Masalah dan Dimensi Teori Administrasi Publik

A. Definisi Administrasi dan Administrasi Publik

1. Definisi Administrasi

Pendapat A.Dunsire yang dikutip oleh Donovan dan Jackson (1991:9)

menunjukan beberapa batasan tentang “administrasi” yaitu diartikan sebagai
arahan,pemerintahan,kegiatan implementasi,mengarahkan,penciptaan prinsip-
prinsip implementasi kebijakan,kegiatan melakukan analisis,menyeimbangkan
dan mempresentasikan keputusan,pertimbangan pertimbangan kebijakan,sebagai
pekerjaan individual dan kelompok dalam menghasilkan barang dan jasa
publik,dan sebagai arena bidang kerja akademik dan teoritis.

Pendapat Trecker (Donovan dan Jackson,1991:10) bahwa administrasi merupakan

suatu proses yang dinamis dan berkelanjutan,yang digerakkan dalam rangka
mencapai tujuan dengan cara memanfaatkan orang dan material melalui
koordinasi dan kerjasama.

Batasan tersebut menepis anggapan yang ada selama ini bahwa administrasi selalu
diartikan sebagai kegiatan tata usaha atau yang berkaitan dengan pekerjaan yang
mengatur file,membuat laporan administratif keatasan,dsb. Dan agar lebih
meyakinkan lagi,dapat dilihat definisi yang terdapat dalam “the public
administration dictionary” (Chandler & Plano 1988) yaitu proses dimana
keputusan dan kebijakan diimplementasikan.

2. Definisi Administrasi Publik

Menurut pendapat Chandler & Plano (1988:29) adalah proses dimana sumberdaya
dan personal public diorganisir dan dikoordinasikan untik
memformulasikan,mengimplementasikan,dan mengelola (manage) keputusan-
keputusan dalam kebijakan publik. Dan merupakan seni dan ilmu yang ditujukan
untuk mengatur “public affairs” dan melaksanakan tugas yang telah
ditetapkan.dan sebagai suatu disiplin ilmu yang bertujuan untuk memecahkan
masalah-masalah publik melalui perbaikan-perbaikan terutama dibidang
organisasi,sumber daya manusia dan keuangan

Menurut pendapat McCurdy(1986) “administrasi bukan hanya sekedar persoalan

administrasi tetapi juga persoalan politik”. Anggapan ini menunjukan bahwa

1
dunia administrasi publik justru sulit dipisahkan dari dunia politik. Istilah tersebut
juga seringkali diganti oleh para ahli ilmu politik dengan “birokrasi” (kettl,1993).

Dari semua batasan, ada beberapa makna yang harus diingat berkenaan dengan
hakekat administrasi publik, yaitu:

1. Bidang tersebut lebih berkaitan dengan dunia eksekutif, meskipun

berkaitan juga dengan legislatif dan yudikatif

2. Bidang tersebut berkenaan dengan formulasi dan implementasi

kebijakan publik

3. Bidang tersebut juga berkaitan dengan berbagai masalah

manusiawi dan usaha kerjasama untuk mengerjakan tugas-tugas
pemerintah

4. Meskipun bidang tersebut berbeda dengan administrasi swasta

tetapi ia overlapping dengan administrasi swasta

5. Bidang tersebut diarahkan untuk menghasilkan public goods dan

services

6. Bidang ini memiliki aspek teoritis dan praktis

Dengan kata lain,ruang lingkup administrasi publik meliputi dimensi-dimensi

strategis,berikut:

1. Dimensi kebijakan
2. Dimensi organisasi
3. Dimensi manajemen
4. Dimensi moral dan etika
5. Dimensi lingkungan
6. Dimensi akuntabilitas kinerja

B. Hubungan Antar Dimensi-dimensi Administrasi Publik

Hubungan antar dimensi-dimensi strategis ini besifat resiprokal atau saling

berhubungan. yaitu antara dimensi kebijakan,manajemen,organisasi,moral dapat
dilihat dalam kehidupan sehari-hari. Hal ini dapatdilihat, misalnya, dari kebijakan

2
pemberian iin yang prosedurnya terlalu kompleks dan berbelit-belit sehinga
memancing munculnya praktek KKN.

1. Peran Administrasi Publik

Karl Polanyi berpendapat bahwa kondisi ekonomi suatu negara tergantung pada
dinamika administrasi publik. William Graham Sumner menunjukan bahwa
inamika ministrasi publik dapat membuat sistem kenegaraan yangada menjadi
lebih buruk. Peran tesebut juga dapat dilihat dari pernyataan Walter Weyl bahwa
pemerintah dapat menyengsarakan masyarakat bila menerapkan administrasi
publik dengan gaya “shadoe democracy” (hanya orang kaya sajalah yang terus
memerintah)

2. Kegiatan Administrasi Publik

Secara khusus kegiatan administrasi publik difokuskan pada aspek manajemen
sebagai pelaksaan dari kebijakan publik. Artinya administrasi publik lebih
berkenaan dengan kegiatan pengelolaan pelayanan publik maupun penyediaan
barang-barang publik. Persepsi umumtentang administrasi adalah “the
management of public affairs” . karena itu kegiatan ini meliputi semua yang
dilakukan oleh para manajer publik.
3. Tujuan Kegiatan Administrasi Publik

Kegiatan administrasi publik bertujuan untuk memenuhi kepentingan publik atau

dengan istilah “public interest”. Dan yang harus diperjuangkan oleh para
administrator publik adalah kepentingan publik (apa yang diinginkan dan yang
dibutuhkan masyarakat)

4. Perbedaan Administrasi Publik dengan Administrasi Swasta

Appleby menyatakan bahwa pemerintah dan swasta sangat berbeda orientasinya.

Perbedaan pokoknya terletak pada pihak yang dilayani. Pemerintah melayani
kepentingan publik sedangkan swasta melayani kepentingan swasta/pribadi.
Perbedaan juga dapat dilihat dari literatur kuno yang ditulis oleh Thomas Hobbes
pada tahun 1651 berjudul “the levianthan” dimana beliau membedakan pihak
swasta sebagai pihak yang memiliki “merchant mentality” yang didasarkan pada
“selfish interest”. Sementara pemerintah diharapkan sebaliknya yaitu “public
interest”.jadi harapanHobbes agar pemerintah harus bekerja untuk memenuhi
kepentingab pribadinya yaitu akumulasi modal atau mencari keuntungan.

5. Sosok Administrasi Publik

3
Administrator publik adalah orang yang baik yang menguasai berbagai prinsip,
metode, dan teknik yang dibutuhkan untuk encapai tujuan organisasi publik
Administrator publik adalah orang pilihan, artinya ia menduduki suatu jabatan
atas dasar kompetesi , buakan atasdasar kepercayaan semata. Dengan adanya
kompetensi maka adanya evaluasi dan diharapkan munculnya jiwa pembaharuan
(inovatif) dan daya kreasi yang tinggi, serta komitmen untuk memberikan yang
terbaik pada masyarakat.

6. Isu Tentang Benturan Nilai-nilai dalam Adminitrasi Publik

Misalnya, dapat dilihat dari benturan nilai efesiensi dengan nilai keadilan. Nilai
rasionalitas dengan nilai kepuasan. Nilai netralitas dengan keberpihakan. Dan
yang berkenaan dengan derajat intervensi seorang administrator tehadap
kehidupan masyarakat. Dengan adanya masalah-masalah yang terjadi dalam
administrasi publik ini. Maka diharuskan seorang administrator harus
menggunakan seni dalam bekerja, maka seorang administrator harus diberikan
“keluwesan” dalam bertindak, tetapi mempunyai tanggung jawab keputusan dan
tindakannya

C. Sejarah Dan Perkembangan Administrasi Publik

Buku E.N. Gladen yang berjudul “ a history of public administration” yang terbit
tahun 1972, tentang praktek administrasi dan peranan para pegawai tata usaha,
manajer tngkat menengah pada jaman kuno khususnya di mesir dan dunia timur,
buku ini dilihat dari spekulasi Gladen tentang apa saja yang pasti sudah terjadi
pada jaman kuno, misalnya ia mengatakan dijaman kuno birokrasi yang besar
sudah ada dan skandal korupsi serta sifat birokrasi yang berbelit-belit sudah
berkembang pada saat itu.

1. Administrasi Publik Sebelum Wilson.

Salah satu pemikiran yang dikemukakan oleh Confucius, dia mengatakan bahwa
pelayanan publik harus memiliki moralitas yang baik. Pihak yang memerintah dan
anak buahnya yang melayani memiliki hubungan paternalistic yang baik, member
contoh yang baik pada pihak yang diperintah.
Dan juga Plato mengemukakan dalam bukunya yang berjudul “The Laws” tentang
administrasi Yunani kuno. Dalam bukunya adinstrasi dibagi dalam tiga cabang.
Yaitu pengawas kota, pengawas agora dan pengawas tempat ibadah. Lalu
menggambarkan bagaimana menentukan jumlahnya, seleksi sebelum bekerja,

4
tugas dan kewajiban kemudian sanksi apabila ada pelanggaran. Dalam “politics”
dan “On The Anthenian Constitution” Aristhotheles juga menambahkan satu jenis
pengawasan lagi yaitu pengawas pedalaman.
Dalam buku “The Prince” karangan Niccolo Machiavelli juga disebutkan
pentingnya pelayanan publik. Para pelayan tersebut juga harus sering dipuji agar
menambah motivasi. Montesquieu dalam “The Spirit Of Laws” mengungkap
perbedaan antara sistem hukum dan administrasi lebih difokuskan kepada fungsi
regulasi.
Tidak hanya itu, beberapa tokoh lagi juga menambahkan pendapatnya tentang
administrasi. Seperti dalam buku “principles administration publique” karangan
Charles Jean Baptiste Bonnin yang menyebut administrasi merupakan subjek
yang penting, oleh karena itu dia mengusulkan tentang prinsip administrasi
publik. Intinya perbedaan antara politik dan administrasi yang memiliki seni. Lalu
George Wilhem F H menyatakan pelayanan sipil dapat bersifat buffer melawan
tirani. Fungsi eksekutif diseluruh tingkat harus disambungkan. Vivien juga
mengemukakan tentang dikotomi administrasi publik.
Inti dari semuanya membuktikan bahwa prinsip administrasi publik dan berbagai
isunya sudah gencar dipersoalkan jauh sebelum bapak administrasi publik
Amerika Wodrow Wilson muncul.

2. Pergeseran Paradigma.

Paradigma merupakan suatu nilai, metode, prinsip dasar atau cara memecahkan
suatu masalah yang dianut masyarakat ilmiah pada waktu tertentu. Apabila cara
pandang mendapat tantangan dari luar dan mengalami krisis (anomali) ,
kepercayaan terhadap hal tersebut akan luntur dan sulit dipercaya lagi. Kemudian
orang akan mencari paradigmabaru.

Berikut uraian pergeseran paradigm administrasi publik:

 Paradigma 1 (1900-1926) paradigma dikotomi politik dan
administrasi Negara. Diungkapkan bahwa politik harus memusatkan
perhatianya terhadap kebijakan atau ekspresi rakyatnya sedang
administrasi berkenaan dengan pelaksanaan dan pengimplementasian dari
hal tersebut. Dijelaskan juga bahwa administrasi harus bebas nilai namun
diarahkan untuk mencapai efektifitas dan ekonomi dari “government
Burreaucracy”
 Paradigma 2 (1927-1937) paradigma prinsip administrasi. Disini
siperkenalkan prinsip administrasi sebagai fokus administrasi publik.
Prinsip tersebut biasa dikenal dengan istilah POSDCORB (Planning,

5
 Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting, dan Budgeting).
Ditambahkan pula bahwa fokus lebih ditekankan dari lokusnya.
 Paradigma 3 (1950-1970) administrasi Negara sebagai ilmu politik.
Dijelaskan bahwa administrasi publik sebagai ilmu politik dimana
lokusnya adalah birokrasi pemerintahan sedang fokusnya kabur karena
administrasi Negara mengundang kelemahan. Sayangnya saat ini
administrasi publik mengalami krisis identitas karena ilu politik dianggap
disiplin ilmu yang dominan dalam dunia administrasi publik.
 Paradigma 4 (1956-1970) administrasi publik sebagai ilmu
administrasi. Disini prinsip menejemen dikembangkan secara ilmiah dan
mendalam. Perkembangan ilmu administrasi mrni didukung oleh psikologi
sosial dan perkembangan kebijakan publik.
 Paradigma 5 (1970 – Sekarang) administrasi publik dianggap
sebagai aministrasi publik. Fokusnya dalam hal ini adalah teori organisasi,
menejemen, dan kebijakan publik. Sedangkan lokusnya adalah masalah
dan kepentingan publik.

Kemudian mucul pendapat Nicholas Henry dan Gerald E Caiden yang merinci
beberapa aliran administrasi publik. Yaitu aliran proses administratif, empiris,
perilaku manusia, analisis birokrasi, sistem sosial, pengambilan
keputusan,matematik,dan integratif.

Donald F Kett juga mengungkapkan beberapa tahap paradigma administrasi

publik. Tahap sentralisasi administrasi (1887-1915), tahap sciencetific
management (1915-1940), tahap uji diri yang kritis (1940-1969) dan tahap
sentralisasi administrasi (1969-Sekarang). Tahap terakhir berpusat pada
penciptaan administrasi professional untuk memperkuat pemerintah agar lebih
efektif dan efisien serta agar administrasi publik dari skandal politik yang
mengurangi efektifitas.

Pada tahun 1983 muncul muncul akronim pengganti yaitu PAFHRIER (Policy
analysis, Financial, Human Resource, Information, dan External Relation). Lalu di
tahun 1992 muncul Post Bureaucratic paradigm yang menekan hasil serta kualitas
produk untuk masyarakat yang terkait dengan norma.

6
Disaat yang bersamaan muncul paradigma baru Reinventing Government oleh D.
Osbome dan T. Gaebler. Isinya tentang sifat pemerintah yang harusnya catalytic,
community owned, competitive, mission driven, result oriented, customer driven,
enterprising, anticipatory, decentralized, dan market oriented. Paradigma tadi juga
dikenal dengan new publik menegement yang berisi tujuh komponen:

1. Pemanfaatan menejemen professional dalam sector publik

2. Penggunaan indicator kerja
3. Penekanan yang lebih besar pada control output
4. Pergeseran perhatian pada unit yang lebih kecil
5. Pergeseran ke kompetisi yang lebih tinggi
6. Penekanan gaya sector swasta pada praktek menejemen
7. Penekanan disiplin dan penghematan yang lebih tinggi dalam
penggunaan sumberdaya.

New Public Menegement mengalami banyak perubahan orientasi:

 Orientasi petama dikenal dengan namathe efficiency drive.
Mengutamakan efisiensi dalam pengukuran kerja.
 Orientasi kedua downsizing dan decentralization. Mengutamakan
penyederhanaan struktur, memperkaya fungsi otoritas pada fungsi yang
lebih kecil.
 Orientasi ketiga search of excellence. Mengutamakan kinerja
optimal IPTEK.
 Orientasi keempat public service orientation. Menekan pada
kualitas, misi dan nilai yang hendak dicapai organisasi publik,
memerhatikan aspirasi, kebutuhan, partisipasi masyarakat, penekanan
evaluasi kerja berkesinambungan dan akuntabilitas.

Tahun 2003 muncul lagi paradifma baru “ The New Public Service ” oleh J. V.
Denhart dan R. B. Denhart. Menurut mereka administrasi publik harus:
1. Melayani warga masyarakat bukan pelanggan
2. Mengutamakan kepentingan publik
3. Lebih menghargai warga Negara daripada kewirausahaan
4. Berfikir strategis dan bertindak demokratis
5. Menyadari bahwa akuntabilitas bukan merupakan hal yang mudah
6. Melayani daripada mengendalikan
7. Menghargai orang bukan produktivitas semata.

3. Pengaruh Disiplin Lain dan Teknologi

7
 a. Pengaruh Menejemen klasik: Ortthodox

Menejemen klasik berkembang dari revolusi industry. Salah satu pendapat yang
terkenal adalah yang dikemukakan Taylor yang dituangkan dalam 4 rinsip:
1. Dikembangkan ilmu menejemen sejati sehingga diperoleh metode
kerja terbaik
2. Dilakukan seleksi pegawai secara ilmiah agar pekerja dapat
mempertanggung jawabkan pekerjaanya
3. Perlu ada pendidikan pekerjaan ilmiah para pekerja
4. Perlu ada kerjasama intim dan ramah antara menejer dan pekerja

Menurut Henry Fayol suatu usaha dibedakan menjadi enam kegiatan yang aling
bergantung. Yaitu, kegiatan teknis, kegiatan komersil, kegiatan financial, kegiatan
keamanan, kegiatan accounting, dan kegiatan menejerial.

Berikut prinsip menejemen yang dikemukakan H. Fayol untuk menunjang kerja

dalam administrasi:

 Division of work (pembagian kerja)

 Authority (hak member perintah)
 Discipline ( aturan yang dipatuhi )
 Unity of command ( kesatuan perintah )
 Unity of direction ( kesatuan arah )
 Subordination of individual interest to the general interest
( kepentingan organisasi lebih diutamakan dari kepentingan pribadi )
 Remuneration ( sistim kompensasi yang adil )
 Centralization ( sistem sentralisasi )
 Scalar chain ( garis kewenangan )
 Order ( penempatan pada posisi dan waktu yang tepat )
 Equity ( perlakuan yang ramah dan adil untuk bawahan )
 Stability of tenure of personeel ( kestabilan dari para staff )
 Initiative ( kebebasan inisiatif bawahan )
 Spirit de corps ( dorongan semangat kerja team.

Berikut adalah POSDCORB sebagai akronim yang harus dilakukan kepala

eksekutif. Dikemukakan oleh Gullick dan Urwick:

 Planning. Menetapkan apa yang harus dilakukan agar mencapai

tujuan bersama organisasi.

8
  Organizing. Penciptuan struktur dimana sub bagian kerja diatur,
dirumuskan dan dikordinasikan untuk mencapai tujuan yang ditetapkan
 Staffing. Fungsi pengangkatan dan training para staff untuk
menjaga keselarasan suasana kerja
 Directing. Tugas berkesinambungan yang mengatur pembuatan
aturan serta keputusan dan instruksi sebagai tugas pimpinan organisasi
 Coordinating. Menghubungkan berbagai bagian dan unit kerja
dalam organisasi.
 Reporting. Member informasi tentang apa yang sudah terjadi dan
dilakukan atas dasar tanggung jawab kerja.
 Budgeting. Seluruh kegiatan perencanaan, perhitungan dan
pengendalian anggaran.

b. Reaksi Terhadap Menejemen Klasik

Pada kenyataanya POSDCORB tidak menjelaskan makna publik dari administrasi

publik. Menurut Simon prinsip tersebut tidak menggambarkan apa yang
sebenarnya dilakukan administrator publik, umumnya aspek rasionalitas tidak
diperhatikan karena pada kenyataan banyak administrator hanya mengambil
keputusan berdasar pada aspek kepuasan.
Kritikan lain dating dari Dwight Waldo yang menyatakan doktrin PoSDCORB
tidak netral. Doktrin tersebut mengandung nilai kompleks dari filsafat kuno barat.
Ada lagi Appleby yang mengatakan administrasi tidak bisa lepas dari politik dan
doktrin POSDCORB bukan merupakan cara terbaik. Apalagi dengan ditemukan
doktrin human relation, doktrin POSDCORB menjadi sulit dipercaya dan malah
dianggap mengeksploitasi, mengontrol dan memanipulasi para pekerja dalam
organisasi.

c. Pengaruh Lain ( Heterodoxy )

1. Pengaruh administrative science. Berkembang tahun 1960an, lebih

berfokus pada pengembangan metode pengambilan keputusan dengan
memanfaatkan teknologi.
2. Pengaruh ilmu politik. Menjelaskan bahwa administrasi publik
berkenaan dengan kekuasaan dan medan politik dimana berbagai
interest group terlibat dalam penentuan kebijakan.
3. Pengaruh sosiologi. Pengaruhnya dapat dilihat dari masuknya teori
birokrasi sitem, perubahan sosial , kelas, kekuasaan, peranan, kasta,
mata pencaharian dan masyarakat dalam administrasi publik.

9
 4. Pengaruh ilmu ekonomi. Ilmu ekonomi sangat penting dalam
administrasi publik karena ada administrasi keuangan Negara,
anggaran dan perpajakan yang menjadi aspek elementer.
5. Pengaruh psikologi sosial. Psikologi dapat berpengaruh karena
mempengaruhi produktivitas kerja. Suatu lingkungan sosial pekerja
dapat mempengaruhinya juga. Aliran human relation juga
mengembangkan prinsip baru dalam administrasi publik bahwa
kebutuhan atau kepuasan pegawai juga harus dilihat.
6. Pengaruh disiplin sejarah. Metode studi kasus yang biasa
digunakan ilmu sejarah juga digunakan dalam ilmu administrasi
publik. Sukses atau gagal suatu proses pelaksanaan tugas eksekutif
disajikan sistematis untuk dipelajari lagi bagi praktisi.
7. Pengaruh ilmu perbandingan administrasidan globalaisasi. Gerakan
pembanding ini muncul karena para cendikiawan meragukan teori
POSDCORB yang menjadi panutan sebelumnya.
8. Pengaruh teknologi, teknik, dan spesialisasi baru.masuknya
teknologi dan aplikasi baru membuat perkembangan dalam ilmu
administrasi publik.

Meski demikian tiga disiplin ilmu yang utama dalam ilmu administrasi publik
menurut Vigoda adalah ilmu politik, sosiologi dan budaya serta menejemen dan
organisasi bisnis.

d. Arah Perkembangan Administrasi Publik.

Variasi pendapat tentang administrasi publik menimbulkan perbedaan yang

menghasilkan empat model administrasi publik yang dinamis. Sebagai berikut
uraianya:
 NO STATE MODEL. Tumbuh dari filsafat anti campur tangan
pemerintahdalam masyarakat untuk mempromosikan kebijakan.asas free
market ditekankan. Karena uang merupakan integratoe efektif untuk
kegiatan kemasyarakatan. Model ini berusaha agar kondisi pasar tidak
mendapat campur tangan dan wiraswasta bebas bekerja.
 BOLD STATE MODEL. Model ini melihat Negara menjadi hal
positif untuk mempromosikan kebijakan. Menuntut perluasan peran
pemerintah agar mampu mengahadapi masalah yang dating dari
masyarakat. Dalam model ini administrator diangkat atas karier dan
spesialisasi. Disamping itu keyakinan kekuatan pasar menjadi sangat
rendah.

10
  PRE STATE MODEL. Merupakan model yang berada ditengah
antara no state model dengan bold state model. Model ini lebih
mementingkan peran administrator yang kreatif, spontan dan
manusiawi.keperrcayaan pasar di model ini tergantung situasi, peran
pemerintah pusat tergantung kebutuhan,dan kebijakan dipengaruhi
masyarakat juga pemerintah.
 PRO STATE MODEL. Model ini adalah output sistem kenegaraan
setelah PD II. Batas swasta dan pemerintah semakin suram. Model ini
percaya akan aplikasi teknologi dan penemuan ilmiah untuk pemanfaatan
dalam administrasi publik. Bersifat instrumentalis sehingga member
peluang pemakaian analisis kebijakan teknis, implementasi, statistic, dan
riset evaluasi tanpa melihat kemampuan instrument tersebut dalam
memecahkan masalah publik.

Sumber :

https://rifkiismarismailblog.wordpress.com/2016/12/02/enam-dimensi-strategis-
administrasi-publik-konsepteori-dan-isu-yeremies-t-keban-ph-d/

http://aajum-map.blogspot.com/2011/04/dimensi-kebijakan.html

http://yunisafitrianjarsari.blogspot.com/2013/10/dimensi-organisasi_31.html

11