Jdl 3

PERBANDINGAN DALAM KAJIAN ADMINISTRASI PUBLIK

Ferrel Heady
ADMINISTRASI PUBLIK SEBAGAI BIDANG KAJIAN

Administrasi publik sebagai salah satu aspek kegiatan pemerintahan telah ada selama sistem
politik telah berfungsi dan berusaha mencapai tujuan program yang ditetapkan oleh para
pengambil keputusan politik. Administrasi publik sebagai bidang studi sistematis jauh lebih baru.
Penasihat penguasa dan komentator tentang cara kerja pemerintah telah mencatat pengamatan
mereka dari waktu ke waktu dalam berbagai sumber seperti Arthasastra Kautilya di India kuno,
Alkitab, Politik Aristoteles, dan The Prince karya Machiavelli, tetapi baru pada abad kedelapan
belas. bahwa cameralisme, yang berkaitan dengan manajemen sistematis urusan pemerintahan,
menjadi spesialisasi para sarjana Jerman di Eropa Barat. Di Amerika Serikat, perkembangan
seperti itu tidak terjadi sampai akhir abad kesembilan belas, dengan penerbitan esai Woodrow
Wilson yang terkenal pada tahun 1887, "The Study of Administration", umumnya dianggap
sebagai titik awal. Sejak saat itu, administrasi publik telah menjadi bidang minat khusus yang
diakui dengan baik, baik sebagai subbidang ilmu politik atau sebagai disiplin akademis tersendiri.
Meskipun beberapa dekade pembangunan, konsensus tentang ruang lingkup administrasi publik
masih kurang, dan lapangan telah digambarkan sebagai menampilkan heterodoksi daripada
ortodoksi. Sebuah teks saat ini mengulas perkembangan intelektual bidang di bawah judul ' ' abad
administrasi publik dalam kebingungan, ' ' 1 dan survei baru-baru ini menggambarkan tren dalam
studi administrasi publik sebagai bergerak '' dari keteraturan ke kekacauan?' '2 Fitur-fitur tersebut
mungkin merupakan kekuatan daripada kelemahan, tetapi mereka mengesampingkan definisi
lapangan yang singkat, tepat, dan dapat diterima secara umum. Identifikasi kecenderungan dan
subjek yang menjadi perhatian bersama lebih layak, dan hanya itu yang diperlukan untuk tujuan
kita.
Administrasi publik mungkin merupakan aspek dari konsep yang lebih umum – administrasi –
yang esensinya telah digambarkan sebagai '' tindakan yang diambil dalam mengejar tujuan sadar. ''
3 Sebagian besar upaya untuk mendefinisikan administrasi secara umum menambahkan unsur
kerjasama antara dua atau lebih individu dan melihatnya sebagai usaha manusia yang kooperatif
untuk mencapai beberapa tujuan atau sasaran yang diterima oleh mereka yang terlibat dalam usaha
tersebut. Administrasi berkaitan dengan sarana untuk mencapai tujuan yang ditentukan. Kegiatan
administrasi dapat berlangsung dalam berbagai pengaturan, asalkan ada unsur-unsur penting:
kerjasama manusia untuk melakukan tugas-tugas yang telah diterima bersama sebagai upaya
bersama. Kerangka kelembagaan di mana administrasi terjadi mungkin beragam seperti
perusahaan bisnis, serikat pekerja, gereja, lembaga pendidikan, atau unit pemerintah.
Administrasi publik adalah sektor administrasi yang ditemukan dalam pengaturan politik.
Berkaitan terutama dengan pelaksanaan keputusan kebijakan publik yang dibuat oleh pembuat
keputusan otoritatif dalam sistem politik, administrasi publik secara kasar dapat dibedakan dari
administrasi swasta, atau nonpublik. Tentu saja, jangkauan perhatian pemerintah dapat sangat
bervariasi dari satu yurisdiksi politik ke yurisdiksi politik lainnya, sehingga garis pemisahnya
bergelombang dan tidak jelas. Di Amerika Serikat, penggunaan aktual di masa lalu agak
mempersempit jangkauan tindakan administratif yang dibahas dalam sebagian besar tulisan tentang
administrasi publik, dengan hasil bahwa istilah itu terutama berarti "organisasi, personel, praktik,
dan prosedur yang penting untuk mencapai tujuan yang efektif. kinerja fungsi sipil yang ditugaskan
pada cabang eksekutif pemerintah.''4 Ini dapat diterima untuk tujuan penekanan tetapi terlalu
membatasi sebagai definisi ruang lingkup
administrasi publik. Akibatnya, dalam beberapa tahun terakhir kecenderungannya adalah untuk
menjauh dari jangkauan keprihatinan yang sedemikian terbatas, meskipun tidak ada konsensus
yang muncul mengenai batas-batas lapangan yang tepat. Salah satu indikasinya adalah
ditinggalkannya secara bertahap dikotomi tajam antara politik dan administrasi yang dibuat oleh
penulis sebelumnya seperti Frank J. Goodnow dan Leonard D. White. Paul H. Appleby, yang
karirnya menggabungkan berbagai pengalaman baik sebagai praktisi dan akademisi, adalah salah
satu yang pertama menekankan hubungan timbal balik daripada perbedaan antara pembuatan
kebijakan dan aspek pelaksanaan kebijakan pemerintahan, dalam bukunya yang berpengaruh.
Policy and Administration, diterbitkan pada tahun 1949.5 Sejak itu, pandangan dominan muncul
bahwa mahasiswa administrasi tidak dapat membatasi diri pada tahap implementasi kebijakan
publik. Memang, salah satu buku teks dasar menyatakan bahwa ''inti administrasi publik adalah
politik dan kebijakan publik,'' dan ''administrasi publik dapat didefinisikan sebagai perumusan,
implementasi, evaluasi, dan modifikasi kebijakan publik.' '6 Salah satu cara untuk menekankan
keterkaitan ini telah meluasnya penggunaan studi kasus dalam pengajaran administrasi publik.
Studi kasus ini adalah narasi dari peristiwa yang membentuk atau mengarah pada keputusan oleh
administrator publik, dengan mempertimbangkan ''faktor pribadi, hukum, institusional, politik,
ekonomi, dan lainnya yang melingkupi proses pengambilan keputusan,'' dan mencoba memberikan
pembaca "perasaan partisipasi yang sebenarnya dalam tindakan"
.7 Baris kedua pertanyaan dari asumsi sebelumnya muncul sebagai produk sampingan dari
kerusuhan berpusat di kampus universitas selama akhir 1960-an dan awal 1970-an, dan
menemukan ekspresi dalam pengajaran , menulis, dan kegiatan profesional administrator publik
muda baik di kampus maupun di pemerintahan. Umumnya, berlabel administrasi publik "baru",
gerakan ini tidak hanya menegaskan kembali kehancuran dikotomi politik - administrasi tetapi
juga menantang penekanan tradisional pada teknik administrasi, dan menekankan kewajiban
administrator publik untuk peduli dengan nilai-nilai, etika , dan moral, dan untuk mengejar strategi
aktivisme dalam mengatasi masalah-masalah masyarakat.8
Akhirnya, ketidakcukupan definisi administrasi publik yang terikat budaya menjadi jelas lebih
awal bagi mereka yang tertarik pada studi perbandingan administrasi di seluruh dunia. batas-batas
nasional. Seperti yang akan kita lihat, gerakan administrasi komparatif mau tidak mau harus
beralih ke pandangan yang lebih komprehensif mengenai ruang lingkup administrasi publik
daripada yang telah diterima secara umum di Amerika Serikat sebelum Perang Dunia II.
Pernyataan ringkasan tentang fokus administrasi publik ini menyembunyikan sejumlah masalah
rumit – konseptual, definitif, semantik – yang tidak perlu dieksplorasi di sini. Perbedaan pendapat
yang tajam memang ada di antara mahasiswa administrasi publik pada isu-isu penting dari
pendekatan dan penekanan, tetapi tidak boleh mengaburkan kesepakatan dasar tentang perhatian
utama dalam studi administrasi. Kekhawatiran ini meliputi: (1) karakteristik dan perilaku
administrator publik – motivasi dan perilaku para peserta dalam proses administrasi, terutama
mereka yang merupakan pejabat karir dalam pelayanan publik; (2) pengaturan kelembagaan untuk
pelaksanaan administrasi skala besar dalam pemerintahan – pengorganisasian untuk tindakan
administratif; dan (3) lingkungan atau ekologi administrasi hubungan antara subsistem administrasi
dengan sistem politik yang menjadi bagiannya dan dengan masyarakat pada umumnya. Kombinasi
keprihatinan ini, yang dimulai dari yang lebih terbatas ke yang lebih komprehensif, memberikan
kerangka dasar baik untuk analisis sistem administrasi publik nasional tertentu dan untuk
perbandingan di antara mereka.
SIGNIFIKANSI PERBANDINGAN
Tujuan dari studi ini adalah untuk menawarkan pengantar analisis komparatif sistem administrasi
publik di negara-bangsa saat ini.9 Ini bukan sepenuhnya usaha baru, tentu saja. Sarjana Eropa telah
menjadi pembanding selama setidaknya 200 tahun, seperti yang ditunjukkan oleh karya juru
kamera Prusia selama abad kedelapan belas dan oleh mahasiswa Perancis administrasi publik
selama kesembilan belas. Studi-studi ini cenderung untuk menekankan isu-isu yang berkaitan
dengan sistem hukum administrasi kontinental, tetapi literatur Prancis secara khusus
mengantisipasi banyak konsep yang dibahas kemudian oleh ahli teori administrasi publik
Amerika.10 Di Amerika Serikat, telah ada minat berulang oleh negarawan dan negarawan
Amerika. sarjana dalam pengalaman di tempat lain. Di antara para pendiri sistem konstitusional
Amerika dan para pemimpin pemerintahan selama abad pertama, ini terutama untuk tujuan
menyesuaikan pengalaman asing dengan kebutuhan Amerika. Pelopor dalam studi administrasi
publik seperti Woodrow Wilson, Frank Goodnow, dan Ernst Freund memanfaatkan pengalaman
Eropa dalam upaya mereka untuk memahami dan meningkatkan administrasi Amerika, tetapi
sebagian besar penulis berikutnya berkonsentrasi pada adegan lokal, dengan hanya referensi
insidental ke lainnya. sistem administrasi. Perbandingan dan perspektif sejarah tentu saja bukan
dorongan utama di sebagian besar literatur tentang administrasi publik yang diproduksi di Amerika
Serikat sebelum dekade 1940-an.11 Keterbatasan dan bahaya parokialisme semacam itu kini telah
diakui, dan kita telah memasuki era baru dalam studi administrasi yang menekankan analisis
komparatif.
Alasan persuasif terletak di balik reorientasi ini. Mereka yang mencoba membangun ilmu
administrasi telah mengakui bahwa ini tergantung, antara lain, pada keberhasilan dalam
menetapkan proposisi tentang perilaku administrasi yang melampaui batas-batas nasional.
Persyaratan ini ditunjukkan oleh Robert Dahl dalam esai tahun 1947 yang berpengaruh, ketika dia
mengatakan
aspek perbandingan administrasi publik sebagian besar telah diabaikan; dan selama studi
administrasi publik tidak komparatif, klaim untuk ''ilmu administrasi publik'' terdengar agak
hampa. Bisa dibayangkan mungkin ada ilmu administrasi publik Amerika dan ilmu administrasi
publik Inggris dan ilmu

administrasi publik Perancis; tetapi dapatkah ada "ilmu administrasi publik" dalam pengertian
kumpulan prinsip-prinsip umum yang independen dari pengaturan nasional mereka yang khas?12
Merumuskan prinsip-prinsip umum mengenai administrasi publik di Amerika Serikat, Inggris
Raya, dan Prancis mungkin cukup sulit , tetapi ini akan sangat tidak memadai di dunia yang
memiliki jumlah besar dan keragaman sistem administrasi nasional yang sekarang harus
dimasukkan dalam bidang minat kita. Administrasi di negara-negara Komunis saat ini dan bekas
dan di banyak negara baru merdeka yang tersebar di seluruh dunia juga harus diperhitungkan.
Bahkan pengamatan sepintas membawa pulang kompleksitas yang terlibat dalam menggambarkan
dan menganalisis variasi administratif dan inovasi yang telah berkembang dalam pengaturan ini.
Selain tuntutan penyelidikan ilmiah, ada keuntungan lain yang bisa diperoleh dari pemahaman
yang lebih baik tentang administrasi publik lintas batas negara. Meningkatnya saling
ketergantungan bangsa dan wilayah di dunia membuat pemahaman tentang pelaksanaan
administrasi jauh lebih penting daripada di masa lalu. Tingkat keberhasilan yang ditunjukkan oleh
Zaire, Bolivia, dan Indonesia dalam mengorganisir tindakan administratif tidak lagi hanya soal
keingintahuan intelektual; itu sangat penting secara praktis di Washington, Moskow, dan London,
belum lagi Manila, Kairo, dan Beijing. Berbagai perangkat administrasi yang dikembangkan di
luar negeri juga terbukti layak untuk dipertimbangkan untuk
diadopsi atau diadaptasi di dalam negeri. Pengaruh pola administrasi Barat di negara-negara yang
baru merdeka sudah sangat dikenal dan mudah dipahami. Yang kurang jelas adalah meningkatnya
minat di negara-negara yang lebih besar mengenai mesin administrasi yang berasal dari negara-
negara yang lebih kecil. Contohnya adalah kantor Ombudsman Skandinavia, yang dirancang untuk
melindungi masyarakat dari penyalahgunaan atau kekurangan administratif, yang telah dipelajari
secara luas dan dalam banyak contoh ditransplantasikan di Eropa Barat, Amerika Serikat, negara-
negara Persemakmuran Inggris, Jepang. , dan beberapa negara bagian baru.13 Contoh lain adalah
pembentukan beberapa ''menteri junior'' dalam kabinet presiden Indonesia, dengan fungsi
penjangkauan batas yang dirancang untuk mencapai koordinasi yang lebih baik di seluruh
pemerintahan dalam pelaksanaan program-program pembangunan yang penting. (seperti tanaman
pangan, transmigrasi, dan perumahan masyarakat) yang melibatkan dua atau lebih departemen
nasional serta lembaga pemerintah provinsi.14 Di depan yang lebih luas, beberapa penggunaan
perusahaan pemerintah yang paling luas dan penting telah terjadi di negara-negara berkembang,
dan mereka telah bergabung dengan negara-negara yang lebih maju dalam eksperimen di seluruh
dunia dengan privatisasi.15 Laboratorium untuk pengalaman administratif rimentasi yang
diberikan oleh munculnya banyak negara baru harus di masa depan terus menawarkan banyak
contoh inovasi dalam administrasi yang layak mendapat perhatian di negara-negara yang lebih
mapan.

MASALAH PERBANDINGAN
Mengenali kebutuhan akan perbandingan jauh lebih mudah daripada mengatasi beberapa masalah
yang ditimbulkan oleh upaya membandingkan secara sistematis.
Dilema dasarnya adalah bahwa setiap upaya untuk membandingkan sistem administrasi nasional
harus mengakui fakta bahwa administrasi hanyalah salah satu aspek dari operasi sistem politik. Ini
berarti bahwa administrasi publik komparatif terkait erat dengan studi politik komparatif, dan harus
dimulai dari dasar yang disediakan oleh perkembangan terkini dan terkini dalam studi komparatif
seluruh sistem politik.16
Selama setengah abad terakhir, komparatif politik telah melalui transisi yang pantas disebut
revolusioner.17 Hal ini dihasilkan dari kombinasi perluasan dramatis dari cakupan subjek dan
penolakan tegas terhadap pendekatan perbandingan umum sebelum Perang Dunia II. Bidang yang
sebagian besar terbatas pada pertimbangan institusi politik dari segelintir negara di Eropa Barat
dan Amerika Utara, ditambah paling banyak negara lain yang tersebar, seperti anggota terpilih dari
Persemakmuran Inggris dan Jepang, tiba-tiba menghadapi kebutuhan mendesak untuk
memperhitungkan perbandingannya untuk lebih banyak negara tambahan yang muncul di kancah
dunia, dengan masalah jumlah dan keragaman yang dihasilkan. Perserikatan Bangsa-Bangsa
sekarang memiliki lebih dari 180 negara anggota, dan ada negara lain yang menunggu untuk
masuk, dikeluarkan dari keanggotaan, atau tidak ingin dimasukkan. Selain itu, keragaman mereka
lebih merupakan komplikasi daripada jumlah mereka, karena mereka sangat luas di wilayah,
populasi, stabilitas, orientasi ideologis, pembangunan ekonomi, latar belakang sejarah, lembaga
pemerintah, prospek masa depan, dan sejumlah faktor lain yang relevan. Mahasiswa politik
komparatif entah bagaimana harus berusaha menyediakan kerangka kerja untuk perbandingan yang
dapat mengatasi kompleksitas seperti itu.
Desakan untuk memasukkan negara-negara Asia, Amerika Latin, dan Afrika menandakan
pengakuan akan fakta bahwa negara-negara ini menempati sekitar 63 persen dari luas daratan bumi
dan mencakup lebih dari 75 persen populasi dunia. Statistik ini sangat penting mengingat usia
imperialisme dan kolonialisme yang memudar, "revolusi harapan yang meningkat" di antara orang-
orang di negara-negara ini, dan medan pertempuran yang mereka berikan untuk persaingan di
antara
kekuatan dunia dan ideologi politik yang bersaing. Seperti yang diungkapkan oleh Ward dan
Macridis, menjadi penting bahwa '' disiplin
politik komparatif terus mengikuti perkembangan tersebut dan memperluas kerangka acuan dan
perhatiannya sehingga mencakup sistem politik dari wilayah non-Barat yang muncul ini. Ini
mudah diucapkan, tetapi sulit dalam praktiknya.''18
Namun demikian, tanggapan terhadap kebutuhan-kebutuhan ini sangat mengesankan, dengan
kesepakatan yang substansial, meskipun tidak lengkap, tentang cara-cara untuk memenuhinya.
Tujuan umum adalah bahwa ruang lingkup studi banding harus mampu mencakup semua negara-
bangsa yang ada, bahwa perbandingan menjadi signifikan harus didasarkan pada pengumpulan dan
evaluasi data politik dalam hal hipotesis atau teori yang pasti, dan bahwa beberapa alternatif ke
dasar kelembagaan sederhana untuk perbandingan harus ditemukan.19 Upaya
heroik telah dilakukan untuk mendefinisikan konsep-konsep kunci dan merumuskan hipotesis
untuk pengujian sistematis. Upaya untuk mendefinisikan ''sistem politik'' mendapat prioritas
pertama, sehingga sistem politik sekarang secara umum digambarkan sebagai sistem interaksi
dalam masyarakat yang menghasilkan keputusan otoritatif (atau mengalokasikan nilai) yang
mengikat masyarakat secara keseluruhan. dan dipaksakan dengan paksaan fisik yang sah jika perlu.
Sistem politik, dalam kata-kata Gabriel Almond, adalah ''sistem yang sah, memelihara ketertiban,
atau mengubah masyarakat.''20 Menurut Ward dan Macridis, pemerintah adalah mesin resmi yang
dengannya keputusan-keputusan ini ''diidentifikasi secara legal. , berpose, dibuat, dan dikelola. '' 21
Dalam kontribusi baru-baru ini, Herbert Kitschelt lebih memilih istilah yang lebih inklusif '' rezim
politik, '' yang didefinisikan sebagai '' aturan dan alokasi sumber daya politik dasar yang menurut
aktor menjalankan otoritas dengan memaksakan dan menegakkan keputusan kolektif pada
konstituen terbatas. ''22 Rumusan tersebut dimaksudkan untuk memasukkan berbagai negara maju
dan berkembang, totaliter dan demokratis, dan Barat dan non-Barat. Mereka juga menganut jenis
organisasi politik primitif yang tidak memenuhi syarat sebagai negara dalam pengertian yang
digunakan oleh Max Weber, bahwa mereka memonopoli penggunaan kekuatan fisik yang sah di
dalam wilayah tertentu. Konsep kunci lainnya yang telah mendapat banyak perhatian tetapi
menjadi subyek perselisihan lebih adalah modernisasi politik, pembangunan, dan perubahan.
Kerangka analitis dasar yang paling umum diterima adalah bentuk teori sistem yang dikenal
sebagai fungsionalisme struktural, berasal dan dielaborasi oleh sosiolog seperti Talcott Parsons,
Marion Levy, dan Robert Merton untuk studi masyarakat secara keseluruhan, dan kemudian
diadaptasi oleh politik. ilmuwan untuk analisis sistem politik. Dalam terminologi analisis
struktural-fungsional, struktur secara kasar identik dengan institusi dan fungsi dengan aktivitas.
Struktur atau lembaga menjalankan fungsi atau kegiatan. Keterkaitan antara struktur dan fungsi
tidak dapat diputus, tetapi prioritas dapat diberikan dalam analisis baik pada aspek struktural
maupun fungsional dari sistem total. Apakah pendekatan yang lebih disukai adalah

melalui struktur atau fungsi, pertanyaan sentral, seperti yang telah ditunjukkan Martin Landau,23
selalu berupa "Fungsi apa yang dilakukan oleh lembaga tertentu, dan bagaimana?" politik
komparatif selama beberapa dekade terakhir adalah bahwa penekanan fungsional memperoleh
keunggulan dan menjadi diterima dalam apa yang sering disebut politik komparatif "arus utama",
tetapi saat ini ada kecenderungan yang berkembang untuk membalikkan
preferensi ini dan berfokus terutama pada struktur politik. . Urutan ini akan dieksplorasi di bawah
label ''fungsionalisme'' dan ''neo-institusionalisme''.

Fungsionalisme
Yang paling berpengaruh dari upaya komprehensif untuk menggantikan pendekatan fungsional
untuk pendekatan kelembagaan yang lebih tradisional sebelumnya untuk politik komparatif
dipimpin oleh Gabriel A. Almond.24 Mengenai keuntungan dari pendekatan ini, klaim dasarnya
adalah bahwa pendekatan ini mencoba " ' untuk membangun kerangka teoretis yang
memungkinkan, untuk pertama kalinya, metode analisis komparatif untuk semua jenis sistem
politik. ''25 Dakwaan terhadap perbandingan atas dasar struktur politik khusus seperti legislatif,
partai politik, kepala eksekutif, dan kelompok kepentingan adalah bahwa perbandingan tersebut
hanya kegunaan terbatas karena fitur struktural yang sama mungkin tidak ditemukan di negara
yang berbeda. sistem politik, atau mereka mungkin melakukan fungsi yang berbeda secara
signifikan. Almond mengakui bahwa semua sistem politik memiliki struktur politik khusus, dan
sistem tersebut dapat dibandingkan satu sama lain secara struktural. Dia melihat sedikit yang bisa
diperoleh dari ini, bagaimanapun, dan bahaya serius disesatkan. Sebaliknya, ia berargumen bahwa
pertanyaan fungsional yang benar harus diajukan, dengan menegaskan bahwa '' fungsi yang sama
dilakukan di semua sistem politik, meskipun fungsi ini dapat dilakukan dengan frekuensi yang
berbeda, dan oleh jenis struktur yang berbeda.''26
Apa saja kategori fungsional ini? Mari kita mulai dengan mengatakan bahwa mereka berasal dari
pertimbangan aktivitas politik yang terjadi dalam sistem politik Barat yang paling kompleks.
Dengan demikian, aktivitas asosiasi kelompok kepentingan menyebabkan penurunan fungsi
artikulasi kepentingan, dan aktivitas partai politik, ke fungsi agregasi kepentingan. Dalam
bentuknya yang telah direvisi, skema analisis ini menunjukkan enam perincian fungsional untuk
proses konversi internal yang melaluinya sistem politik mengubah input menjadi output. Fungsi-
fungsi tersebut adalah: (1) artikulasi kepentingan (perumusan tuntutan); (2) agregasi kepentingan
(kombinasi tuntutan dalam bentuk tindakan alternatif); (3) pembuatan aturan (formulasi aturan
otoritatif); (4) penerapan aturan (penerapan dan penegakan aturan ini); (5) ajudikasi aturan
(adjudikasi dalam kasus-kasus individual penerapan aturan-aturan ini); dan (6) komunikasi (baik di
dalam sistem politik maupun antara sistem politik dengan lingkungannya). Inovasi dalam daftar ini
jelas dalam fungsi-fungsi yang secara tradisional terkait dengan pembuatan kebijakan daripada
pelaksanaan kebijakan, yang sangat mengurangi kegunaan kerangka analitis ini bagi mereka yang
terutama tertarik pada aspek administratif studi komparatif.
Meskipun penerimaan umumnya baik diberikan kepada pendekatan fungsional Almond, itu tidak
luput dari kritik tajam. Leonard Binder mengakui bahwa itu adalah kemajuan atas deskripsi
institusional, tetapi menolaknya dengan pengamatan singkat bahwa "dapat dipuji sebagai menarik
atau perseptif, tanpa menarik perhatian lebih lanjut." Dia mengakui bahwa kategori, yang luas dan
ambigu, bisa diterapkan secara universal. Skema tersebut mengklaim untuk memfasilitasi analisis
sistem politik secara keseluruhan, tetapi Binder merasa bahwa itu akan diterima '' hanya jika cocok
untuk analisis sistem tertentu serta masalah perbandingan, dan hanya jika asumsi implisit skema
sesuai dengan asumsi teoretis peneliti individu.'' Akar cacat yang dilihat Binder adalah bahwa
fungsi-fungsi ini, yang telah ditemukan oleh ''alat generalisasi apa yang tampak bagi ahli teori
sebagai kelas luas aktivitas politik yang ditemukan dalam sistem politik Barat, '' tidak diturunkan
secara logis maupun empiris. '' Dia bertanya mengapa fungsi-fungsi ini harus dipilih dan bukan
yang lain, dan dia menantang anggapan bahwa ''
sejumlah fungsi y terdiri dari sistem politik. .'' Lebih lanjut, dia berpendapat bahwa kelemahan
skema ini dibuktikan oleh fakta bahwa penulis yang mencoba menerapkan skema Almond dalam
volume yang diperkenalkannya '' dengan bijaksana menghindari sisa dalam batasnya. kerangka
kerja atau, dalam kasus 'fungsi pemerintahan,' memperjelas betapa tidak signifikannya upaya untuk
menerapkan kategori tradisional ilmu politik Barat.''27
Kritikus lain dari model input-output Almond adalah Fred W. Riggs, yang mengakui bahwa itu
berguna untuk mempelajari sistem politik yang maju, tetapi merasa itu tidak memadai untuk
analisis sistem transisi, seperti di India, yang tentu saja merupakan jenis sistem yang menurut
Almond akan digunakan. menjadi yang paling aplikatif. Riggs merasa bahwa model yang berbeda
diperlukan untuk pemerintahan semacam itu, yang memiliki ''masukan yang tidak mengarah pada
pembuatan aturan, dan aturan yang sering tidak diimplementasikan''
Persyaratannya adalah ''model dua tingkat, sistem yang membedakan antara struktur 'formal' dan
'efektif', antara apa yang ditentukan secara ideal dan apa yang sebenarnya terjadi.'' 28 Riggs
menyarankan sebagai "model prismatik"-nya sendiri yang lebih tepat untuk sistem politik
semacam

itu. Pendekatan datang dari para kritikus yang mengaitkan aliran pemikiran ini dengan bias
filosofis dasar yang mendukung sistem politik yang telah berkembang dalam masyarakat kapitalis
Barat yang liberal, dan yang berpendapat bahwa skema analitis seperti Almond beroperasi dalam
praktik untuk membenarkan dan mengabadikan status quo di negara-negara berkembang. untuk
kepentingan masyarakat industri maju dan merugikan negara-negara yang menjadi sasaran studi
oleh para ilmuwan sosial dengan menggunakan metodologi ini. Penilaian ini telah dibuat terutama
oleh para ahli teori pengembangan ketergantungan.
Akhirnya, dan baru-baru ini, fungsionalisme telah dipertanyakan oleh berbagai "neo-
institusionalis" yang berbeda dalam hal-hal penting tetapi sepakat bahwa keutamaan penekanan
pada fungsi harus diganti dengan meningkatkan perhatian pada struktur. Neo-Institusionalisme
Ungkapan ''kembali ke negara'' menyampaikan dorongan dari reorientasi yang diusulkan ini
menuju penekanan baru dalam politik komparatif pada perbandingan institusional. Selain literatur
yang berkembang,29 tren ini dibuktikan dengan perkembangan organisasi seperti pembentukan
International Institute of Comparative Government, yang berbasis di Swiss, ''untuk
mengoordinasikan studi tentang struktur, kegiatan, dan kebijakan pemerintah di lintas- dasar
nasional,''30 dan pembentukan oleh Asosiasi Ilmu Politik Internasional dari Komite Penelitian
tentang Struktur dan Organisasi Pemerintah, yang pada tahun 1988 memprakarsai publikasi
triwulanan baru, Tata Kelola: Jurnal Internasional Kebijakan dan Administrasi.
Kebangkitan kembali konsep "negara" dalam beberapa bentuk adalah tema umum, dengan variasi
dalam detail definisi tetapi kesepakatan bahwa "negara" perlu dibedakan dari "masyarakat" dan
"pemerintah". '' Negara dan masyarakat dipandang berbeda, meski tak terhindarkan terkait
bersama. Demikian juga, negara lebih inklusif daripada pemerintah saat itu dan aparat
kelembagaan yang melaluinya ia beroperasi. Pada dasarnya, penekanan ditempatkan pada negara
dan lembaga-lembaganya, terdiri, seperti yang dikatakan Fesler, "dari banyak bagian besar dan
kecil", tetapi berbagi lima karakteristik yang saling terkait: mengambil tindakan, memegang nilai-
nilai khas, memiliki sejarah, berbagi budaya organisasi, dan mempertahankan struktur
kekuasaan.31 Seperti yang disepakati oleh para pendukung dan pengkritiknya, konsep negara ini
berbeda dari para ilmuwan politik "arus utama" (berdasarkan behaviorisme, pluralisme, dan/atau
fungsionalisme struktural) dan neo -Marxis. Bahkan Almond, yang
umumnya tidak terkesan oleh gerakan statis, setuju bahwa gerakan itu telah menarik perhatian
pada sejarah institusional dan khususnya administrasi, dan bahwa ini semua untuk kebaikan. studi
tentang ''kapasitas politik'' di antara negara-bangsa kontemporer.40 Meskipun ringkasan ini hanya
menyentuh aspek-aspek tertentu dari neo-institusionalisme dalam politik komparatif, itu sudah
cukup untuk menunjukkan dampak yang sudah dan masih dibuat pada negara-negara yang lebih
dominan. aliran pemikiran fungsionalis.
Mengingat sentralitas hubungan antara politik komparatif dan administrasi publik komparatif,
sekarang harus jelas bahwa masalah membandingkan sistem administrasi nasional adalah berat.
Persyaratan utama adalah bahwa beberapa cara harus ditemukan untuk memilih segmen
administratif dari sistem politik sebagai dasar untuk perbandingan khusus. Hal ini tidak dapat
dilakukan tanpa keterlibatan dalam isu-isu yang berkaitan dengan perbandingan sistem politik
secara keseluruhan, di mana ada gejolak dan kemajuan tetapi tidak ada konsensus. Kecenderungan
yang dominan adalah mengganti pendekatan fungsional dengan perbandingan dengan pendekatan
yang menekankan pada struktur dan institusi politik. Sejauh pendekatan fungsional menerima
pengakuan eksklusif atau bahkan lebih disukai sebagai dasar yang tepat untuk perbandingan
kurang dari sistem politik keseluruhan, masalah dibuat untuk studi perbandingan administrasi,
karena berbagai perhatian administrasi publik sebagai bidang akademik penyelidikan kurang
mudah diidentifikasi dengan satu atau lebih fungsi dalam kerangka seperti Almond dibandingkan
dengan lembaga-lembaga tertentu dalam sistem politik Barat. Pergerakan menuju institusionalisme
baru telah membuat penekanan struktural tidak terlalu sulit untuk dibenarkan, tetapi tidak membuat
pilihan menjadi mudah atau jelas.

EVOLUSI STUDI PERBANDINGAN PASCA PERANG

Upaya terus-menerus untuk melakukan analisis komparatif dalam administrasi publik telah
berlangsung selama lima dekade terakhir.41 Dimulai pada akhir Perang Dunia II, "gerakan"
administrasi komparatif memperoleh momentum yang telah berlanjut hingga saat ini, dengan para
penyembah yang antusias dan rajin yang usahanya telah membangkitkan pujian antusias dari
beberapa pihak untuk pencapaian yang mengesankan dan kritik dari orang lain untuk apa yang
dianggap sebagai klaim yang sok. Waktu dan kekuatan gerakan ini dihasilkan dari kombinasi
faktor: kebutuhan yang agak jelas untuk perluasan jangkauan dalam administrasi publik sebagai
suatu disiplin; paparan sejumlah besar cendekiawan dan praktisi administrasi untuk mengalami
administrasi di luar negeri selama masa perang, pendudukan pascaperang, dan penugasan bantuan
teknis berikutnya; rangsangan dari sebagian besar gerakan revisionis kontemporer dalam politik
komparatif, yang telah diringkas; dan perluasan kesempatan yang agak luar biasa selama tahun
1950-an dan 1960-an bagi mereka yang tertarik untuk mengabdikan diri pada penelitian di dalam
negeri atau pengalaman lapangan di luar negeri tentang masalah-masalah administrasi publik
komparatif.
Manifestasi dari perkembangan ini sangat banyak selama dua dekade pertama setelah berakhirnya
Perang Dunia II. Semakin banyak perguruan tinggi dan universitas yang menawarkan kursus
administrasi publik komparatif, dan beberapa di antaranya menjadikannya bidang spesialisasi
untuk studi pascasarjana. Asosiasi profesional memperluas pengakuan, pertama melalui
penunjukan pada tahun 1953 dari sebuah komite ad hoc pada administrasi komparatif oleh
American Political Science Association, dan kemudian oleh pembentukan pada tahun 1960 dari
Comparative Administration Group yang berafiliasi dengan American Society for Public
Administration. Kelompok terakhir, biasanya disingkat CAG, berkembang pesat dengan bantuan
dukungan yang murah hati dari Ford Foundation. CAG, di bawah Fred W. Riggs sebagai
ketua dan juru bicara terkemuka, memetakan dan mengadakan program penelitian seminar yang
komprehensif, proyek pengajaran eksperimental, diskusi pada pertemuan profesional, konferensi
khusus, dan eksplorasi cara lain untuk memperkuat yang tersedia. sumber daya, seperti melalui
perluasan fasilitas penelitian lapangan.
Produk yang paling nyata dari usaha-usaha awal ini adalah keluaran tulisan-tulisan yang
diterbitkan tentang administrasi publik komparatif yang segera mencapai proporsi yang banyak
dan memimpin, meskipun dalam rentang waktu yang singkat, pada beberapa upaya untuk
meninjau dan menganalisis literatur yang dihasilkan pada awal 1960-an.42 Klasifikasi Sastra ini
paling baik dilakukan dengan pokok bahasan atau fokus penekanan daripada urutan kronologis,
karena muncul dalam berbagai bentuk kurang lebih secara bersamaan. Saya telah menyarankan
sebagai skema klasifikasi yang berguna yang membagi literatur ini sebagai berikut: (1) tradisional
yang dimodifikasi, (2) berorientasi pada pengembangan, (3) pembangunan model sistem umum,
dan (4) perumusan teori rentang menengah.
Kategori tradisional yang dimodifikasi menunjukkan kesinambungan terbesar dengan literatur
sebelumnya yang lebih berorientasi parokial. Subyeknya tidak jauh berbeda, karena fokusnya
bergeser dari sistem administrasi individual ke perbandingan di antara mereka, meskipun sering
ada upaya serius untuk memanfaatkan alat penelitian yang lebih maju dan untuk menggabungkan
temuan dari berbagai disiplin ilmu sosial. Literatur ini dapat dibagi lagi menjadi studi yang dibuat
dari perspektif komparatif subtopik administrasi standar, dan mereka yang melakukan
perbandingan seluruh sistem administrasi. Topik dalam subkategori pertama termasuk

organisasi administrasi, manajemen personalia, administrasi fiskal, kantor pusat – hubungan

lapangan, administrasi perusahaan publik, administrasi peraturan, tanggung jawab dan kontrol
administratif, dan bidang program seperti kesehatan, pendidikan, kesejahteraan, dan pertanian.
Subkategori kedua mencakup sejumlah studi yang pada dasarnya adalah perbandingan
kelembagaan deskriptif administrasi di negara-negara maju Barat, dengan penekanan khusus pada
organisasi administrasi dan sistem pelayanan sipil.43 Juga patut disebutkan adalah garis besar
untuk penelitian lapangan komparatif yang dirumuskan oleh Wallace S. Sayre dan Herbert
Kaufman pada tahun 1952, dan kemudian direvisi oleh kelompok kerja subkomite American
Political Science Association tentang administrasi publik komparatif. Desain penelitian ini
menyarankan model tiga poin untuk perbandingan, dengan fokus pada organisasi sistem
administrasi, kontrol sistem administrasi, dan pengamanan persetujuan dan kepatuhan oleh hierarki
administratif.44
Pendukung fokus pada '' administrasi pembangunan '' berusaha untuk memusatkan perhatian pada
persyaratan administratif untuk mencapai tujuan kebijakan publik, terutama di negara-negara di
mana tujuan ini melibatkan transformasi politik, ekonomi, dan sosial yang dramatis.45 ''
Pembangunan, '' menurut Weidner, '' adalah keadaan pikiran, kecenderungan, arah. Alih-alih tujuan
tetap, itu adalah tingkat perubahan dalam arah tertentu. y Studi administrasi pembangunan dapat
membantu untuk mengidentifikasi kondisi di mana tingkat maksimum pembangunan dicari dan
kondisi di mana telah diperoleh.''46 Dia berpendapat bahwa model perbandingan yang ada
digunakan terbatas karena "mereka membuat ketentuan yang tidak memadai untuk perubahan
sosial; mencirikan birokrasi modern dengan cara yang sangat tidak akurat; terlalu komprehensif,
menyeluruh dan abstrak; dan gagal untuk memperhitungkan perbedaan dalam administrasi yang
mungkin terkait dengan tujuan yang sedang dicari.'' Oleh karena itu, ia mendesak adopsi
administrasi pembangunan sebagai fokus terpisah untuk
penelitian, dengan tujuan akhir yang '' untuk menghubungkan yang berbeda. peran administratif,
praktik, pengaturan organisasi, dan prosedur untuk memaksimalkan tujuan pembangunan y Dalam
istilah penelitian, variabel dependen utama adalah tujuan pembangunan itu sendiri.''47 Meskipun
bekerja dengan penekanan administrasi pembangunan tidak perlu normatif, dalam rasa pilihan di
antara tujuan pembangunan oleh peneliti, banyak yang memiliki warna preskriptif.
Dwight Waldo, antara lain, tertarik dengan pendekatan ini dan berpendapat bahwa konsentrasi
pada tema pembangunan mungkin ''membantu untuk membawa ke dalam asosiasi yang berguna
berbagai kelompok ide dan jenis kegiatan yang sekarang kurang lebih terpisah dan membantu
memperjelas beberapa metodologis. masalah,'' meskipun dia mengakui bahwa dia merasa tidak
mungkin untuk mendefinisikan pembangunan, seperti yang
digunakan dalam hubungan ini, dengan presisi,48 Meskipun istilah itu menimbulkan pertanyaan
serius tentang apa artinya dan apa yang dimasukkan dan dikecualikan, administrasi pembangunan
terus berlanjut. sebagai fokus perhatian karena memiliki kebajikan yang secara sadar
menghubungkan sarana administratif dengan tujuan administratif, dan secara sengaja menyoroti
masalah penyesuaian administratif yang dihadapi oleh negara-negara berkembang yang berusaha
mencapai tujuan pembangunan. Seperti yang dikatakan Swerdlow, ' ' negara-negara miskin
memiliki karakteristik khusus yang cenderung menciptakan peran yang berbeda bagi pemerintah.
Karakteristik ini dan peran pemerintah yang diperluas atau ditekankan ini, terutama karena
mempengaruhi pertumbuhan ekonomi, cenderung membuat operasi administrator publik berbeda
secara signifikan. Di mana perbedaan seperti itu ada, administrasi publik dapat berguna disebut
administrasi pembangunan.''49
Dua kelompok yang tersisa lebih khas dari suasana dominan di kalangan mahasiswa administrasi
publik komparatif selama periode ini, dan juga politik komparatif. Berbeda dengan dua kategori
pertama, penekanan di sini jauh lebih sadar diri pada konstruksi tipologi atau model untuk tujuan
perbandingan, dan ada perhatian yang kuat untuk menjaga ini bebas nilai atau netral nilai. Kata
''model'' digunakan di sini, seperti oleh Waldo, berarti ''hanya upaya sadar untuk mengembangkan
dan mendefinisikan konsep, atau kelompok konsep terkait, berguna dalam mengklasifikasikan data,
menggambarkan realitas dan (atau) berhipotesis tentang hal itu. ' ' 50 Bor dayung interdisipliner
sangat luas, terutama dari sosiologi, tetapi sampai batas tertentu juga dari ekonomi, psikologi, dan
bidang lainnya. Penekanan pada teori dan metodologi ini berulang kali dicatat, sering dipuji
sebagai indikasi persiapan yang matang untuk kemajuan masa depan, serta sering diremehkan
sebagai energi pengalihan pra-pendudukan yang mungkin lebih baik dikhususkan untuk
pelaksanaan studi lapangan yang sebenarnya dari sistem administrasi di operasi. Setiap upaya
untuk mengklasifikasikan kebanyakan model ini harus agak sewenang-wenang, tetapi perbedaan
yang paling berguna dibuat oleh Presthus, yang membedakan antara para ahli teori yang mencoba
formulasi yang luas, lintas budaya, mencakup semua dan mereka yang memajukan lebih sederhana
dan terbatas "jangka menengah". ''teori''.51 Diamant juga melihat model ''sistem umum'' dan model
''budaya politik'' di antara kontribusi dalam politik komparatif.52
Di antara mereka yang lebih menyukai pendekatan sistem umum untuk administrasi publik
komparatif, Fred W. Riggs jelas merupakan sosok yang dominan. Seperti yang telah saya katakan
di tempat lain, '' berkenalan dengan semua tulisannya tentang teori komparatif itu sendiri bukanlah
pencapaian yang tidak signifikan.''53 Menggambar pada dasarnya konsep analisis struktural -
fungsional yang dikembangkan oleh sosiolog, seperti Talcott Parsons, Marion Levy, dan FX
Sutton, Riggs, dalam serangkaian tulisan yang diterbitkan dan tidak diterbitkan, selama bertahun-
tahun
merumuskan dan merumuskan kembali sekelompok model atau ''tipe ideal'' untuk masyarakat,
yang dirancang untuk berkontribusi pada pemahaman yang lebih baik tentang realitas aktual.
masyarakat, khususnya yang mengalami perubahan sosial, ekonomi, politik, dan administrasi yang
cepat. Karya ini memuncak dalam bukunya, Administrasi di Negara Berkembang: The Theory of
Prismatic Society,54 yang terus menjadi kontribusi tunggal yang paling menonjol dalam
administrasi publik komparatif.
Sumber lain yang menonjol dari pembangunan model yang komprehensif adalah teori
keseimbangan, mendalilkan sistem input dan output sebagai dasar analisis. John T. Dorsey
menguraikan pendekatan teori jenis ini dalam "model energi informasi", yang dia yakini mungkin
berguna dalam analisis sistem sosial dan politik secara umum serta untuk pemahaman yang lebih
baik tentang administrasi sistem.55 Dorsey kemudian menggunakan skema ini dalam analisis
perkembangan politik di Vietnam.56 Model ini kemudian diuji oleh William M. Berenson, yang
menggunakan data agregat dari 56 negara untuk menguji validitas proposisi yang diambil dari
informasi. model mation-energi yang menghubungkan tiga variabel ekologi (energi, informasi, dan
konversi energi) dengan pembangunan birokrasi di Dunia Ketiga. Kesimpulannya adalah bahwa
model tersebut gagal memberikan penjelasan yang memadai untuk perubahan birokrasi di negara-
negara yang diteliti.57 Minat terhadap model ini telah berkurang.
Seperti yang diamati Waldo, masalah utama konstruksi model dalam studi administrasi publik
komparatif adalah '' untuk memilih model yang 'cukup besar' untuk merangkul semua fenomena
yang harus dianut tanpa, berdasarkan dimensinya yang besar, juga. bertekstur kasar dan kikuk
untuk memahami dan memanipulasi administrasi.'' 58 Dugaan kesenjangan antara model '' besar ''
dan data empiris yang akan diperiksa membuat Presthus dan yang lainnya menekankan perlunya
teori rentang menengah daripada teori ' 'dimensi kosmik', untuk menggunakan frasanya. Dia
menyarankan para ilmuwan sosial yang bekerja pada administrasi komparatif untuk ''menggigit
potongan-potongan kecil realitas dan y meneliti ini secara intensif.''59 Ekspresi preferensi serupa
untuk teori-teori jarak menengah dibuat pada waktu yang hampir bersamaan di bidang politik
komparatif.60
Pada awal 1960-an, model jangka menengah yang paling menonjol dan menjanjikan yang tersedia
untuk studi perbandingan dalam administrasi telah ditetapkan sebagai model "birokrasi",
berdasarkan model tipe ideal birokrasi yang dirumuskan oleh Max Weber tetapi dengan substantif
berikutnya. modifikasi, pengubahan, dan revisi. Waldo menemukan model birokrasi berguna,
merangsang, dan provokatif, keuntungan dan daya tariknya adalah bahwa model ini "diatur dalam
kerangka besar yang mencakup sejarah dan budaya dan

menghubungkan birokrasi dengan variabel sosial yang penting, namun memusatkan perhatian pada
kepala struktural dan karakteristik fungsional birokrasi.''61 Dia dengan tepat menunjukkan bahwa
tidak banyak penelitian empiris yang benar-benar dilakukan dengan menggunakan model birokrasi.
Namun, kekurangan ini berlaku untuk model lain juga, dan setidaknya ada dasar studi semacam itu
untuk membangun, dengan yang lain di jalan. Penelitian semacam itu yang paling menonjol,
terlepas dari kelemahan substansial dalam pelaksanaannya, adalah Birokrasi dan Masyarakat
Berger di Mesir Modern,62 tetapi ada sejumlah perlakuan parsial lainnya terhadap birokrasi di
negara-negara tertentu, baik dalam esai terpisah atau sebagai bagian dari analisis sistem politik
individu. . Seluruh subjek peran birokrasi dalam pembangunan politik telah dieksplorasi secara
mendalam dalam makalah yang disiapkan untuk konferensi yang disponsori pada tahun 1962 oleh
Komite
Perbandingan Politik Dewan Riset Ilmu Sosial dan diterbitkan pada tahun berikutnya dalam
volume yang diedit oleh Joseph LaPalombara.63 Perspektif birokrasi untuk perbandingan dengan
demikian telah mengakar dengan baik selama periode pembentukan gerakan administrasi publik
komparatif.
Tinjauan literatur selama munculnya studi komparatif dalam administrasi publik memberikan
dasar untuk menggambarkan perkembangan gerakan selama dekade yang dimulai pada awal 1960-
an. Tren, yang berlanjut ke periode ekspansi ini, telah diidentifikasi dan didorong oleh Fred Riggs
dalam sebuah esai yang diterbitkan pada tahun 1962.64 Dia melihat tiga tren yang telah diterima
secara umum sebagai hal yang penting dan relevan. Yang pertama adalah pergeseran dari
pendekatan normatif menuju pendekatan yang lebih empiris – sebuah gerakan menjauh dari upaya
untuk menentukan pola administrasi yang ideal atau lebih baik menuju ''minat yang tumbuh dalam
informasi deskriptif dan analitik untuk kepentingannya sendiri''.65 Pertimbangan ini memiliki telah
disebutkan, tetapi perlu dicatat bahwa tema administrasi pembangunan kerakyatan sering kali
memiliki motivasi preskriptif yang kuat. Tren kedua adalah gerakan dari apa yang disebut Riggs
idiografis menuju pendekatan nomotetik. Pada dasarnya ini membedakan antara studi ''yang
berkonsentrasi pada kasus unik'' dan studi yang mencari ''generalisasi, 'hukum', hipotesis yang
menegaskan keteraturan perilaku, korelasi antar variabel.''66 Pembuatan model, khususnya tipe
sistem umum , menunjukkan kecenderungan nomotetik ini. Tren ketiga adalah pergeseran dari
basis non-ekologis yang dominan ke basis ekologis untuk studi komparatif. Riggs menggambarkan
tren pertama cukup jelas pada saat dia menulis, tetapi menganggap dua lainnya sebagai ''mungkin
baru saja muncul.''67 Jelas, dia menyetujui tren ini dan berusaha mendorongnya.komparatif hanya
studi-studi yang empiris, nomotetik, dan ekologis.

', pengaruh, dll.'' adalah definisi kamus masa kejayaan, yang menggambarkan secara akurat
gerakan administratif komparatif selama periode sekitar satu dekade yang dimulai pada tahun
1962, tahun di mana CAG menerima dana awal dari Ford Foundation melalui hibah kepada
American Society for Public Administration, organisasi induk CAG. Selama tahun-tahun ini,
mahasiswa administrasi publik komparatif menunjukkan
produktivitas yang luar biasa, dan bidang minat mereka berkembang pesat dalam
kemewahan dan reputasi.69 Program CAG
Inti dari semua kegiatan ini adalah CAG, dengan keanggotaan yang terdiri dari akademisi dan
praktisi , termasuk sejumlah besar ''anggota yang sesuai'' dari negara-negara selain Amerika
Serikat, mencapai total pada tahun 1968 lebih dari 500. Sumber utama dukungan keuangan adalah
Ford Foundation, yang memberikan hibah kepada CAG sekitar setengahnya. satu juta dolar
seluruhnya, dimulai pada tahun 1962 dengan hibah tiga tahun yang diperpanjang selama satu tahun
dan kemudian diperbarui pada tahun 1966 selama lima tahun tambahan. Pada tahun 1971
dukungan ini tidak diperbarui lagi, dan setelah itu sumber daya CAG sangat berkurang, dengan
pembatasan program yang sesuai. Fokus utama perhatian Ford Foundation adalah pada masalah
administrasi negara berkembang, dan CAG diharapkan untuk menganalisis masalah ini dalam
konteks faktor lingkungan sosial yang ditemukan di negara-negara tersebut. Yayasan tersebut
memiliki orientasi administrasi pembangunan yang kuat dan sangat ingin melihat transfer
pengetahuan dari program CAG ke aplikasi praktis melalui
proyek bantuan teknis dan usaha pembangunan domestik di negara-negara target. CAG memutar
jaringan yang rumit untuk melaksanakan kewajibannya untuk merangsang minat dalam
administrasi komparatif, dengan referensi khusus untuk masalah administrasi pembangunan.
Perangkat utama yang dipilih pada awalnya adalah serangkaian seminar musim panas, diadakan
dua kali per tahun selama periode tiga tahun di universitas yang berbeda, yang melibatkan sekitar
setengah lusin sarjana senior yang menyiapkan makalah tentang tema umum, ditambah asisten
lulusan dan konsultan tamu. . Kemudian, konferensi dan seminar khusus dijadwalkan tentang
berbagai topik baik di Amerika Serikat maupun di luar negeri. Selain itu, sejumlah kecil hibah
dibuat untuk program pengajaran eksperimental.

Struktur komite berkembang di bawah naungan CAG ketika bidang minat diidentifikasi. Beberapa
memiliki orientasi geografis, berkaitan dengan Asia, Eropa, Amerika Latin, dan Afrika. Lainnya
memiliki fokus materi pelajaran, termasuk komite studi perkotaan komparatif, perencanaan
ekonomi nasional, administrasi pendidikan komparatif, studi legislatif komparatif, administrasi
internasional, teori organisasi, dan teori sistem. Komite-komite ini tidak sama aktif atau
produktifnya.
Karya CAG tercermin terutama dalam publikasi, yang melahirkan, baik secara langsung maupun
tidak langsung. Newsletter diterbitkan secara berkala sebagai sarana komunikasi internal. Lebih
dari 100 makalah sesekali dibagikan dalam bentuk stensil. Setelah diedit dan direvisi, banyak di
antaranya kemudian diterbitkan di bawah berbagai naungan. Outlet utama disediakan oleh Duke
University Press, yang menerbitkan tujuh jilid bekerja sama dengan CAG dari tahun 1969 hingga
1973, termasuk kumpulan umum tentang pembangunan politik dan administrasi dan ''perbatasan''
administrasi pembangunan, jilid tentang administrasi pembangunan di Asia. dan di Amerika Latin,
studi dimensi temporal dan dimensi spasial administrasi pembangunan, dan analisis komparatif
legislatif. Selama periode lima tahun, dari tahun 1969 sampai 1974, Jurnal Administrasi
Perbandingan diterbitkan oleh Sage Publications bekerjasama dengan CAG. Ada juga, tentu saja,
banyak artikel yang diterbitkan di jurnal ilmiah lain di Amerika Serikat dan luar negeri, yang
ditulis oleh anggota CAG.
Sejalan dengan upaya penelitian ini, pertumbuhan yang sesuai terjadi dalam pengajaran kursus
dalam administrasi perbandingan dan pembangunan di Amerika Serikat, sebagaimana dibuktikan
oleh laporan tahun 1970 dari survei CAG yang menyebutkan proliferasi penawaran yang dimulai
pada tahun 1945 di satu institusi. dan berkembang menjadi lebih dari tiga puluh pada saat survei,
tetapi juga mengungkapkan sangat sedikit keseragaman untuk pendekatan, penekanan, atau tingkat
presentasi. Ketertarikan pada aspek perbandingan administrasi ini juga tercermin dalam kurikulum
dan publikasi berbagai sekolah dan lembaga administrasi publik yang tersebar di seluruh dunia,
biasanya sebagai produk proyek bantuan teknis, meskipun catatannya tidak merata dalam kuantitas
dan kualitas. dari upaya tersebut.

FITUR KARAKTERISTIK
Catatan "era keemasan" ini dalam administrasi publik komparatif pada dasarnya merupakan
kelanjutan dan perluasan dari apa yang telah dimulai selama periode pascaperang. Jumlah besar
dan
keragaman output yang besar membuat

generalisasi menjadi berbahaya. Namun demikian, adalah mungkin untuk mengidentifikasi

beberapa ciri khas, yang tidak hanya menunjukkan apa yang telah dicapai tetapi juga menunjukkan
beberapa kesulitan yang dihadapi kemudian oleh gerakan administrasi komparatif.
Salah satu pengaruh abadi yang jelas dapat ditelusuri ke upaya pascaperang skala besar untuk
mengekspor pengetahuan administratif melalui program bantuan teknis unilateral dan multilateral.
CAG mewarisi reputasi yang baik saat itu dan berbagi banyak sikap yang terkait dengan upaya
bantuan teknis administrasi publik tahun 1950-an. Para ahli administrasi publik, tidak hanya dari
Amerika Serikat tetapi juga dari banyak negara Eropa, tersebar di seluruh dunia, terlibat dalam
proyek serupa untuk mengekspor teknologi administrasi, sebagian besar diambil dari pengalaman
Amerika, ke banyak negara berkembang. . Menengok ke belakang, salah satu pakar ini
menggambarkan pemandangan itu sebagai berikut:
Tahun 1950-an adalah periode yang luar biasa. "Mimpi Amerika" adalah "Mimpi Dunia" – dan
cara terbaik dan tercepat untuk mewujudkan mimpi itu adalah melalui mekanisme administrasi
publik. y Hasil bersih dari semua tindakan antusias ini adalah bahwa pada tahun 1950-an
administrasi publik adalah istilah ajaib dan pakar administrasi publik adalah semacam penyihir.
Mereka direkrut dengan penuh semangat oleh lembaga pemberi bantuan Amerika Serikat dan siap
menerima sebagian besar negara baru, bersama dengan banyak ahli lainnya juga.70
Pengamat peserta yang berpengetahuan luas lainnya mengambil tahun 1955 sebagai tahun dasar,
dan menggambarkannya sebagai ''tahun kuno di masa iman - keyakinan pada kekuatan
pengembangan alat administratif yang dirancang di Barat. Itu adalah tahun yang optimis dalam
masa harapan – harapan bahwa administrasi publik dapat memimpin negara-negara menuju
modernisasi. Itu adalah tahun yang sibuk dalam usia amal yang singkat – amal bantuan asing yang
tidak campur aduk.''71
Anggota CAG, banyak di antaranya telah atau masih menjadi peserta aktif dalam program
semacam itu, berbagi sebagai kelompok yang paling asumsi para ahli administrasi publik,
setidaknya pada awalnya. Siffin telah memberikan analisis yang akurat dan perseptif tentang
orientasi, yang menandai era ini, dengan mencatat beberapa fitur utama. Yang pertama adalah
orientasi alat atau teknologi. Proses yang paling baik dikembangkan dan paling banyak diekspor
dari proses ini adalah di bidang administrasi kepegawaian dan penganggaran dan administrasi
keuangan, tetapi daftar tersebut mencakup perencanaan administrasi, manajemen catatan,
penyederhanaan pekerjaan, administrasi pajak dan pendapatan, dan setidaknya permulaan. dari
teknologi komputer. Bagian dari orientasi alat adalah keyakinan bahwa penggunaan alat pada
dasarnya dapat dipisahkan dari substansi kebijakan pemerintah, yang akan mereka layani. Kedua,
ada orientasi struktural yang sangat menekankan pentingnya pengaturan organisasi yang tepat, dan
berasumsi bahwa

keputusan organisasi dapat dan harus didasarkan pada pertimbangan rasional. Untuk sebagian
besar, bentuk organisasi yang kemudian populer di Barat dianggap paling pas, dan organisasi yang
direkomendasikan untuk negara berkembang biasanya meniru beberapa model yang akrab bagi
para ahli di negaranya. Yang mendasari manifestasi administratif ini adalah nilai tertentu dan
orientasi kontekstual yang membantu menjelaskan spesifikasi rekomendasi bantuan teknis. Sifat
instrumental administrasi adalah nilai inti, dengan konsep pendukung terkait efisiensi, rasionalitas,
tanggung
jawab, efektivitas, dan profesionalisme. Proyek-proyek pendidikan dan pelatihan, termasuk
pengiriman ribuan individu ke negara-negara maju dan pendirian sekitar tujuh puluh lembaga di
negara-negara berkembang, dirancang untuk menanamkan nilai-nilai ini serta mentransmisikan
pengetahuan teknis dalam mata pelajaran tertentu. Mungkin yang paling penting dari semuanya,
unsur-unsur normatif ini, khususnya komitmen terhadap tanggung jawab sebagai nilai dasar, dalam
kata-kata Siffin "didasarkan pada jenis konteks sosiopolitik tertentu - jenis konteks yang dibedakan
dalam ketiadaannya dari hampir setiap negara berkembang di dunia.'' Konteks ini mencakup aspek
ekonomi, sosial, politik, dan intelektual yang diambil terutama dari pengalaman AS dan sampai
batas tertentu dari sistem demokrasi Barat lainnya. Secara politis, misalnya, sistem ini beroperasi ''
dalam kerangka politik yang cukup stabil, dengan persaingan terbatas untuk sumber daya dan
mandat. Dalam lingkungan ini, teknologi administratif memberikan keteraturan lebih dari
integrasi. Konteks politik administrasi umumnya dapat diprediksi, mendukung, dan secara
bertahap meluas.'' Dalam hal ini dan hal lainnya, Siffin menyimpulkan bahwa '' perbedaan radikal
antara konteks administrasi AS dan berbagai situasi luar negeri secara substansial diabaikan.''
72 tidak adil untuk menyimpulkan bahwa kesalahpahaman yang lazim dalam upaya bantuan teknis
tahun 1950-an diterima tanpa pertanyaan oleh mahasiswa administrasi publik komparatif selama
tahun 1960-an. Faktanya, banyak dari mereka menyuarakan keraguan dan skeptisisme tentang
pendekatan yang digunakan dan menentang langkah-langkah reformasi tertentu di negara-negara
yang mereka kenal. Namun demikian, gerakan administrasi komparatif pada puncaknya dapat
secara akurat digambarkan sebagai diilhami oleh suasana optimisme menyeluruh yang meresap
tentang kepraktisan penggunaan sarana administratif untuk membawa perubahan yang diinginkan.
Komentator yang tidak setuju pada penilaian lain menyetujui hal ini. Dalam tinjauan beberapa
buku besar yang diproduksi oleh CAG, Garth N. Jones mengatakan bahwa mereka "membuat
kasus untuk intervensi positif ke dalam urusan laki-laki. Laki-laki dapat mengambil takdir di
tangan mereka, mengontrol, dan membentuknya.'' Memperhatikan bahwa banyak makalah yang
ditinjau secara sistematis menghapus ''pendekatan dan upaya masa lalu dalam pembangunan
terencana dalam

administrasi publik,'' Jones menunjukkan bahwa meskipun ''sangat jarang''. sebuah kata disebutkan
yang mempertanyakan pendekatan intervensi positif. Tugas utamanya adalah menemukan cara
yang lebih baik untuk melakukan ini.''73 Peter Savage, yang menjabat sebagai editor Journal of
Comparative Administration, mengamati bahwa studi administrasi dari perspektif komparatif
memiliki kualitas yang khas. ; kepedulian terhadap pengelolaan tindakan di dunia nyata, untuk
menciptakan pengaturan organisasi dan prosedural yang menangani masalah-masalah tertentu dan
dapat diidentifikasi di ranah publik. dalam kemungkinan mengelola perubahan dengan intervensi
purposive oleh lembaga-lembaga administratif.''74 Bahkan lebih dari sebelumnya, selama tahun
1960-an administrasi pembangunan menjadi istilah yang sering digunakan dalam judul buku dan
artikel dengan daya dorong yang komparatif. Tidak diragukan lagi hal ini tercermin sebagian dari
keyakinan pada hasil positif yang baru saja dibahas dan di balik itu keinginan untuk membantu
negara-negara berkembang dalam mengatasi masalah mereka yang luar biasa. Itu juga responsif
terhadap minat inti dari Ford Foundation sebagai kepala dermawan keuangan dalam mengarahkan
program CAG menuju topik pembangunan. Lebih jauh lagi, hal itu terbukti menarik bagi para
pemimpin di negara-negara berkembang itu sendiri dengan menonjolkan niat untuk membantu
mencapai tujuan domestik. Dari sudut pandang ilmiah yang lebih ketat, argumen kuat dibuat
mengenai manfaat studi komparatif dari fokus perkembangan. Apapun motivasinya, administrasi
pembangunan sebagian besar menggantikan administrasi komparatif dalam
pelabelan keluaran CAG. Ini ditunjukkan paling signifikan dalam seri buku Duke University Press,
yang masing-masing judulnya memiliki kata "pengembangan" atau "perkembangan", dan tidak ada
yang memiliki "perbandingan"
. kecenderungan penggunaan yang lebih besar, sedikit kemajuan muncul dalam mendefinisikan
lebih tepat apa yang dimaksud dengan administrasi pembangunan. Riggs, dalam pengantarnya
untuk Frontiers of Development Administration,75 mengatakan bahwa tidak ada jawaban yang
jelas tentang bagaimana studi administrasi pembangunan berbeda dari studi perbandingan
administrasi atau studi administrasi publik pada umumnya. Dia memang mengidentifikasi dua
fokus perhatian - administrasi pembangunan dan pengembangan administrasi. Dalam pengertian
pertama, administrasi pembangunan mengacu pada "administrasi program pembangunan, metode
yang digunakan oleh organisasi skala besar, terutama pemerintah, untuk menerapkan kebijakan
dan rencana yang dirancang untuk memenuhi tujuan pembangunan mereka". penguatan kapabilitas
administrasi, baik sebagai sarana untuk meningkatkan prospek keberhasilan dalam melaksanakan
program pembangunan saat ini, maupun sebagai produk sampingan dari program sebelumnya
seperti di bidang pendidikan.77

Tulisan-tulisan di bawah judul administrasi pembangunan memang jelajahi kedua aspek ini, tetapi
tidak dengan cara apa pun terbatas pada satu atau yang lain dari subjek penyelidikan ini. Sebagai
praktik nyata, administrasi pembangunan datang pada tahun 1960-an menjadi identik dengan, atau
setidaknya tidak dapat dibedakan dengan jelas dari, administrasi publik komparatif. Kedua istilah
itu menjadi hampir dapat dipertukarkan. Penggunaan ini sebagian merupakan penegasan keyakinan
pada intervensi positif untuk reformasi masyarakat yang dipegang oleh sebagian besar dari mereka
yang diidentifikasi dengan gerakan administrasi komparatif.
Di antara model-model menengah untuk studi komparatif, birokrasi terus menjadi pilihan yang
luas. Ramesh K. Arora mengidentifikasi konstruksi birokrasi yang diambil dari karya Max Weber
sebagai '' kerangka konseptual tunggal yang paling dominan dalam studi administrasi komparatif. ' '
78 Sebagian besar literatur berurusan dengan satu atau lain cara dengan birokrasi -
menyempurnakan apa yang dimaksud dengan istilah ''birokrasi'', menggambarkan sistem birokrasi
nasional atau subnasional tertentu, mengklasifikasikan birokrasi berdasarkan jenisnya. karakteristik
dominan, memperdebatkan masalah hubungan antara birokrasi dengan kelompok lain dalam sistem
politik, dan lain sebagainya. Namun, kurangnya studi lapangan tentang operasi birokrasi yang
sedang berkembang saat ini, sebagian karena kelangkaan dukungan keuangan untuk biaya
substansial yang terlibat.
Sifat yang paling mencolok dari literatur administrasi komparatif selama periode ini,
bagaimanapun, adalah perpanjangan dari pencarian teori yang komprehensif, dengan kontribusi
dari berbagai ilmuwan sosial, tidak hanya dari mahasiswa administrasi publik dan ilmu politik.
Savage mencatat produksi banyak ''teori besar'', dan berkomentar bahwa jika seseorang
membayangkan jalan tinggi dan rendah menuju sains, maka tentu saja administrasi komparatif
''cenderung melakukan perjalanan dengan angkuh,''79 dan meremehkan pendekatan penyelidikan
sistematis yang diarahkan menuju pengurangan ketidakpastian. James Heaphey menemukan
''analisis akademis'' menjadi yang terdepan di antara beberapa ''visi dominan'' dalam analisisnya
tentang karakteristik sastra komparatif.80 Jamil E. Jreisat juga menyimpulkan bahwa orientasi
penelitian yang berpengaruh adalah analisis makro. sistem administrasi nasional, dengan
penekanan cenderung pada ''tingkat teori besar dalam tradisi sosiologis.''81 Semua orang yang
mensurvei output dari gerakan administrasi komparatif selama puncaknya menyetujui karakteristik
yang meresap, tetapi tidak dominan, ini .
Ketika semua kekuatan yang sebagian tumpang tindih dan sebagian bersaing ini telah
diperhitungkan, kesan yang luar biasa adalah bahwa keragaman telah menjadi ciri khas gerakan,
yang diakui oleh para penggemar dan pencelanya. Fred Riggs, mengakui bahwa "dissensus
menang", tanpa kesepakatan tentang "pendekatan, metodologi, konsep, teori,
atau doktrin", menganggap ini sebagai "kebajikan, penyebab kegembiraan", normal dalam pra-
bidang paradigmatik.82 Seperti yang dikatakan Peter Savage, administrasi komparatif "mulai
tanpa paradigmanya sendiri dan tidak berkembang." Tidak ada ortodoksi yang didirikan atau
bahkan dicoba. ''Hasil akhirnya adalah kebingungan paradigma, sebanyak bagian dari Administrasi
Perbandingan sebagaimana dianggap sebagai bidang induknya, Administrasi Publik.''83 Kegagalan
untuk menarik batas dan menetapkan aturan administrasi komparatif sebagai bidang studi menjadi,
seperti yang akan kita lihat, keluhan utama dari mereka yang kecewa dengan pencapaian yang
dibuat oleh CAG.
PENGEMBANGAN, PENILAIAN KEMBALI, DAN REKOMENDASI
Tahun-tahun dari sekitar tahun 1970 hingga awal 1980-an menjadi periode administrasi publik
komparatif untuk mengurangi dukungan dan menurunkan harapan. Kegembiraan masa kejayaan
CAG digantikan oleh suasana introspeksi. Individu lama diidentifikasi dengan CAG bergabung
dengan pencela sebelumnya dan sarjana muda dalam menilai kembali catatan masa lalu dan
membuat rekomendasi untuk masa depan administrasi komparatif sebagai fokus studi dan
tindakan.
Retrenchment
Membayangkan tren dalam gerakan administrasi komparatif itu sendiri datang penurunan
perhatian yang ditujukan untuk administrasi publik sebagai kategori untuk upaya bantuan teknis.
Penekanan pada program-program ini berlanjut hingga pertengahan tahun 1960-an, tetapi menurun
dengan cepat dan tajam, mulai sekitar tahun 1967. Pada awal tahun 1970-an, tingkat dukungan
tahunan dari Amerika Serikat untuk bantuan administrasi publik kurang dari setengah tingkat
dukungan selama tahun-tahun sebelumnya. dekade dari pertengahan 1950-an hingga pertengahan
1960-an. Badan-badan bantuan teknis internasional maupun AS mengalihkan perhatian mereka
dari upaya reformasi administratif ke program-program kompleks dengan orientasi ekonomi yang
dirancang untuk mendorong pertumbuhan ekonomi pribumi melalui kebijakan yang dikerjakan
bersama oleh badan-badan domestik dan internasional. Seperti yang dikatakan Jones secara
dramatis, teknisi administrasi publik, tipe POSDCORB tahun 1950-an, dimusnahkan oleh hewan
baru ''yang menakutkan dan agresif seperti orang Norsemen kuno – ekonom pembangunan
baru.''84 Proyek prioritas tinggi. daftar pakar ekonomi pembangunan sebagian besar menggantikan
proyek ekspor pengetahuan administratif yang disukai sebelumnya. Transisi ini tidak hanya
mengurangi jumlah praktisi di

lembaga bantuan teknis yang berafiliasi dengan CAG, tetapi juga secara tajam membatasi bahkan
kemungkinan teoretis untuk membawa pekerjaan CAG secara langsung ke program bantuan
teknis.
Tahun 1970-an juga membawa beberapa perubahan dan pengurangan langsung dalam lingkup
kegiatan gerakan pemerintahan komparatif itu sendiri. Akhir dari dukungan Ford Foundation telah
disebutkan. Tidak ada sponsor keuangan pengganti yang terwujud dengan bantuan yang mendekati
tingkat yang diberikan selama tahun 1960-an. Bahkan selama tahun-tahun itu, CAG ditolak dalam
mencari dana untuk mendukung penelitian lapangan di negara-negara berkembang atas dasar
substansial, sistematis, dan terencana. The Journal of Comparative Administration, setelah hanya
lima tahun keberadaannya sebagai
kendaraan utama untuk penelitian ilmiah di lapangan, berhenti diterbitkan pada tahun 1974.
Meskipun langkah ini melibatkan penggabungan ke dalam jurnal baru, Administration and
Society, daripada kepunahan langsung, itu jelas berarti fokus yang lebih tersebar tanpa jaminan
bahwa cakupan yang lebih luas juga akan menjamin keberhasilan. Publikasi dalam seri Duke
University Press terus muncul hingga akhir tahun 1973, tetapi ini adalah hasil kerja yang
dilakukan beberapa tahun sebelumnya. Laporan dari kampus universitas menunjukkan penurunan
minat mahasiswa dalam kursus administrasi komparatif, dan ada bukti bahwa lebih sedikit
disertasi doktor sedang ditulis di lapangan.
Mungkin yang paling simbolis jika tidak secara substantif penting, Kelompok Administrasi
Komparatif sendiri menghilang pada tahun 1973, ketika bergabung dengan Komite Internasional
Masyarakat Amerika untuk Administrasi Publik untuk membentuk Bagian baru tentang
Administrasi Internasional dan Perbandingan (SICA). ). SICA melanjutkan dengan banyak
keanggotaan yang sama, dan terlibat dalam banyak kegiatan yang sama seperti CAG, seperti
partisipasi dalam pertemuan profesional,
penerbitan buletin, dan distribusi makalah sesekali, tetapi semuanya pada tingkat yang agak
berkurang.
Penilaian Kembali
Indikasi penurunan ini disertai, dan mungkin didorong, oleh serangkaian kritik terhadap gerakan
pemerintahan komparatif, biasanya dalam bentuk makalah yang dipresentasikan pada pertemuan
profesional, beberapa di antaranya kemudian diterbitkan. Ini patut mendapat perhatian kita, tidak
hanya untuk apa yang mereka katakan tentang kekurangan dan kekecewaan, tetapi juga tentang
resep dan prediksi.
Titik lepas landas yang biasa adalah bahwa gerakan administrasi komparatif, setelah lebih dari
seperempat abad di mana untuk membuktikan dirinya, termasuk satu dekade dukungan yang agak
mewah, sekarang perlu diteliti untuk mendapatkan hasil.
Peter Savage mengambil sebagai titik referensinya proposisi bahwa setiap "ide, teori, dan
perspektif segar dalam Ilmu Politik memiliki waktu sekitar satu dekade untuk 'berhasil' sebelum
mereka dijatuhkan dan digantikan oleh yang lebih segar lagi", dan bahwa yang pertama beberapa
tahun adalah yang termudah. Selama waktu ini, "sindrom pot madu" muncul, dengan uang dan
penghargaan profesional diberikan oleh nenek moyang gerakan baru. Setelah itu, ortodoksi
dimulai dan ujian penting kemudian terletak pada inovasi, yaitu untuk menghasilkan beberapa
hasil. Jika hal ini tidak terjadi, pot dianggap tidak mengandung madu, atau bukan jenis madu yang
tepat, dan secara diam-diam dan kadang-kadang tiba-tiba ditinggalkan demi yang lebih baru.''85
Dia berpikir administrasi komparatif tidak terkecuali, dan waktu untuk menguji madu di dalam pot
telah tiba.
Apa pun nilai gagasan ini, administrasi publik komparatif tentu saja cukup mapan untuk menjadi
salah satu sasaran kecenderungan umum untuk mempertanyakan ortodoksi lama yang muncul
secara dramatis pada pergantian dekade 1970-an. Tidak diragukan lagi terkait dengan kerusuhan
kampus, yang pada gilirannya berasal dari reaksi terhadap perang tidak populer di Vietnam,
pemberontakan melawan kemapanan ini muncul dalam satu atau lain bentuk dalam semua ilmu
sosial dan dalam beberapa ilmu alam. Dalam bentuk apa yang biasanya disebut gerakan
administrasi publik "baru", kombinasi proposal penyerangan dan reformasi ini mencapai
puncaknya sekitar tahun 1970, sama seperti administrasi publik komparatif menghadapi keadaan
yang sulit dan menyelesaikan masa percobaan ilmiahnya. Administrasi komparatif ternyata
menarik bagi beberapa pemimpin administrasi publik "baru" karena sifatnya yang relatif baru, dan
juga menjadi bahan pertanyaan skeptis mereka
.
Bagaimanapun dirangsang, nada para penilai pada dasarnya negatif, dan mereka menyatakan
penilaian yang umumnya tidak menguntungkan. Beberapa contoh kutipan akan cukup untuk
menggambarkan: '' Perumpamaan untuk Administrasi Perbandingan tidak baik.''86 Digambarkan
sebagai bidang yang menurun dan bermasalah yang hanya membuat kemajuan minimal, itu
dituduh tertinggal '' jauh di belakang bidang yang paling erat kaitannya dalam penerapan teknologi
penelitian sistematis. Administrasi publik komparatif sedang 'menggelepar pada saat ilmuwan
sosial lainnya akhirnya menghargai peran sentral yang dimainkan birokrasi dan birokrat dalam
proses politik.''88 Administrasi pembangunan sebagai perusahaan akademis tampaknya tidak siap
untuk memenuhi tantangan yang dihadapinya pada saat yang kritis. Kebutuhan dan peluang
mengisyaratkan: kinerja gagal.''89
Seperti para penulis dalam administrasi publik komparatif yang karyanya mereka analisis,
para evaluator sama sekali tidak sepenuhnya setuju satu
sama lain mengenai apa yang salah dan apa yang harus dilakukan. tentang hal itu, tetapi ada
beberapa tema umum yang mudah diidentifikasi.
Keluhan yang paling sering adalah bahwa administrasi publik komparatif pada saat itu memiliki
cukup waktu tetapi gagal untuk memantapkan dirinya sebagai bidang studi dengan berbagai topik
yang diterima secara umum untuk ditangani, dan bahwa meskipun kecenderungan untuk berteori
tidak ada konsensus yang dicapai izin. Perhatian utama diberikan pada studi empiris yang
dirancang untuk menguji teori yang ada tentang administrasi publik lintas negara.
Keith Henderson, yang menulis pada tahun 1969 tentang "krisis identitas" di lapangan,
menanyakan apa yang tidak termasuk dalam lingkup administrasi publik komparatif. Menarik
perhatian pada keragaman judul dalam publikasi CAG, ia mengamati bahwa meskipun ''ada tema-
tema dominan tertentu (negara-negara berkembang, sistem politik, dll.) sulit untuk mengetahui apa
yang menjadi dorongan utama dan sama-sama sulit ditemukan. sesuatu yang jelas 'administratif'
dalam dorongan itu. Tampaknya, cakupan penuh dari ilmu politik, ekonomi, sosiologis, sejarah,
dan masalah lainnya adalah relevan. ' ' 90 Lee Sigelman membuat analisis isi dari seluruh keluaran
Journal of Comparative Administration sebagai kendaraan utama untuk publikasi ilmiah di
lapangan, dan menemukan bahwa dalam administrasi publik komparatif ' ' tidak ada satu topik atau
serangkaian pertanyaan yang hampir mendominasi. . Di antara kategori substantif, ia menempatkan
persentase tertinggi artikel (14,6 persen) di bawah judul "administrasi kebijakan", diikuti oleh
kategori seperti konsep (birokrasi, pembangunan institusi, dll), deskripsi struktural organisasi
dalam berbagai pengaturan nasional, dan studi tentang nilai-nilai dan perilaku birokrasi. Kategori
residualnya tentang ''lain'' memiliki entri terbanyak (22 persen), '' mencakup berbagai topik yang
mencengangkan, misalnya model komunikasi untuk ilmu sosial, waktu, ombudsman, hukum,
masalah analisis kausal. , sifat proses politik, koalisi partai, dan utopia anti-birokrasi.'' Bagi
Sigelman, ini menunjukkan bahwa ''mahasiswa administrasi belum mempersempit minat mereka
pada serangkaian pertanyaan dan topik yang dapat dikelola. Sejumlah besar upaya mereka terus
dihabiskan dalam kegiatan yang paling baik dapat dicirikan sebagai 'bersiap-siap untuk bersiap-
siap' - menjelajahi masalah epistemologis, memperdebatkan batas-batas lapangan, dan mensurvei
cara di mana konsep telah dibuat. digunakan.''91 Jones bahkan mengatakan dengan lebih tajam
bahwa gerakan CAG ''tidak pernah melampaui penelitian tahap definisi subjek. Beberapa akan
mengatakan itu bahkan tidak mencapai tahap itu.''92
Kekhawatiran serupa ditegaskan kembali di tempat lain, sering kali oleh komentator yang
mengamati bahwa prospek integrasi tampak menjanjikan hanya beberapa tahun sebelumnya tetapi
belum terwujud. Misalnya, Jreisat percaya bahwa

''tidak adanya konsep integratif dan fokus sentral dalam penelitian dan analisis komparatif'' adalah
masalah kritis, yang dimanifestasikan dalam literatur CAG baru-baru ini yang menunjukkan
''berbagai masalah yang tampaknya independen.'' Dia menjelajahi alasan “perkembangan
kaleidoskopik” penelitian komparatif, seperti perpindahan dari studi terikat budaya ke studi lintas
budaya, beragamnya latar belakang dan minat ilmuwan sosial dari berbagai disiplin ilmu, tidak
adanya kumulatif dalam memperoleh pengetahuan administrasi, dan khususnya kurangnya inti
yang dapat diidentifikasi yang akan memungkinkan para sarjana '' untuk membedakan fenomena
administrasi ketika mereka melihat satu dan menyaring aspek kritis dari yang tidak kritis. ''
Menyadari bahwa ada alasan awalnya untuk mengorbankan ketelitian konseptual untuk keluasan
substantif dan eksperimen metodologis, Jreisat menegaskan bahwa pembenaran semacam itu
"kurang meyakinkan setelah lebih dari dua dekade penelitian di bidang komparatif dan karena
evolusi prospektif menuju konsolidasi dan sintesis tidak muncul.''93
Dakwaan pada dasarnya adalah bahwa mahasiswa administrasi komparatif secara bersamaan
menunjukkan kecanduan yang tidak pantas untuk berteori dan kurangnya kemampuan untuk
menawarkan teori yang bisa memenangkan penerimaan dan diuji secara empiris. Savage
mengatakan bahwa literatur menampilkan '' melange formulasi teoretis istimewa dan mengatur
perspektif, banyak yang lebih berkaitan dengan akademik atau pribadi mewah daripada dengan
tujuan kumulatif yang dapat diterima secara umum. '' Menggunakan ilustrasi dari Riggs, ia
menduga bahwa proposal '' sering kali tidak begitu banyak teori, dalam arti ilmiah kata apapun,
seperti fantasi. ' ' 94 J. Fred Springer mengklaim bahwa administrasi pembangunan ''kehausan akan
teori-teori yang akan memandu pengumpulan pengetahuan empiris, mengarahkan penelitian baru,
dan merekomendasikan kebijakan administrasi.''95 Sigelman menyamakan nasib administrasi
publik komparatif dengan Negara-negara Dunia Ketiga sedang dipelajari, dalam arti bahwa seperti
mereka, medan itu terperangkap dalam lingkaran setan. Data yang andal harus dibawa untuk
menanggung proposisi yang signifikan secara teoritis agar penelitian menjadi bermakna, tetapi
Sigelman percaya bahwa administrasi komparatif sangat kurang baik dalam data yang dapat
diandalkan dan proposisi yang dapat diuji, yang mengakibatkan keterbelakangan teoritis dan
empiris, dan menyajikan masalah strategis. lem kepada siswa di bidang bagaimana keluar dari
lingkaran stagnasi.96
Penjelasan untuk keadaan ini tidak jelas, tetapi satu saran yang ditawarkan adalah bahwa siswa
administrasi komparatif belum mengikuti kemajuan di bidang yang terkait erat, dan ini membantu
menjelaskan keterlambatan dalam pencapaian. Sigelman membuat kontras yang tidak
menguntungkan dari teknik analitik yang digunakan dalam literatur administrasi komparatif
dengan yang digunakan dalam penelitian dalam politik komparatif. Menurut
analisis isinya dari Journal of Comparative Administration, kurang dari seperlima dari artikel yang
diterbitkan sama sekali kuantitatif dalam teknik mereka, dan hanya setengah dari ini menggunakan
apa yang dia definisikan sebagai teknik pengukuran ''lebih kuat''. Sebagian besar karya yang
diterbitkan terdiri dari potongan teoritis atau konseptual tipe esai, atau empiris tetapi
nonkuantitatif, seperti studi kasus. Di sisi lain, tiga dari setiap empat artikel yang diterbitkan dalam
Studi Politik Komparatif,
yang mewakili penelitian politik komparatif, bersifat empiris, dengan sebagian besar masuk ke
dalam kategori kuantitatif ''lebih kuat''. Terkait dengan kesalahan ini, Sigelman juga menemukan
bahwa studi lintas negara merupakan pengecualian daripada norma, dengan 70 persen dari studi
yang berfokus pada unit nasional atau sub-nasional memeriksa administrasi hanya dalam satu
pengaturan nasional, 15 persen membandingkan pasangan pengaturan nasional, dan hanya 15
persen yang melakukan perbandingan dalam skala yang lebih besar.
Mengambil taktik yang berbeda, Jong S. Jun menyalahkan administrasi publik komparatif karena
tidak mengikuti bidang administrasi publik induknya sendiri, dan menyarankan bahwa
kebangkitan dalam studi banding harus memasukkan perkembangan terakhir dalam disiplin yang
lebih luas, terutama yang berkaitan dengan teori organisasi.97
Beralih ke tema lain, istilah "administrasi pembangunan" sering menjadi sasaran, tetapi dari sudut
serangan yang berbeda. Garth Jones dengan blak-blakan memarahi CAG karena mengambil dan
mengaburkan konsep ini. Dia memandang administrasi pembangunan sebagai ''cara yang sopan
untuk berbicara tentang reformasi administrasi, dan ini dalam semua kasus berarti reformasi
politik.'' Setelah memuji penulis CAG untuk mengakui bahwa reformasi politik harus mendahului
reformasi administrasi dan bahwa keduanya tidak dapat dipisahkan, ia menemukan sedikit hal lain
untuk dikatakan melalui persetujuan tentang bagaimana CAG menangani administrasi
pembangunan. Pertama-tama, ia menjelaskan pergeseran penggunaan CAG dari administrasi
publik komparatif ke administrasi pembangunan dengan cara yang sangat sederhana, menyebutnya
sebagai alat untuk mengamankan uang untuk penelitian. Dengan mengubah nama "permainan"
menjadi administrasi pengembangan, CAG menggunakan istilah yang lebih dapat dipasarkan ke
Ford Foundation. Selain
lebih seru, istilah itu juga lebih sulit untuk didefinisikan, tetapi tidak sesulit yang CAG coba buat.
Selain itu, dia berpikir bahwa karya para sarjana CAG jatuh lebih tepat di bidang politik
pembangunan daripada di administrasi pembangunan, dan bahwa mereka memiliki sangat sedikit
untuk menawarkan utilitas praktis bagi mereka yang ingin tahu bagaimana mereformasi sistem
kuno. sistem akuntansi, mengintegrasikan metodologi perencanaan nasional baru dalam program
administrasi yang dinamis, mengatur dan mengelola upaya keluarga berencana nasional baru, atau
merancang operasi manajemen untuk

sistem irigasi baru.'' Singkatnya, ia menuduh CAG mengadopsi istilah administrasi pembangunan
untuk keuntungan tersendiri, tanpa benar-benar berkontribusi banyak dalam penyelesaian masalah
administrasi pembangunan. CAG tetap berada di menara gadingnya dan jauh dari medan aksi.98
Keluhan yang sangat berbeda datang dari Brian Loveman, yang mengajukan pertanyaan tentang
asumsi dalam literatur administrasi pembangunan mengenai kemampuan pemerintah untuk
memperkuat kemampuan administratif dan menjalankan menyusun rencana untuk memenuhi
tujuan pembangunan.99 Dia mengelompokkan anggota CAG dengan orang lain berlabel teori
demokrasi liberal yang diduga memiliki asumsi yang sama, mirip dengan ide tentang
pembangunan dan administrasi pembangunan yang dipegang oleh ahli teori Marxis-Leninis juga.
Rangkuman kesimpulannya adalah bahwa baik model pembangunan liberal demokratik maupun
sosialis membutuhkan biaya yang lebih besar daripada nilai pembangunan masyarakat. Model-
model ini, dalam penilaiannya, menyerukan antagonisme ''masyarakat yang dikelola'' terhadap nilai
penting dari pilihan manusia yang diperluas sebagai alternatif perpanjangan intervensi oleh
administrator pemerintah. Singkatnya, pembangunan tidak dapat, atau setidaknya tidak boleh,
dikelola. Kritik Loveman justru kontras dengan yang dilakukan Jones. Ia menuding CAG
melakukan identifikasi yang berlebihan dengan tujuan penyelenggara pembangunan, dan
keterlibatan yang berlebihan dalam program administrasi pembangunan. Dia mengutip Milton
Esman, juru bicara CAG, yang menulis bahwa banyak perubahan yang diinginkan harus didorong,
dan oleh karena itu dikelola. Dia mengidentifikasi CAG sebagai berbagi asumsi bahwa
pembangunan dapat dikelola dan membutuhkan administrasi oleh elit politik-administratif.
Pencarian elit semacam itu sering kali mengarah pada militer sebagai kekuatan penstabil atau
modernisasi. ''Pada 1970-an,'' menurut Loveman, ''pembangunan administrasi dan administrasi
pembangunan telah menjadi eufemisme untuk aturan otokratis, seringkali militer, yang, memang,
kadang-kadang menyebabkan industrialisasi, modernisasi, dan bahkan pertumbuhan ekonomi. Tapi
ini terjadi dengan biaya yang besar dalam kesejahteraan kaum miskin pedesaan dan perkotaan dan
erosi substansial jika tidak penghapusan kebebasan politik yang terkait dengan demokrasi
liberal.''100 Dia menyebutkan Brasil, Iran (sebelum jatuhnya shah ), dan Korea Selatan sebagai
''pameran''. Peran CAG, dalam interpretasinya, adalah untuk menguraikan ideologi akademis
pembangunan dan untuk mendorong partisipasi anggotanya dalam program untuk mendorong
pembangunan. Ambivalensi juga muncul dalam evaluasi terkait 'relevansi' gerakan pemerintahan
komparatif. Dokumen CAG sering menyatakan keinginan agar pekerjaan CAG terbukti bermanfaat
bagi para ahli bantuan teknis dan pejabat di negara berkembang, dan ini adalah salah satu

harapan eksplisit dari hibah Ford Foundation. Namun, kecuali untuk kesepakatan tentang hal-hal
yang agak periferal seperti pembentukan hubungan di antara para sarjana dari berbagai negara,
penilaian yang biasa adalah negatif terhadap keberhasilan CAG dalam mencapai relevansi.
Kekecewaan pada skor ini diakui oleh Fred Riggs dalam buletin tahun 1970 ketika dia mencatat
bahwa CAG memiliki citra menara gading dan gagal membentuk jembatan antara kehidupan
akademik dan praktik. Yang lain setuju, dan beberapa mencoba menjelaskan mengapa Jones
menemukan sedikit dalam tulisan-tulisan CAG ' ' yang akan
berkontribusi pada teknologi sosial yang terkait dengan isu-isu panas saat ini seperti pengendalian
populasi, perlindungan lingkungan, dan produksi pangan. Para penulis ini tidak diragukan lagi
memiliki sesuatu untuk dikatakan di sini, tetapi yang terbaik adalah mereka memulai dari awal
lagi.''101 Savage setuju bahwa CAG tidak menghasilkan banyak pengetahuan yang berguna secara
sosial. Ini bukan masalah menghasilkan ''obat yang buruk'', tapi ''tidak ada obat.'' Penilaian ini
mungkin terlalu berat dalam apa yang diharapkan dari CAG, tapi apa pun nilai dari upaya CAG,
ada masalah lain. mendapatkan perhatian dan penerimaan. Jones, berbicara sebagai mantan
praktisi, memiliki komentar ini yang tidak diragukan lagi dimaksudkan untuk tidak terbatas pada
satu individu:
'' Sebanyak saya mengagumi Fred Riggs, dan saya, pemikirannya memiliki sedikit relevansi untuk
jenis masalah saya. Tentu saja birokrasi AID [Badan Pembangunan Internasional AS] tidak mau
menerimanya.''102 BB Schaffer menulis bahwa anggota CAG ''mengadakan konferensi dan
menulis makalah mereka, tetapi para praktisi tampaknya tidak terlalu memperhatikan dan
perubahan di negara-negara berkembang tampaknya tidak terpengaruh secara langsung.''103
Ini adalah penilaian umum yang khas, yang berfokus pada pertanyaan tentang relevansinya dengan
negara-negara berkembang. Jreisat menambahkan dorongan yang tidak biasa dengan menunjukkan
bahwa studi perbandingan telah begitu terkonsentrasi pada negara-negara berkembang dan
masalah-masalah mereka sehingga sedikit yang ditawarkan kegunaan teoritis atau praktis dalam
konteks Barat, khususnya Amerika.
Beberapa kritikus, di sisi lain, tampaknya melihat gerakan administrasi komparatif sebagai terlalu
relevan. Dalam menentang hasil bantuan teknis dan program administrasi pembangunan di negara-
negara penerima, mereka secara langsung atau implisit menghukum CAG atas partisipasi beberapa
anggotanya, dan karena keinginannya untuk mendukung para praktisi. Loveman, sebagai bagian
dari
argumennya bahwa pembangunan tidak dapat diatur, berulang kali berbicara tentang model,
doktrin, atau program administrasi pembangunan ''Amerika Serikat-AID-CAG''. Dia memuji CAG
dengan menyediakan ''landasan intelektual untuk kebijakan luar negeri Amerika pada 1960-an.''
Menurut versinya, kegagalan rezim demokrasi liberal untuk ''berkembang'' secara bertahap
memperjelas bahwa '' kebijakan Amerika Serikat dan CAG harus semakin memperjelas hubungan
antara pertumbuhan, demokrasi liberal, anti-Marxisme, dan strategi yang mengutamakan stabilitas
politik. ''Agar hal ini terjadi, masalah pembangunan administrasi harus diselesaikan. ''Pembangunan
administrasi harus mendahului administrasi pembangunan yang efektif; Kekhawatiran terhadap
kendala otoritas birokrasi harus ditundukkan pada kebutuhan untuk menciptakan instrumen
administrasi yang efektif. Oleh karena itu CAG dan pembuat kebijakan Amerika Serikat beralih ke
program yang dimaksudkan untuk membangun elit administratif, seringkali elit militer.
Rekomendasi juru bicara CAG seperti Esman ' ' untuk kurang peduli dengan kontrol administrator
pembangunan dan lebih peduli dengan kemampuan para elit untuk melaksanakan tujuan
pembangunan ' ' diindahkan oleh pejabat yang membuat kebijakan pemerintah AS, dengan
konsekuensi yang tidak menguntungkan, seperti dilihat oleh Loveman, sudah disebutkan. Hal yang
terkait dengan isu relevansi adalah bahwa Loveman, jauh dari melihat CAG sebagai terlepas dari
dan diabaikan oleh pembuat kebijakan bantuan teknis pemerintah, ternyata menggambarkan
anggota CAG sebagai bersekutu erat dengan pejabat ini dan sangat berpengaruh dalam keputusan
kebijakan penting. -making.104
Isu relevansi, kemudian, mendapat banyak perhatian, dengan cukup banyak pendapat tentangnya.
Sedikit yang menganggap CAG mencapai tingkat relevansi yang diinginkan oleh anggotanya atau
sponsornya, tetapi penjelasan untuk kekurangannya bervariasi. Seperti yang dikatakan Jreisat,
''walaupun seruan ketidakrelevanan adalah hal biasa, itu datang kepada kami dari sumber yang
berbeda untuk alasan yang berbeda dan, akibatnya, saran perbaikan tidak selalu konsisten.''105
Dengan ukuran relevansi yang tidak pasti, dan dengan ketidakkonsistenan dalam menilai situasi
dan apa yang harus dilakukan tentang hal itu, mungkin satu-satunya kesimpulan pasti adalah
bahwa tidak semua komentator mungkin benar, tetapi mereka yang melaporkan kerja sama yang
erat antara CAG sebagai entitas kelompok dan kebijakan resmi-
pembuat menghasilkan sedikit bukti untuk mendukung interpretasi ini.
Menyeimbangkan dorongan negatif dari tinjauan bukti penghematan ini dan penilaian ulang kritis,
perlu dicatat bahwa bahkan kritikus yang lebih parah dari CAG dan catatannya (seperti Jones,
Jreisat, dan Jun) mengakui produktivitas mengesankan tahun 1960-an. dan akumulasi luas
pengetahuan dalam administrasi publik komparatif yang dihasilkan. Orang lain yang telah lebih
dekat diidentifikasi secara pribadi dengan CAG (seperti Savage dan Siffin) bahkan lebih
cenderung untuk meredam kritik mereka dengan mengacu pada pencapaian tertentu.
Savage menekankan bahwa niat itu terpuji, terlepas dari kekurangan dalam prioritas dan metode,
dan bahwa secara keseluruhan warisan CAG dapat dilihat dengan cukup memuaskan. Dia
menyebutkan, misalnya, bahwa studi banding telah ''menjelaskan keberadaan dan pentingnya.
Dalam banyak pengaturan, dari birokrasi publik,'' dan terus-menerus meminta perhatian pada
pentingnya faktor administratif dalam analisis politik. Pada saat yang sama, ia percaya bahwa
gerakan administrasi komparatif telah mematahkan "mitos kemahakuasaan manajerial" dengan
meningkatnya pengakuan dan eksplorasi pembentukan budaya teknik administrasi, dan dengan
mengidentifikasi faktor-faktor yang harus diambil. diperhitungkan ketika membuat resep untuk
reformasi administrasi. Secara lebih umum, dia memuji gerakan tersebut dengan membangun
jembatan dengan politik komparatif dan subbidang lain dalam disiplin ilmu politik, dan
memberikan semacam "efek demonstrasi" dari daya tarik menjelajah ke
wilayah asing. Dia berpikir bahwa banyak kuas telah dibersihkan dengan mengejar petunjuk palsu,
yang tidak perlu lagi dikejar oleh para sarjana lain. Dia juga menegaskan, yang sering diabaikan,
bahwa kegagalan gerakan untuk mencapai beberapa janji awal "lebih berkaitan dengan
kompleksitas dan ketegaran dalam domain yang dipilihnya daripada dengan tujuan yang salah."106
Siffin, yang lebih peduli secara langsung dengan upaya untuk mengekspor teknologi administrasi,
memberikan penghargaan kepada mahasiswa administrasi komparatif untuk menyelidiki alasan
kegagalan transfer teknologi, dan memuji perhatian mereka terhadap faktor lingkungan sebagai
penghambat dalam mencapai tujuan administrasi pembangunan.
Rekomendasi
Secara bersamaan, dan sebagai bagian dari upaya penilaian ulang, muncul analisis penyebab
masalah masa lalu dan rekomendasi untuk masa depan. Keluhan yang paling sering berulang,
sebagaimana telah ditunjukkan, adalah bahwa administrasi publik komparatif tidak pernah mampu
mencapai konsensus paradigmatik. Seperti yang dapat diantisipasi dari sini, rekomendasi yang
paling umum adalah bahwa kekurangan ini harus diperbaiki jika bidang studi ini ingin mencapai
kedudukan intelektual dan kedewasaan akademis. Berulang kali ditekankan bahwa paradigma
yang memadai harus dicari untuk membawa koherensi, tujuan, dan kemajuan.
Mengingat urgensi kebutuhan yang diungkapkan, tentu saja orang berharap dengan harapan akan
saran tentang apa yang seharusnya menjadi dasar konsensus. Pada skor ini, sebagian besar kritikus
diam atau tidak jelas. Beberapa segera memenuhi syarat panggilan untuk paradigma yang diterima
dengan penolakan niat untuk membangun ortodoksi paradigmatik dalam administrasi publik
komparatif. Pencarian untuk kesamaan, menurut Jreisat, tidak selalu merupakan panggilan untuk
penetapan batas-batas yang tepat dan kaku.107 Namun, kekecewaan utama adalah bahwa ketika
sampai pada hal yang spesifik, saran yang dibuat sangat mengingatkan pada yang disuarakan jauh
sebelumnya,

menjelang awal masa kejayaan gerakan. Kami menemukan kehati-hatian berulang yang
diungkapkan pada tahun 1959 oleh Robert Presthus terhadap teori '' kosmik '' dan saran untuk
mencari teori '' jarak menengah '' sebagai gantinya. Jreisat menegaskan, misalnya, bahwa '' tingkat
sintesis dan relevansi yang lebih tinggi dari analisis komparatif dapat dicapai melalui
konseptualisasi masalah administrasi kritis pada tingkat 'menengah' dan melibatkan lembaga
daripada seluruh
sistem administrasi nasional.''108 Lee Sigelman menggambarkan pandangannya sebagai mewakili
''jalan tengah yang berarti antara keadaan saat ini dan skema optimis yang tidak realistis untuk
memperbaikinya.'' Juga sejalan dengan preferensi yang telah ditetapkan pada awal 1960-an,
Sigelman menyatakan sebagai keyakinannya bahwa masa depan administrasi publik komparatif
terletak dalam studi birokrasi, dalam '' pemeriksaan latar belakang, sikap, dan perilaku birokrat dan
mereka yang berinteraksi dengan mereka.''109
Meskipun komentator ini tidak menyajikan arah baru yang drastis untuk meningkatkan studi
komparatif, mereka memberikan sejumlah saran yang bijaksana, berguna, dan bermanfaat,
beberapa di antaranya telah ditindaklanjuti pada. Sebagian besar dari ini berkaitan dengan
metodologi yang akan digunakan, data yang akan dikumpulkan, atau mata pelajaran yang akan
dipelajari - semua kekhawatiran yang agak gigih dari mahasiswa administrasi komparatif.
Pengecualian adalah pendapat Jong S. Jun bahwa pertimbangan metodologis telah menerima
terlalu banyak perhatian, dan bahwa masalahnya pada dasarnya adalah salah satu epistemologi
daripada metodologi. Jun mengajukan pertanyaan tentang batas dan validitas pengetahuan
manusia seperti yang dibawa pada studi perbandingan sistem administrasi. Dia mempresentasikan
apa yang pada
dasarnya merupakan kritik epistemologis dari model struktural-fungsional dan birokrasi, yang
dianggapnya sebagai model yang dominan, dengan alasan bahwa kedua model gagal '' untuk
mengeksplorasi makna subjektif dari tindakan sosial, untuk menyediakan mekanisme untuk
perubahan organisasi, dan untuk mempertimbangkan efek pembaruan dari ketidakseimbangan
yang disebabkan oleh konflik. Dia mendeteksi kecenderungan umum bagi peneliti untuk
menempatkan "perspektif dan metodenya ke dalam budaya yang bukan miliknya." Cenderung
meniru metodologi ilmu alam, ilmuwan sosial dalam pandangannya memiliki alat yang tidak
memadai untuk mengatasi hal-hal yang luar biasa. berbagai data dari sistem politik dan
administrasi dunia dan tidak mampu menghasilkan perspektif komparatif yang sesuai. Sarannya
untuk kerangka konseptual yang berbeda, yang tidak dia uraikan, adalah bahwa para sarjana harus
mengadopsi pendekatan fenomenologis untuk studi komparatif untuk memberikan perspektif baru
untuk menganalisis budaya lain. Dia berpendapat bahwa dengan pendekatan ini '' kebutuhan
menjadi jelas untuk mengurung perasaan sendiri dan memisahkannya dari persepsi seseorang, ''
dan bahwa perspektif ini akan menjadi '' cara yang berguna untuk mengesampingkan

prasangka dan bias budaya kita, dan melihat orang lain lebih banyak dalam istilah mereka sendiri,''
tetapi dia tidak memberikan ilustrasi tentang bagaimana perspektif ini akan diterapkan. Richard
Ryan juga telah menekankan pentingnya pendekatan kontekstual untuk mengurangi bias persepsi
administrator pembangunan, dan dia telah memberikan beberapa contoh spesifik.110
Pada tema ruang lingkup dan metode daripada pendekatan psikologis, beberapa poin terkait
dibuat. Sigelman menyesalkan hilangnya fokus pada administrasi dalam administrasi publik
komparatif, dan percaya bahwa nasihat bahwa mahasiswa administrasi harus mempelajari bidang
substantif yang tidak terkait atau longgar terkait sama dengan melembagakan hilangnya fokus.
Melanjutkan ' ' pencarian yang tampaknya tidak pernah berakhir untuk kerangka kerja analitik
yang mencakup semua ' ' baginya ' ' secara positif menyimpang. Dia mengutip seperti yang berlaku
untuk administrasi publik komparatif permohonan Jorgen Rasmussen ''Ya Tuhan, bebaskan kami
dari konseptualisasi lebih lanjut dan jangan membawa kami ke pendekatan baru.'' Dalam
pandangannya, para sarjana di masa lalu telah '' menghabiskan begitu banyak waktu dan energi
memperdebatkan masalah perbandingan, mengajukan kerangka analitik umum, dan membuat
sketsa lingkungan administrasi yang telah kita alihkan dari studi administrasi itu sendiri.'' 111
Baik Peter Savage dan J. Fred Springer meminta perhatian pada pilihan dalam studi perbandingan
antara berbagai tingkat analisis. Meskipun istilah mereka agak berbeda, mereka berdua mengacu
pada berbagai pilihan yang berjalan dari keseluruhan sistem sosial melalui tingkat
inklusivitas yang menurun ke unit-unit seperti institusi, organisasi, dan bahkan individu. Springer
berpendapat bahwa ketergantungan pada satu tingkat analisis menurunkan prospek untuk
memahami sistem yang kompleks. Dia menekankan penggunaan konsep, seperti yang berasal dari
teori peran, yang mungkin memiliki kegunaan '' dalam menghubungkan fenomena pada tingkat
analisis yang berbeda, dan dalam membuat analis peka terhadap pola interaksi dan perilaku yang
spesifik secara kontekstual.'' mengutip sejumlah studi yang telah merambah '' ke dalam struktur
birokrasi nasional untuk mengidentifikasi efek kontekstual penting dalam organisasi, '' termasuk
analisis peran pejabat publik di Indonesia dan Thailand, dan studi multilevel lintas nasional dari
administrasi proyek produksi beras di Indonesia, Filipina, dan Thailand.112
Masalah data untuk penelitian adalah masalah serius lainnya yang ditangani. Pertumbuhan
ketersediaan data dari banyak negara terlihat jelas, tetapi ini tidak sama dengan komparabilitas dan
keandalan data. Sigelman menekankan pentingnya strategi baru pengumpulan dan pemeliharaan
data, memeriksa masalah ini baik di tingkat makro atau sistem penelitian, dan di tingkat mikro.
Dalam kedua kasus tersebut, ia berkonsentrasi pada studi komparatif yang melibatkan birokrasi,
yang menurutnya harus menjadi

inti dari upaya penelitian di masa depan. Dia cukup pesimis tentang ketersediaan data untuk
pengujian hipotesis secara sistematis dalam studi tingkat sistem, meninggalkan pengujian teori
tingkat makro yang harus dilakukan terutama dengan data penilaian yang berasal dari para ahli
yang dianggap berpengetahuan, menggunakan metode seperti teknik Delphi, yang
direkomendasikan Sigelman sebagai hal yang menjanjikan. Berkenaan dengan penelitian tingkat
mikro, Sigelman percaya bahwa banyak studi yang berpotensi signifikan tentang birokrasi telah
dilakukan, tetapi banyak yang belum pernah dipublikasikan atau muncul di jurnal yang
dikhususkan untuk wilayah geografis tertentu yang tidak diperhatikan oleh mahasiswa administrasi
komparatif.
Selain masalah aksesibilitas, ia mengidentifikasi dua kekurangan akut lainnya. Hanya kadang-
kadang penelitian tersebut memiliki cakupan lintas-nasional, dan literatur tersebar dan tersebar.
Para sarjana yang berbeda dengan perspektif penelitian yang berbeda menggunakan instrumen
yang berbeda untuk mewawancarai berbagai jenis birokrat dalam pemeriksaan masalah yang
berbeda di negara yang berbeda. Singkatnya, penelitian tingkat mikro bersifat nonkumulatif.
Sigelman mengusulkan mekanisme yang dilembagakan untuk pemeliharaan data melalui
pembentukan arsip penelitian administrasi komparatif, dengan alasan bahwa ''ini dapat membawa
beberapa ketertiban pada kekacauan studi administrasi tingkat mikro.''113
Mengenai fokus materi pelajaran untuk penelitian, tentu tidak ada konsensus di luar pandangan
dominan bahwa pilihan topik substantif harus dirancang untuk menguji teori rentang menengah.
Memang, jika ada, jangkauan saran diperluas daripada menyempit. Birokrasi sebagai institusi
umum dalam sistem politik tetap paling sering direkomendasikan sebagai target dengan janji
terbesar untuk upaya penelitian, meskipun seperti yang akan kita temukan dalam bab berikut,
orang yang berbeda memiliki ide yang berbeda bahkan mengenai arti birokrasi, belum lagi
bagaimana hal itu harus dipelajari secara komparatif.
Ketegangan terus-menerus dalam rekomendasi para komentator adalah bahwa kemajuan baru di
bidang teori organisasi dapat membawa hasil yang bermanfaat dalam analisis unit organisasi yang
menarik bagi peneliti administrasi komparatif, apakah ini mungkin seluruh birokrasi nasional atau
subunit birokrasi. Springer menyerukan untuk melengkapi pekerjaan sebelumnya yang ditujukan
pada tingkat individu atau sistemik dengan meningkatkan perhatian pada pekerjaan konseptual dan
empiris di tingkat organisasi. Jun menganjurkan pengenalan konsep dari teori organisasi modern
yang akan memusatkan perhatian pada perubahan dan pengembangan organisasi dalam konteks
lintas budaya. Dia merujuk
secara khusus pada eksperimen dalam demokrasi industri atau upaya manajemen diri di beberapa
negara, dan berkomentar bahwa

perbandingan di antara eksperimen semacam itu akan '' memberikan jalan baru untuk belajar
tentang efektivitas organisasi yang berbeda dalam pengaturan budaya yang berbeda.''114 Jreisat
sependapat bahwa perbandingan lintas budaya di tingkat organisasi jarang dicoba, meskipun studi
organisasi formal dalam satu pengaturan budaya seperti Amerika Serikat, dengan
pengaruh lingkungan yang stabil, maju dan canggih. Dia menganggap beberapa usaha yang telah
dilakukan terhadap teori organisasi komparatif sebagai tidak mewakili perbandingan lintas budaya
asli dan sebagai '' tidak terlalu peduli dengan berbagai kemungkinan pola interaksi manusia yang
mungkin lazim di luar batas gaya Barat adat. perilaku.''115 Jorge I. Tapia-Videla juga menegaskan
bahwa penelitian dan penulisan dalam administrasi publik komparatif belum banyak dipengaruhi
oleh kemajuan teoretis di bidang teori organisasi.116 Dengan beberapa pengecualian, seperti
Politik Birokrasi dan Administrasi di Chili oleh Peter Cleaves,117 Tapia-Videla menemukan
bahwa manfaat potensial dari pencampuran teori organisasi ke dalam studi perbandingan
administrasi belum direalisasikan. Dia sendiri kemudian memeriksa karakteristik birokrasi publik
di Amerika Latin, dan hubungan antara birokrasi ini dan negara '' teknokratis korporat '', yang telah
muncul di beberapa negara Amerika Latin serta di tempat lain di Dunia Ketiga. .118
Pembuatan kebijakan publik merupakan subjek lain yang mendapat banyak perhatian selama tahun
1970-an. Upaya dilakukan di satu sisi untuk menganalisis proses pembuatan kebijakan secara
deskriptif, dan di sisi lain untuk menganalisis output dan efek kebijakan dengan cara yang lebih
preskriptif dan bertujuan untuk meningkatkan proses dan konten publik. kebijakan.119 Namun,
dengan sedikit pengecualian, studi pembuatan kebijakan belum bersifat komparatif antar negara,
sehingga pada tahun 1976 Jun mendesak analisis kebijakan komparatif sebagai bidang tambahan
untuk pekerjaan perintis yang mungkin bermanfaat baik untuk tujuan ilmiah maupun praktis.120
Survei rekomendasi ini dibuat sehubungan dengan upaya penilaian ulang dekade 1970-an
membuka jalan untuk pertimbangan tentang apa yang telah terjadi selama beberapa tahun terakhir
dalam administrasi publik komparatif, penilaian keadaan lapangan saat ini, dan ramalan tentang
masa depan. perkembangan.
 PROSPEK DAN PILIHAN
Menjelang tahun 1980 prospek gerakan administrasi publik komparatif jelas tidak secerah dulu.
Masa bantuan teknis besar-besaran dalam administrasi publik, yang telah membantu melancarkan
gerakan, telah berakhir. CAG, yang telah menjadi kekuatan pengorganisasian selama tahun-tahun
kegiatan terbesarnya, telah kehilangan identitasnya yang terpisah, dan program-program yang
diprakarsainya telah diakhiri atau dikurangi. Sebagai sumber rencana berorientasi aksi untuk
menangani masalah administrasi pembangunan, G-30-S secara umum dinilai mengecewakan.
Bagaimanapun, apa pun dampaknya, itu telah berkurang. Selain itu, harapan optimis sebelumnya
tentang kemungkinan mentransfer atau mendorong perubahan dalam masyarakat berkembang telah
dipertanyakan, karena banyak dari negara-negara ini menderita masalah pertumbuhan ekonomi dan
stabilitas politik yang meningkat daripada menurun. Sebagai sebuah usaha akademis atau
intelektual, administrasi komparatif telah berpindah dari posisi inovasi dan vitalitas ke postur yang
lebih defensif, bereaksi terhadap tuduhan bahwa janji-janji masa mudanya belum terpenuhi dan
saran dari berbagai kalangan mengenai langkah-langkah perbaikan.
Selama dekade 1980-an dan 1990-an, bagaimanapun, telah ada kebangkitan kegiatan yang
meyakinkan
dalam administrasi publik komparatif. Kegembiraan pemuda gerakan belum kembali, tetapi
lapangan mungkin telah mencapai kedewasaan – suatu tahap perkembangan yang membawa lebih
sedikit perubahan drastis tetapi menghadirkan serangkaian tantangan dan masalah baru.
Salah satu tren yang jelas adalah ke arah proliferasi studi komparatif yang berkaitan dengan
administrasi publik yang dipahami secara luas, dan percabangan menjadi subspesialisasi oleh
banyak komparativis. Kepentingan kami berfokus pada apa yang saya sebut 'inti' ' administrasi
publik komparatif, tetapi perhatian tambahan perlu diberikan kepada setidaknya dua subjek yang
bercabang tetapi terkait erat ini - administrasi pembangunan dan kebijakan publik komparatif.
Beberapa perawatan telah diberikan untuk masing-masing fokus minat ini, terutama yang pertama.
Mereka berbagi karakteristik bahwa mereka berkonsentrasi pada sesuatu yang kurang dari studi
komprehensif sistem administrasi nasional sebagai entitas atau mata pelajaran yang dibandingkan.
Mereka juga dalam setiap contoh menunjukkan kecenderungan untuk menegaskan dan mencari
pengakuan atas keterpisahan mereka.
Untuk alasan ini, kami akan meninjau secara berurutan daripada bersama-sama prospek dan pilihan
pertama administrasi pembangunan, kemudian kebijakan publik komparatif, dan akhirnya
administrasi publik komparatif ''inti''.

Administrasi Pembangunan
Sejak awal gerakan pemerintahan komparatif, administrasi pembangunan terus dipelajari. Banyak
upaya telah dilakukan untuk menetapkan batasan tentang apa yang termasuk dan apa yang tidak
termasuk, meningkatkan strategi untuk pelaksanaan proyek-proyek pembangunan, dan
mengevaluasi hasil dari apa yang terus menjadi jaringan aktivitas besar-besaran. Sayangnya, hasil
di setiap contoh mengecewakan atau tidak meyakinkan.121 Akibatnya, administrasi
pembangunan telah menjadi subyek kontroversi abadi, dan telah menghadirkan isu-isu yang
tampaknya sulit untuk diselesaikan. Paling-paling, seperti yang diamati Siffin, itu adalah ''label
indikatif tetapi tidak tepat untuk satu set, atau setidaknya kumpulan potensial, masalah.''122
Meskipun banyak digunakan selama sekitar empat dekade, mengapa istilah ini '' pembangunan
administrasi'' tidak pernah diberikan definisi yang disepakati, meskipun diskusi panjang dan
argumen tentang masalah ini? Seperti yang telah kita lihat, maksud awal dalam menciptakan dan
mempopulerkan frasa tidak diragukan lagi. Itu untuk memusatkan perhatian pada persyaratan
administratif untuk mencapai tujuan kebijakan publik, terutama di negara-negara kurang
berkembang. Tujuan ini terkait dengan asumsi bahwa negara-negara yang lebih maju dapat
membantu upaya ini melalui proses difusi atau transfer kemampuan administratif yang telah
dimiliki. Sebagai fenomena, administrasi pembangunan tampaknya terbatas pada negara-negara
tertentu dalam keadaan tertentu, yang ada di beberapa negara bangsa tetapi tidak di negara lain. Ini
adalah pemahaman yang paling umum selama masa kejayaan gerakan administrasi komparatif,
ketika CAG memusatkan perhatiannya pada studi komparatif dengan fokus perkembangan, yang
menyebabkan istilah administrasi pembangunan dan administrasi komparatif dianggap hampir
sebagai sinonim.
Seiring berjalannya waktu, para kritikus dengan tepat menunjukkan bahwa bahkan yang disebut
negara maju pun mengalami kesulitan dalam mencapai tujuan kebijakan publik mereka, dan
karenanya harus dipandang sebagai masalah berbagi administrasi pembangunan. Implikasinya
adalah karena semua sistem administrasi publik memiliki tujuan dan sasaran yang ingin dicapai,
administrasi pembangunan paling baik digunakan hanya sebagai penunjuk yang berkaitan dengan
tingkat keberhasilan yang dicapai dalam gerakan menuju tujuan yang dipilih. Di bawah definisi
seperti itu, bagaimanapun, rezim Hitler di Nazi Jerman dapat dianggap sebagai contoh model
administrasi pembangunan, karena kemampuannya yang terbukti untuk menghilangkan enam juta
orang Yahudi dalam kampanye pemusnahannya. Tentunya tidak ada pengguna istilah yang
memikirkan aplikasi ini, sehingga perlu dicari beberapa makna yang akan menentukan secara lebih
memuaskan tujuan kebijakan publik apa yang sesuai sebagai target administrasi pembangunan.
Pilihan yang saya pilih untuk melakukan ini adalah menerima saran George Gant dalam bukunya
Administrasi Pembangunan: Konsep, Tujuan, Metode, yang diterbitkan pada 1979.123 Gant
sendiri secara umum dipuji karena telah menciptakan istilah "administrasi pembangunan" pada
pertengahan 1950-an. ketika dia menjadi staf Ford Foundation, jadi bukunya mewakili seperempat
abad pemikiran dan penulisan tentang masalah ini. Pendekatan Gant adalah untuk menghindari
definisi yang membatasi penerapan umum dari konsep-konsep seperti ''pembangunan'' dan
''administrasi pembangunan.'' Seperti yang dia lihat, pembangunan tidak mutlak tetapi merupakan
kondisi relatif, dengan tidak ada negara yang pernah memenuhi syarat sebagai dikembangkan
sepenuhnya.124 Administrasi pembangunan didefinisikan dengan cara yang sama. Awalnya
mengacu pada fokus administrasi '' pada dukungan dan manajemen pembangunan yang dibedakan
dari administrasi hukum dan ketertiban. '' Menurut Gant, istilah sekarang menunjukkan '' kompleks
lembaga, sistem manajemen, dan proses yang ditetapkan pemerintah untuk mencapai tujuan
pembangunannya. y Administrasi pembangunan adalah administrasi kebijakan, program, dan
proyek untuk melayani tujuan pembangunan.'' Hal ini ditandai dengan tujuannya, yaitu '' untuk
merangsang dan memfasilitasi program kemajuan sosial dan ekonomi yang ditetapkan, '' oleh
kesetiaannya, yang adalah untuk publik daripada untuk kepentingan pribadi, dan oleh sikapnya,
yang "positif daripada negatif, persuasif daripada restriktif. Gerakan pada ilmu politik, berpendapat
bahwa dampak dari gerakan komparatif telah cukup signifikan dan bertahan lama sehingga sebuah
''gerakan'' sudah tidak diperlukan lagi, karena keprihatinan dan perspektifnya telah menjadi bagian
dari disiplin ilmu yang lebih luas. Seperti yang dia katakan: '' Sepuluh tahun gerakan sudah habis
dan itu berlalu. Saya menilai bahwa meskipun tidak menghasilkan cara yang cukup untuk
mencegah penurunannya sebagai sebuah gerakan, warisannya diserap ke dalam Ilmu Politik dan
Administrasi Publik yang lebih besar. y Masalah-masalah yang melahirkan gerakan itu, belum
hilang. Jika ada, mereka telah menjadi lebih buruk.''187 Jun mengungkapkan pandangan bahwa
administrasi komparatif sebagai bidang yang terisolasi telah memenuhi tujuannya dan harus
menjadi bagian integral dari bidang administrasi publik yang lebih besar, yang dapat diperkaya
dengan menempatkannya di dunia. konteks.188 Riggs juga telah meramalkan konvergensi, tetapi
dalam arti bahwa administrasi komparatif akan menjadi bidang utama di mana administrasi publik
Amerika hanya akan menjadi subbidang.189 Peters setuju bahwa arah yang ditunjukkan oleh Riggs
"pasti akan menjadi satu-satunya penawaran kesempatan untuk pengembangan teoretis terbesar,''
dan menekankan betapa pentingnya ''untuk mendorong studi komparatif yang lebih banyak dan
lebih baik.''190
Namun demikian, saya setuju dengan poin utama bahwa tidak perlu atau tidak layak untuk
berjuang untuk pemulihan tingkat otonomi dan separatisme pernah menjadi ciri dari gerakan
administrasi publik komparatif yang sedang berkembang. Waktunya telah tiba untuk memadukan
perspektif komparatif dengan penekanan studi dan penelitian nasional yang tradisional parokial
dalam administrasi publik. Hal ini menjanjikan untuk memperbaiki beberapa kekurangan analisis
mendalam yang dikaitkan dengan upaya komparatif, tetapi juga akan memperkaya administrasi
publik umum dengan memperluas cakrawala minat sedemikian rupa sehingga pemahaman tentang
sistem administrasi nasional seseorang akan ditingkatkan dengan menempatkan itu dalam
pengaturan lintas budaya.
Sementara itu, tinjauan administrasi publik dari perspektif komparatif tidak dapat dilakukan tanpa
menentukan kerangka presentasi. Harus jelas dari tinjauan sejarah evolusi studi komparatif ini
bahwa sistem administrasi publik di negara-bangsa yang ada hanya dapat diperlakukan secara
komparatif setelah pilihan fokus dibuat di antara banyak alternatif yang sebagian bertentangan.