Ferrel Heady

PUBLIC ADMINISTRATION AS A FIELD OF STUDY

Administrasi publik sebagai aspek dari kegiatan pemerintah telah ada sebagai

selama sistem politik telah berfungsi dan berusaha mencapai tujuan program yang ditetapkan oleh para
pembuat keputusan politik. Administrasi publik

sebagai bidang studi sistematis jauh lebih baru. Penasihat penguasa dan

komentator tentang cara kerja pemerintah telah mencatat pengamatan mereka dari waktu ke waktu
dalam berbagai sumber seperti Arthasastra Kautilya di

India kuno, Alkitab, Politik Aristoteles, dan Pangeran Machiavelli,

tetapi baru pada abad kedelapan belas kameralisme prihatin

manajemen sistematis urusan pemerintahan, menjadi spesialisasi

Sarjana Jerman di Eropa Barat. Di Amerika Serikat, perkembangan seperti itu tidak terjadi sampai bagian
akhir abad ke-19,

dengan publikasi esai terkenal Woodrow Wilson tahun 1887, ‘‘ The

Studi Administrasi, 'umumnya dianggap sebagai titik awal. Sejak itu

waktu, administrasi publik telah menjadi bidang khusus yang diakui

minat, baik sebagai bidang ilmu politik atau sebagai disiplin akademis

dalam haknya sendiri.

Meskipun beberapa dekade pembangunan, konsensus tentang ruang lingkup administrasi publik masih
kurang, dan lapangan telah digambarkan sebagai menampilkan heterodoksi daripada ortodoksi. Teks saat
ini meninjau perkembangan intelektual bidang tersebut di bawah judul administrasi publik abad ke-1, dan
survei baru-baru ini menggambarkan tren dalam studi administrasi publik sebagai memindahkan 'dari
ketertiban ke kekacauan?' '2 Ciri-ciri seperti itu mungkin kekuatan dan bukan kelemahan, tetapi mereka
mengesampingkan definisi lapangan yang pendek, tepat, dan secara umum dapat diterima. Identifikasi
kecenderungan dan subjek bersama yang menjadi perhatian lebih layak, dan

adalah semua yang diperlukan untuk tujuan kita

Administrasi publik mungkin merupakan aspek dari konsep yang lebih umum - administrasi - esensi yang
telah digambarkan sebagai '' tindakan tegas yang diambil dalam mengejar tujuan sadar. '' 3 Sebagian besar
upaya untuk mendefinisikan administrasi secara umum menambahkan elemen kerja sama antara dua
atau lebih banyak individu dan melihatnya sebagai upaya manusia yang kooperatif untuk mencapai
beberapa sasaran atau sasaran yang diterima oleh mereka yang terlibat dalam usaha tersebut.
Administrasi prihatin dengan sarana untuk pencapaian tujuan yang ditentukan. Kegiatan administratif
dapat terjadi dalam berbagai pengaturan, asalkan unsur-unsur penting hadir: kerja sama manusia untuk
melakukan tugas-tugas yang telah diterima bersama sebagai layak dari upaya bersama. Institusional
kerangka kerja di mana administrasi terjadi dapat beragam seperti perusahaan bisnis, serikat pekerja,
gereja, lembaga pendidikan, atau unit pemerintah.

Administrasi publik adalah sektor administrasi yang ditemukan dalam lingkungan politik. Terutama terkait
dengan pelaksanaan keputusan kebijakan publik yang dibuat oleh pembuat keputusan otoritatif dalam
sistem politik, administrasi publik dapat secara kasar dibedakan dari administrasi swasta, atau nonpublik.
Tentu saja, jangkauan perhatian pemerintah dapat sangat bervariasi dari satu yurisdiksi politik ke
yurisdiksi politik lainnya, sehingga garis pemisahnya bergelombang dan tidak jelas. Di Amerika Serikat,
penggunaan aktual di masa lalu agak mempersempit kisaran tindakan administrasi yang ditangani dalam
sebagian besar tulisan tentang administrasi publik, dengan hasil bahwa istilah tersebut menandakan
terutama '' organisasi, personel, praktik, dan prosedur yang penting untuk efektif kinerja fungsi sipil yang
ditugaskan pada cabang eksekutif pemerintah. '' 4 Ini dapat diterima untuk tujuan penekanan tetapi
terlalu membatasi sebagai definisi ruang lingkup administrasi publik. Sebagai akibatnya, dalam beberapa
tahun terakhir kecenderungannya adalah untuk menjauh dari sejumlah kekhawatiran yang terbatas,
meskipun tidak ada konsensus yang muncul mengenai batas-batas yang tepat dari lapangan. Salah satu
indikasi adalah secara bertahap meninggalkan dikotomi tajam antara politik dan administrasi yang dibuat
oleh penulis sebelumnya seperti Frank J. Goodnow dan Leonard D. White. Paul H. Appleby, yang kariernya
memadukan berbagai pengalaman baik sebagai praktisi maupun akademis, adalah salah satu yang
pertama menekankan hubungan timbal balik daripada perbedaan antara aspek pembuatan kebijakan dan
aspek pelaksanaan kebijakan pemerintahan, dalam bukunya yang berpengaruh, Policy and Administrasi,
yang diterbitkan pada tahun 1949.5 Sejak itu, pandangan yang dominan adalah bahwa mahasiswa
administrasi tidak dapat membatasi diri mereka pada tahap implementasi kebijakan publik. Memang,
salah satu buku teks dasar menyatakan bahwa '' inti administrasi publik adalah politik dan kebijakan
publik, '' dan bahwa 'administrasi publik dapat didefinisikan sebagai perumusan, implementasi, evaluasi,
dan modifikasi kebijakan publik.' '6 Salah satu cara untuk menekankan hubungan ini adalah penggunaan
studi kasus secara luas dipengajaran administrasi publik. Studi kasus ini adalah narasi dari peristiwa yang
merupakan atau mengarah pada keputusan oleh administrator publik, dengan mempertimbangkan
"faktor pribadi, hukum, kelembagaan, politik, ekonomi, dan lainnya yang mengelilingi proses pengambilan
keputusan," dan mencoba memberikan pembaca '' perasaan partisipasi aktual dalam tindakan

Baris kedua mempertanyakan asumsi sebelumnya muncul sebagai produk sampingan dari kerusuhan yang
berpusat di kampus-kampus universitas selama akhir 1960-an dan awal 1970-an, dan menemukan
ekspresi dalam pengajaran, penulisan, dan kegiatan profesional dari administrator publik yang lebih muda
baik di kampus maupun di pemerintahan . Secara umum, diberi label administrasi publik '' baru '', gerakan
ini tidak hanya menegaskan kembali dikotomi politik-administrasi tetapi juga menantang penekanan
tradisional pada teknik administrasi, dan menekankan kewajiban administrator publik untuk peduli
dengan nilai-nilai, etika. , dan moral, dan untuk mengejar strategi aktivisme dalam mengatasi masalah-
masalah masyarakat.

Akhirnya, ketidakmampuan definisi sempit yang terikat budaya tentang publik

administrasi menjadi jelas sejak dini bagi mereka yang tertarik dalam studi perbandingan administrasi
melintasi batas-batas nasional. Seperti yang akan kita lihat, gerakan administrasi komparatif mau tidak
mau harus beralih ke pandangan yang lebih komprehensif mengenai ruang lingkup administrasi publik
daripada yang secara umum diterima di Amerika Serikat sebelum Perang Dunia II.
Pernyataan ringkasan ini tentang fokus administrasi publik menyembunyikan sejumlah masalah rumit -
konseptual, definitif, semantik - yang tidak harus dieksplorasi di sini. Perbedaan pendapat yang tajam
memang ada di antara para siswa administrasi publik tentang isu-isu penting dari pendekatan dan
penekanan, tetapi tidak boleh mengaburkan kesepakatan dasar tentang masalah utama dalam studi
administrasi. Kekhawatiran ini meliputi: (1) karakteristik dan perilaku administrator publik - motivasi dan
perilaku peserta dalam proses administrasi, terutama mereka yang merupakan pejabat karir dalam
pelayanan publik; (2) pengaturan kelembagaan untuk pelaksanaan administrasi skala besar di
pemerintahan - pengorganisasian untuk tindakan administratif; dan (3) lingkungan atau ekologi
administrasi

Pernyataan ringkasan ini tentang fokus administrasi publik menyembunyikan sejumlah masalah rumit -
konseptual, definitif, semantik - yang tidak harus dieksplorasi di sini. Perbedaan pendapat yang tajam
memang ada di antara para siswa administrasi publik tentang isu-isu penting dari pendekatan dan
penekanan, tetapi tidak boleh mengaburkan kesepakatan dasar tentang masalah utama dalam studi
administrasi. Kekhawatiran ini meliputi: (1) karakteristik dan perilaku administrator publik - motivasi dan
perilaku peserta dalam proses administrasi, terutama mereka yang merupakan pejabat karir dalam
pelayanan publik; (2) pengaturan kelembagaan untuk pelaksanaan administrasi skala besar di
pemerintahan - pengorganisasian untuk tindakan administratif; dan (3) lingkungan atau ekologi
administrasi hubungan subsistem administratif dengan sistem politik yang merupakan bagian dan
masyarakat pada umumnya. Kombinasi keprihatinan ini, mulai dari yang lebih terbatas ke yang lebih
komprehensif, menyediakan kerangka kerja dasar baik untuk analisis sistem administrasi publik nasional
tertentu dan untuk perbandingan di antara mereka.

PENTINGNYA PERBANDINGAN

Tujuan dari penelitian ini adalah untuk menawarkan pengantar analisis komparatif sistem administrasi
publik di negara-bangsa saat ini.9 Tentu saja ini bukan sepenuhnya usaha baru. Sarjana Eropa telah
menjadi komparativis selama setidaknya 200 tahun, seperti yang ditunjukkan oleh karya juru kamera
Prusia selama abad kedelapan belas dan oleh mahasiswa Perancis administrasi publik selama abad
kesembilan belas. Studi-studi ini cenderung menekankan isu-isu yang berkaitan dengan sistem hukum
administrasi kontinental, tetapi literatur Prancis secara khusus mengantisipasi banyak konsep yang
dibahas kemudian oleh Ahli teori administrasi publik Amerika.10 Di Amerika Serikat, ada minat berulang
oleh negarawan dan cendekiawan Amerika dalam pengalaman di tempat lain. Di antara para pendiri
sistem konstitusional Amerika dan para pemimpin pemerintahan selama abad pertama, ini terutama
untuk keperluan menyesuaikan pengalaman asing dengan kebutuhan Amerika. Pelopor dalam studi
administrasi publik seperti Woodrow Wilson, Frank Goodnow, dan Ernst Freund memanfaatkan
pengalaman Eropa dalam upaya mereka untuk memahami dan meningkatkan administrasi Amerika,
tetapi sebagian besar penulis selanjutnya berkonsentrasi pada adegan lokal, dengan hanya referensi
insidental ke sistem administrasi lainnya. Perspektif perbandingan dan sejarah tentu bukan dorongan
utama dalam sebagian besar literatur tentang administrasi publik yang diproduksi di Amerika Serikat
sebelum dekade 1940.11 Keterbatasan dan bahaya parokialisme seperti sekarang telah diakui, dan kami
telah memasuki era baru dalam studi administrasi yang menekankan analisis komparatif

Alasan persuasif ada di balik reorientasi ini. Mereka yang berusaha membangun ilmu administrasi telah
mengakui bahwa ini tergantung, antara lain, pada keberhasilan dalam menetapkan proposisi tentang
perilaku administratif yang melampaui batas-batas nasional. Persyaratan ini ditunjukkan oleh Robert Dahl
dalam esai 1947 yang berpengaruh, ketika dia berkata

aspek perbandingan administrasi publik sebagian besar telah diabaikan; dan selama studi administrasi
publik tidak komparatif, klaim untuk 'ilmu administrasi publik' terdengar agak hampa. Dapat dibayangkan
mungkin ada sains Amerika administrasi publik dan ilmu administrasi publik Inggris dan ilmu administrasi
publik Prancis; tetapi mungkinkah ada ‘‘ ilmu administrasi publik 'dalam arti badan prinsip-prinsip umum
yang terlepas dari pengaturan nasional mereka yang khas

Merumuskan prinsip-prinsip umum mengenai administrasi publik dalam Amerika Serikat, Inggris Raya,
dan Prancis mungkin cukup sulit, tetapi ini akan cukup tidak memadai di dunia yang memiliki jumlah dan
keragaman sistem administrasi nasional yang besar yang sekarang harus dimasukkan dalam bidang minat
kami. Administrasi di negara-negara Komunis saat ini dan sebelumnya dan di banyak negara merdeka yang
baru-baru ini tersebar di seluruh dunia juga harus diperhitungkan. Bahkan pengamatan sepintas
membawa pulang kerumitan yang terlibat dalam menggambarkan dan menganalisis variasi administrasi
dan inovasi yang telah dikembangkan dalam pengaturan ini. Selain dari tuntutan penyelidikan ilmiah, ada
keuntungan lain yang bisa diperoleh dari pemahaman yang lebih baik tentang administrasi publik
melintasi batas-batas nasional. Meningkatnya saling ketergantungan bangsa dan wilayah di dunia
membuat pemahaman tentang pelaksanaan administrasi jauh lebih penting daripada di masa lalu. Tingkat
keberhasilan yang ditunjukkan oleh Zaire, Bolivia, dan Indonesia dalam pengorganisasian untuk tindakan
administratif tidak lagi hanya masalah keingintahuan intelektual; ini sangat penting secara praktis di
Washington, Moskow, dan London, belum lagi Manila, Kairo, dan Beijing.

Berbagai perangkat administratif yang dikembangkan di luar negeri mungkin juga layak dipertimbangkan
untuk adopsi atau adaptasi di rumah. Pengaruh pola-pola administrasi Barat di negara-negara yang baru
merdeka dikenal dan mudah dimengerti. Yang kurang jelas adalah meningkatnya minat di negara-negara
besar tentang mesin administratif yang berasal dari negara-negara kecil. Contohnya adalah kantor
Skandinavia Ombudsman, yang dirancang untuk melindungi publik terhadap penyalahgunaan
administratif atau ketidakmampuan, yang telah dipelajari secara luas dan dalam banyak kasus
ditransplantasikan di Eropa Barat, Amerika Serikat, negara-negara Persemakmuran Inggris, Jepang, dan
beberapa negara lainnya. negara-negara baru.13 Contoh lain adalah pembentukan dalam kabinet
presiden Indonesia dari beberapa '' menteri junior, '' dengan fungsi rentang batas yang dirancang untuk
mencapai koordinasi yang lebih baik atas dasar pemerintah dalam pelaksanaan program pembangunan
penting (seperti makanan tanaman, transmigrasi, dan perumahan masyarakat) yang melibatkan dua atau
lebih departemen nasional serta lembaga pemerintah provinsi.14 Di sisi yang lebih luas, beberapa
penggunaan korporasi pemerintah yang paling luas dan penting telah terjadi di negara-negara
berkembang, dan mereka telah bergabung lebih banyak negara maju di seluruh dunia eksperimen dengan
privatisasi.15 Laboratorium untuk eksperimen administrasi yang disediakan oleh kemunculan banyak
negara baru di masa depan harus terus menawarkan banyak contoh inovasi dalam administrasi yang patut
mendapat perhatian di negara-negara yang lebih mapan.

ROBLEMS OF COMPARISON
Mengenali perlunya perbandingan jauh lebih mudah daripada mengatasi beberapa masalah yang
ditimbulkan oleh upaya untuk membandingkan secara sistematis.
Dilema dasarnya adalah bahwa setiap upaya untuk membandingkan sistem administrasi nasional harus
mengakui fakta bahwa administrasi hanya satu aspek dari pengoperasian sistem politik. Ini berarti tak
terhindarkan bahwa administrasi publik komparatif terkait erat dengan studi politik komparatif, dan harus
dimulai dari pangkalan yang disediakan oleh perkembangan terkini dan saat ini dalam studi komparatif
seluruh sistem politik.

Selama setengah abad terakhir, politik komparatif telah melalui transisi yang pantas disebut
revolusioner.17 Ini telah dihasilkan dari kombinasi ekspansi dramatis dari jangkauan cakupan subjek dan
penolakan yang menentukan pendekatan untuk perbandingan umum sebelum Perang Dunia II . Sebuah
bidang yang sebagian besar terbatas pada pertimbangan lembaga-lembaga politik dari segelintir negara
di Eropa Barat dan Amerika Utara, ditambah paling banyak sebaran negara-negara lain, seperti anggota-
anggota Persemakmuran Inggris dan Jepang terpilih, tiba-tiba menghadapi kebutuhan mendesak untuk
menjelaskan dalam perbandingannya untuk sekelompok negara tambahan yang muncul di kancah dunia,
dengan masalah jumlah dan keragaman yang dihasilkan. PBB sekarang memiliki lebih dari 180 negara
anggota, dan ada negara-negara lain yang menunggu untuk masuk, dikeluarkan dari keanggotaan, atau
tidak ingin dimasukkan. Selain itu, keragaman mereka lebih merupakan komplikasi dari jumlah mereka,
karena mereka berkisar begitu luas di bidang, populasi, stabilitas, orientasi ideologis, perkembangan
ekonomi, latar belakang sejarah, lembaga pemerintah, prospek masa depan, dan sejumlah faktor lain yang
relevan. Siswa politik komparatif entah bagaimana harus berusaha menyediakan kerangka kerja untuk
perbandingan yang dapat mengatasi kompleksitas tersebut.

Desakan pada inklusi negara-negara Asia, Amerika Latin, dan Afrika menandakan pengakuan atas fakta
bahwa negara-negara ini menempati sekitar 63 persen dari luas daratan bumi dan mengandung lebih dari
75 persen populasi dunia. Statistik ini sangat signifikan mengingat usia imperialisme dan kolonialisme yang
memudar, 'revolusi harapan yang meningkat' di antara orang-orang di negara-negara ini, dan medan
pertempuran yang mereka sediakan untuk persaingan di antara kekuatan dunia yang bersaing dan
ideologi politik. Seperti yang diungkapkan oleh Ward dan Macridis, menjadi penting bahwa ‘discipline
disiplin politik komparatif tetap mengikuti perkembangan tersebut dan memperluas kerangka rujukan dan
perhatiannya sehingga mencakup sistem politik daerah-daerah non-Barat yang muncul ini. Ini mudah
untuk dikatakan, tetapi sulit untuk dilakukan

Namun demikian, respons terhadap kebutuhan-kebutuhan ini mengesankan, dengan persetujuan

substansial, meskipun tidak lengkap, tentang cara pemenuhannya. Tujuan umum adalah bahwa bidang
studi komparatif harus mampu mencakup semua negara-bangsa yang ada, bahwa perbandingan menjadi
signifikan harus didasarkan pada pengumpulan dan evaluasi data politik dalam hal hipotesis atau teori
yang pasti, dan bahwa beberapa alternatif untuk dasar kelembagaan sederhana untuk perbandingan
harus ditemukan.

Upaya heroik telah dilakukan untuk mendefinisikan konsep-konsep kunci dan merumuskan hipotesis
untuk pengujian sistematis. Upaya untuk mendefinisikan '' sistem politik '' mendapat prioritas pertama,
dengan hasil bahwa sistem politik sekarang secara umum digambarkan sebagai sistem interaksi dalam
masyarakat yang menghasilkan keputusan otoritatif (atau mengalokasikan nilai-nilai) yang mengikat
masyarakat secara keseluruhan dan ditegakkan dengan paksaan fisik yang sah jika perlu. Sistem politik,
dalam kata-kata Gabriel Almond, adalah '' sistem yang sah, menjaga ketertiban atau mentransformasikan
dalam masyarakat. '' 20 Menurut Ward dan Macridis, pemerintah adalah mesin resmi yang dengannya
keputusan-keputusan ini '' diidentifikasi secara hukum , diajukan, dibuat, dan dikelola. '' 21 Dalam
kontribusi baru-baru ini, Herbert Kitschelt lebih suka istilah yang lebih inklusif '' rezim politik, ''
didefinisikan sebagai '' aturan dan alokasi sumber daya politik dasar yang menurutnya para aktor
menjalankan wewenang dengan memaksakan dan menegakkan keputusan kolektif pada konstituensi
yang terikat. '' 22 Formulasi semacam itu dimaksudkan untuk memasukkan berbagai negara yang
dikembangkan dan berkembang, totaliter dan demokratis, dan Barat dan non-Barat. Mereka juga
merangkul jenis organisasi politik primitif yang tidak memenuhi syarat sebagai negara dalam arti yang
digunakan oleh Max Weber, bahwa mereka memonopoli penggunaan kekuatan fisik yang sah dalam
wilayah tertentu. Lain konsep-konsep kunci yang telah menerima banyak perhatian tetapi menjadi subjek
lebih banyak ketidaksepakatan adalah modernisasi politik, pengembangan, dan perubahan

Kerangka analitik dasar yang paling umum diterima adalah bentuk teori sistem yang dikenal sebagai
fungsionalisme struktural, berasal dan diuraikan oleh sosiolog seperti Talcott Parsons, Marion Levy, dan
Robert Merton untuk studi seluruh masyarakat, dan kemudian diadaptasi oleh para ilmuwan politik untuk
analisis sistem politik. Dalam terminologi analisis struktural-fungsional, struktur secara kasar identik
dengan lembaga dan fungsi dengan kegiatan. Struktur atau lembaga melakukan fungsi atau kegiatan.
Keterkaitan antara struktur dan fungsi tidak dapat dipatahkan, tetapi prioritas dapat diberikan dalam
analisis baik untuk aspek struktural maupun fungsional dari sistem total. Apakah pendekatan yang disukai
adalah melalui struktur atau fungsi, pertanyaan utama, seperti yang ditunjukkan Martin Landau, 23 selalu
merupakan bentuk ‘‘ Fungsi apa yang dilakukan oleh lembaga tertentu, dan bagaimana?

Ringkasan yang disederhanakan dari literatur politik komparatif selama Dekade terakhir adalah bahwa
penekanan fungsional di atas angin dan diterima dalam apa yang sering disebut 'komparatif' politik
komparatif, tetapi bahwa saat ini ada kecenderungan yang berkembang ke arah membalikkan preferensi
ini dan berfokus terutama pada struktur politik. Urutan ini akan dieksplorasi di bawah label ‘‘
fungsionalisme ’dan‘ ‘neo-institusionalisme.

Fungsionalisme

Yang paling berpengaruh dari upaya komprehensif untuk menggantikan pendekatan fungsional dengan
pendekatan kelembagaan yang lebih tradisional ke politik komparatif dipimpin oleh Gabriel A. Almond.24
Adapun keuntungan dari pendekatan ini, klaim dasarnya adalah bahwa ia berusaha untuk membangun
kerangka kerja teoretis yang memungkinkan, untuk pertama kalinya, metode analisis komparatif untuk
semua sistem politik. '' 25 Dakwaan terhadap perbandingan berdasarkan struktur politik khusus seperti
badan legislatif, partai-partai politik, kepala eksekutif, dan kelompok-kelompok kepentingan adalah
bahwa perbandingan semacam itu hanya bermanfaat terbatas karena fitur struktural yang serupa
mungkin tidak ditemukan dalam sistem politik yang berbeda, atau mereka dapat melakukan fungsi yang
berbeda secara signifikan. Almond mengakui bahwa semua sistem politik memiliki struktur politik khusus,
dan bahwa sistem tersebut dapat dibandingkan satu sama lain secara struktural. Dia melihat sedikit yang
bisa diperoleh dari ini, dan bahaya serius disesatkan. Sebaliknya, ia berpendapat bahwa pertanyaan
fungsional yang benar harus ditanyakan, menyatakan bahwa ‘‘ fungsi yang sama dilakukan di semua
sistem politik, meskipun fungsi ini dapat dilakukan dengan frekuensi yang berbeda, dan oleh berbagai
jenis struktur

Apa saja kategori fungsional ini? Mari kita mulai dengan mengatakan itu

berasal dari pertimbangan kegiatan politik yang terjadi dalam sistem politik Barat yang paling kompleks.
Dengan demikian, kegiatan kelompok kepentingan asosiasional menyebabkan penurunan fungsi artikulasi
kepentingan, dan kegiatan partai politik, ke fungsi agregasi kepentingan. Dalam bentuk yang direvisi,
skema analisis ini menunjukkan enam kali lipat gangguan fungsional untuk proses konversi internal di
mana sistem politik mengubah input menjadi output. Fungsi-fungsi ini adalah: (1) artikulasi minat
(perumusan tuntutan); (2) agregasi minat (kombinasi tuntutan dalam bentuk tindakan alternatif); (3)
pembuatan aturan (perumusan aturan otoritatif); (4) aplikasi aturan (aplikasi dan penegakan aturan ini);
(5) ajudikasi aturan (ajudikasi dalam kasus individual penerapan aturan-aturan ini); dan (6) komunikasi
(baik dalam sistem politik dan antara sistem politik dan lingkungannya). Inovasi dalam daftar ini jelas
dalam fungsi-fungsi yang secara tradisional terkait dengan pembuatan kebijakan daripada pelaksanaan
kebijakan, yang mengurangi manfaat dari kerangka kerja analitis ini untuk mereka yang terutama tertarik
pada aspek administrasi studi banding.

Meskipun penerimaan yang secara umum menguntungkan diberikan pada pendekatan fungsional
Almond, itu tidak luput dari kritik tajam. Leonard Binder mengakui bahwa itu adalah kemajuan dari
deskripsi kelembagaan, tetapi menepisnya dengan pengamatan singkat bahwa itu "dapat dipuji sebagai
menarik atau perseptif, tanpa menarik perhatian lebih lanjut." Dia mengakui bahwa kategori, yang luas
dan ambigu, dapat diterapkan secara universal. Skema ini diklaim untuk memfasilitasi analisis seluruh
sistem politik, tetapi Binder merasa bahwa itu akan diterima '' hanya jika cocok untuk analisis sistem
tertentu serta masalah perbandingan, dan hanya jika asumsi implisit skema sesuai dengan asumsi teoritis
masing-masing peneliti. '' Cacat akar yang dilihat Binder adalah bahwa fungsi-fungsi ini, telah ditemukan
oleh '' alat generalisasi apa yang tampak oleh teoretikus sebagai kelas luas aktivitas politik yang ditemukan
dalam sistem politik Barat , '' '' yang diturunkan bukan secara logis maupun empiris. '' Dia bertanya
mengapa fungsi-fungsi ini harus dipilih dan bukan yang lain, dan dia menantang anggapan bahwa ''
sejumlah fungsi terbatas yang meliputi sistem politik. '' Lebih lanjut, dia berpendapat bahwa kelemahan
skema dibuktikan oleh fakta bahwa penulis yang mencoba menerapkan skema Almond dalam volume
yang diperkenalkannya '' secara bijaksana dihindari tetap dalam kerangka yang membatasi atau, dalam
kasus 'fungsi pemerintahan,' memperjelas betapa tidak signifikannya upaya untuk menerapkan kategori
tradisional ilmu politik Barat.

Kritik lain terhadap model input-output Almond adalah Fred W. Riggs, yang mengakui bahwa itu berguna
untuk studi sistem politik yang dikembangkan, tetapi menemukan itu tidak memadai untuk analisis sistem
transisi, seperti India, yang tentu saja , tepatnya jenis sistem yang menurut Almond paling bisa diterapkan.
Riggs merasa bahwa model yang berbeda diperlukan untuk pemerintahan seperti itu, yang memiliki ''
input yang tidak mengarah pada pembuatan peraturan, dan aturan yang sering tidak diterapkan. ''
Persyaratannya adalah untuk '' model dua tingkat, sebuah sistem yang membedakan antara struktur
'formal' dan 'efektif', antara apa yang ditentukan secara ideal dan apa yang sebenarnya

terjadi. '' 28 Riggs menyarankan sebagai yang lebih tepat untuk sistem politik semacam itu ‘‘ model
prismatiknya. ’

Serangan tambahan pada pendekatan fungsional datang dari kritik yang menghubungkan aliran pemikiran
ini dengan bias filosofis dasar yang mendukung

sistem politik yang telah berevolusi dalam masyarakat kapitalis Barat liberal, dan yang berpendapat
bahwa skema analitis seperti operasi Almond dalam praktik untuk membenarkan dan melanggengkan
status quo di negara-negara berkembang untuk kepentingan masyarakat industri maju dan merugikan
negara-negara yang menjadi sasaran belajar oleh para ilmuwan sosial menggunakan metodologi ini.
Penilaian ini telah dibuat khususnya oleh para ahli teori pengembangan ketergantungan. Akhirnya, dan
baru-baru ini, fungsionalisme dipertanyakan oleh a berbagai ‘‘ neo-institusionalis ’yang berbeda dalam
hal-hal penting tetapi sepakat bahwa keutamaan penekanan pada fungsi harus diganti dengan
meningkatkan perhatian pada struktur

Neo-Institusionalisme

Ungkapan ‘‘ kembali ke negara ’menyampaikan dorongan usul reorientasi yang diusulkan ini ke arah
penekanan baru dalam politik komparatif pada perbandingan kelembagaan. Selain literatur yang sedang
berkembang, 29 tren ini dibuktikan dengan perkembangan organisasi seperti penciptaan Institut
Internasional Pemerintah Komparatif, yang berbasis di Swiss, '' untuk mengoordinasikan studi tentang
struktur, kegiatan, dan kebijakan pemerintah dengan dasar lintas-negara yang benar-benar lintas nasional
, '' 30 dan pendirian oleh Asosiasi Ilmu Politik Internasional dari Komite Penelitian tentang Struktur dan
Organisasi Pemerintah, yang pada tahun 1988 memprakarsai penerbitan triwulanan baru, Tata Kelola:
Jurnal Internasional Kebijakan dan Administrasi

Menghidupkan kembali konsep '' negara '' dalam beberapa bentuk adalah tema umum, dengan variasi
detail mengenai definisi tetapi persetujuan bahwa '' negara '' perlu dibedakan dari '' masyarakat '' dan ''
pemerintah. '' Negara dan masyarakat dipandang berbeda, meski tidak terhindarkan terkait satu sama
lain. Juga,

negara lebih inklusif daripada pemerintah saat itu dan aparatur institusional yang melaluinya beroperasi.
Pada dasarnya, penekanan ditempatkan pada negara dan lembaga-lembaganya, yang disusun, seperti
yang dikatakan Fesler, '' dari banyak bagian besar dan kecil, '' tetapi berbagi lima karakteristik yang saling
terkait: mengambil tindakan, memegang nilai-nilai berbeda, memiliki sejarah, berbagi budaya organisasi,
dan mempertahankan struktur kekuasaan.31 Sebagaimana disetujui oleh para penganjur dan kritikusnya,
konsep negara ini berbeda dengan konsep para ilmuwan politik 'arus utama' (berdasarkan pada
behavioralisme, pluralisme, dan / atau fungsionalisme struktural) dan neo-Marxis. Bahkan Almond, yang
umumnya tidak terkesan oleh gerakan statist, setuju bahwa itu attention to telah menarik perhatian pada
sejarah kelembagaan dan khususnya administrasi, 'dan bahwa ini ‘‘ semua untuk kebaikan.

Aspek lain dari neo-institusionalisme adalah bahwa ia telah menghasilkan kebangkitan kembali
kepedulian dengan isu-isu normatif yang terkait dengan konsep-konsep tradisional seperti "kepentingan
publik" dan "ilmu pengetahuan sipil." telah disebut dengan cara merendahkan sebagai mitos kepentingan
publik. ‘‘ Fakta sederhana, 'katanya,' adalah bahwa kepentingan umum adalah ideal. Adalah untuk
administrator apa objektivitas bagi para sarjana - sesuatu yang harus diperjuangkan, bahkan jika dicapai
secara tidak sempurna, sesuatu yang tidak boleh

ditolak karena kinerjanya kurang dari sasaran. '' 33 Robert H. Jackson berargumentasi tentang manfaat
dari minat baru dalam sains sipil, yang didefinisikan sebagai '' studi aturan yang membentuk dan mengatur
kehidupan politik di dalam dan di antara negara-negara berdaulat. ' '34 Dia berpendapat bahwa ada
kebutuhan '' untuk membangkitkan kembali dan memperbarui ilmu pengetahuan sipil dalam analisis
komparatif semua negara saat ini termasuk negara-negara Afrika, Asia, Oseania, Timur Tengah, Amerika
Latin, dan - paling tidak - Eropa Timur. ' '35 Dia membedakan antara '' ilmu sipil '' dan ‘‘ ilmu sosial, ’yang
dalam terminologinya pada dasarnya adalah apa yang saya sebut 'ilmu politik arus utama'. Dia tidak
menganjurkan penggantian pendekatan science science ilmu sosial ’dengan‘ ‘ilmu sipil,’ tetapi lebih
memandang mereka sama pentingnya dan terkait satu sama lain dalam cara yang saling melengkapi
daripada cara kompetitif.
Satu sisi literatur neo-institusional yang menarik bagi kita adalah gagasan 'kesegaran' untuk digunakan
dalam membuat perbandingan lintas-sosial. Pada awal tahun 1968, JP Nettl berpendapat bahwa '' lebih
banyak atau kurang kewajaran adalah variabel yang berguna untuk membandingkan masyarakat Barat, ''
dan bahwa '' tidak adanya atau kehadiran konsep negara yang berkembang dengan baik berkaitan dengan
dan mengidentifikasi perbedaan empiris yang penting dalam masyarakat-masyarakat ini. '' 36 Baru-baru
ini, gagasan tingkat kewarganegaraan ini (merujuk pada ruang lingkup relatif dan tingkat kekuasaan dan
wewenang pemerintah) telah diterapkan secara lebih global oleh Metin Heper, yang telah berupaya
membedakan empat jenis pemerintahan berdasarkan pada mereka. tingkat kewarganegaraan dan untuk
mengidentifikasi jenis birokrasi yang sesuai.37 Kami akan memeriksa penerapan neo-institusionalisme ini
secara lebih lengkap dalam Bab 2

Dorongan neo-institusionalis kini telah ada cukup lama untuk menghasilkan reaksi kritis, sebagian besar
berpusat pada kejelasan dan kegunaan 'negara' sebagai fokus. Sebagai contoh, Pye menyesalkan upaya
untuk membawa kembali ke mode '', konsep abad ke-l8 abad ke-l9 tentang 'negara' sebagai fenomena
kesatuan, '' dan menunjukkan bahwa budaya adalah konsep '' yang memungkinkan untuk
menggabungkan banyak perbedaan. dalam sikap dan perilaku ke dalam beberapa kategori sambil tetap
mempertahankan penghargaan atas keragaman yang menjadi ciri sebagian besar kehidupan manusia. ''
38 Mitchell menganjurkan suatu pendekatan yang dapat menjelaskan '' baik arti-penting negara dan sulit
dipahami. '' 39 Jackman berpendapat bahwa akan lebih bermanfaat untuk berkonsentrasi pada studi ''
kapasitas politik '' di antara negara-bangsa kontemporer

Meskipun ringkasan ini hanya menyentuh pada aspek-aspek tertentu dari neoinstitutionalisme dalam
politik komparatif, itu harus cukup untuk menunjukkan dampak yang telah dibuat dan masih dibuat pada
aliran pemikiran fungsionalis yang lebih dominan.

Mengingat sentralitas keterkaitan antara politik komparatif dan administrasi publik komparatif, sekarang
harus dibuktikan bahwa masalah membandingkan sistem administrasi nasional sangat berat. Persyaratan
utama adalah bahwa beberapa cara harus ditemukan untuk memilih segmen administratif dari sistem
politik sebagai dasar untuk perbandingan khusus. Ini tidak dapat dilakukan tanpa keterlibatan dalam
masalah yang berkaitan dengan perbandingan seluruh sistem politik, di mana ada gejolak dan kemajuan
tetapi tidak ada konsensus. Kecenderungan dominan adalah untuk menggantikan pendekatan fungsional
dengan perbandingan untuk yang menekankan politik struktur dan institusi. Sejauh pendekatan
fungsional menerima pengakuan eksklusif atau bahkan lebih disukai sebagai dasar yang tepat untuk
perbandingan sistem politik kurang dari keseluruhan, masalah diciptakan untuk studi perbandingan
administrasi, karena berbagai keprihatinan administrasi publik sebagai bidang penyelidikan akademik
kurang mudah diidentifikasi dengan satu atau lebih fungsi dalam kerangka kerja seperti Almond daripada
dengan lembaga-lembaga tertentu yang akrab dalam sistem politik Barat. Gerakan menuju
institusionalisme baru telah membuat penekanan struktural kurang sulit untuk dibenarkan, tetapi tidak
membuat pilihan itu mudah atau jelas.

EVOLUSI PASCARASTUDI PERBANDINGAN

Upaya berkelanjutan untuk melakukan analisis komparatif dalam administrasi publik telah berlangsung
selama lima dekade terakhir.41 Dimulai pada akhir Perang Dunia II, sebuah 'gerakan' administrasi
komparatif memperoleh momentum yang terus berlanjut hingga saat ini, dengan antusias dan rajin. bakta
yang usahanya telah membangkitkan pujian antusias dari beberapa kalangan atas prestasi mengesankan
dan kritik dari orang lain untuk apa yang dianggap sebagai klaim sok.
Waktu dan semangat gerakan ini dihasilkan dari kombinasi faktor: kebutuhan yang agak jelas untuk
perpanjangan rentang administrasi publik ini sebagai suatu disiplin; paparan sejumlah besar sarjana dan
praktisi administrasi untuk mengalami administrasi di luar negeri selama masa perang, pendudukan
pascaperang, dan penugasan bantuan teknis selanjutnya; stimulasi gerakan revisionis kontemporer
sebagian besar dalam politik komparatif, yang telah dirangkum; dan perluasan peluang yang agak luar
biasa selama 1950-an dan 1960-an bagi mereka yang tertarik mengabdikan diri untuk penelitian di dalam
negeri atau pengalaman lapangan di luar negeri tentang masalah administrasi publik komparatif.

Manifestasi dari perkembangan ini sangat banyak selama dua dekade pertama setelah berakhirnya
Perang Dunia II. Semakin banyak perguruan tinggi dan universitas menawarkan kursus dalam administrasi
publik komparatif, dan beberapa dari mereka menjadikannya bidang spesialisasi untuk studi pascasarjana.
Asosiasi profesional memperluas pengakuan, pertama melalui penunjukan komite ad hoc pada tahun
1953 tentang administrasi komparatif oleh Asosiasi Ilmu Politik Amerika, dan kemudian oleh
pembentukan pada tahun 1960 dari Kelompok Administrasi Komparatif yang berafiliasi dengan American
Society for Public Administration. Kelompok yang terakhir, biasanya disingkat CAG, tumbuh kuat dengan
bantuan dukungan dermawan dari Ford Foundation. CAG, di bawah Fred W. Riggs sebagai ketua dan juru
bicara utama, memetakan dan memasuki program komprehensif seminar penelitian, proyek pengajaran
eksperimental, diskusi pada pertemuan profesional, konferensi khusus, dan eksplorasi cara lain untuk
memperkuat sumber daya yang tersedia, seperti melalui perluasan fasilitas untuk penelitian lapangan

Produk yang paling nyata dari upaya awal ini adalah hasil dari menerbitkan tulisan tentang administrasi
publik komparatif yang segera mencapai proporsi yang besar dan memimpin, meskipun dalam rentang
waktu yang singkat, ke beberapa upaya untuk meninjau dan menganalisis literatur yang dihasilkan pada
awal 1960-an.42 Klasifikasi literatur ini paling baik dilakukan oleh materi pelajaran atau fokus penekanan
daripada urutan kronologis, karena itu muncul dalam berbagai bentuk kurang lebih secara bersamaan.
Saya telah menyarankan sebagai skema klasifikasi yang berguna yang membagi literatur ini sebagai
berikut: (1) dimodifikasi tradisional, (2) berorientasi pengembangan, (3) pembangunan model sistem
umum, dan (4) rumusan teori rentang menengah.

Kategori tradisional yang dimodifikasi menunjukkan kesinambungan terbesar dengan sebelumnya

literatur yang lebih berorientasi parokial. Subjek tidak jauh berbeda, karena fokus bergeser dari sistem
administrasi individu ke perbandingan di antara mereka, meskipun sering ada upaya serius untuk
memanfaatkan alat penelitian yang lebih maju dan untuk menggabungkan temuan dari berbagai disiplin
ilmu sosial. Literatur ini dapat dibagi lagi menjadi studi yang dibuat dari perspektif komparatif dari standar
administrasi subtopik, dan studi yang melakukan perbandingan seluruh sistem administrasi. Topik dalam
subkategori pertama termasuk administrasi. organisasi, manajemen personalia, administrasi fiskal, kantor
pusat - hubungan lapangan, administrasi perusahaan publik, administrasi regulasi, tanggung jawab dan
kontrol administratif, dan bidang program seperti kesehatan, pendidikan, kesejahteraan, dan pertanian.

Subkategori kedua mencakup sejumlah studi yang pada dasarnya deskriptif perbandingan kelembagaan
administrasi di negara-negara maju Barat, dengan penekanan khusus pada organisasi administrasi dan
sistem pelayanan sipil.43 Juga layak disebutkan adalah garis besar untuk penelitian lapangan komparatif
yang dirumuskan oleh Wallace S. Sayre dan Herbert Kaufman pada tahun 1952, dan kemudian direvisi
oleh kelompok kerja Asosiasi Ilmu Politik Amerika subkomite tentang administrasi publik komparatif.
Desain penelitian ini menyarankan model tiga poin untuk perbandingan, dengan fokus pada organisasi
sistem administrasi, kontrol sistem administrasi, dan pengamanan persetujuan dan kepatuhan oleh hirarki
administrasi

Para pendukung fokus pada '' administrasi pembangunan '' berusaha untuk memusatkan perhatian pada
persyaratan administratif untuk mencapai tujuan kebijakan publik, terutama di negara-negara di mana
tujuan-tujuan ini melibatkan transformasi politik, ekonomi, dan sosial yang dramatis.45 '' Pembangunan,
'' menurut bagi Weidner, '' adalah keadaan pikiran, kecenderungan, arah. Alih-alih tujuan tetap, ini adalah
tingkat perubahan dalam arah tertentu. 6 Studi administrasi pembangunan dapat membantu
mengidentifikasi kondisi di mana laju pembangunan maksimum dicari dan kondisi di mana ia diperoleh. ''
46 Dia berpendapat bahwa model yang ada untuk perbandingan adalah penggunaan terbatas karena ''
mereka membuat tidak memadai ketentuan untuk perubahan sosial; ciri birokrasi modern dengan cara
yang sangat tidak akurat; bersifat terlalu komprehensif, inklusif dan abstrak; dan gagal memperhitungkan
perbedaan administrasi yang mungkin terkait dengan tujuan yang sedang dicari. '' Oleh karena itu, ia
mendesak adopsi administrasi pembangunan sebagai fokus terpisah untuk penelitian, dengan objek
akhirnya adalah '' untuk mengaitkan berbagai peran administrasi, praktik, organisasi yang berbeda.
pengaturan, dan prosedur untuk memaksimalkan tujuan pembangunan yDalam istilah penelitian, variabel
dependen utama akan menjadi tujuan pembangunan itu sendiri. '' 47 Meskipun bekerja dengan
penekanan administrasi pembangunan tidak harus normatif, dalam arti pilihan di antara tujuan
pembangunan oleh peneliti, banyak dari itu memiliki warna preskriptif.

Dwight Waldo, antara lain, tertarik dengan pendekatan ini dan berpendapat bahwa konsentrasi pada
tema pembangunan mungkin 'membantu untuk membawa ke dalam asosiasi yang bermanfaat berbagai
kelompok ide dan jenis kegiatan yang sekarang lebih atau kurang terpisah dan membantu memperjelas
beberapa metodologi. masalah, '' meskipun dia mengakui bahwa dia merasa tidak mungkin untuk
mendefinisikan pembangunan, seperti yang digunakan dalam hubungan ini, dengan presisi, 48 Meskipun
istilah itu memang menimbulkan pertanyaan serius tentang apa artinya dan apa yang dimasukkan dan
dikecualikan, administrasi pembangunan melanjutkan sebagai fokus perhatian karena memiliki
keutamaan yang secara sadar menghubungkan sarana administrasi dengan administrasi berakhir, dan
dengan sengaja menyoroti masalah penyesuaian administrasi yang dihadapi oleh negara-negara
berkembang yang berusaha mencapai tujuan pembangunan. Seperti dikatakan Swerdlow, countries
‘negara miskin memiliki karakteristik khusus yang cenderung menciptakan peran yang berbeda bagi
pemerintah. Karakteristik ini dan peran pemerintah yang diperluas atau ditekankan ini, terutama karena
memengaruhi pertumbuhan ekonomi, cenderung membuat operasi administrator publik berbeda secara
signifikan. Jika terdapat perbedaan seperti itu, administrasi publik dapat bermanfaat disebut administrasi
pembangunan.

Dua kelompok yang tersisa lebih khas dari suasana hati yang dominan

di antara siswa administrasi publik komparatif selama periode ini, dan memang politik komparatif juga.
Berbeda dengan dua kategori pertama, penekanan di sini jauh lebih sadar diri pada konstruksi tipologi
atau model untuk tujuan komparatif, dan ada kekhawatiran kuat untuk menjaga nilai-nilai ini atau nilai-
netral. Kata ‘‘ model ’digunakan di sini, sebagaimana oleh Waldo, berarti‘ ‘hanya upaya sadar untuk
mengembangkan dan mendefinisikan konsep, atau kelompok konsep terkait, berguna dalam
mengklasifikasikan data, menggambarkan realitas dan (atau) berhipotesis tentang hal itu. ' . Penekanan
pada teori dan metodologi ini telah berulang kali dicatat, sering dipuji sebagai indikasi persiapan yang baik
untuk kemajuan masa depan, serta sering diremehkan sebagai keasyikan mengalihkan energi yang
mungkin lebih baik telah dikhususkan untuk melakukan studi lapangan aktual sistem administrasi dalam
operasi. Setiap upaya untuk mengklasifikasikan sejumlah besar model ini harus agak sewenang-wenang,
tetapi perbedaan yang paling berguna dibuat oleh Presthus, yang membedakan antara para ahli teori yang
mencoba formulasi yang luas, lintas budaya, mencakup semua dan mereka yang memajukan kisaran
menengah yang lebih sederhana dan terbatas. '' Teori.51 Diamant juga membedakan '' model sistem
umum '' dan '' budaya politik '' model di antara kontribusi dalam politik komparatif