SEJARAH UTANG AMERIKA SERIKAT

Seberapa besar hutang pemerintah AS? Jawaban atas pertanyaan ini sangatlah bervariasi dari
waktu ke waktu. Gambar 5 menunjukan utang Pemerintah federal AS yang diukur dalam
presentase dari PDB. Gambar ini menunjukan bahwa utang pemerintah AS telah berfluktuasi
dari 0 pada tahun 1836 hingga mencapai 107 persen dari PDB pada tahun 1945.

Perilaku rasio utang terhadap PDB merupakan satu cara untuk mengukur apa yang terjadi dengan
keuangan pemerintah, rasio utang terhadap PDB yang menurun menunjukan bahwa utang
pemerintah menyusut secara relatif terhadap kemampuannya untuk meningkatkan penerimaan
pajak. Hal tersebut mengindikasikan bahwa pemerintah, dalam arti tertentu, menyesuaikan
pengeluaran dengan pendapatan. Sebaliknya, meningkatkan rasio utang terhadap PDB berarti
bahwa utang pemerintah meningkat secara relatif terhadap kemampuannya untuk menerima
pajak. Hal ini sering diartikan bahwa kebijakan fiskal pengeluaran pemerintah dan pajak tidak
dapat bertahan selamanya pada tingkat kondisi saat ini.

Sepanjang sejarah, penyebab utama fluktuasi utang pemerintah adalah perang. Ketika perang
terjadi, pengeluaran pemerintah untuk pertahanan nasional meningkat secara drastis untuk
membayar para tentara dan membiayai peralatan militer. Pajak terkadang juga mengalami
kenaikan, akan tetapi seringkali jauh lebih sedikit dibandingkan peningkatan pengeluaran.
Hasilnya adalah defisit anggaran dan meningkatkan hutang pemerintah. Ketika perang berakhir,
pengeluaran pemerintah menurun, dan rasio utang terhadap PDB juga mulai menurun.

Terdapat dua alasan untuk meyakini bahwa pembiayaan perang melalui utang merupakan
kebijakan yang tepat. Pertama, hal ini memungkinkan pemerintah untuk menjaga agar tingkat
pajak tidak terlalu bergejolak sepanjang waktu. Tanpa pembiayaan dari utang, tingkat pajak akan
meningkat tajam selama masa perang, dan hal ini akan menyebabkan penurunan secara
subtansial dalam efisiensi ekonomi. Kedua, pembiayaan perang dengan mengunakan utang
menggeser bagian beban biaya perang untuk generasi mendatang yang harus membayar utang
pemerintah. Hal ini dapat dikatakan sebagai distribusi yang adil dari suatu beban utang, karena
generasi mendatang mendapat beberapa manfaat ketika generasi terdahulu berperang untuk
membela bangsa melawan agresor asing.

Salah satu peningkatan besar dalam utang pemerintah yang tidak dapat dijelaskan oleh perang
adalah kenaikan yang terjadi pada sekitar awal dekade 1980-an. Ketika Presiden Ronald Reagan
mulai menjabat pada tahun 1981, ia berkomitmen untuk menjalankan pengeluaran pemerintahan
yang lebih kecil dan pajak yang lebih rendah. Namun, ia mengetahui bahwa memotong
pengeluaran pemerintah merupakan hal yang lebih sulit secara politik dibanding memotong
pajak. Hasilnya adalah, awal dari sebuah periode defisit anggaran yang besar yang terus
berlangsung dan tidak hanya pada masa jabatan Reagan tetapi juga berlangsung selama bertahun-
tahun sesudah pemerintahannya. Akhirnya utang pemerintah naik dari 26 persen dari PDB pada
tahun 1980 menjadi 30 persen dari PDB pada tahun 1993.
Seperti yang telah dibahas sebelumnya, defisit anggaran pemerintah akan menurunkan tabungan
nasional, investasi, dan pertumbuhan ekonomi jangka panjang, dan inilah sebab utama mengapa
kenaikan utang pemerintah selama tahun 1980 menjadi masalah bagi para ekonom dan pembuat
kebijakan. Ketika Bill Clinton menduduki Gedung Putih pada tahun 1993, pengurangan defisit
merupakan tujuan utama pemerintahannya. Demikian juga ketika Partai Republik menguasai
Kongres pada tahun 1995, pengurangan defisit merupakan agenda utama legislatif. Kedua upaya
ini secara substansial mengurangi besaran defisit anggaran pemerintah. Selain itu, lonjakan
perekonomian pada akhir ahun 1990-an memberikan lebih banyak pendapatan pajak. Akhirnya,
anggaran pemrintah berganti dari defisit menjadi surplus, dan rasio utang terhadap PDB menurun
secara signifikan selama beberapa tahun.

Rasio utang terhadap PDB mulai meningkat lagi selama beberapa tahun pertama kepemimpinan
presidenan George W. Bush, dikarenakan surplus anggaran berubah menjadi defisit anggaran.
Terdapat tiga alasan yang menyebabkan perubahan tersebut. Pertama, presiden Bush
menandatangani undang-undang pemotongan besar-besaran pada beberapa jenis pajak,
sebagaimana yang telah dijanjikan pada kampanye presiden tahun 2000. Kedua, pada tahun
2001, perekonomian mengalami resesi (penurunan aktivitas ekonomi), yang secara otomatis
menurunkan penerimaan pajak dan meningkatkan pengeluaran pemerintah. Ketiga, terdapat
peningkatan pengeluaran untuk keamanan dalam negeri setelah serangan 11 September 2001 dan
perang berikutnya di Irak dan Afghanistan yang juga mengakibatkan peningkatan pengeluaran
pemerintah.

Peningkatan dramatis rasio utang terhadap PDB yang seseungguhnya mulai terjadi pada tahun
2008, ketika perekonomian mengalami krisis keuangan dan resesi yang mendalam (topik ini
akan dibahas lebih lengkap di bab-bab berikutnya). Resesi secara otomatis akan meningkatkan
defisit anggara dan beberapa kebijakan yang disahkan oleh pemerintahan Bush dan Obama
untuk memerangi resesi bahkan semakin mengurangi penerimaan pajak dan meningkatkan
pengeluaran pemerintah. Dari tahun 2009 hingga 2012, defisit anggaran pemerintah federal
adalah sekitar 9 persen dari PDB, yang merupakan defisit terbesar sejak Perang Dunia II.
Pinjaman yang dilakukan pemerintah untuk membiayai defisit ini menyebabkan peningkatan
secara substansial rasio utang terhadap PDB seperti ditunjukkan pada Gambar 5.1

Dengan demikian, pelajaran paling dasar mengenai defisit anggaran adalah efek defisit tersebut
terhadap penawaran dan permintaan dana pinjaman secara langsung: Ketika pemerintah
mengurangi tabungan nasional karena mengalami defisit anggaran, suku bunga akan naik, dan
investasi turun. Karena investasi merupakan faktor penting bagi pertumbuhan ekonomi jangka
panjang, defisit anggaran pemenntah akan mengurangi laju pertumbuhan ekonomi.

Sejauh ini kita telah membahas tentang defisit anggaran yang disebabkan karena meningkatnya
pengeluaran pemerintah. Meskipun demikian defisit anggaran yang diakibatkan karena
pemotongan pajak juga memiliki dampak yang sama. Pemotongan pajak mengurangi tabungan
publik T – G. Tabungan swasta, Y – T – C, kemungkinan meningkat karena rendahnya T, namun
ketika respon rumah tangga atas rendahnya pajak adalah dengan mengonsumsi lebih banyak, C
meningkat, sehingga tabungan swasta meningkat dalam jumlah yang sedikit jika dibandingkan
penurunan tabungan publik. Dengan demikian tabungan nasional (S = Y – C - G), yang
merupakan penjumlahan dari tabungan publik dan tabungan swasta, mengalami penurunan.
Sekali lagi, defisit anggaran menurunkan penawaran dana pinjaman, meningkatkan suku bunga,
dan mendorong keluar para peminjam yang berusaha untuk membiayai investasi modalnya.

Anda mungkin bertanya-tanya mengapa defisit anggaran memengaruhi penawaran dana

pinjaman, dan bukan permintaan dana pinjaman? Di balik semua itu, pemerintah membiayai
defisit anggaran dengan menjual obligasi, hal ini menunjukan bahwa pemerintah meminjam dari
sektor swasta. Mengapa peningkatan pinjaman dari pemerintah mengeser kurva penawaran,
sedangkan peningkatan pinjaman oleh investor swasta mengeser kurva permintaan? Untuk
menjawab pertanyaan tersebut, kita perlu menelaah secara lebih cermat mengenai pengertian dari
“dana pinjaman”. Model yang disajikan di sini menggunakan istilah yang berarti aliran sumber
daya yang tersedia dari tabungan swasta, maka defisit anggaran pemerintah akan meningkatkan
permintaan dan bukan mengurangi penawaran. Mengubah interprestasi istilah akan
menyebabkan perubahan sematik terkait bagaimana kita menjelaskan bagaimana model tersebut,
namun, inti dari analisis akan tetap sama: Dalam kedua kasus, defisit anggaran akan
meningkatkan suku bunga, sehingga mendesak keluar peminjam swasta yang mengandalkan
pasar keuangan untuk mendanai proyek-proyek investasi swasta.

Setelah memahami dampak dari defisit anggaran, kita dapat membalikkan analisis tersebut dan
melihat bahwa surplus anggaran pemerintah memihki efek yang berlawanan. Ketika pemerintah
mengumpulkan lebih banyak penerimaan pajak daripada pengeluaran untuk pembelanjaan,
pemerintah menyimpan selisih tersebut untuk membayar beberapa utang. Surplus anggaran ini.
atau tabungan publik, berkontribusi terhadap tabungan nasional. Dengan demikian, surplus
anggaran akan meningkatkan penawaran dana pinjaman, menurunhm suku bunga, dan
menstimulasi investasi. Investasi yang lebih tinggi pada gilirannya mencerminkan akumulasi
modal yang lebih besar dan pertumbuhan ekonomi yang makin cepat.