MANAJEMEN RISIKO BENCANA BANJIR KALI LAMONG PADA

KAWASAN PERI-URBAN SURABAYA-GRESIK MELALUI

PENDEKATAN KELEMBAGAAN
Eko Budi Santoso
Program Studi Perencanaan Wilayah dan Kota FTSP ITS
eko_budi@urplan.its.ac.id

Abstrak:
Permasalahan banjir akibat meluapnya Kali Lamong sudah menjadi bencana rutin yang terjadi di
sebagaian wilayah Kabupaten Gresik dan Kota Surabaya. Wilayah terdampak merupakan
kawasan peri-urban yang secara umum belum berkembang pesat. Meskipun demikian dampak
banjir pada kawasan peri-urban ini menimbulkan kerugian sosial ekonomi bagi masyarakat yang
terkena bencana. Penanganan banjir pada Kali Lamong tidak berjalan mudah, mengingat banyak
pihak yang terlibat dan berkepentingan dengan pengelolaan wilayah aliran sungai yang melintasi
beberapa daerah kabupaten/kota.
Kajian ini bertujuan untuk memetakan peran kelembagaan pemerintah dalam melakukan
manajemen risiko bencana di wilayah Kali Lamong. Metode yang digunakan adalah analisa
kausalitas yang didasarkan pada data-data sekunder yang bersumber dari media elektronik
selama periode 2011-2013. Hasil analisa tersebut dipetakan dalam bentuk diagram fishbone.
Selanjutnya dilakukan analisa kelembagaan untuk mengetahui peran dan tanggung jawab
masing-masing institusi dalam mengurangi risiko bencana.
Hasil yang diperoleh menunjukkan bahwa manajemen risiko bencana pada DAS Kali Lamong
harus memperhatikan factor-faktor tata ruang, kondisi sungai, dan normalisasi sungai.
Pendekatan kelembagaan diperlu difokuskan pada pengendalian pemanfaatan bantaran sungai,
poses pembebasan tanah, penganggaran pembangunan, dan kewenangan masing-masing
lembaga.

Kata Kunci:
Manajemen Risiko Bencana, Penanggulangan Banjir, Peri-Urban, Kelembagaan Pemerintah

Pendahuluan masyarakat akibat banjir, salah satu

Banjir menjadi permasalahan rutin yang
sering dihadapi oleh warga masyarakat yang
tinggal pada wilayah aliran sungai.
Meskipun masyarakat sadar akan risiko
bahaya dan kerugian yang diakibatkan oleh
bencana banjir, namun masyarakat tetap
bersikeras untuk tinggal di wilayah rentan
tersebut dan sulit untuk direlokasi ke lokasi
yang lebih aman dari bahaya banjir. Oleh
sebab itu, untuk meminimalkan kerugian
tindakannya dengan menangani sumber
terjadinya banjir atau genangan, yaitu
penanganan wilayah sungai. Menurut
Widiati (2008) risiko bahaya dan kerugian
dapat dikurangi dengan menerapkan
manajemen risiko bencana, yang
manfaatnya dapat mengurangi kemungkinan
terjadinya bahaya dan mengurangi daya
rusak suatu bahaya yang tidak dapat
dihindarkan.

Jurnal Penataan Ruang, Volume 8, Nomor 2, 2013, Halaman 48-59

Permasalahan banjir akibat meluapnya Kali
Lamong sudah menjadi bencana rutin yang
terjadi di sebagaian wilayah Kabupaten
Gresik dan Kota Surabaya. Wilayah Kota
Surabaya yang terdampak banjir adalah
Kecamatan Benowo dan Kecamatan Pakal
yang mencakup 3 kelurahan. Wilayah
terdampak merupakan kawasan peri-urban
yang secara umum sedang berkembang.
Menurut informasi Pemerintah Kabupaten
Gresik (2014), banjir Kali Lamong yang
terjadi sejak pertengahan Desember 2013
sampai awal Januari 2014 telah
menenggelamkan sekitar 2.658,2 hektar
areal pertanian, dimana tanaman padi yang
terkena banjir di areal seluas 1985 hektar
telah dinyatakan puso. Sementara itu
menurut BNPB (2014) meluapnya Kali
Lamong menyebabkan sebagian Kabupaten
Gresik terendam banjir yang dampaknya
7.957 rumah, ratusan hektar sawah, dan
tambak terendam banjir di 42 desa dari 5
kecamatan, serta 2 orang meningggal dunia
akibat hanyut banjir dan 350 jiwa
mengungsi. Luapan Kali Lamong setiap
tahun menggenangi dan bahkan merendam
wilayah Kecamatan Balongpanggang,
Benjeng, Cerme, Menganti, Wringinanom,
dan Kedamean. Dengan demikian dampak
banjir pada kawasan peri-urban ini
menimbulkan kerugian sosial ekonomi bagi
masyarakat yang terkena bencana.
Penanganan banjir pada Kali Lamong tidak
berjalan mudah, mengingat banyak pihak
yang terlibat dan berkepentingan dengan
pengelolaan wilayah aliran sungai yang
melintasi beberapa daerah kabupaten/kota.
Secara kewilayahan menurut RTRWP Jawa
Timur 2011-2031 pengaturan sungai dan
sistem pengendali banjir Kali Lamong
tersebar di Kabupaten Gresik, Kabupaten
Mojokerto dan Kota Surabaya dengan luas
DAS Kali Lamong 720 km2 dan mempunyai
panjang total kurang lebih 83,70 km. Dalam
RTRW Kabupaten Gresik 2010-2030
ditetapkan kawasan rawan bencana banjir
Jurnal Penataan Ruang, Volume 8, Nomor 2, 2013, Halaman 48-59
terdapat di Kecamatan Balongpanggang,
Kecamatan Benjeng, Kecamatan Kedamean,
Kecamatan Cerme dan Kecamatan Menganti
merupakan DAS Kali Lamong. DAS Kali
Lamong merupakan satu kesatuan sistem
pengelolaan sumber daya air dalam wilayah
Sungai Bengawan Solo yang menjadi tugas
dan kewenangan dari Balai Besar Wilayah
Sungai Bengawan Solo Ditjen SDA
Kementerian PU.
Pada wilayah-wilayah potensial terjadi
genangan yang mempunyai tingkat risiko
tinggi terjadinya bencana banjir, pihak-pihak
terkait harus mampu secara signifikan
menurunkan tingkat risikonya. Menurut
Smith dan Petley (2009) pengurangan risiko
dapat dilakukan melalui perlindungan pra-
bencana dan pemulihan pasca-bencana. Pada
kasus DAS Kali Lamong yang mempunyai
tingkat risiko banjir tinggi, banyaknya
pihak-pihak yang terlibat dalam penurunan
risiko menjadi tantangan tersendiri agar
pengendalian bencana banjir dapat
dilakukan secara efektif.
Menurut Paul (2011), kerentanan
institusional berkaitan dengan kebijakan
pemerintah, dan lembaga-lembaga publik
dan swasta, serta seberapa efektif kebijakan
dan organisasi tersebut dalam mengurangi
kerentanan dan/atau pemulihan dari
bencana. Hal ini juga mengacu pada
kemampuan organisasi yang terkait untuk
secara sungguh-sungguh menanggapi
peristiwa bahaya. Ketika mengacu langsung
kepada lembaga-lembaga pemerintah, jenis
kerentanan mengacu pada kemampuan
lembaga pemerintah untuk membuat
kebijakan dan melaksanakannya secara
efektif. Dengan demikian menurut Paul
(2011), kerentanan institusional tidak selalu
dan bukan berarti bahwa lembaga-lembaga
yang rentan, melainkan lembaga ini
menyebabkan orang lain menjadi lebih
rentan terhadap bahaya dan bencana. Jika
sebuah institusi, seperti pemerintah daerah,
gagal untuk menegakkan peraturan
pembangunan untuk bahaya tertentu yang
sering terjadi di daerah tersebut, hal ini
dapat dianggap sebagai contoh kerentanan
institusional. Sumber lain untuk kerentanan
institusional adalah ketika organisasi terkait
tidak sepenuhnya menghargai dan
berkomitmen untuk merespon ancaman
bencana, ini dapat menyebabkan masyarakat
benar-benar tidak siap menghadapi bencana.
Metode
Penelitian ini melakukan eksplorasi terhadap
data-data sekunder dan literatur yang
berkaitan dengan manajemen risiko
bencana. Data-data sekunder yang
digunakan berasal dari publikasi dan berita
media massa selama periode 2011-2013.
Berita-berita dan informasi yang berasal dari
internet (media online) digunakan juga
sebagai rujukan peristiwa dan kejadian yang
sedang menjadi isu utama pada saat itu.
Data dan informasi yang diperoleh dari hasil
penelusuran informasi selanjutnya dianalisa
berdasarkan konten berita yang sedang
dibahas oleh pihak-pihat yang
berkepentingan. Penelusuran informasi
difokuskan pada analisa kausalitas (sebab-
akibat) untuk lebih memahami kronologis
kejadian. Hasil dari analisa kausalitas
selanjutnya digambarkan dalam bentuk
diagram fishbone untuk memetakan
permasalahan yang memunculkan masalah
utama yang sedang diteliti.
Dalam penilaian kelembagaan sektoral, data
dikumpulkan dan diperiksa secara analisis
berjenjang, pada tingkatan struktur politik,
tingkatan sistem administrasi, dan tingkatan
teknis sektoral, serta memberikan perhatian
khusus terhadap dinamika kelembagaan dan
hubungan antara instansi sektoral.
Hasil
Hasil analisa fishbone berdasarkan kajian
konten informasi yang dihimpun dari
beberapa sumber menunjukkan bahwa
Jurnal Penataan Ruang, Volume 8, Nomor 2, 2013, Halaman 48-59
kejadian banjir di Kali Lamong dipengaruhi
oleh tiga faktor utama yaitu:
1. Faktor tata ruang wilayah
2. Faktor kondisi sungai
3. Faktor normalisasi sungai
Faktor tata ruang wilayah menjadi salah satu
penyebab banjir Kali Lamong akibat
terjadinya perubahan tata ruang wilayah di
DAS Kali Lamong, baik di bagian hilir
maupun hulu sungai. Bila dilihat dari hasil
kajian konten informasi yang dianalisa
menunjukkan bahwa perubahan tata ruang
ini sebagai akibat dari:
 Alih fungsi lahan yang terjadi di wilayah
DAS Kali Lamong dimana pada bagian
hulu terjadinya pengurangan luas hutan,
di sepanjang sungai bagian hilir berubah
fungsi menjadi permukiman atau tempat
usaha, Sebelum tahun 1980-an, kondisi
Kali Lamong masih normal. Fungsi Kali
Lamong berubah seiring perkembangan
penduduk dan industri, dengan ditandai
banyaknya bangunan di tepi sungai.
 Pemanfaatan bantaran sungai mengalami
perubahan bantaran sungai berubah
fungsi ditanami warga, disamping itu
juga masyarakat menggunakan bantaran
sungai untuk mendirikan bangunan
perumahan dan juga terdapat beberapa
industri. Di bantaran Kali Lamong yang
melintasi wilayah Kabupaten Gresik kini
terdapat 1.300-an bangunan dan 17 unit
industri.
 Hilangnya waduk, dimana waduk-waduk
di sekitar Kali Lamong yang mestinya
berfungsi sebagai retensi atau tempat
penampungan sementara air kini
sebagian disewakan untuk memelihara
ikan atau ditanami.
Menurut hasil kajian konten informasi yang
ada menunjukkan bahwa faktor kondisi
sungai merupakan factor utama yang
menjadi penyebab banjir Kali Lamong.
Beberapa hal yang menjadi penekanan membuat badan sungai ada yang tinggal
terhadap kondisi sungai adalah: 15 meter.
 Pendangkalan muara akibat tingginya
 Badan secara topografis sungai landai,
tingkat sedimentasi dimana kondisi
badan Kali Lamong di Gresik sangat
menunjukkan bahwa pendangkalan
landai sehingga tidak cepat mengalirkan
terjadi terus-menerus dengan laju
air ke laut lepas. Jika turun hujan deras
sedimentasi (pengendapan)
dan laut pasang, permukaan air Kali
12 sentimeter per tahun. Kini
Lamong naik melebihi bibir sungai dan
pendangkalan bahkan mencapai lebih
meluber menggenangi sawah dan
dari 4 meter. Pendangkalan ini terjadi
permukiman.
karena erosi yang ada di hulu dan
 Daya tampung sungai terbatas terlihat
gerusan di tebing kanan kiri sungai.
dari jumlah debit air mencapai 750 meter
per detik yang masuk, namun Kali
Lamong hanya mampu menampung
debit 250 meter per detik. Sementara itu
informasi lain menyatakan selama ini
banjir akibat luapan Kali Lamong karena
debit sungai sudah melebihi kapasitas.
Sekarang ini kapasitas Kali Lamong
rata-rata 270 meter kubik per detik.
Sedangkan dari data tahunan, debit
sungai mencapai sekitar 400 meter kubik
per detik. Berkurangnya kapasitas Kali
Lamong ini, karena terjadinya
pendangkalan dan pemukiman yang ada
Sumber: http://kabargress.com/2013/01/28/
di kanan kiri sungai.
 Kondisi tanggul kritis menyebabkan Gambar 1. Kondisi Alur Kali Lamong
tanggul mudah jebol/rusak ketika terjadi
banjir, sehingga tidak mampu menahan
aliran dan luapan air Kali Lamong dan Seperti kejadian banjir di daerah lain, banjir
jebolnya tanggul berdampak pada selalu diakibatkan oleh ulah manusia, baik
meluasnya banjir. itu di hulu, hilir, maupun daerah
 Masih banyak bantaran sungai tidak bantarannya. Oleh sebab itu, upaya
bertanggul dijumpai sepanjang ± 7 km penertiban daerah bantaran, pengerukan,
antara Kecamatan Benjeng sampai normalisasi, dan tentu rehabilitasi hutan
Kecamatan Cerme. Banjir paling parah harus menjadi prioritas penanggulangannya.
memang di wilayah Gresik karena dari Dari penelusuran informasi media online
131 kilometer aliran Kali Lamong, menyebutkan bahwa pengerukan dan
sepanjang 54 km di antaranya di wilayah normalisasi aliran Kali Lamong menjadi
Gresik dan tidak semuanya bertanggul. usulan berbagai pihak untuk mengurangi
 Penyempitan alur sungai dijumpai pada risiko banjir Kali Lamong. Faktor
beberapa titik lokasi merupakan akibat normalisasi sungai menjadi penting untuk
dari pembangunan permukiman yang mencegah dan mengendalikan terjadinya
menjorok ke alur sungai dan terjadinya banjir, namun kondisi yang ada menjukkan
sedimentasi pada beberapa titik lokasi. progress dan proses normalisasi sungai
Banyaknya endapan di Kali Lamong masih menghadapi berbagai kendala. Bila

Jurnal Penataan Ruang, Volume 8, Nomor 2, 2013, Halaman 48-59

dilihat dari hasil kajian konten informasi dan sektoral, termasuk melibatkan jasa
yang dianalisa menunjukkan bahwa belum tirta dan industri di sekitar Kali Lamong.
efektifnya pengendalian banjir melalui  Keterbatasan anggaran minimnya
upaya normalisasi sungai sebagai akibat anggaran penanganan banjir tersebut
dari: dikarenakan dalam penyusunan
anggaran, BBWS ragu karena
 Pembagian tugas dan kewenangan
pembebasan lahan untuk pembangunan
institusi baik secara horizontal maupun
tanggul untuk sungai Kali Lamong yang
vertikal menjadi perhatian dalam
meliputi empat daerah yakni Gresik,
penanganan banjir Kali Lamong.
Mojokerto, Lamongan dan Surabaya
Pengelolaan Kali Lamong masuk Daerah
belum jelas. Pemda Kabupaten Gresik
Aliran Sungai Bengawan Solo yang
belum bisa berbuat banyak untuk
menjadi kewenangan Balai Besar
menyelamatkan warga wilayah Gresik
Wilayah Sungai Bengawan Solo. Balai
selatan yang terkena banjir akibat luapan
akan menormalisasi sungai pada daerah
kritis penyebab meluapnya Kali Kali Lamong. Penyebabnya adalah
keterbatasan dana yang dianggarkan.
Lamong. Selain BBWS Bengawan Solo,
penanganan Kali Lamong juga
melibatkan Pemerintah Daerah
Kabupaten Lamongan, Gresik,
Mojokerto dan Kota Surabaya. Untuk
daerah, memiliki tugas untuk
membaskan lahan, sedangkan dari
pemerintah pusat melalui BBWS
Bengawan Solo tugasnya pekerjaan
fisik.
 Pembebasan tanah sulit menyebabkan
normalisasi Kali Lamong diprediksi
akan terhambat. Ini dikarenakan warga
di sepanjang bantaran sungai mematok
Sumber:
nilai tinggi jika tanahnya http://bola.kompas.com/read/2011/02/18/04131667/
dibebaskan. Mereka meminta uang
kompensasi yang nilainya cukup tinggi. Gambar 2. Penanganan Tanggul Jebol
Sehingga proses pembebasan tanah akan oleh Warga
ada hambatan. Warga yang tanahnya Pengendalian daya rusak air merupakan
berada di sepanjang bantaran kali upaya untuk mengurangi risiko bencana,
Lamong diupayakan untuk dibebaskan baik dilakukan pada tahap pra-bencana
dengan sejumlah ganti rugi. maupun pasca-bencana, dengan melibatkan
 Koordinasi antar instansi masih perlu lembaga pemerintah sesuai dengan tugas
diintensifkan lagi untuk pengendalian dan kewenangannya masing-masing. Untuk
banjir karena meski berkali-kali terjadi mengatasi permasalahan banjir Kali Lamong
banjir, upaya penanganan serius yang terjadi di wilayah Kabupaten Gresik
tampaknya belum terlihat, kecuali upaya dan Kota Surabaya perlu dilakukan analisis
darurat. Agar tepat sasaran, penanganan posisi dan peran lembaga pemerintah yang
Kali Lamong perlu dilakukan secara terkait dengan manajemen penanganan
terpadu dengan koordinasi lintas wilayah banjir.

Jurnal Penataan Ruang, Volume 8, Nomor 2, 2013, Halaman 48-59

 PENYEBAB BANJIR KALI LAMONG

TATA RUANG NORMALISASI SUNGAI

Alih Fungsi Pembagian Koordinasi
Lahan Kewenangan antar Instansi
Pemanfaatan
Pembebasan
Bantaran Sungai Anggaran
Lahan Sulit
Terbatas
Hilangnya Waduk
BANJIR KALI
LAMONG
Badan Sungai sangat landai
Daya Tampung
Kondisi Tanggul Kritis Sungai Terbatas

Penyempitan Alur Sungai Masih Banyak Sungai

Tidak Bertanggul
Pendangkalan Muara

KONDISI SUNGAI

Sumber: Hasil Analisa dari media online

Gambar 3. Analisa Fishbone Permasalahan Banjir Kali Lamong

Tabel 1. Posisi dan Peran Lembaga Pemerintah dalam Penanganan Banjir Kali Lamong

No. Lembaga Pemerintah Tugas Pokok Peran

1. Pemerintah Pusat:
a. Kementerian PU Ditjen Melaksanakan pengelolaan sumber daya air Penanganan Kali Lamong
SDA Balai Besar Wil. yang meliputi perencanaan, pelaksanaan terkait dengan pengerukan
Sungai Bengawan Solo konstruksi, operasi dan pemeliharaan dalam dan normalisasi sungai,
(BBWSBS) rangka konservasi sumber daya air, pendaya- termasuk penganggaran
gunaan sumber air dan pengendalian daya kegiatannya.
rusak air pada wilayah sungai Bengawan Solo.
b. Badan Nasional Memberikan pedoman dan pengarahan menyalurkan bantuan bahan
Penanggulangan Bencana terhadap usaha penanggulangan bencana yang kebutuhan pokok kepada
(BNPB) mencakup pencegahan bencana, penanganan korban banjir Kali Lamong,
tanggap darurat, rehabilitasi, dan rekonstruksi. dan menindaklanjuti dengan
bantuan rehabilitasi dan
rekonstruksi setelah
dilakukan verifikasi.
2. Pemerintah Provinsi Jawa Timur
a. Dinas Pekerjaan Umum Melaksanakan urusan pemerintahan daerah Membantu proses
Pengairan berdasarkan asas otonomi dan tugas pembebasan tanah dalam
pembantuan di bidang pekerjaan umum rangka normalisasi sungai
pengairan. Salah satu kewenangannya dan peninggian tanggul.
melakukan kerjasama konstruksi dan atau

Jurnal Penataan Ruang, Volume 8, Nomor 2, 2013, Halaman 48-59

 operasi dan pemeliharaan prasarana SDA
dengan kelompok masyarakat atau badan
usaha dalam bidang konservasi
SDA,pengembangan dan pengusahaan sumber
daya air serta pengendalian daya rusak air.
b. Badan Penanggulangan Menetapkan pedoman dan pengarahan Memantau pergerakan air
Bencana Daerah (BPBD) terhadap usaha penanggulangan bencana yang genangan dan melakukan
mencakup pencegahan bencana, penanganan penanganan darurat,
darurat, rehabilitasi, serta rekonstruksi. serta melakukan
Menyusun, menetapkan, dan menginformasi- pendataan korban banjir.
kan peta rawan bencana; Menyusun dan
menetapkan prosedur tetap penanganan
bencana; Mengendalikan pengumpulan dan
penyaluran uang dan barang.
3. Pemerintah Kabupaten Gresik:
a. Dinas Pekerjaan Umum Menyelenggarakan urusan bidang Pekerjaan menginventarisir kerusakan
(DPU) Umum, Kebinamargaan, pengairan, tata infrastruktur dan berupaya
ruang, keciptakaryaan, perumahan dan peninggian tanggul yang ada
permukiman yang menjadi kewenangan di sejumlah titik yang rusak
daerah dan tugas pembantuan sesuai ketentuan akibat tanggul jebol pada
peraturan perundang-undangan. saat bencana banjir. Selain
itu, pengerukan aliran Kali
Lamong juga akan
dilakukan. Membantu
proses pembebasan tanah
untuk normalisasi sungai
dan pembangunan tanggul.
b. Badan Penanggulangan Menetapkan pedoman dan pengarahan meringankan korban banjir
Bencana Daerah (BPBD) terhadap usaha penanggulangan bencana yang dengan memberikan bantuan
mencakup pencegahan bencana, penanganan sembako dan bantuan
darurat, rehabilitasi, serta rekonstruksi; makanan. Memberikan
Menyusun, menetapkan, dan menginformasi- informasi kejadian bencana
kan peta rawan bencana; Menyusun dan banjir dan kerugian yang
menetapkan prosedur tetap penanganan diderita warga.
bencana; Mengendalikan pengumpulan dan
penyaluran uang dan barang.
4. Pemerintah Kota Surabaya
a. Dinas Pekerjaan Umum Melaksanakan urusan pemerintahan daerah melakukan upaya
Bina Marga dan Pematusan berdasarkan azas otonomi dan tugas pembebasan tanah milik
(DPUBMP) pembantuan di bidang Pekerjaan Umum Bina warga yang menjorok ke
Marga dan Pematusan. Penanganan sempadan Kali Lamong;
pematusan meliputi pelaksanaan operasi, melaksanakan normalisasi
pemeliharaan dan rehabilitasi pada sungai, sungai di wilayah yang
danau, waduk dan pantai pada wilayah sungai menjadi kewenangannya
dalam satu kota; penyelesaian masalah dan
permasalahan operasionalisasi sistem drainase
dan penanggulangan banjir di wilayah kota
serta koordinasi dengan daerah sekitarnya;
pembangunan, pemeliharaan, pengerukan alur
pelayaran sungai dan danau kota.
Sumber: hasil analisa dari media online

Jurnal Penataan Ruang, Volume 8, Nomor 2, 2013, Halaman 48-59

Manajemen risiko bencana dapat dilakukan
melalui skenario mengatasi banjir Kali
Lamong dengan normalisasi sungai,
pengerukan, penanggulan bantaran sungai,
dan pembuatan embung, serta
memfungsikan kembali waduk di sekitar
Kali Lamong. Dalam kaitan ini pihak-pihak
yang terlibat tidak hanya pada tingkat
pemerintah kabupaten/kota, namun juga
melibatkan pemerintah pusat dan pemerintah
provinsi. Penanganan kegiatan dilakukan
berdasarkan tugas dan kewenangan masing-
masing lembaga/instansi. DAS Kali Lamong
merupakan kewenangan BBWSBS,
sehingga tanggung jawab pengendalian
risiko banjir berada pada pihak BBWSBS.
Namun demikian pihak-pihak lainnya
mendukung rencana kegiatan yang
dilakukan oleh BBWSB. Pemerintah Kota
Surabaya belum membentuk lembaga BPBD
sebagaimana yang telah diinstruksikan oleh
BNPB.
untuk mengurangi risiko bencana atau
mengubah kondisi sosial, maka hal ini dapat
memperburuk kerentanan sistem (Adger,
2006). Oleh sebab itu, aspek kelembagaan
menjadi salah satu atribut yang harus
dipertimbangkan dalam ketahanan bencana
mulai dari pra-bencana hingga pasca-
bencana karena terkait dengan berbagai
kepentingan mulai pada tingkat lokal hingga
tingkat nasional (Zhou et al., 2010).
Meningkatnya kerentanan terhadap banjir
dan tidak ada jaminan perbaikan yang
signifikan dalam respon kelembagaan, maka
hanya sedikit yang bisa dilakukan untuk
membangun ketahanan masyarakat terhadap
peristiwa banjir yang terjadi (Manock, et al.
2013).

Pembahasan
Kelembagaan memainkan peran kunci
dalam operasionalisasi fase yang berbeda
dari kerangka manajemen risiko bencana
dan mediasi hubungan antara pembangunan,
manajemen risiko bencana dan tindakan
Sumber: Zhou et al. 2010.
kemanusiaan (Baas, et al. 2008). Penyebab
Gambar 4. Tiga Dimensi Model DRLRL
munculnya bencana yang berlangsung
(Disaster Resilience of "Loss - Response"
berulang-ulang dapat disebabkan oleh
of Location)
kegagalan kelembagaan dalam merespon
hadirnya bencana. Kerentanan kelembagaan
Meskipun beberapa lembaga yang terkait
disebabkan suatu lembaga tidak memiliki
dengan penanggulangan bencana telah
kemampuan administrasi, kapasitas
menerapkan pendekatan preventif dalam
organisasi, keuangan, dan politik untuk
mengelola risiko bencana, namun
secara efektif mampu menanggulangi
penggunaan sumber daya keuangan mereka
bencana dan pihak-pihak yang rentan
dibatasi secara legal dan terikat untuk
(Ahrens and Rudolph, 2006).
digunakan hanya membiayai kegiatan
Pengembangan kelembagaan diperlukan
tertentu, sebagaimana yang telah ditetapkan
untuk memacu kegiatan pembangunan dan
dalam APBD dan/atau APBN. Sebagaimana
mengurangi kerentanan terhadap bencana,
rencana normalisasi Kali Lamong untuk
tidak cukup hanya mengandalkan dukungan
mengatasi bencana banjir di Kabupaten
dari pihak lain. Ketika suatu lembaga gagal
Gresik tahap awal disiapkan dana Rp 26

Jurnal Penataan Ruang, Volume 8, Nomor 2, 2013, Halaman 48-59

miliar. Dana dari Pemerintah Kabupaten
Gresik dan Pemerintah Provinsi Jawa Timur
masing-masing Rp 3 miliar, serta dana dari
APBN sebesar Rp 20 miliar untuk fisik
normalisasi Kali Lamong. Pengerjaan
proyek normaliasi sungai dilaksanakan
muilai pertengahan 2011 dan ditargetkan
selesai tahun 2013. Namun pelaksanaan
pembangunan pada tahun sebelumnya
kurang maksimal karena terkendala
pembebasan lahan khususnya di wilayah
Gresik. Sehingga anggaran tidak terserap
hingga 40 persen. Hal ini menunjukkan
bahwa secara sistem administrasi proyek,
hubungan antar lembaga pemerintah, dan
pengelolaan keuangaan belum berjalan
secara efektif, meskipun dukungan politik
dari Kepala Daerah maupun DPRD cukup
besar. Adapun anggaran sisa yang
berhubungan dengan penanggulangan
bencana tidak bisa dialihkan untuk
membiayai inisiatif pencegahan bencana
lainnya di luar yang sudah dialokasikan
sebelumnya.
Aliran Kali Lamong dari hulu ke hilir
panjangnya 131 kilometer aliran Kali
Lamong, sepanjang 54 km berada di wilayah
Gresik, dan 13,5 km panjang sungai ini
berada di wilayah Surabaya. Untuk
mengurangi risiko banjir pada wilayah ini
diupayakan melalui normalisasi sungai,
pengerukan sungai, serta pembangunan dan
penguatan tanggul sungai. Sebagaimana
disepakati antar instansi, dimana tanggung
jawab BBWSBS melakukan normalisasi dan
pengerukan sungai dengan alokasi anggaran
Rp 20 milyar melalui APBN, sedangkan
Pemerintah Daerah (Kabupaten Gresik dan
Kota Surabaya) melakukan pembebasan
lahan pada wilayahnya masing-masing. Kota
Surabaya melalui DPUBMP dengan alokasi
APBD sebesar sekitar Rp 2 milyar telah
menyelesaikan proses pembebasan tanah,
sehingga BBWSBS sudah dapat melakukan
kegiatan normalisasi dan pengerukan sungai
di wilayah Surabaya. Kabupaten Gresik
Jurnal Penataan Ruang, Volume 8, Nomor 2, 2013, Halaman 48-59
melalui DPU mengalokasikan sekitar Rp 3
milyar untuk pembebasan tanah, namun
masih terkendala tingginya tuntutan ganti
rugi dari masyarakat yang tinggal di
sepanjang bantaran sungai. Kondisi ini
menyebabkan alokasi APBN melalui
BBWSBS tidak dapat sepenuhnya
dimanfaatkan untuk kegiatan normalisasi
dan pengerukan sungai. Adanya perbedaan
kinerja organisasi pada tingkat daerah ini
secara langsung berdampak pada lambannya
upaya pengurangan risiko bencana banjir,
mengingat Kali Lamong sebagai satu
wilayah sungai yang harus dikelola secara
terpadu.
Tata ruang sebagai platform bersama untuk
mengurangi risiko bencana harus mampu
diadopsi oleh berbagai pihak yang
berkepentingan. BPBD Kabupaten Gresik
mempunyai tugas menyusun, menetapkan,
dan menginformasikan peta rawan bencana
harus menjadi acuan dalam penyusunan
rencana tata ruang kawasan rawan bencana
dan rencana tindak pengendalian banjir Kali
Lamong. Peta kawasan rawan bencana harus
menjadi media komunikasi antar pelaku
pembangunan yang terlibat dalam
pengelolaan risiko bencana. Berkembangnya
perumahan dan industri di bantaran Kali
Lamong yang tidak sesuai dengan rencana
tata ruang kawasan pada akhirnya akan
menyulitkan pengurangan risiko, bahkan
secara tidak langsung pada akhirnya upaya
normalisasi dan pembangunan tanggul
sungai tidak dapat dilaksanakan sesuai
rencana. Untuk mengantisipasi dan
menanggulangi dampak bencana alam
tersebut, maka komponen manajemen risiko
bencana alam perlu dimasukkan sebagai
salah satu komponen dalam penyusunan
rencana tata ruang kawasan rawan bencana
(Widiati, 2008).
Sumber: Bappeda Kabupaten Gresik
Gambar 5. Kawasan Rawan Banjir di Kecamatan Menganti
Pengalaman yang dilakukan Pemerintah
Selandia Baru (2008) dalam manajemen
risiko banjir, ada beberapa hal yang menjadi
pendorong untuk terwujudnya manajemen
risiko bencana banjir adalah:
 Kemauan politik dan tujuan
pengurangan risiko yang disepakati
 Sumber daya yang dialokasikan
 Panduan manajemen risiko bencana
 Kebijakan pemerintah dan kerangka
legislatif untuk mendukung
manajemen risiko
 Ketersediaan informasi yang baik
dan akurat
 Monitoring dan evaluasi
Jurnal Penataan Ruang, Volume 8, Nomor 2, 2013, Halaman 48-59
 Kapasitas pemerintah dalam bidang-
bidang yang diintegrasikan
Dari informasi yang diperoleh menunjukkan
besarnya kemauan politik dan komitmen
Kepala Daerah (Bupati dan Wakil Bupati
Kabupaten Gresik) untuk mengatasi bencana
banjir Kali Lamong. Optimisme juga
ditunjukkan dengan target pada tahun 2013
proyek normalisasi Kali Lamong ini akan
selesai. Namun kondisi ini belum didukung
dengan kecukupan alokasi sumber daya
(anggaran), sebagaimana disampaikan
pejabat DPU Kabupaten Gresik bahwa
permasalahan banjir di Kabupaten Gresik
tidak mampu ditanggulangi sendiri oleh
Pemerintah Kabupaten Gresik, utamanya
banjir yang disebabkan luapan Kali Lamong
dan Bengawan Solo, sebab biayanya sangat
besar yang tidak bisa dibiayai APBD
Kabupaten Gresik.
Sharing dalam mengalokasikan sumber daya
(anggaran) antara Pemerintah Kabupaten
Gresik, Pemerintah Provinsi Jawa Timur,
dan Pemerintah Pusat, di satu sisi dapat
menutup kekurangan sumber daya
(anggaran) yang dimiliki oleh Pemerintah
Kabupaten Gresik. Di sisi lain akan
meningkatkan kapasitas pemerintah dalam
memadu-serasikan bidang-bidang yang
mempunyai tugas dan kewenangan yang
berbeda. Sebagai contoh pembagian tugas
dari kegiatan normalisasi Kali Lamong,
dimana pemerintah pusat bertanggung jawab
mengalokasikan dana untuk pelaksanaan
normalisasi, pengerukan, dan pembangunan
tanggul sungai, sedangkan pemerintah
provinsi dan pemerintah kabupaten
bertanggung jawab dalam pembebasan
tanah.
Pemaduserasian alokasi sumber daya
(anggaran) dapat dilakukan secara efektif,
jika didukung kerangka kebijakan
pemerintah dan legislasi yang jelas. Adanya
panduan yang jelas dalam pengelolaan
sumber daya, baik dalam pentuk petunjuk
teknis maupun prosedur operasi standar
(SOP), memudahkan bagi pihak-pihak yang
terlibat dalam bertindak sesuai dengan
panduan yang ada. Dalam proses
pembebasan tanah untuk normalisasi dan
pembangunan tanggul sungai, pihak
pemerintah daerah akan bertindak sesuai
dengan aturan yang ditetapkan, dan
mengesampingkan tuntutan masyarakat
yang dianggap tidak wajar. Meskipun
konsekuensinya proses pembebasan tanah
untuk kepentingan tersebut tidak berjalan
dengan lancar.
Jurnal Penataan Ruang, Volume 8, Nomor 2, 2013, Halaman 48-59
Simpulan
Hasil yang diperoleh menunjukkan bahwa
manajemen risiko bencana pada DAS Kali
Lamong harus memperhatikan faktor-faktor
tata ruang, kondisi sungai, dan normalisasi
sungai. Pendekatan kelembagaan diperlu
difokuskan pada pengendalian pemanfaatan
bantaran sungai, poses pembebasan tanah,
penganggaran pembangunan, dan
kewenangan masing-masing lembaga.
Untuk melakukan manajemen risiko
bencana banjir Kali Lamong tidak dapat
dilakukan hanya mengandalkan salah satu
lembaga. Keterbatasan kewenangan dan
sumber daya membuat setiap lembaga
pemerintah bertindak sesuai dengan panduan
dan aturan yang ditetapkan, namun harus
didukung komitmen yang kuat, kerjasama
antar lembaga yang terintegrasi, dan
kejelasan tujuan yang hendak diwujudkan
bersama.
Daftar Rujukan
Adger, W.N. 2006. Vulnerability. Global
Environmental Change 16: 268–281.
Ahrens, J. and Patrick M. Rudolph. 2006.
The Importance of Governance in
Risk Reduction and Disaster
Management. Journal of
Contingencies and Crisis
Management. Volume 14, No. 4,
December 2006: 207-220.
Baas, Stephan et al. 2008. Disaster risk
management systems analysis. FAO
Environment and Natural Resources
Service Series, No. 13 – FAO.
Rome.
Manock, Ian et al. 2013. Perceptions of
institutional and social response to
frequent flooding in an Australian
rural town. Australian Journal of
 Emergency Management. Volume
28, No. 1, January 2013: 42-48.
New Zealand Government. 2008. Meeting
the Challenges of Future Flooding in
New Zealand. Ministry for the
Environment. Wellington, New
Zealand.
Paul, Bimal Kanti. 2011. Environmental
hazards and disasters: contexts,
perspectives and management.
Wiley-Blackwell. Oxford, UK.
Plate, E.J. 2002. Flood risk and flood
management. Journal of Hydrology
267 : 2–11.
Raschky, P.A. 2008. Institutions and the
losses from natural disasters. Natural
Hazards and Earth System Sciences
8: 627–634.
Smith, Keith and Petley, David N. 2009.
Environmental Hazards: Assessing
risk and reducing disaster. Fifth
Edition. Routledge. New York, NY.
Widiati, Ati. 2008. Aplikasi Manajemen
Risiko Bencana Alam dalam
Penataan Ruang Kabupaten Nabire.
Jurnal Sains dan Teknologi
Indonesia Vol. 10 No. 1 April 2008:
7-15.
Zhou, H. et al. 2010. Resilience to natural
hazards: a geographic perspective.
Natural Hazards 53 (1): 21–41.
Internet dan Media Online:
http://regional.kompas.com/read/2011/04/03
/22392124/Normalisasi.Kali.Lamong
.Terkendala.Lahan
http://bola.kompas.com/read/2011/02/18/04
131667/Normalisasi.Kali.Lamong.Di
tunggu
http://108jakarta.com/news/2013/12/24/371
01/Pemerintah-Anggarkan-Rp3-M-
Jurnal Penataan Ruang, Volume 8, Nomor 2, 2013, Halaman 48-59
untuk-Normalisasi-Kali-Lamong-
#sthash.sLUnEJI9.dpuf
http://portalgresik.com/2011/04/05/normalis
asi-kali-lamong-diperkirakan-
terhambat/
http://mediakontraktor.com/Berita/Baca/240
0
http://gresikselatan-
suwandi.blogspot.com/2011/05/pem
kot-surabaya-normalisasi-kali-
lamong.html
http://www.surabayapagi.com/index.php?3b
1ca0a43b79bdfd9f9305b8129829624
81d260298e71d7bc7bb8d774e9a132
6
http://www.surabayakita.com/index.php?opt
ion=com_content&view=article&id=
2427:kali-lamong-dikeruk-telan-
anggaran-rp-20-
m&catid=25:peristiwa&Itemid=28
http://www.koran-sindo.com/node/303368
http://www.antarajatim.com/lihat/berita/103
541/anggaran-banjir-bengawan-solo-
kali-lamong-rp12-miliar
http://antarajatim.com/lihat/berita/103605/pe
mbangunan-tanggul-kali-lamong-
terkendala-pembebasan-tanah
http://online-
gresik.blogspot.com/2013/11/apbd-
gresik-tak-mampu-tangani-
banjir.html
http://gresikterkini.blogspot.com/2011/04/bn
pb-bantu-korban-banjir-di-
gresik.html
http://kabargress.com/2013/01/28/komisi-c-
dorong-dinas-pu-bina-marga-dan-
pematusan-atasi-banjir-kali-lamong/
Jurnal Penataan Ruang, Volume 8, Nomor 2, 2013, Halaman 48-59