ÿ) Pemasaran.
Gerakan reformasi didasarkan pada pemerintah memanfaatkan mekanisme pasar untuk mengatasi
patologi birokrasi tradisional. (ÿ) Orientasi layanan. Salah satu tujuan reformasi yang umum adalah
menghubungkan pemerintah dengan lebih baik
dengan warga dan untuk meningkatkan kepuasan pelanggan dengan layanan publik. (ÿ) De
sentralisasi. Ini bukan hanya penyerahan kekuasaan pengambilan keputusan yang tidak masuk akal
tingkat yang lebih rendah dalam hirarki politik atau birokrasi tetapi juga upaya sadar
untuk menempatkan mereka yang membuat keputusan kebijakan sedekat mungkin dengan orang-orang yang ada
akan terpengaruh oleh keputusan tersebut. Tujuannya untuk mendekatkan pemerintah

warga negara dan membuatnya lebih sensitif dan responsif terhadap preferensi mereka. (ÿ) Kebijakan.
Gerakan reformasi berupaya meningkatkan kapasitas pemerintah untuk membuat, menerapkan, dan
mengelola kebijakan publik. (ÿ) Akuntabilitas. Gerakan reformasi merupakan upaya untuk membuat
pemerintah mewujudkan apa yang dijanjikannya.
Kettl berpendapat bahwa pada intinya, gerakan reformasi manajemen mewakili
perdebatan tentang tata kelola: “Apa yang harus dilakukan pemerintah? Bagaimana cara terbaik
untuk mencapai tujuan ini? Kapasitas apa yang dibutuhkan untuk melakukannya dengan baik? . . .
Gerakan reformasi manajemen dibangun di atas gagasan bahwa pemerintahan yang baik—sebuah pemilahan
di luar misi, peran, kapasitas, dan hubungan—adalah suatu keharusan (jika tidak cukup)
kondisi untuk kemakmuran ekonomi dan stabilitas sosial” (ÿÿÿÿ, ÿ–ÿ). Pemerintahan
dalam konteks reformasi manajemen dengan demikian mengacu pada "masalah inti dari hubungan
antara pemerintah dan masyarakat," dan evaluasi ulang dan reformasi
hubungan ini pada inti NPM mewakili perubahan mendasar dalam politik
dari negara administratif (ÿÿ).
Kettl berpendapat bahwa ada berbagai alasan untuk waktu dan motivasi
perdebatan besar tata kelola di jantung gerakan manajemen publik.
Ini termasuk stagnasi ekonomi yang dihadapi oleh banyak negara demokrasi di tahun ÿÿÿÿ
dan awal ÿÿÿÿ dan hubungannya dengan overregulation oleh pemerintah, erosi
kepercayaan pada pemerintah di banyak politik demokratis selama periode yang sama, dan
berakhirnya perang dingin, yang membuat beberapa negara membangun administrasi publik
infrastruktur di sekitar politik demokrasi yang baru dibentuk dan demokrasi paksa
di Barat untuk secara serius memikirkan kembali model pemerintahan mereka untuk pertama kalinya
lima puluh tahun.
Semua elemen ini digabungkan untuk menciptakan dorongan global untuk membentuk kembali formal dan
hubungan informal antara pemerintah dan masyarakat. Hasil bersih dari debat pemerintahan adalah
munculnya NPM. Padahal variannya banyak
NPM, sebagian besar didasarkan pada dua model. Yang pertama adalah model menteri Barat, yang
berasal dari Selandia Baru pada akhir ÿÿÿÿ dan dengan cepat
menyebar ke negara demokrasi parlementer lainnya, seperti Australia, Kanada, dan (terutama) Inggris
Raya. Yang kedua adalah reinventing government model,
yang datang jauh kemudian dan unik di Amerika Serikat.
Kedua model ini memiliki filosofi yang mendasari dasar. Keduanya, misalnya
dicirikan oleh enam masalah yang diidentifikasi Kettl sebagai inti dari gerakan reformasi manajemen.
Terutama, itu adalah perbedaan kelembagaan dan politik dan ceritanya antara demokrasi parlementer
atau gaya Westminster dan sistem federal.
sistem Amerika Serikat yang memberikan rasa unik pada setiap model. Selandia Baru
dan Inggris, misalnya, memiliki pemerintahan yang kuat dan tersentralisasi
di ÿÿÿÿ secara langsung menguasai bagian-bagian penting ekonomi mereka, termasuk transportasi dan
telekomunikasi. Ciri-ciri model Westminster adalah
privatisasi besar-besaran atas industri-industri yang dikendalikan negara ini, pemisahan operasi pemerintah
menjadi unit-unit fungsional, dan pendelegasian kekuasaan pengambilan keputusan
kepada aktor-aktor dalam area fungsional tersebut. Sebaliknya, karena tidak pernah ada semangat untuk
menasionalisasi sektor-sektor ekonomi besar di Amerika Serikat, ada
kurang untuk memprivatisasi. Dan karena pemerintah lokal, negara bagian, dan nasional di Amerika Serikat
Negara berbagi tanggung jawab di sebagian besar arena kebijakan dan tunduk pada motivasi politik yang
berbeda, tidak ada agen pusat yang cukup kuat untuk memaksa organisasi ulang fungsional pada skala
yang dikejar oleh model Westminster.
Salah satu hasil dari perbedaan ini adalah bahwa model Westminster dicirikan oleh upaya yang lebih
mendasar dan sistematis untuk mengidentifikasi apa yang harus dan tidak harus menjadi tanggung jawab
pemerintah, untuk menumpahkan operasi yang dianggap
lebih baik ditangani oleh sektor swasta, dan berkonsentrasi untuk menemukan cara yang lebih baik
melaksanakan operasi yang dianggap tepat untuk sektor publik. Ini tidak
berarti model pemerintah yang menciptakan kembali entah bagaimana adalah "Westminster lite." Memang,
dalam beberapa hal ini merupakan upaya yang lebih radikal untuk membentuk kembali pemerintahan. Meskipun
reformasi Westminster mempertahankan peran yang kuat bagi administrator di publik
sektor — terkadang birokrat mendapat otoritas pengambilan keputusan yang luas — mereka
lebih berorientasi pada penciptaan pengaturan kooperatif dalam menciptakan jaringan
dari penyediaan layanan publik. Reinventing government cenderung menekankan persaingan ke tingkat
yang lebih besar, dan secara fundamental mengubah peran regulasi pemerintah (Kettl ÿÿÿÿ, ÿ).
Terlepas dari variasinya, kesamaan mendasarlah yang membuat NPM

gerakan perdebatan tentang pemerintahan. Seperti yang dikatakan Kettl, baik dalam pribadi maupun
administrasi sektor publik dipusatkan pada kebutuhan akan koordinasi sosial: “Itu
adalah bagaimana para pemimpin mengumpulkan sumber daya yang sangat berbeda-uang, orang, keahlian,
dan teknologi—untuk menyelesaikan sesuatu” (ÿÿÿÿ, ÿÿ). “Tarian yang rumit” dalam mengimplementasikan
kebijakan dan program publik mewakili hubungan antara pemerintah dan masyarakat, dan tata kelola adalah
istilah yang menggambarkan hubungan tersebut. Karena
NPM mewakili upaya serius untuk menggambarkan, memikirkan kembali, dan memperbaiki tautan itu,
karena itu mewakili model tata kelola yang koheren.
Menyamakan tata kelola dengan NPM menghindari kritik kunci dari Lynn et al. pendekatan dengan
memberi batasan yang jelas pada konsep dan memfokuskannya pada alasan yang masuk akal
model manajemen publik yang terdefinisi dengan baik. Beberapa, bagaimanapun, berpendapat bahwa, meskipun
tumpang tindih antara NPM dan tata kelola tidak bisa dipungkiri, ada yang mendasar
perbedaan antara keduanya. Di antara para ulama yang telah memberikan yang paling serius
upaya untuk secara intelektual membongkar NPM dan tata kelola sebagai dua konsep terpisah
adalah B. Guy Peters dan John Pierre (ÿÿÿÿ, ÿÿÿÿb). Peters dan Pierre memulai dengan menerima kenyataan
bahwa peran pemerintah sebagai aktor kebijakan publik sentral dan
pengaruh besar pada ekonomi secara fundamental berubah selama dua puluh tahun terakhir
tahun abad kedua puluh. Perubahan ini telah memicu pergeseran mendasar
dalam hubungan antara sektor publik dan swasta dan peran relatif mereka
dan tanggung jawab dalam memberikan pelayanan publik. Hubungan ini merupakan inti dari
perdebatan tentang pemerintahan.
Peters dan Pierre (ÿÿÿÿ) berpendapat bahwa empat elemen dasar mencirikan diskusi
pemerintahan. (ÿ) Dominasi jaringan. Alih-alih pembuatan kebijakan formal
lembaga, tata kelola didominasi oleh kumpulan aktor yang tidak berbentuk
mempengaruhi apa dan bagaimana barang dan jasa publik akan diproduksi. (ÿ)
Menurunnya kapasitas negara untuk kontrol langsung. Meskipun pemerintah tidak lagi
melakukan kontrol terpusat atas kebijakan publik, mereka masih memiliki kekuatan untuk mempengaruhinya.
Kekuatan negara sekarang terikat pada kemampuannya untuk bernegosiasi dan tawar-menawar
dengan para aktor dalam jaringan kebijakan. Anggota jaringan ini semakin banyak
diterima sebagai mitra yang setara dalam proses kebijakan. (ÿ) Perpaduan publik dan
sumber daya swasta. Aktor publik dan swasta saling menggunakan untuk mendapatkan sumber daya mereka
tidak dapat mengakses secara mandiri. Misalnya, menggunakan perusahaan swasta untuk implementasi
kebijakan memungkinkan pemerintah untuk menghindari biaya yang mahal dan memakan waktu
masalah prosedural dan akuntabilitas. Perusahaan swasta dapat membujuk negara untuk
proyek-proyek bankroll yang menguntungkan kepentingan umum tetapi tidak mungkin didanai oleh
sektor swasta. (ÿ) Penggunaan beberapa instrumen. Ini berarti meningkatnya keinginan untuk mengembangkan
dan menggunakan metode nontradisional dalam membuat dan menerapkan kebijakan publik. Ini seringkali
merupakan instrumen tidak langsung, seperti menggunakan pajak
insentif untuk mempengaruhi perilaku daripada peraturan perintah-dan-kontrol untuk
perilaku mandat.
Jika elemen-elemen ini mendefinisikan tata kelola, Peters dan Pierre (ÿÿÿÿ) mengamatinya
NPM dan tata kelola jelas memiliki banyak kesamaan. Kedua model mengecilkan peran tradisional dan
tanggung jawab pejabat terpilih. Perwakilan masih diharapkan untuk menetapkan tujuan jangka panjang,
mengembangkan jaringan, dan mengumpulkan bantuan
sumber daya publik dan swasta, tetapi mereka tidak lagi menjadi aktor kebijakan yang dominan.
Pada dasarnya, NPM dan dorongan umum dari debat tata kelola mengusulkan perubahan
kekuasaan dari jabatan publik atau mandat hukum untuk "kegiatan kewirausahaan" dalam kebijakan
jaringan. Pergeseran kekuasaan ini tidak hanya mencirikan NPM dan tata kelola, tetapi juga
juga menciptakan masalah akuntabilitas bersama. Jika pejabat publik memiliki kekuatan yang lebih kecil
dan tanggung jawab, apakah adil atau bahkan mungkin meminta pertanggungjawaban mereka di depan umum
kebijakan? Jika jawabannya tidak, siapa atau apa yang harus dipertanggungjawabkan kepada publik
kebijakan? NPM menangani masalah akuntabilitas dengan memanfaatkan kekuatan pasokan
dan permintaan. Penyedia layanan publik harus bersaing satu sama lain untuk memuaskan
permintaan klien. Ini, bagaimanapun, mendefinisikan ulang daripada memecahkan akuntabilitas
masalah (Peters dan Pierre ÿÿÿÿ). Kelompok pelanggan yang homogen tidak serta merta mewakili keinginan
dan keinginan kelompok pembayar pajak yang lebih luas
tagihan untuk layanan publik yang dikonsumsi kelompok ini. Jika penyedia layanan publik
dimintai pertanggungjawaban kepada klien mereka, masalah penangkapan regulasi diangkat,
yaitu, penyedia layanan berusaha untuk menguntungkan klien daripada melayani kepentingan publik.
Kesamaan lain antara NPM dan tata kelola adalah bahwa keduanya berpredikat
pada asumsi bahwa pemerintah terlalu jauh dari warga negara dan masyarakat, dan
bahwa agennya telah menjadi tidak efisien dan tidak sopan sebagai akibatnya (Peters dan
Pierre ÿÿÿÿb). Meskipun kekuatan ekonomi global memaksa sektor swasta
operasi menjadi lebih ramping, menjadi lebih perhatian dan responsif terhadap pelanggan mereka, dan untuk
mengembangkan dan mengadopsi alat manajemen yang lebih canggih, operasi pemerintah terisolasi dari
perubahan ini karena pemerintah
monopoli atas produksi layanan publik. Kedua model berusaha menggunakan kompetisi
untuk memperbaiki inefisiensi dianggap melekat dalam birokrasi tradisional
model dan untuk memaksa penyedia layanan publik untuk menjadi lebih responsif terhadap warga yang
mereka layani. NPM dan tata kelola juga sama-sama berorientasi pada hasil. Sebaliknya
untuk model administrasi publik tradisional, mereka berorientasi pada kontrol output daripada input. Fokusnya
adalah menghasilkan apa yang akan meningkat
efisiensi dan memuaskan pelanggan daripada sumber daya yang tersedia untuk agen publik.
Akhirnya, tata kelola dan NPM merangkul konsep kemudi. David Osborne dan Ted Gaebler
(ÿÿÿÿ) secara umum dipuji karena menciptakan fase di mana pemerintah harus “mengarahkan
daripada mendayung,” di mana mengarahkan berarti menetapkan tujuan kebijakan yang luas dan
mengayuh berarti benar-benar mengambil tindakan yang memenuhi tujuan tersebut. Seperti
orang lain yang membuat sedikit perbedaan antara NPM dan tata kelola, Osborne dan Gaebler
berpendapat bahwa mendayung sebaiknya diserahkan pada aktivitas kewirausahaan dalam
jaringan kebijakan yang relevan daripada mengarahkan, tindakan pemerintah yang dikelola mikro
secara terpusat. Secara abstrak, hal ini mempertahankan peran kuat pejabat terpilih dan agen
reokratis mereka dalam pembuatan kebijakan, tetapi dalam praktiknya hal ini memperburuk
masalah akuntabilitas yang melekat pada NPM dan menciptakan serangkaian masalah
manajemen baru bagi pemerintah. Jika, seperti yang disarankan oleh Osborne dan Gaebler,
NPM, pemerintah melakukan pekerjaan yang buruk dalam mengarahkan ketika mereka memiliki
kendali pusat atas kebijakan dan penyediaan layanan publik, bagaimana mereka akan melakukan
pekerjaan yang lebih baik ketika sebagian besar kekuatan mereka telah tersebar ke dalam jaringan kebijakan yang
Peters dan Pierre (ÿÿÿÿ) menyatakan bahwa pertanyaan ini sangat penting untuk debat tata kelola
dan NPM sejauh ini belum memberikan jawaban yang memuaskan.
Daftar kesamaan mungkin menunjukkan banyak tumpang tindih dalam argumen konseptual
yang mendukung NPM dan tata kelola, tetapi ini tidak berarti yang pertama sinonim dengan yang
terakhir. Peters dan Pierre (ÿÿÿÿ) berpendapat bahwa, meskipun perbedaan-perbedaan ini
merupakan lebih dari satu set pertanyaan yang diangkat dalam perdebatan pemerintahan yang
NPM tidak memiliki jawaban universal, mereka cukup mendasar untuk memperlakukan
pemerintahan dan NPM sebagai kerangka intelektual yang berbeda dan terpisah. Pertama,
pemerintahan mewakili sebuah konsep—hubungan antara pemerintah dan masyarakat lainnya—
yang selalu menjadi bagian tak terpisahkan dari pemerintahan demokratis. Demokrasi Barat,
misalnya, selalu menjalin kemitraan dengan sektor swasta. NPM, sebaliknya, lebih bersifat
ideologis; itu merupakan pandangan normatif khusus tentang bagaimana hubungan itu harus
disusun. Pada intinya, NPM merupakan upaya untuk menyuntikkan nilai-nilai perusahaan ke
dalam sektor publik. Ia tidak melihat peran budaya atau masyarakat yang sakral untuk sektor
publik, dan memisahkannya dari sektor swasta hanya berdasarkan jenis produk yang diproduksi.
Sebaliknya, sebagian besar visi tata kelola mengakui bahwa sektor publik memiliki peran unik
dalam mengamankan dan mempromosikan kesejahteraan bersama dari sebuah pemerintahan
yang demokratis. Oleh karena itu, sebagian besar visi pemerintah mengakui perbedaan mendasar
antara sektor publik dan swasta dan bahwa mengkorporatisasi yang terakhir memiliki implikasi
luas untuk fondasi pemerintahan demokratis.
Kedua, fokus substantif dari kedua model berbeda: Tata Kelola adalah tentang proses,
sedangkan NPM adalah tentang hasil. Tata kelola berkaitan dengan pemahaman proses dimana
kebijakan publik dibuat, diterapkan, dan dikelola. Tujuan penjelasnya adalah untuk mengidentifikasi
aktor dan peran mereka dalam proses ini, dan untuk menjelaskan bagaimana perilaku dan
hubungan mereka membentuk pelayanan publik.
persediaan. NPM kurang tertarik pada proses. Ia lebih peduli

dengan berapa banyak daripada bagaimana kebijakan. Sasaran penjelasnya adalah efisiensi dan
kepuasan pelanggan—yakni, berusaha menjelaskan bagaimana barang publik
yang dihargai oleh warga yang mengkonsumsinya dapat diproduksi dengan minimal
memasukkan. Proses jelas merupakan bagian dari misi penjelas ini, tetapi hanya sebagai sarana
sampai akhir menjelaskan produksi yang efisien.
Ketiga, menurut Peters dan Pierre (ÿÿÿÿ), governance dan NPM menempati
landasan filosofis yang berbeda. NPM pada dasarnya adalah teori organisasi. Membangun literatur
institusional, terutama yang berlabuh pada teori pilihan publik,
orientasi penjelasnya dan kesimpulan preskriptifnya difokuskan pada struktur organisasi. Mereka
seperti Osborne dan Gaebler (ÿÿÿÿ) yang telah terbentuk
dan mempopulerkan NPM berutang banyak kepada para sarjana seperti James Buchanan dan Gordon
Tullock (ÿÿÿÿ), William Niskanen (ÿÿÿÿ), dan Vincent Ostrom (ÿÿÿÿ). Di muka umum
pilihan, pendukung NPM menemukan seperangkat alat intelektual yang sangat maju yang ditawarkan
alternatif yang komprehensif untuk menyelenggarakan penyediaan layanan publik dengan
menggunakan model Weberian atau thodox. Mereka telah meminjam dari toolkit ini dengan bebas, dan masuk
dengan melakukan itu, mereka telah membangun sebuah model yang berfokus pada reformasi
organisasi dan kelembagaan. Sebaliknya, tata kelola kurang peduli dengan institusi daripada
dengan memahami hubungan antara pemerintah dan masyarakat. Jelas,
ada komponen kelembagaan untuk pemahaman semacam itu, kecuali tata kelola
jauh lebih tidak bermusuhan dengan model Weberian dan sangat bersedia untuk memasukkannya
secara preskriptif kapan dan di mana dianggap tepat. Pemerintahan
dasarnya adalah teori politik, atau setidaknya teori politik dalam pembuatan. Dia
menargetkan "alokasi nilai yang otoritatif" (definisi terkenal David Easton
politik) sebagai tujuan utamanya, berusaha untuk menjelaskan mengapa pemerintah melakukan apa
itu dan untuk menemukan bagaimana hal itu dapat melakukannya dengan lebih baik. Menyamakan governance dengan NPM
risiko menganggap yang pertama sebagai penolakan besar-besaran terhadap sektor publik.
Pemerintahan dan pembuatan kebijakan modern sering digambarkan dalam istilah publik-swasta
kemitraan (PPPs) atau "hibriditas," organisasi dengan publik dan swasta
karakteristik (Skelcher ÿÿÿÿ).
Bukti empiris mengenai utilitas privatisasi lengkap di bawah NPM
juga kurang. Suzanne Leland dan Olga Smirnova (ÿÿÿÿ) memeriksa kembali karya tersebut
James L. Perry dan Timlynn Babitsky (ÿÿÿÿ) tentang privatisasi transit
jasa. Bertentangan dengan temuan awal, Leland dan Smirnova menunjukkan bahwa,
dalam hal efisiensi, tidak ada perbedaan antara angkutan milik swasta dan milik pemerintah. Ini
menyajikan tantangan yang berbeda untuk kerangka kerja NPM,
yang menolak struktur dan kebutuhan lembaga pemerintah. Bahkan, untuk
privatisasi berhasil dalam hal meningkatkan efisiensi atas sektor publik, catatan empiris menunjukkan
harus ada cara yang dapat diidentifikasi untuk mengukur
kinerja dan mengevaluasi hasil, persaingan substansial antara swasta
penyedia, dan tugas harus cukup spesifik untuk memungkinkan implementasi langsung
(Leland dan Smirnova ÿÿÿÿ), yang tidak mungkin untuk banyak barang publik berskala besar.
Nyatanya, privatisasi cenderung menjadi paling efektif ketika “tugasnya bukan inti dari misi
lembaga” (ÿÿÿ).
Keempat, sebagai teori yang mencakup pemerintah dan masyarakat, tata kelola mengakui
peran budaya dan politik yang unik dari barang publik dan sektor publik.
Karena itu, mereka yang bekerja dalam kerangka tata kelola tertarik untuk menjaga penyediaan
layanan publik di bawah kendali pemerintah. Bentuk kontrol dapat diubah untuk mendorong
pemerintah lebih dekat dengan masyarakat, dan ini berarti mendelegasikan peran kebijakan
publik yang lebih besar kepada sektor swasta. Namun, pada akhirnya, tata kelola berusaha
untuk menjaga garis tanggung jawab dan kontrol yang jelas antara layanan publik dan pejabat
publik. Sebaliknya, NPM difokuskan untuk membawa perubahan besar pada sektor publik.
Meskipun pemerintahan berusaha untuk mengembangkan strategi yang mempertahankan
kapasitas pemerintah untuk mengontrol sumber daya sektor publik, NPM tertarik pada model
manajemen publik terutama sebagai cara untuk menggantikan ortodoksi organisasi Weberian
dari administrasi publik tradisional.
Sekali lagi, bukti empiris yang mendukung argumen ini masih kurang. Terutama, Hill dan
Lynn (ÿÿÿÿ) melakukan meta-analisis literatur tata kelola dan manajemen dari ÿÿÿÿ hingga ÿÿÿÿ.
Meneliti lebih dari ÿÿÿ artikel di ÿÿ jurnal, penulis menemukan bahwa gagasan Weberian struktur
birokrasi hirarkis sebenarnya cukup gigih. Terlepas dari klaim NPM bahwa hierarki dan
sentralisasi merusak pemerintahan yang “baik”, penelitian Hill dan Lynn dengan jelas
menunjukkan bahwa “skema politik Amerika tetap hierarkis dan yurisdiksi” (ÿÿÿ). Seperti yang
ditulis Hill dan Lynn, "pergeseran dari pemerintahan hierarkis dan menuju pemerintahan
horizontal (sehingga meningkatnya preferensi untuk 'pemerintahan' sebagai konsep
pengorganisasian) kurang fundamental daripada taktis" (ÿÿÿ).
Analisis manajemen darurat setelah Badai Katrina pada ÿÿÿÿ menunjukkan adanya kebutuhan
yang kuat untuk jaringan yang stabil dan hubungan kerjasama antara aktor publik dan swasta
(Koliba, Mills, dan Zia ÿÿÿÿ).
Kelima, dan mungkin ini yang paling penting, Peters dan Pierre berpendapat bahwa tata
kelola tidak memiliki muatan ideologis seperti NPM. Pada dasarnya, tata kelola tidak memiliki
cita-cita atau motivasi inti yang sama untuk mewujudkan revolusi budaya berbasis pasar di
sektor publik yang menjadi ciri NPM. NPM adalah upaya untuk secara sepihak memaksakan
nilai-nilai, tujuan, dan praktik perusahaan pada penyediaan layanan publik, sebuah proyek yang
mendapat dukungan dan dukungan kuat di kalangan konservatif. Pemerintahan tidak berbagi
tujuan ideologis ini. Ini menimbulkan pertanyaan serius tentang apa yang harus dilakukan
pemerintah dan bagaimana hal itu dapat dilakukan dengan lebih baik, tetapi tata kelola tidak
secara sepihak menjawab dengan reformasi kelembagaan berbasis pasar. Pemerintahan
kemungkinan besar akan memberikan lembaga sektor publik lebih banyak kekuatan dan
memaksa mereka untuk terlibat dalam pengaturan kerja sama yang lebih besar dengan sektor
swasta untuk melucuti lembaga tersebut dari kekuasaan mereka dan memaksa penciptaan
pasar yang kompetitif untuk barang dan jasa publik.
Memang, karena negara bagian dan daerah menghadapi tekanan fiskal, kami melihat lebih banyak contoh
kemitraan seperti itu. Misalnya, negara bagian Iowa baru-baru ini mengusulkan perubahan
nama dan fungsi Departemen Pembangunan Ekonomi kepada
“Kemitraan Iowa untuk Kemajuan Ekonomi.” Badan baru ini akan terdiri dari keduanya
elemen nirlaba publik dan korporasi ekonomi swasta yang akan mendorong sumbangan dan
investasi swasta atas nama negara (Clayworth
ÿÿÿÿ). Di Inggris Raya, pemerintah Inggris sedang bereksperimen dengan
"bayar untuk ikatan sukses" atau "ikatan dampak sosial". Dalam kasus seperti itu, kelompok nirlaba
berinvestasi dalam program publik yang secara tradisional disediakan oleh negara. Jika setelah beberapa tahun,
program berhasil, pemerintah akan mengganti biaya entitas nirlaba
(Leonhardt ÿÿÿÿ). Kedua contoh memperluas dan membangun gagasan tata kelola sebagai
rangkaian jaringan kolaboratif dan hubungan antara publik, swasta,
dan sektor nirlaba.
Peters dan Pierre (ÿÿÿÿ) membuat alasan yang kuat untuk memisahkan pemerintahan dan
NPM sebagai kerangka kerja intelektual yang berbeda, tetapi dengan demikian, mereka meninggalkan tata kelola
dalam sesuatu status yang tidak terdefinisi sebagai teori. Terlepas dari garis-garis ideologisnya,
NPM bertumpu pada fondasi teoretis yang kuat yang disediakan oleh pilihan publik dan
literatur yang lebih luas dari teori organisasi. Dalam konsepsi Peters dan Pierre, tata kelola juga
meminjam dari sini, tetapi ia juga mengambil dari sumber yang jauh lebih luas.
teori demokrasi. Hasilnya cukup untuk membuat kasus yang kuat tentang tata kelola
berbeda dari NPM, tetapi meskipun NPM muncul sebagai publik yang didefinisikan secara tajam
model manajemen (walaupun ada satu garis ideologis yang jelas), hal yang sama tidak bisa
dikatakan tentang pemerintahan. Tata kelola lebih mencakup, kurang bermusuhan dengan model
administrasi publik ortodoks, dan tidak terikat pada titik tertentu dari
spektrum ideologis, tetapi sebagai teori dibiarkan agak kabur.
Pemerintahan sebagai
Kerangka Pemersatu Administrasi Publik?
Jika tata kelola bukan NPM, lalu apa itu? Peters dan Pierre (ÿÿÿÿ) menyimpulkan bahwa
dalam banyak hal perdebatan tata kelola hanya menunjukkan bahwa para akademisi sedang mengejar ketertinggalan
terhadap realitas perubahan zaman. Bangkitnya negara yang terfragmentasi dan tumbuh
keusangan kerangka kerja administrasi publik yang ada telah memaksa disiplin untuk melakukan
pencarian dasar intelektual baru yang terkadang menyakitkan.
H. George Frederickson (ÿÿÿÿb) mengacu pada pencarian ini sebagai reposisi dari
ilmu Pemerintahan. Proses yang berlangsung sejak ÿÿÿÿ akhir ini menghasilkan bentuk baru
administrasi publik yang memiliki bahasa baru dan keunikan tersendiri.
suara. Reposisi administrasi publik, menurut Frederickson, mewakili
sesuatu dari era daerah aliran sungai untuk administrasi publik. Setengah abad setelah
runtuhnya hegemoni teoritis dalam administrasi publik, setelah puluhan tahun kolonisasi oleh teori-
teori yang berasal dari disiplin lain (terutama ekonomi, kebijakan
analisis, dan teori organisasi), gerakan reposisi mendorong garis
pemikiran teoretis yang berasal dari administrasi publik. Ini asli

kontribusi secara langsung mengatasi masalah pemerintahan di negara yang terfragmentasi.
Inti dari argumen reposisi Frederickson dapat dijelaskan dengan sangat baik
membandingkan orientasi teoretisnya dengan ilmu politik, disiplin
paling erat terkait dengan administrasi publik (yang terakhir dianggap oleh
banyak menjadi subkategori dari yang pertama). Dalam ilmu politik, teori diarahkan
menuju benturan kepentingan, persaingan elektoral, permainan strategis, dan pemenang
dan pecundang. Mengingat orientasi ini, tidak mengherankan menemukan pilihan rasional, pasar
teori, teori permainan, dan berbagai cabangnya sebagai kerangka intelektual yang populer,
bahkan mungkin dominan, dalam ilmu politik. Padahal administrasi publik
didorong oleh fragmentasi negara, terus menjauh dari ini
kerangka kerja dan menuju teori kerjasama, jaringan, dan kelembagaan
bangunan dan pemeliharaan. Dalam praktik dan teori, administrasi publik mereposisi dirinya
sendiri untuk menghadapi tantangan besar dari negara yang terfragmentasi. Fred erickson
menyebut tantangan ini “ilmu politik membuat yang terfragmentasi dan
pekerjaan negara yang tercerai-berai” (ÿÿÿÿb, ÿÿÿ).
Yang terakhir ini pada dasarnya adalah bagaimana Frederickson mendefinisikan tata kelola. Pemerintahan
mengacu pada hubungan lateral dan interinstitusional dalam administrasi dalam konteks
penurunan kedaulatan, berkurangnya pentingnya perbatasan yurisdiksi,
dan fragmentasi kelembagaan secara umum. Dari elemen-elemen dasar ini, yang paling penting
bagi praktik dan teori administrasi publik adalah menurunnya hubungan antara yurisdiksi politik
dan manajemen publik. Yang melemah
ikatan ini “mendisartikulasikan” hubungan tradisional yang tersentralisasi antara pemerintah
dan agen penyedia layanan publik.
Di negara yang terdisartikulasi, perbatasan kurang bermakna dalam yurisdiksi politik
dari semua jenis — distrik khusus, kota, kabupaten, negara bagian, dan negara-bangsa (Strange
ÿÿÿÿ). Kegiatan ekonomi dan kegiatan sosial semakin multiyurisdiksi,
tren didorong oleh perkembangan teknologi baru, globalisasi
pasar, peningkatan mobilitas perumahan, dan imigrasi. Seseorang yang dipekerjakan oleh
perusahaan yang secara fisik berkantor pusat di Atlanta, Georgia, dapat berkonsultasi
dengan klien di kedua pantai sambil melakukan telecommuting dari rumah di Lincoln, Nebraska.
Masalah kejahatan pinggiran kota mungkin berasal dari kondisi ekonomi kota tetangga yang
membosankan. Air yang tercemar di satu negara mungkin merupakan produk dari kegiatan ekonomi
di tempat lain. Manfaat dan permasalahan kebijakan publik dan manajemen publik semakin sulit
dibatasi dalam batas-batas satu yurisdiksi politik karena begitu banyak isu kebijakan yang
relevan bersifat multiyurisdiksi.
Konjungsi Administratif
Kecenderungan ini menghadirkan tantangan yang cukup besar bagi praktik dan teori publik
administrasi. Bagaimana Anda mendefinisikan dan memahami manajemen publik kapan
yurisdiksi politik kurang relevan? Bagaimana Anda mendefinisikan dan memahami publik
manajemen ketika kedaulatan diragukan? Bagaimana Anda mengkonseptualisasikan

demokrasi perwakilan di mana keputusan yang mempengaruhi yang terwakili
tidak dikendalikan, bahkan mungkin tidak dipengaruhi, oleh mereka yang mewakili mereka? Bagaimana
melakukan administrasi publik, secara tradisional agen pemerintah yang terkait
keputusan perwakilan dengan preferensi yang diwakili, reposisi
sendiri untuk mengatasi kesenjangan yang semakin besar antara pemerintah dan yang diperintah?
Ini adalah pertanyaan tentang tata kelola; mereka memotong inti hubungan antara
pemerintah dan masyarakat dan memusatkan perhatian teoretis administrasi publik pada
masalah manajemen publik di negara yang terdisartikulasi.
Frederickson (ÿÿÿÿb) menyarankan teori hubungan administrasi untuk membantu menjelaskan
dan memahami masalah pemerintahan yang menjengkelkan yang diciptakan oleh munculnya
keadaan disartikulasi.
Teori konjungsi administrasi muncul dari dua pengamatan. Itu

pertama dikaitkan dengan Matthew Holden Jr. (ÿÿÿÿ), yang mencatat bahwa di Amerika
Hubungan antar negara di wilayah metropolitan dapat dilihat sebagai
masalah dalam diplomasi. Di wilayah metropolitan yang terfragmentasi, tindakan satu
lembaga atau pemerintah cenderung mempengaruhi aktor di yurisdiksi lain. Dengan tidak
otoritas terpusat, bagaimana tindakan ini dikoordinasikan untuk memastikan efektif
representasi dan penyediaan layanan publik? Holden berpendapat bahwa sistem atau
jaringan kerja sama berkembang di seluruh yurisdiksi yang pada dasarnya melayani hal yang sama
sebagai diplomasi dalam negara-bangsa. Mereka menghasilkan kesepakatan dan pemahaman
yang menyinkronkan kegiatan pemerintah lintas yurisdiksi dan memungkinkan
kelancaran fungsi kebijakan dan penyediaan pelayanan publik.
Pengamatan kedua adalah bahwa yurisdiksi politik masih penting untuk politik (dalam arti
sempit), bahkan ketika yurisdiksi kurang penting untuk administrasi.
Politik dalam arti kampanye, pemilu, jabatan, dan gelar masih bersifat yurisdiksi.
Unsur-unsur ini sebagian besar otonom dan hanya sedikit saling bergantung (the
kampanye untuk walikota di satu kota, misalnya, jarang berdampak
kampanye walikota di pinggiran kota yang berdekatan). Ini sangat kontras
dengan administrasi, yang sangat saling bergantung, semakin kurang yurisdiksi, dan dicirikan
oleh pola “konjungsi” yang terorganisir—pola kerjasama dan koordinasi yang sistematis di
antara dan di antara administrasi
operasi. Seperti yang dijelaskan Frederickson, “Hubungan administrasi adalah larik
dan karakter asosiasi formal dan informal horizontal antara para aktor yang mewakili unit-unit
dalam jaringan publik dan perilaku administratif dari mereka
aktor” (ÿÿÿÿb, ÿÿÿ).
Kekuasaan untuk melaksanakan hubungan antar lembaga ini didasarkan pada klaim
otoritatif ahli profesional atas pengetahuan, bukan atas dasar otoritas formal. Konjungsi
dengan demikian terutama merupakan kegiatan yang dilakukan oleh
profesional yang berpikiran sama, khususnya spesialis fungsional yang berurusan dengan isu
atau domain kebijakan tertentu. Hubungan antara spesialis fungsional ini berfungsi
untuk memasangkan atau menghubungkan bersama unit administrasi lintas yurisdiksi dan berkoordinasi
operasi pemerintah dalam negara bagian yang terdisartikulasi.
Frederickson mengemukakan bahwa kemampuan administrasi konjungsi untuk memaksakan
ketertiban dan keterpaduan penyelenggaraan pelayanan publik tergantung pada beberapa faktor.
Faktor-faktor tersebut meliputi ruang lingkup, kekuatan, dan durasi formal dan informal
kesepakatan di antara para pelaku eksekutif lintas yurisdiksi. Kesepakatan yang dinegosiasikan secara formal
cenderung menghasilkan hubungan yang erat; perjanjian informal menghasilkan hubungan yang lebih longgar
antar yurisdiksi. Namun terlepas dari apakah kerja sama itu secara formal diatur atau disepakati secara
informal, sebagian besar bentuk administrasi diorganisasikan,
dipelihara, dan dioperasikan secara sukarela oleh para profesional pelayanan publik. Yang terakhir ini
Hal ini penting karena menyiratkan bahwa dunia konjungsi memiliki sedikit hierarki, sedikit biaya
transaksi, dan tidak ada kebutuhan nyata untuk merestrukturisasi sektor publik saat memperkenalkan
insentif perilaku seperti pasar. Otoritas pusat di
konjungsi hanya digantikan oleh kerja sama sukarela dan jaringan yang berkembang
dari kepentingan profesional dan nilai-nilai.
Frederickson berpendapat bahwa, meskipun konjungsi itu sendiri nonhierarkis, hierarki diperlukan
agar konjungsi ada. Konjungsi administrasi tidak akan
terjadi tanpa struktur kelembagaan yang masih terikat pada yurisdiksi politik,
yaitu struktur formal dan hierarkis yang masih menjadi ciri sebagian besar pemerintahan.
Jika struktur hierarkis ini dianggap sebagai bangunan yang merumahkan politik
yurisdiksi tertentu, maka konjungsi administratif dapat dianggap sebagai rangkaian jembatan
penyeberangan yang menghubungkan bangunan-bangunan ini. Jembatan tidak akan tinggal
naik jika bangunan runtuh. Dan meskipun setiap jembatan tertentu memberikan kesan daya dukung
yang kecil, dianggap secara keseluruhan jembatan tersebut merupakan a
jaringan yang kuat dan mampu untuk koordinasi dan kerjasama.
Dengan kekuatan motivasinya yang berasal dari nilai-nilai dan minat profesional, dan
kerjasama antara aktor kelembagaan sebagai tujuannya, administrasi konjungsi adalah sebuah teori
yang berdiri cukup kontras dengan NPM. NPM sangat menarik
dari teori pasar, menekankan kepentingan pribadi dan persaingan, tidak keduanya
sangat baik dalam menjelaskan perilaku antar-yurisdiksi para aktor dalam konjungsi. Konjungsi
tampaknya didorong oleh nilai dan keyakinan para profesional pelayanan publik, dan oleh insting bawaan
dan terpelajar untuk bekerja sama yang dimiliki oleh
semua manusia. Konjungsi yang mendasari adalah konsep profesional kepentingan publik dan kewajiban
di antara pegawai negeri untuk mewakili publik yang masih kecil
di luar yurisdiksi tertentu. Hasil akhirnya bukan hanya koordinasi antar
berbagai unit negara yang tercerai-berai, tetapi juga kemunculan kembali perwakilan bermakna yang
terus bocor dari kantor-kantor terpilih sebagai lembaga yurisdiksi.
perbatasan menjadi kurang relevan dengan masalah kebijakan.
Teori konjungsi administrasi bukan hanya renungan abstrak
akademisi. Ini juga memiliki dukungan yang cukup besar dari berbagai studi empiris (Fred erickson
ÿÿÿÿb). Dalam mempelajari wilayah metropolitan Kansas City melalui prisma
konjungsi administrasi, Frederickson (ÿÿÿÿb, ÿÿÿ) melaporkan bahwa petinggi

pejabat pemerintah (kepala departemen ke atas) membelanjakan sekitar ÿÿ
persen dari waktu mereka terlibat dalam kegiatan bersama. Tentu saja ada batasannya
untuk konjungsi administrasi dan teori rezim pemerintahan. Politik dalam hal apapun
yurisdiksi tertentu dapat menghasilkan kekuatan yang kuat menentang kerja sama. Mengingat
sifat yang sangat pribadi dari interaksi antara unit administrasi, sesuatu
sepele seperti potensi benturan kepribadian antara dua kepala departemen
mempersempit ruang lingkup dan keberhasilan konjungsi. Secara empiris, studi mendukung
teori konjungsi administrasi, setidaknya sejauh ini, sebagian besar terbatas pada
daerah perkotaan. Kemampuan konjungsi untuk secara berguna menjelaskan dan membantu kita
memahami hubungan pemerintah-masyarakat pada tingkat yang lebih tinggi seperti negara atau bangsa belum
untuk dieksplorasi sepenuhnya.
Teori Rezim Pemerintahan

Meskipun karya Lynn et al. (ÿÿÿÿ), teori umum pemerintahan masih kurang. Bagi Frederickson, tata
kelola lebih merupakan subbidang yang unik dan berkembang
dalam administrasi publik dari disiplin yang berdiri sendiri yang berbeda. Untuk mendorong
pertumbuhan pemerintahan sebagai sebuah teori, Frederickson (ÿÿÿÿ) menunjukkan bahwa sarjana akan
bijaksana untuk melihat hubungan internasional, khususnya teori rezim.
Perkembangan teoritis mengenai kemunculan, struktur, stabilitas, dan legitimasi rezim memiliki
penerapan langsung pada teori governance dimana unit
analisis adalah organisasi (dari semua jenis) dan bagaimana mereka bekerja sama untuk menghasilkan a
barang publik yang diinginkan. Teori rezim adalah studi tentang bagaimana entitas (dalam hal ini,
negara) beradaptasi dengan perubahan dalam lingkungan dan hubungan dengan entitas lain
(negara bagian). Mengubah "negara bagian" menjadi "agensi" mengalihkan fokus ke bagaimana agensi (di seluruh
berbagai sektor) beradaptasi dan membentuk hubungan satu sama lain. Dengan demikian, Freder ickson
menggunakan teori rezim dari hubungan internasional untuk mengembangkan teori pemerintahan tiga
bagian:
ÿ. “tata pemerintahan antar-yurisdiksi,” didefinisikan sebagai “antara vertikal dan horizontal

kerja sama yurisdiksi dan antar-organisasi”
ÿ. “tata kelola pihak ketiga”, atau “perpanjangan negara atau yurisdiksi oleh
kontrak atau hibah kepada pihak ketiga, termasuk subpemerintah”
ÿ. “pemerintahan nonpemerintah publik,” termasuk “bentuk pembuatan dan implementasi kebijakan
publik non yurisdiksi atau nonpemerintah”
(ÿÿÿÿ, ÿÿÿ–ÿÿÿ)
Tujuan dari teori tiga bagian ini tidak hanya untuk menyediakan para sarjana dengan a
definisi kerja tata kelola, tetapi juga untuk mengatur tata kelola dengan tepat di dalam
bidang administrasi publik. “Diusulkan agar ada perbedaan mendasar
tion antara administrasi publik sebagai manajemen internal sehari-hari dari suatu
badan atau organisasi di satu sisi, dan administrasi publik sebagai pemerintahan,
pengelolaan negara yang diperluas, di sisi lain” (Frederickson ÿÿÿÿ, ÿÿÿ).
Dengan demikian, tiga bagian dari teori Frederickson dapat dianggap sebagai berikut:
Pertama, tata kelola antar yurisdiksi adalah bidang kebijakan yang diformalkan atau bersifat sukarela
pola kerjasama antar organisasi atau antar yurisdiksi. Kedua, tata kelola pihak ketiga memperluas
fungsi negara dengan mengekspornya melalui kontrak
kepada pihak ketiga nirlaba, nirlaba, atau sub-pemerintah khusus bidang kebijakan.
Ketiga, tata kelola nonpemerintah publik bertanggung jawab atas kegiatan organisasi nonpemerintah
yang menanggung kepentingan warga negara dengan cara yang sama
sebagai lembaga pemerintah. (Frederickson ÿÿÿÿ, ÿÿÿ)
Teori rezim pemerintahan adalah upaya untuk menempatkan batas-batas yang jelas
seputar konsep pemerintahan. Bergerak melampaui karya Lynn et al., itu
memberikan tema pengorganisasian dan arahan untuk sarjana administrasi publik dan
tata kelola. Teori rezim pemerintahan lebih lanjut mengidentifikasi definisi kelembagaan
tertentu, karakteristik, dan hubungan antara aktor yang seharusnya
memungkinkan pengembangan teori. Meskipun demikian, dua elemen kunci demokrasi
absen dari teori semacam itu: akuntabilitas dan legitimasi.
Akuntabilitas dan Tata Kelola Global

Konsep dasar akuntabilitas demokratik menjadi kabur ketika memeriksa organisasi-
organisasi campuran atau antar-yurisdiksi. Masalahnya terletak pada
mengidentifikasi pemangku kepentingan yang tepat. Bagi pemerintah, peran ini ada
pada warga negara. Untuk kemitraan publik-swasta atau jaringan tata kelola, jenis dan
jumlah pemangku kepentingan menjadi lebih banyak dan kurang jelas. Untuk beberapa
instansi pemerintah, keuntungan bermitra dengan organisasi swasta adalah
sebenarnya “berkurangnya akuntabilitas publik” (Skelcher ÿÿÿÿ, ÿÿÿ). Namun, agar tata
kelola dapat bergerak maju, diperlukan pemeriksaan dan pengembangan suatu
kerangka akuntabilitas yang sesuai untuk pemerintahan abad kedua puluh satu.
Chris Skelcher menulis bahwa wajah baru tata kelola, khususnya PPP, akan terjadi
membutuhkan manajer publik untuk menjawab serangkaian pertanyaan baru:
ÿ. Apakah retorika kepentingan bersama antara para pihak menghalangi impor

perbedaan nilai dan motivasi?
ÿ. Dengan apa mitra saling percaya?
ÿ. Sejauh mana pemerintah memiliki kapasitas untuk terlibat dalam KPS?
ÿ. Bagaimana PPP mengartikulasikan dengan lembaga dan proses demokrasi? (ÿÿÿÿ,
ÿÿÿ–ÿÿÿ)
Pertanyaan ÿ dan ÿ berhubungan langsung dengan isu-isu yang berkaitan dengan

akuntabilitas dan tata kelola. Teori tata kelola, yang didasarkan pada kemitraan publik-swasta,
gabungan atau organisasi, atau organisasi antar-yurisdiksi, jelas menghadapi dilema
akuntabilitas. Bagaimana Anda meminta pertanggungjawaban aktor publik dan swasta?
Bisakah mereka dimintai pertanggungjawaban dengan cara yang sama? Haruskah akuntabilitas
dipertimbangkan bersama atau terpisah untuk kemitraan?
Tujuan mendasar dari setiap jaringan tata kelola adalah untuk menyediakan penyampaian
kualitas dari beberapa layanan atau barang publik. Christopher J. Koliba, Russell M. Mills, dan
Assim Zia (ÿÿÿÿ, ÿÿÿ) menyajikan kerangka kerja akuntabilitas untuk jaringan tata kelola yang
mencakup tiga kerangka berbeda (Demokratis, Pasar, dan Administratif) dan delapan jenis
akuntabilitas berbeda. Dalam bingkai Demokrat, akuntabilitas “diberikan” kepada pejabat
terpilih, warga negara, dan pengadilan. Dalam bingkai Pasar, pemegang saham/pemilik dan
konsumen adalah dua target akuntabilitas. Terakhir, dalam kerangka Administratif, akuntabilitas
diserahkan kepada kepala sekolah, pakar dan profesional, serta rekan kerja atau mitra kerja
sama.
Kerangka ini didasarkan pada pemeriksaan tanggapan manajemen darurat setelah Badai
Katrina, dan dipandang sebagai sistem yang paling tepat untuk menghindari “permainan
menyalahkan” di antara para aktor pemerintah dan mendorong rasa kolektif kepentingan publik.
Mendasari teori akuntabilitas ini, bagaimanapun, adalah asumsi bahwa semua aktor yang
relevan dapat menyetujui gagasan dasar akuntabilitas dan legitimasi. Seperti yang telah
ditunjukkan oleh orang lain, ketika organisasi menjadi transnasional dan/atau tidak memiliki
mekanisme sanksi yang kuat, asumsi tersebut mudah dilanggar.
Jonathan Koppell (ÿÿÿÿ) membawa isu akuntabilitas ke tata kelola di dunia internasional,
atau yang ia sebut sebagai global governance organization (GGOs).
Organisasi seperti Perserikatan Bangsa-Bangsa, Organisasi Perdagangan Dunia, dan Uni
Eropa semuanya “menderita kekurangan akuntabilitas” (ÿÿÿ).
GGO cenderung tidak memiliki mekanisme sanksi formal atau yang dapat ditegakkan,
membuat kepatuhan terhadap permintaan resmi menjadi sulit. Legitimasi mengambil banyak
bentuk, tetapi "legitimasi kognitif", fokus pada "sejauh mana suatu institusi diterima,"
membebankan biaya paling sedikit pada organisasi dalam hal jumlah sumber daya yang
diperlukan untuk memastikan kepatuhan. Namun, sebagian besar GGO tidak dapat mencapai
.
legitimasi tersebut dan malah berfokus pada “legitimasi normatif . . sebuah fungsi dari
kepercayaan tentang apa yang memberikan hak kepada individu atau lembaga untuk
memegang kekuasaan” (ÿÿÿ). Seperti yang ditulis Koppell, “Legitimasi pada dasarnya adalah
sumber otoritas psikologis” (ÿÿÿ), tetapi sumber psikologis ini cenderung sangat bervariasi di
antara orang dan budaya. Dengan mendefinisikan legitimasi, dan pada akhirnya menjadi
sumber kekuatan bagi GGO, Koppell dapat menyediakan landasan yang dapat digunakan
oleh organisasi global. Memang, dari fokus pada legitimasi normatif ini muncul serangkaian
enam prinsip yang harus dipatuhi GGO untuk mempertahankan beberapa tingkat legitimasi: perwakilan
sentasi, partisipasi, kesetaraan (kewajaran atau netralitas), landasan konstitusional (aturan

dan ketertiban), transparansi, dan dasar keputusan yang rasional (ÿÿÿ).
Dilemanya, tentu saja, adalah bahwa persepsi tentang kepatuhan terhadap prinsip-prinsip
tersebut cenderung sangat bervariasi di antara para pelaku dalam sistem tata kelola global. Karena
persepsi legitimasi bervariasi antara aktor pemerintah dan swasta, persepsi
akuntabilitas juga bervariasi. Untuk teori tata kelola, masalahnya adalah mengidentifikasi komponen,
apakah aturan atau struktur, yang memberikan kemampuan akunting yang cukup untuk jumlah aktor
yang memadai dalam jaringan tata kelola untuk memastikan
kepatuhan. Bagi PPP atau jaringan tata kelola, sulit menerapkan demokrasi
cita-cita seperti transparansi dan kode etik. Aktor swasta, serta nirlaba
aktor, membawa perangkat nilai dan etika yang berbeda ke jaringan yang mengatur.
Karya Koppell tentang tata kelola global menghadirkan tantangan baru bagi kerangka kerja tata
kelola. Terutama, perbedaan ada dalam hal persepsi
sifat hubungan antar institusi, dan antara institusi dan warga negara (Koppell ÿÿÿÿ, ÿÿÿÿ). GGO tidak
memiliki standar akuntabilitas yang formal dan seragam. Selain itu, mengidentifikasi pelaku yang
relevan kurang jelas bagi yang lebih tradisional
kemitraan publik-swasta. Dengan GGO, otoritas diberikan tanpa rasa legitimasi yang disepakati;
GGO "distruktur untuk mengelola ketegangan" antara
otoritas dan legitimasi (Koppell ÿÿÿÿ, ÿÿÿ). Gagasan tradisional tentang demokrasi
akuntabilitas berdasarkan preferensi warga negara dan perwakilan terpilih
mungkin tidak memadai ketika mempelajari GGO. Koliba, Mills, dan teori Zia
(ÿÿÿÿ) akuntabilitas mencakup delapan aktor yang berbeda kepada siapa jaringan tata kelola harus
bertanggung jawab. Namun, masih ada pertanyaan, apakah semuanya
delapan aktor dapat menyepakati sumber akuntabilitas. Setidaknya dalam satu contoh,
untuk mengatasi “kesenjangan akuntabilitas” antara sektor publik dan swasta atas lokal
keuangan publik, yang dianjurkan adalah lebih banyak pemerintah dan lebih banyak birokrasi
(Howell-Moroney dan Hall ÿÿÿÿ). Berlawanan dengan NPM, pemerintah mempertahankan a
peran penting dalam jaringan tata kelola ini. Tantangan bagi sarjana pemerintahan
adalah untuk membangun sebuah teori yang memungkinkan untuk pengujian empiris dari keseimbangan yang sesuai
antara keterlibatan publik dan swasta (yang kemungkinan besar akan menjadi kebijakan khusus),
serta implikasi dari peningkatan (penurunan) akuntabilitas sektor publik
dan penurunan (peningkatan) akuntabilitas sektor swasta.
Namun, bahkan ketika kita mengenali batas-batas dan sifat awal empiris
dukungan, karya Frederickson tentang teori pemerintahan dan analisis Koppell tentang
organisasi tata kelola global memberikan landasan teoretis dan praktis yang kuat untuk penelitian
masa depan tentang tata kelola. Campur aduk yang membingungkan semakin
negara yang terfragmentasi terbukti menjadi lahan subur bagi pemikiran orisinil di depan umum
administrasi, dan menunjukkan bagaimana kerangka asli dan di luar arus utama administrasi publik
dapat dirumuskan untuk membantu menjelaskan dan mengatasi
hubungan yang berubah dengan cepat antara negara dan masyarakat.
Kesimpulan
Teori dan konsep yang terkait dengan kata “tata kelola” semakin banyak
penting bagi sarjana administrasi publik. Namun bahkan ketika tata kelola menjadi a
sinonim virtual untuk manajemen publik dan administrasi publik, tidak jelas apa itu tata kelola. Tentu saja,
tata kelola berpusat pada kebutuhan untuk
menjelaskan perubahan hubungan antara pemerintah dan masyarakat. Itu
pertumbuhan negara yang terfragmentasi atau berongga telah membawa perubahan mendasar
dalam proses dan sifat administrasi publik, sebuah perubahan yang mengubah konsepsi tentang apa yang
harus dilakukan pemerintah dan bagaimana pemerintah seharusnya berjalan.
lakukanlah. Perubahan ini telah memaksa sarjana administrasi publik untuk bertanggung jawab
realitas baru dalam kerangka intelektual mereka, dan berbagai upaya untuk melakukannya
dilakukan di bawah payung pemerintahan yang longgar.
Di antara upaya-upaya ini, dimungkinkan untuk mengidentifikasi setidaknya tiga konsepsi yang berbeda
pemerintahan. (ÿ) Pemerintahan hanyalah sebuah kata pengganti untuk administrasi publik dan
implementasi kebijakan. Dengan demikian, teori tata kelola adalah proyek intelektual
mencoba menyatukan berbagai benang intelektual yang mengalir melalui literatur multidisiplin ke dalam
kerangka kerja yang mencakup wilayah pemerintahan yang luas ini
aktivitas. Ini, pada dasarnya, adalah posisi yang dipertaruhkan oleh Lynn et al. (ÿÿÿÿ, ÿÿÿÿ). (ÿ)
Tata kelola setara dengan gerakan manajerial, atau NPM. Ini khususnya
terbukti di negara-negara yang terkait dengan model Westminster, di mana NPM mengikuti
dari upaya serius untuk mereformasi sektor publik dengan mendefinisikan dan membenarkan apa
pemerintah harus dan tidak harus melakukan, dan untuk membentuk kembali penyediaan pelayanan publik
dengan menyerang patologi birokrasi (Kettl ÿÿÿÿ). (ÿ) Pemerintahan adalah a
tubuh teori yang memahami hubungan lateral, hubungan antar lembaga, itu
penurunan kedaulatan, berkurangnya pentingnya perbatasan yurisdiksi, dan
fragmentasi kelembagaan umum.
Dari ketiga pendekatan ini, yang pertama adalah yang paling ambisius. Menyatukan era besar yang
tersebar di beberapa disiplin ilmu dengan menyaring tujuan utamanya dan
metodologi ke dalam agenda penelitian yang terdefinisi dengan baik adalah proyek besar dalam lingkup dan
kompleksitas yang sangat besar. Jika berhasil, imbalannya pasti akan besar. Itu
tujuan yang mencakup semua, bagaimanapun, juga merupakan kelemahan terbesar dari pendekatan ini
kepada pemerintahan. Sasarannya begitu besar sehingga mencoba menyesuaikan segala sesuatu dalam
batas-batas intelektualnya menyebabkan kerangka itu kehilangan kekikiran dan kejelasannya. Definisi
tata kelola begitu luas dan inklusif sehingga berisiko kehilangan spesifik apa pun
artinya, masalah Lynn et al. mengakui secara implisit. Seperti yang dimiliki salah satu pengulas
ditunjukkan (Lowery ÿÿÿÿ), saat mereka bergerak dari definisi luas mereka untuk bergulat dengan
spesifikasi bangunan model, Lynn et al. mempersempit ruang lingkup secara drastis
pemerintahan. Dalam operasinya, model mereka bermuara pada fokus pada satu tanggungan
variabel (kinerja atau hasil lembaga) dan sangat didasarkan pada model metrik ekonomi yang menggunakan
serangkaian faktor input tertentu. Mengenai konseptualnya
utilitas, "penerapan pemerintahan untuk administrasi publik akan ditingkatkan dengan

mempersempit ruang lingkup subjek" (Frederickson ÿÿÿÿ, ÿÿÿ).
Namun, yang lain tidak setuju dengan gagasan reposisi pemerintahan dalam bidang
administrasi publik. Berdasarkan tulisan-tulisan Luther Gulick (ÿÿÿÿ), Kenneth Meier
(ÿÿÿÿ, Sÿÿÿ) menuntut penerapan tata kelola secara menyeluruh sebagai konsep yang
menentukan bidang tersebut. Kelompok kepentingan, organisasi nirlaba, lembaga politik,
dan baik organisasi formal maupun “informal” memainkan peran penting dalam cara
pemerintah menafkahi warganya. Teori rezim pemerintahan Frederickson tidak
menyangkal peran aktor-aktor tersebut; pada kenyataannya, teori rezim, khususnya
pemerintahan non-pemerintah publik, memberikan penekanan khusus pada lembaga
“informal” dan pengembangan kelembagaan. Ketidaksepakatan yang tampak antara
Frederickson dan Meier bukanlah perdebatan seperti dua sisi mata uang yang sama;
keduanya sepakat bahwa peran lembaga pemerintah dan nonpemerintah sangat penting,
dan bahwa penyampaian layanan publik di masa depan akan ditandai oleh hubungan
kolaboratif antara kedua jenis lembaga tersebut. Sebaliknya, Frederickson sedang
berusaha untuk mendefinisikan batas-batas teori tata kelola, sedangkan Meier
menjelaskan variabel penjelas utama yang akan dibutuhkan. Tantangan bagi para sarjana
adalah untuk menggabungkan dua percakapan ini sedemikian rupa untuk menghasilkan
kerangka teoretis pemerintahan yang layak.
Karya Koppell tentang tata kelola global mungkin memberikan langkah penting ke
arah ini. Seperti Frederickson, Meier, dan banyak cendekiawan administrasi publik
kontemporer, Koppell (ÿÿÿÿ) mengakui bahwa cara layanan disampaikan dan kepentingan
publik individu dipenuhi berubah dengan cepat; warga negara dalam berinteraksi dengan
lembaga-lembaga publik dan swasta baik domestik maupun asing.
Sayangnya, “halaman-halaman jurnal kami menampilkan diskusi terbatas tentang
masalah administrasi khusus yang terkait dengan batas transnasional” (Sÿÿ). Sebagai
jalan ke depan, Koppell mengusulkan agar administrasi publik menjauh dari anggapan
bahwa hanya pemerintah yang dapat menyediakan barang publik. Sebaliknya, para
sarjana harus membahas “kepublikan” dari kebaikan yang diberikan tanpa memperhatikan
“kepemerintahan” tentang bagaimana hal itu disampaikan (Sÿÿ). Koppell secara langsung
menyatakan bahwa konsep pemerintahan seperti itu bergerak melampaui gagasan
Frederickson tentang "negara yang diperluas". Argumen yang lebih umum, bagaimanapun,
menantang para sarjana dan praktisi untuk memeriksa jenis barang yang disediakan,
bukan sumbernya. Hal ini kemungkinan besar akan mengarah pada “konseptualisasi
administrasi publik yang lebih luas—yang didasarkan secara empiris dan historis—yang
mengakomodasi berbagai bentuk dan pendekatan untuk implementasi kebijakan publik” (Sÿÿ).
Ketika garis antara sektor publik dan sektor swasta menjadi semakin kabur dan peran
dan proses pembuatan kebijakan tradisional diatur ulang atau ditinggalkan sama sekali,
pertanyaan secara alami muncul tentang tujuan pemerintah dan metode yang digunakan
untuk mencapai tujuan tersebut. Akan tetapi, sulit untuk melihat bagaimana suatu
pendekatan reformasi manajemen tertentu—bahkan yang memiliki banyak variasi
NPM—dapat memposisikan dirinya sebagai jawaban komprehensif atas pertanyaan-pertanyaan tersebut. Ini
tampaknya memerlukan penyimpangan dari pembangunan teori menjadi sesuatu yang mendekati ideologis
advokasi: tata kelola sebagai rangkulan nilai-nilai dan praktik perusahaan oleh publik
sektor. Apapun motivasi aslinya, Kettl menunjukkan bahwa gerakan reformasi manajemen global
telah maju hanya di mana ia melayani tujuan kepentingan politik: “Sedikit jika ada pemimpin
pemerintah meluncurkan reformasi manajemen untuk
tingkatkan administrasi dan penyampaian layanan” (ÿÿÿÿ, ÿÿ). Konsep Lynn et al. mungkin
terlalu luas secara intelektual, tetapi konsep NPM tentang tata kelola mungkin terlalu luas
sempit secara politis. Seperti pendapat Peters dan Pierre, NPM dan tata kelola tumpang tindih, tetapi
ini tidak berarti mereka adalah hal yang sama. Karya Hill dan Lynn dan
karya Koliba, Mills, dan Zia menunjukkan bahwa asumsi NPM mengenai struktur pemerintah dan
penyampaian layanan kurang mendapat dukungan empiris.
Ini meninggalkan pemerintahan sebagai upaya untuk memahami hubungan lateral dan
kelembagaan dalam administrasi dalam konteks negara yang terdisartikulasi. Menyukai
pendekatan lain, ini adalah upaya eksplisit untuk menempatkan fakta-fakta yang terfragmentasi
menjadi gambaran penjelasan yang koheren. Kekuatannya adalah basis empirisnya—tata kelola
sebagian besar didasarkan pada upaya untuk mengidentifikasi pola sistematis dalam pengamatan
tentang apa yang sebenarnya dilakukan oleh administrator. Ini kontras dengan pencarian
utas pemersatu dalam apa yang menurut beberapa orang sebagai literatur penelitian dicirikan oleh
pluralisme teoretis (Lynn et al.) atau pemaksaan apa yang menyerang orang lain sebagai suatu
kerangka ideologis pada sektor publik (NPM). Meskipun kemajuan meningkat di bidang ini,
pendekatan tata kelola ini masih belum berkembang. Dalam beberapa waktu
tekanan fiskal, pemerintah semakin cenderung mencari alternatif penghematan biaya untuk
penyampaian layanan publik. Mendatangkan aktor-aktor nonpublik, baik secara pribadi
perusahaan milik sendiri atau organisasi nirlaba, merupakan alternatif yang layak dan semakin
banyak digunakan di Amerika Serikat dan Eropa (Skelcher ÿÿÿÿ). Namun, sebagai
kita telah membahas sepanjang bab ini, meskipun ini mengubah wajah
pemerintahan, struktur dasar, seperti yang dianjurkan dalam model Weberian, tetap ada
sama. Institusi publik dalam kemitraan publik-swasta, atau jaringan di
sistem tata kelola, cenderung memiliki beberapa komponen hierarkis. Privatisasi
dan birokrasi bayangan akan tetap konstan di tahun-tahun mendatang, tetapi
ukuran dan bentuk bayangan meluas dan berubah dengan cepat. Teori dari
konjungsi administrasi, teori rezim pemerintahan, dan pemerintahan global
menunjukkan kemungkinan untuk membangun teori adat untuk administrasi publik
yang menangani pertanyaan-pertanyaan penting tentang pemerintahan. Pendekatan ini tampaknya berlaku
banyak janji, tetapi masih banyak pekerjaan yang harus diselesaikan jika janji itu
harus dipenuhi.

Translate Chp. 9

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

Translate Chp. 9

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

Machine Translated by Google

Pendahuluan: Administrasi Publik

Stabilitas itu benar-benar terganggu oleh gerakan dunia untuk berkembang

struktur birokrasi ortodoks. Keempat, “tata kelola terutama tentang perubahan”

Model Pemerintahan Baru

Elemen gabungan yang membentuk konsep tata kelola Lynn et al

O = Keluaran/outcome. Produk akhir dari rezim pemerintahan.

kinerja agensi adalah masalah lain. Beberapa kesulitan corralling

Pemerintahan sebagai Manajemen Publik Baru

akan terpengaruh oleh keputusan tersebut. Tujuannya untuk mendekatkan pemerintah

Terlepas dari variasinya, kesamaan mendasarlah yang membuat NPM

persediaan. NPM kurang tertarik pada proses. Ia lebih peduli

pemikiran teoretis yang berasal dari administrasi publik. Ini asli

manajemen ketika kedaulatan diragukan? Bagaimana Anda mengkonseptualisasikan

Teori konjungsi administrasi muncul dari dua pengamatan. Itu

konjungsi administrasi, Frederickson (ÿÿÿÿb, ÿÿÿ) melaporkan bahwa petinggi

Teori Rezim Pemerintahan

ÿ. “tata pemerintahan antar-yurisdiksi,” didefinisikan sebagai “antara vertikal dan horizontal

Akuntabilitas dan Tata Kelola Global

ÿ. Apakah retorika kepentingan bersama antara para pihak menghalangi impor

Pertanyaan ÿ dan ÿ berhubungan langsung dengan isu-isu yang berkaitan dengan

sentasi, partisipasi, kesetaraan (kewajaran atau netralitas), landasan konstitusional (aturan

utilitas, "penerapan pemerintahan untuk administrasi publik akan ditingkatkan dengan

Anda mungkin juga menyukai