Konsep Kebijakan Kedaulatan Pangan 2015

KONSEP KEBIJAKAN KEDAULATAN PANGAN
2015 - 2019
LEMBAGA PENGKAJIAN INDEPENDEN KEBIJAKAN PUBLIK

DAFTAR ISI
DAFTAR ISI.................................................................................................................II
DAFTAR TABEL..........................................................................................................IV
DAFTAR GAMBAR......................................................................................................V
SENARAI AKRONIM DAN SINGKATAN.......................................................................VI
BAB I LATAR BELAKANG.........................................................................................1
BAB II ANALISIS KEBIJAKAN PANGAN NASIONAL 2010 – 2014.................................9
2.1. KEBIJAKAN PANGAN NASIONAL 2010 - 2014...............................................................9

2.1.1. Renstra Kementan 2010-2014....................................................................................... 9
2.1.2. Kinerja Tiga Tahun Pertama Kementan 2010 – 2014........................................13
2.2. ANALISIS LPIKP.....................................................................................................................18

2.2.1. Analisis Umum Renstra Kementan 2010-2014.....................................................18
2.2.2. Analisis Ekonomi............................................................................................................... 25
2.2.3. Analisis Politik.................................................................................................................... 47
2.2.4. Analisis Hukum.................................................................................................................. 64
BAB III KEBIJAKAN PANGAN NASIONAL 2015-2019................................................100
3.1. Pendahuluan.......................................................................................................................100
3.2. Arah Kebijakan Pangan & Sasaran Bidang Ekonomi............................................100

3.2.1. Arah Kebijakan bidang Ekonomi..............................................................................100
3.2.2. Sasaran bidang Ekonomi............................................................................................. 115
3.3. Arah Kebijakan Pangan & Sasaran Bidang Politik................................................116

3.3.1. Arah Kebijakan bidang Politik...................................................................................116
3.3.2. Sasaran bidang Politik.................................................................................................. 117
i
3.4. Arah Kebijakan Pangan & Sasaran Bidang Hukum...............................................121

3.4.1. Arah Kebijakan bidang Hukum.................................................................................121
3.4.2. Sasaran bidang Hukum............................................................................................... 123
3.5. Program Pencapaian Kedaulatan Pangan Nasional..............................................123

3.5.1. Program Bidang Ekonomi...........................................................................................123
3.5.2. Program Bidang Politik................................................................................................ 128
3.5.3. Program Bidang Hukum.............................................................................................. 129
BAB IV REKOMENDASI...........................................................................................133
4.1. Rekomendasi bidang Ekonomi.....................................................................................133
4.2. Rekomendasi bidang Politik.........................................................................................134
4.3. Rekomendasi bidang Hukum........................................................................................134
ii
DAFTAR TABEL
Tabel 2. 1. Relasi Antara Capaian Renstra Kementan 2010-2014 dan Kendalanya.......19

Tabel 2. 2. Capaian dan Target Peningkatan Produksi Pangan Utama di Indonesia
(2010-2012).......................................................................................................................... 26
Tabel 2. 3. Perkembangan Produksi dan Kebutuhan Kedelai Tahun 2004-2012...........27
Tabel 2. 4. Kinerja Ekspor Impor Tanaman Pangan Nasional 2009-2011.........................30
Tabel 2. 5. Komoditi dan Kontribusinya terhadap Garis Kemiskinan (dalam %),
Maret 2013............................................................................................................................ 36
Tabel 2. 6. Perkembangan Pencapaian Surplus Beras Periode 2010-2012.......................36
Tabel 2. 7. Impor Beras Indonesia Berdasarkan Asal Negara,
Tahun 2012 dan 2013....................................................................................................... 37
Tabel 2. 8. Disparitas Harga Beras Produsen dan Eceran Konsumen,
Tahun 2010-2012............................................................................................................... 38
Tabel 2. 9. Gini Ratio Distribusi Penguasaan Lahan Pertanian (Lahan Basah dan
Kering) di Indonesia, 1973-2003.................................................................................. 41
Tabel 2. 10. Tingkat Pendidikan SDM Sektor-sektor Perekonomian Indonesia, 2013
(dalam Persen)..................................................................................................................... 43
Tabel 2. 11. Penyaluran Kredit dari Perbankan Umum Nasional Berdasarkan Bidang
Usaha........................................................................................................................................ 44
Tabel 2. 12. Kredit Macet atau Bermasalah di Perbankan Umum berdasarkan Sektor
dan Bidang Usaha 2013.................................................................................................... 46
Tabel 2. 13. Sejarah Model Politik Pangan di Indonesia..............................................................49
Tabel 2. 14. Perbandingan Implementasi Politik Pangan antara Indonesia dengan
Thailand, Vietnam, dan India......................................................................................... 54
Tabel 2. 15. Sandingan Lingkup Kepentingan Umum menurut UU No. 41 Tahun 2009
dan PP No. 1 Tahun 2011 dan UU No. 2 Tahun 2012...........................................75
Tabel 2. 16. Ketersediaan Lahan Pertanian Pangan......................................................................79
Tabel 2. 17. Pemberdayaan Petani....................................................................................................... 82
iii
DAFTAR GAMBAR
Grafik 2. 1. Pertumbuhan Ekonomi, Kemiskinan, dan Pemerataan Pendapatan.............29

Grafik 2. 2. Pertumbuhan Nilai Ekspor dan Impor Beberapa Komoditas Tanaman
Pangan 2008-2012 (dalam persen).............................................................................31
Grafik 2. 3. Pertumbuhan Volume Ekspor dan Impor Beberapa Komoditas Tanaman
Pangan 2008-2012 (dalam %)....................................................................................... 32
Grafik 2. 4. Neraca Perdagangan Luar Negeri pada Sub Sektor Peternakan 2004-
2012......................................................................................................................................... 33
Gambar 2. 5. Bagan Alur Kedaulatan Pangan..................................................................................... 66
Gambar 2. 6. Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional.......................................................70Y
Gambar 3. 1. Bagan Skema Permodalan Nilai Rantai (Value Chain Financing).................109
Gambar 3. 2. Eksternal and Internal VCF.......................................................................................... 112
iv
Senarai Akronim dan Singkatan
APEC Asia Pacific Economic Cooperation
APL Areal Peruntukan Lain
ASEAN Association of Southeast Asian Nations
ASEM Angka Sementara
ASUH Aman, Sehat, Utuh dan Halal
Bappeda Badan Perencanaan Pembangunan Daerah
Bappenas Badan Perencanaan Pembangunan Nasional
BKKBN Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional
BKP Badan Ketahanan Pangan
BPS Badan Pusat Statistik
BULOG Badan Urusan Logistik
BUMN Badan Usaha Milik Negara
CGE Computable General Equlibrium
DAS Daerah Aliran Sungai
DKP Dewan Ketahanan Pangan
FAO Food and Agriculture Organization
GBHN Garis-garis Besar Haluan Negara
GK Garis Kemiskinan
GKG Gabah Kering
GKM Garis Kemiskinan Makanan
GKNM Garis Kemiskinan Non-Makanan
HPH Hak Penguasaan Hutan
HTI Hak Tanaman Industri
KE Koridor Ekonomi
Keppres Keputusan Presiden
KKN Kolusi, Korupsi, Nepotisme
KP3EI Komite Percepatan dan Perluasan Pembangunan Ekonomi Indonesia
KPS Kerjasama Pemerintah Swasta
KUBE Kelompok Usaha Bersama
KUR Kredit Usaha Rakyat
KUT Kredit Usaha Tani
LPND Lembaga Pemerintah Non Departemen
LPNK Lembaga Pemerintah Non Kementerian
LPIKP Lembaga Pengkajian Independen Kebijakan Publik
MDG Millennium Development Goals
MP3EI Masterplan Percepatan dan Perluasan Pembangunan Ekonomi Indonesia
MPR Majelis Permusyawaratan Rakyat
NPL Non Performing Loan
NTP Nilai Tukar Petani
OJK Otoritas Jasa Keuangan
OTDA Otonomi Daerah
PDB Produk Domestik Bruto
Perda Peraturan Daerah
Perppu Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang
Perpres Peraturan Presiden
Perum Perusahaan Umum
PPH Pola Pangan Harapan
PP Peraturan Pemerintah
PK Penetapan Kinerja
PKPCT Politik Ketahanan Pangan Cenderung Totaliter
vi
PKPK Politik Ketahanan Pangan Klasik
PKPKy Politik Ketahanan Pangan Keynesian
PKPNk Politik Ketahanan Pangan Neo-klasik
PPL Petugas Penyuluh Lapangan
PPS Penyuluh Pertanian Spesialis
Renstra Rencana Strategis
RPJM Rencana Pembangunan Jangka Menengah
RPJMN Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional
RPJP Rencana Pembangunan Jangka Panjang
RPJPN Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional
RTP Rumah Tangga Petani
RTRW Rencana Tata Ruang Wilayah
SOP Standard Operating Procedures
UKM Usaha Kecil Menengah
UMKM Usaha Mikro, Kecil dan Menengah
UTB Usaha Tani Bersama
UPPKS Usaha Peningkatan Pendapatan Keluarga Sejahtera
VCF Value Change Financing
vii
BAB I
LATAR BELAKANG
Undang-undang No. 18 Tahun 2012 menyatakan bahwa pangan merupakan kebutuhan

dasar manusia yang paling utama dan pemenuhannya merupakan bagian dari hak asasi
manusia yang dijamin dalam Undang Undang Dasar 1945 sebagai komponen dasar untuk
mewujudkan sumber daya manusia yang berkualitas. Pangan adalah segala sesuatu yang
berasal dari sumber hayati produk pertanian, perkebunan, kehutanan, perikanan,
peternakan, perairan dan air, baik yang diolah maupun tidak diolah yang diperuntukkan
sebagai makanan atau minuman bagi konsumsi manusia. Akses ke pangan adalah hak
asasi manusia, sehingga negara wajib menjamin ketersediaan, keterjangkauan, dan
pemenuhan konsumsi pangan yang cukup, aman, bermutu dan bergizi seimbang, baik
pada tingkat nasional maupun daerah hingga perorangan secara merata di seluruh
wilayah negara sepanjang waktu dengan memanfaatkan sumber daya, kelembagaan, dan
budaya lokal. Sebagai negara dengan jumlah penduduk yang besar dan memiliki sumber
daya alam serta sumber pangan yang beragam, Indonesia sebetulnya harus mampu
memenuhi kebutuhan Pangannya secara berdaulat dan mandiri.
Indonesia adalah produsen dan konsumen terbesar ketiga untuk bahan pangan (FAO,
2012). Ironisnya, justru Indonesia menjadi negara pengimpor terbesar nomor satu di
dunia (BPS, 2011; impor 353,485 ton atau USD 183,3). 1 Pada tataran lokal, ketahanan
pangan daerah menunjukkan 100 dari 349 kabupaten memiliki kerentanan pangan
(Dewan Ketahanan Pangan, 2009).
Krisis pangan ini diperburuk oleh penurunan jumlah Rumah Tangga Petani (RTP) sebesar
5,04 juta pada tahun 2013 dibanding pada tahun 2003. Pada tahun 2013 tercatat 26,13
juta RTP,2 di mana 70-75% dari rumah tangga petani tersebut bekerja di subsektor
tanaman pangan. Angka tersebut menunjukkan terjadinya peralihan minat bekerja,
1
Harian Sindo 11 Desember 2013
2
Kadir, Hasil Sensus Pertanian 2013, Instruktur Nasional Sensus Pertanian 2013, BPS, Koran Tempo
24 September 2013
terutama pada kelompok penduduk usia produktif ke non pertanian, seperti industri,
perdagangan, makanan dan jasa.3
Kerentanan pangan seharusnya tidak terjadi mengingat keunggulan komparatif dan

kompetitif yang dimiliki Indonesia dalam membangun kemandirian dan kedaulatan
pangan. Potensi ini dicirikan oleh: (1) negara tropis dengan intensitas cahaya matahari
yang sangat kondusif bagi produksi pertanian; (2) lahan dan air bukan faktor pembatas;
(3) sumberdaya hayati disertai keanekaragaman pangan lokal; (4) teknologi produksi
pangan; dan (5) adanya pencanangan lahan pertanian abadi 15 juta ha dari pemerintah–
yang pada kenyataannya sampai sekarang belum terlaksana.4
Sementara itu, ketersediaan lahan pangan menunjukkan bahwa terdapat lahan potensial
seluas 101 juta ha dari total luas daratan 192 juta ha. Dari luas total lahan potensial
tersebut, yang terbudidayakan baru 47 juta ha, sedangan 54 juta ha lainnya ada dalam
kategori lahan potensi area pertanian karena sebagian besarnya masih berada di kawasan
hutan.5 Dari jumlah lahan yang terbudidayakan tersebut, terjadi konversi lahan ke
pertanian non pangan yang semakin meluas. Salah satu contohnya lahan sawah ideal 15
juta ha,6 namun yang ada hanya sekitar 9,1 juta ha, dan saat ini berkurang menjadi 7,1 juta
ha.7 Krisis lahan juga terjadi karena konflik penguasaan lahan yang disebabkan oleh
tumpang tindih penguasaan antara pemegang Hak Pengusahaan Hutan (HPH), Hutan
Tanaman Industri (HTI) dan pemegang Hak Ulayat (Masyarakat Adat). Hal yang sama
terjadi juga di kawasan Areal Peruntukan Lain (APL). Konflik di Indonesia yang terkait
dengan penguasaan atas sumberdaya lahan bersifat laten karena struktur masyarakat
majemuk seperti Indonesia rentan terhadap konflik horizontal. Penyusutan lahan
pertanian pangan adalah salah satu masalah dalam pembangunan berkelanjutan yang
perlu ditangani secara bijaksana dan inovatif, antara lain melalui upaya intensifikasi,
pengembangan varietas unggul dan ekstensifikasi lahan pertanian pangan.
3
Khudori, Tragedi Pertanian Indonesia, Koran Tempo, 11 September 2013
4
Kementerian Pertanian, Pertanian – Bioindustri Berkelanjutan, Solusi Pembangunan Indonesia Masa
Depan, Dokumen Pendukung Konsep Strategi Induk Pembangunan Pertanian 2013-2045, hal. 2.
5
World Bank, A World Bank Country Studies: Indonesia: environment and development, World Bank
Publications, (1994).
6
Lutfi Muta’ali, Pengembangan Wilayah Perdesaan (Perspektif Keruangan), PPF Geografi, UGM, 2013,
hal. 8.
7
Kondisi ini didorong oleh harga lahan pertanian yang lebih rendah dibandingkan dengan harga lahan
untuk pemukiman dan industri. Keadaan ini disebabkan oleh lemahnya penegakan Hukum Tata Ruang,
ketidakpatuhan Pemerintah/Pemda dan masyarakat terhadap Peraturan Perundang-undangan tentang
Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW). Selain itu, akibat negatif dari perbaikan infrastruktur (sarana
dan prasarana) lingkungan yang tidak terkendali.
2
Terlebih lagi, upaya perlindungan lahan untuk pangan telah dilakukan oleh negara melalui
penerbitan Undang-undang No. 41 Tahun 2009 tentang Perlindungan Lahan Pertanian
Pangan Berkelanjutan, yang bertujuan:
a. melindungi kawasan dan lahan pertanian pangan secara berkelanjutan;

b. menjamin tersedianya lahan pertanian pangan secara berkelanjutan;
c. mewujudkan kemandirian, ketahanan, dan kedaulatan pangan;
d. melindungi kepemilikan lahan pertanian pangan milik petani;
e. meningkatkan kemakmuran serta kesejahteraan petani dan masyarakat;
f. meningkatkan perlindungan dan pemberdayaan petani;
g. meningkatkan penyediaan lapangan kerja demi kehidupan yang layak;
h. mempertahankan keseimbangan ekologis; dan
i. mewujudkan revitalisasi pertanian.
Meski demikian, keberadaan undang-undang tersebut tidak serta merta menjamin secara
kuat terjadinya perlindungan atas lahan pertanian. Diterbitkannya Peraturan Pemerintah
(PP) No.1 Tahun 2011 tentang Penetapan dan Alih Fungsi Lahan Pertanian Pangan
Berkelanjutan, khususnya Pasal 35, membuka celah hukum untuk menggunakan lahan
pertanian bagi kepentingan kegiatan non-pertanian. Celah hukum lainnya dalam
Peraturan Pemerintah tersebut tercantum dalam Pasal 36 ayat 1, yang mengatur tentang
pengadaan tanah untuk kepentingan umum. Celah ini kemudian diperparah oleh
ketentuan dalam ayat 2-nya, yang memperluas jenis kepentingan umum dimaksud,
bahkan menjadi tidak terbatas. Dalam konteks perlindungan lahan pertanian, Peraturan
Pemerintah ini jelas tidak memberikan kontribusi yang positif terhadap tujuan awal
penerbitan Undang-undang No. 41 tahun 2009 tentang Perlindungan Lahan Pertanian
Berkelanjutan, bahkan dapat dikatakan bertentangan dengan Undang-undang tersebut.
Fenomena tersebut oleh Lembaga Pengkajian Independen Kebijakan Publik (LPIKP)

dilihat sebagai kegagalan pemerintah dalam mengupayakan koordinasi dan sinergi kerja
antara kementerian teknis terkait, pihak swasta, kelompok masyarakat tani dan
pemangku kepentingan lain. Ketidaksinergisan kinerja ini disebabkan, antara lain, oleh
ketidakharmonisan antara peraturan perundang-undangan yang terkait, yang pada
gilirannya menyebabkan ketidakharmonisan pada saat pengimplementasian berbagai
peraturan perundang-undangan tersebut. Oleh karena itu diperlukan upaya untuk
memperkuat landasan kinerja dan mekanisme pertanggungjawaban yang transparan,
3
partisipatif, dan akuntabel. Selain faktor di atas, pemerintah dalam mengantisipasi faktor-
faktor alamiah, misalnya keterbatasan biofisik8; mengalami kegagalan.
Penguatan landasan kinerja dan mekanisme pertanggungjawaban tersebut adalah krusial

untuk memperkuat kerangka Kedaulatan Pangan dalam konsep Ketahanan Pangan 9 di
Indonesia, agar status Indonesia sebagai negara pengimpor pangan terbesar di dunia
dapat dibalik. Hal ini menjadi penting karena Pancasila dan UUD 1945 mengamanatkan
bahwa negara harus melindungi segenap bangsa dan seluruh tumpah darah Indonesia,
yang berarti melindungi sumber daya insani dan sumber daya lingkungannya. Terlebih
lagi, Pancasila dan Undang Undang Dasar 1945 merupakan landasan filosofis dan landasan
konstitusional bagi peraturan perundang-undangan terkait, seperti agraria, pertanian,
koperasi, penanaman modal, pemerintahan daerah, dan lain-lain.
Pasal 33 Undang Undang Dasar 1945 secara eksplisit telah mengatur tentang hal-hal
mendasar terkait dengan ketahanan pangan. Dalam ayat (2) dan ayat (3) pasal tersebut
ditegaskan bahwa “Cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang
menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara; Bumi, air dan kekayaan alam
yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-
besar kemakmuran rakyat”. Mengingat pangan merupakan “hajat hidup orang banyak”,
maka sudah seharusnya negara mengelolanya untuk sebesar-besarnya bagi kemakmuran
rakyat.
Konstitusi Indonesia telah memberi dasar untuk penguatan kedaulatan pangan. Namun,
peraturan perundang-undangan terkait pangan belum sepenuhnya mengatur hak-hak
rakyat atas pangan. Padahal bila dihubungkan dengan Pasal 28A Undang Undang Dasar
1945, yang menyatakan: “Setiap orang berhak untuk hidup, serta mempertahankan hidup
dan kehidupannya”, semestinya memberi makna bahwa hak-hak pangan merupakan
bagian penting dari Hak Asasi Manusia (HAM) dalam kerangka kedaulatan pangan.
Kedaulatan pangan dalam perspektif warga negara, dapat dipahami sebagai hak rakyat,
komunitas-komunitas, dan negeri-negeri untuk menentukan sistem produksinya sendiri
dalam lapangan pertanian, perikanan, pangan dan tanah, serta kebijakan-kebijakan
lainnya yang secara ekologis, sosiologis, ekonomis dan kulturis, sesuai dengan keadaan
8
IFPRI, 2020 Vision, FWT Penning de Vries, et. al Biophysical Limits to Global Food Production, 1995
9
Bagas Angkasa,Tata Ruang dan Kebijakan Pertanian untuk Percepatan Kedaulatan Pangan, Orasi
Ilmiah, Dies Natalis ke 67 Fakultas Pertanian Gadjah Mada, 2013, hal. 6
4
khusus (keunikan) masing-masing.10 Sedangkan dalam perspektif negara, kedaulatan

pangan telah dirumuskan dalam Undang-undang No. 18 Tahun 2012 tentang Pangan, yaitu
“hak negara dan bangsa secara mandiri dapat menentukan kebijakan pangannya, yang
menjamin hak atas pangan bagi rakyatnya, serta memberikan hak bagi masyarakatnya
untuk menentukan sistem pertanian sesuai dengan potensi sumber daya lokal”.
Pengakuan Kedaulatan atas Pangan sebagai Hak Asasi Manusia meng-identifikasikan dua
hal, yaitu:11 1). Pengakuan terhadap kenyataan bahwa pangan merupakan kebutuhan yang
sangat penting bagi hidup manusia; 2). Perlu perlindungan kepada setiap orang atas akses
untuk mendapatkan pangan. Oleh karena itu, dalam mewujudkan kedaulatan pangan
perlu diperkuat dengan komitmen pada konsep Pembangunan Berkelanjutan 12 yaitu
proses pembangunan yang berprinsip “memenuhi kebutuhan sekarang tanpa
mengorbankan pemenuhan kebutuhan generasi masa depan.”
Arahan Presiden Republik Indonesia, Susilo Bambang Yudhoyono (2013) 13, 14

dalam
kaitannya dengan ketahanan pangan justru tidak sesuai dengan realitas dan kebutuhan
sebenarnya. Meskipun arahan tersebut menjadi salah satu rekomendasi Dewan Bisnis
APEC, Oktober 2013 di Bali, yang salah satu pesannya adalah mengagendakan Ketahanan
Pangan pada urutan teratas dalam agenda politik dan pembangunan negara-negara
anggota, dan juga masyarakat internasional, padahal kini kita menghendaki kedaulatan
pangan.
Masalah pangan merupakan salah satu isu strategis yang harus dijawab oleh setiap
negara, karena stabilitas nasional dan kemaslahatan rakyat sangat rentan dipengaruhi
oleh perubahan-perubahan pada ranah tersebut (Global Trend 2025). 15 Dalam
publikasinya yang berjudul ‘A Billion Hungry People’, Oxfam Inggris menyatakan bahwa
krisis pangan pada 2009 mengakibatkan malnutrisi pada 1 milyar orang, dan jumlah
10
Bagas Angkasa, Op Cit. hal. 1.
11
Ibid, hal. 5.
12
Depan, Dokumen Pendukung Konsep Strategi Induk Pembangunan Pertanian 2013-2045, hal. 2.
13
Arahan tersebut antara lain: Strategi Kebijakan yang tepat dan realistis; Kemitraan pemerintah dan
swasta; Penelitian dan pengembangan; dan Kemitraan antar pemangku kepentingan; Memastikan
pasokan pangan cukup, dengan harga tetap terjangkau dan stabil; dan Lahan dan modal investasi
serta finansial, Harian Kompas, Ketahanan Pangan Mengkhawatirkan, 27 September 2013
14
http://onlyineconomic.blogspot.com/2010/01/8-kunci-sukses-penunjang-ketahanan.html, 1 Agustus
2010
15
National Intelligence Council, US Intelligence Community, Global Trends 2025: A Transformed World ,
US Government Printing Office, 2008, ISBN 978-0-16-081834-9
5
tersebut bertambah 40 juta jiwa sejak 2008. 16 Oleh karenanya, LPIKP memandang bahwa
ketahanan pangan saja tidak cukup untuk mengantisipasi krisis pangan.
Untuk mencapai kedaulatan pangan, kita memerlukan kemandirian pangan, dalam arti
adanya kemampuan suatu bangsa untuk menjamin seluruh penduduknya memperoleh
pangan yang cukup, bermutu baik, aman, dan halal, yang didasarkan pada optimalisasi
pemanfaatan sumberdaya lokal.17 Lima komponen dalam mewujudkan kemandirian
pangan adalah: ketersediaan yang cukup, stabilitas, keterjangkauan, mutu atau keamanan
pangan yang baik, dan tidak ada ketergantungan pada pihak luar. Dengan lima komponen
tersebut, kemandirian pangan menciptakan daya tahan yang tinggi terhadap
perkembangan dan gejolak ekonomi dunia.18
Pembukaan Undang Undang Dasar 1945 dengan tegas menyatakan bahwa Pemerintah
Indonesia dibentuk untuk memajukan kesejahteraan umum. Dalam konteks Kesejahteraan
Petani, pemerintah telah menerbitkan Undang-undang No. 41 Tahun 2009 tentang
Perlindungan Lahan Pertanian Berkelanjutan dan Undang-undang No. 19 Tahun 2013
tentang Perlindungan dan Pemberdayaan Petani, yang menyatakan bahwa Perlindungan
Petani adalah segala upaya untuk membantu Petani dalam menghadapi permasalahan
kesulitan memperoleh prasarana dan sarana produksi, kepastian usaha, risiko harga,
kegagalan panen, praktik ekonomi biaya tinggi, dan perubahan iklim. Sedangkan
Pemberdayaan Petani adalah segala upaya untuk meningkatkan kemampuan petani untuk
melaksanakan Usaha Tani yang lebih baik melalui pendidikan dan pelatihan, penyuluhan
dan pendampingan, pengembangan sistem dan sarana pemasaran hasil Pertanian,
konsolidasi dan jaminan luasan lahan pertanian, kemudahan akses ilmu pengetahuan,
teknologi dan informasi, serta penguatan Kelembagaan Petani.
Kecenderungan peningkatan produksi serta produktivitas petani dan nelayan

selama ini, ternyata tidak diikuti dengan meningkatnya kesejahteraan mereka. Disparitas
antara buruh tani dengan pemilik modal serta kelompok yang berada di hulu-hilir dan
sarana penunjang sistem usaha agribisnis makin melebar. Kebijakan pertanian untuk
menunjang keberhasilan on farm19 (produksi petani), off farm20 hulu (pembenihan,
agrokimia, alat atau mesin pertanian), serta off farm hilir (infrastruktur, pasca panen,
16
Oxfam International, A Billion Hungry People, Oxfam Briefing Paper, Januari 2009
17
Angkasa, Op. Cit. hal. 13.
18
Dewa Ketut Sadra Swastika, Membangun Kemandirian dan Kedaulatan Pangan untuk Mengentaskan
Petani dari Kemiskinan, Pusat Sosial Ekonomi dan Kebijakan Pertanian, Kementerian Pertanian, Bogor,
2011 (http://staff.unila.ac.id/bungdarwin/files/2014/04/kel-1-kedaulatan-pangan.pdf)
6
penyimpanan, pengemasan, industrialisasi, pemasaran antar wilayah, dan ekspor

internasional, pembiayaan penunjang), perlu menyeluruh agar meningkatkan nilai tambah
hasil pangan. Kesenjangan sosial dan ekonomi antara petani-nelayan on farm dengan off
farm makin lebar, sehingga terjadi penurunan nilai tukar, kemerosotan kualitas hidup, dan
penurunan produktivitas petani-nelayan. Untuk memenuhi kebutuhan pangan akibat
menurunnya produksi dan produktivitas tersebut, pemerintah mengambil kebijakan
dengan membuka impor pangan sehingga ketergantungan hasil pangan dari negara lain
makin tinggi. Tanpa kebijakan yang lebih mengedepankan Kedaulatan Pangan, Indonesia
akan terperangkap oleh jebakan pangan yang dibuatnya sendiri.
Untuk mewujudkan kedaulatan pangan dalam kondisi ekonomi saat ini, Indonesia tidak
dapat sekedar mengandalkan pada pola subsisten. Usaha tani harus juga berorientasi ke
pasar. Model usaha tani yang bergerak di usaha budidaya pangan diarahkan pada konsep
“corporate farming” atau usaha tani bersama. Usaha tani bersama atau UTB ini merupakan
badan usaha bersama, yang lebih tertuju pada pembinaan kelompok tani agar menjadi
lebih profesional, sekaligus meningkatkan profit. 21 Dalam model korporasi ini, produksi
dapat dikontrol menggunakan Standard Operating Procedure (SOP) sehingga produk tidak
hanya mampu memenuhi standar konsumsi, namun juga mampu bersaing di pasar.
Sejalan dengan pelaksanaan otonomi daerah, telah terjadi perubahan peran pemerintah
pusat yang sebelumnya sangat dominan, berubah menjadi fasilitator, stimulator dan
promotor pembangunan pertanian. Implikasi perubahan konsentrasi kekuasaan tersebut
adalah terjadinya pergeseran kewenangan dalam pengelolaan pangan, termasuk perijinan
penggunaan lahan pertanian, penggunaan Penyuluh Pertanian Spesialis (PPS) dan
Penyuluh Pertanian Lapangan (PPL). Implikasi lain adalah terjadinya tumpang-tindih
kewenangan yang bersifat vertikal maupun horisontal. Khusus mengenai penggunaan PPS
dan PPL, Pemerintah Daerah terbukti belum siap mengemban amanat yang diberikan oleh
Undang-Undang OTDA, khususnya berkaitan dengan pembiayaan.22
19
Pertanian on farm adalah seluruh proses yang berhubungan langsung dengan proses budidaya
pertanian, seperti menyemai bibit, mengawinkan hewan ternak, memupuk, memberi pakan ternak,
mengendalikan hama dan penyakit, panen dan lain-lain.
20
Pertanian off farm adalah proses penjualan dan pemasaran hasil-hasil budidaya pertanian, seperti
pedagang, pengepul dan lain-lain.
21
Pasar Komoditi Nasional, Kedaulatan Pangan, www.paskomnas.com, 1/10/2013, 11.53. --- [Masukan
URL-nya yang benar: setelah dicek, ada dua artikel dalam situs tersebut. Yang mana yang dipakai
sebagai rujukan? ]
22
Hasil FGD Kedaulatan Pangan: Memperkuat Kemandirian dalam Pembangunan Nasional di Era
Globalisasi, yang diselenggarakan oleh Lembaga Pengkajian Independen dan Kebijakan Publik, Jakarta,
8 Februari 2014.
7
Dari uraian tersebut di atas, Lembaga Pengkajian Independen Kebijakan Publik (LPIKP)
berpandangan bahwa persoalan pangan perlu dilihat dari tiga aspek – ekonomi, hukum,
dan politik – karena dalam implementasinya, setiap kebijakan pangan yang diambil oleh
pemerintah menyentuh ketiga bidang tersebut. Tiga aspek ini menjadi tiga pendekatan
yang digunakan Lembaga dalam mengkaji kebijakan pangan pemerintah selama ini, dan
dalam menyusun rekomendasi-rekomendasi mengenai kebijakan pangan nasional periode
2015-2019. Mengingat mayoritas penduduk Indonesia mengkonsumsi beras, maka dalam
pengkajian ini Lembaga memfokuskan terutama pada produk pertanian pangan, dalam hal
ini beras.
8
BAB II
ANALISIS KEBIJAKAN PANGAN NASIONAL 2010 – 2014
Untuk mencapai tujuan pembangunan di bidang pangan, Pemerintah Republik Indonesia

telah merancang konsep pembangunan pangan yang terjabarkan dalam dokumen-
dokumen pembangunan, mulai dari grand design-nya sebagaimana dipaparkan dalam
Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) 2005-2025 hingga Rencana
Strategi Kementerian Pertanian secara periodik.
Bab ini akan memaparkan tentang bagaimana pandangan pemerintah pada kurun waktu
tahun 2010-2014 (Renstra) dan Laporan Kinerja Kementerian Pertanian pada periode
tahun 2010 – 2012, kemudian dilanjutkan dengan analisa dari LPIKP terhadap keduanya.
Jika bab sebelumnya mengulas pandangan Lembaga terhadap implementasi kebijakan
pangan pemerintah secara umum, maka bab ini akan menjelaskan pandangan khusus
Lembaga terhadap implementasi kebijakan pemerintah dalam kurun waktu 2010 – 2014
tersebut.
2.1. KEBIJAKAN PANGAN NASIONAL 2010 - 2014
2.1.1. Renstra Kementan 2010-2014
Renstra Kementan 2010-2014 merupakan dokumen perencanaan pemerintah tentang

bagaimana pembangunan di bidang pangan dijabarkan. Renstra tersebut merupakan
penjabaran dari Undang-Undang No. 17 Tahun 2007 tentang Rencana Pembangunan
Jangka Panjang Nasional (RPJPN) 2005-2025, yang saat ini memasuki periode Rencana
Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) tahap ke-2 (2010-2014). 23
Berdasarkan amanat undang-undang tersebut dan peraturan perundang-undangan
turunannya,24 maka diterbitkan Peraturan Menteri Pertanian No.
83.1/Permentan/RC.110/12/2011 tentang Rencana Strategis Kementerian Pertanian
2010-2014.
23
Kementerian Pertanian, Rencana Strategis Kementerian Pertanian 2011-2014, Jakarta, 2011, hal. 2.
24
Peraturan Presiden No. 5 Tahun 2010 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional
tahun 2010-2014.
Pada RPJMN tahap ke-2 tersebut, pemerintah masih melihat pertanian sebagai sektor yang
berperan strategis dalam pembangunan perekonomian nasional. Peran strategis ini
terlihat dari kontribusi nyata sektor pertanian dalam penyediaan bahan pangan, bahan
baku industri, pakan dan bio-energi, pembentukan kapital dan penyerap tenaga kerja,
sumber devisa negara dan sumber pendapatan, serta pelestarian lingkungan melalui
praktek usaha tani ramah lingkungan.
Posisi strategis sektor pertanian dalam pembangunan nasional tersebut dijabarkan dalam
Renstra Kementerian Pertanian 2010-2014, yang secara teknis menjadi acuan dan arahan
bagi jajaran birokrasi di lingkungan Kementerian Pertanian Republik Indonesia dalam
merencanakan dan melaksanakan pembangunan pertanian pada tahun 2010-2014 secara
menyeluruh, terintegrasi, efisien dan sinergis, baik di dalam maupun antar sektor terkait.
Pada Renstra tersebut, pemerintah menetapkan visinya sebagai berikut: “Terwujudnya

Pertanian Industrial Unggul Berkelanjutan Yang Berbasis Sumber daya Lokal Untuk
Meningkatkan Kemandirian Pangan, Nilai Tambah, Daya Saing, Ekspor dan Kesejahteraan
Petani.”25 Sedangkan misinya adalah:
1. Mewujudkan sistem pertanian berkelanjutan yang efisien, berbasis iptek dan

sumber daya lokal, serta berwawasan lingkungan melalui pendekatan sistem
agribisnis.
2. Menciptakan keseimbangan ekosistem pertanian yang mendukung keberlanjutan

peningkatan produksi dan produktivitas untuk meningkatkan kemandirian
pangan.
3. Mengamankan plasma-nutfah dan meningkatkan pendayagunaannya untuk

mendukung diversifikasi dan ketahanan pangan.
4. Menjadikan petani yang kreatif, inovatif, dan mandiri serta mampu memanfaatkan
ilmu pengetahuan & teknologi dan sumberdaya lokal untuk menghasilkan produk
pertanian berdaya saing tinggi.
5. Meningkatkan produk pangan segar dan olahan yang aman, sehat, utuh dan halal
(ASUH) dikonsumsi.
6. Meningkatkan produksi dan mutu produk pertanian sebagai bahan baku industri.
25
Ibid, hal. 50.
10
7. Mewujudkan usaha pertanian yang terintegrasi secara vertikal dan horisontal guna
menumbuhkan usaha ekonomi produktif danmenciptakan lapangan kerja di
pedesaan.
8. Mengembangkan industri hilir pertanian yang terintegrasi dengan sumber daya

lokal untuk memenuhi permintaan pasar domestik, regional dan internasional.
9. Mendorong terwujudnya sistem kemitraan usaha dan perdagangan komoditas

pertanian yang sehat, jujur dan berkeadilan.
10. Meningkatkan kualitas kinerja dan pelayanan aparatur pemerintah bidang

pertanian yang amanah dan profesional.
Renstra tersebut menyebutkan tujuan pembangunan pertanian yang akan dicapai

Kementerian Pertanian dalam kurun waktu tersebut, yakni: a. Mewujudkan sistem
pertanian industrial unggul berkelanjutan yang berbasis sumber daya lokal; b.
Meningkatkan dan memantapkan swasembada berkelanjutan; c. Menumbuhkembangkan
ketahanan pangan dan gizi termasuk diversifikasi pangan; d. Meningkatkan nilai tambah,
daya saing dan ekspor produk pertanian; dan f. Meningkatkan pendapatan dan
kesejahteraan petani. Sedangkan target utama untuk periode 2010-2014 adalah: 1.
Pencapaian Swasembada dan Swasembada Berkelanjutan; 2. Peningkatan Diversifikasi
Pangan; 3. Peningkatan Nilai Tambah, Daya Saing, dan Ekspor; dan 4. Peningkatan
Kesejahteraan Petani.26
Tujuan dan target yang dibentuk oleh Kementerian Pertanian untuk lima tahun tersebut
dipengaruhi oleh asumsi adanya banyak tantangan dalam pembangunan pertanian.
Tantangan-tantangan tersebut antara lain: a. Bagaimana meningkatkan produktivitas dan
nilai tambah produk dengan sistem pertanian yang ramah lingkungan; b. Bagaimana
membudayakan penggunaan pupuk kimiawi dan organik secara berimbang untuk
memperbaiki dan meningkatkan kesuburan tanah; c. Bagaimana memperbaiki dan
membangun infrastruktur lahan dan air serta perbenihan dan perbibitan; d. Bagaimana
membuka akses pembiayaan pertanian dengan suku bunga rendah bagi petani/peternak
kecil; e. Bagaimana mengupayakan pencapaian Millenium Development Goals (MDG’s) yang
mencakup angka kemiskinan, pengangguran, dan rawan pangan; f. Bagaimana
menciptakan kebijakan harga (pricing policies) yang proporsional untuk produk-produk
pertanian khusus; g. Bagaimana memperkuat kemampuan untuk bersaing di pasar global
26
Ibid hal. 51
11
serta mengatasi pelemahan pertumbuhan ekonomi akibat krisis global; h. Bagaimana

memperbaiki citra petani dan pertanian agar kembali diminati generasi penerus; i.
Bagaimana memperkokoh kelembagaan usaha ekonomi produktif di perdesaan; j.
Bagaimana menciptakan sistem penyuluhan pertanian yang efektif, dan memenuhi
kebutuhan pangan; serta k. Bagaimana mengembangkan komoditas unggulan
hortikultura, peternakan, dan perkebunan.27
Mempertimbangkan asumsi tantangan-tantangan di atas, pemerintah menerapkan tujuh

strategi pencapaian, sebagai berikut: (1) Revitalisasi Lahan, (2) Revitalisasi Perbenihan
dan Perbibitan, (3) Revitalisasi Infrastruktur dan Sarana, (4) Revitalisasi Sumber Daya
Manusia, (5) Revitalisasi Pembiayaan Petani; (6) Revitalisasi Kelembagaan Petani dan (7)
Revitalisasi Teknologi dan Industri Hilir.28
Pemerintah mengklaim telah berhasil mencapai tujuan pembangunan di bidang

pangannya. Keberhasilan pada periode lima tahun ini (2010-2014), merupakan kelanjutan
dari keberhasilan pada periode sebelumnya (2005-2009). Beberapa klaim keberhasilan
pemerintah tersebut adalah sebagai berikut:
1. Indonesia berhasil mencapai swasembada beras sejak tahun 2007, serta

swasembada jagung dan gula konsumsi rumah tangga pada tahun 2008.
2. Mantapnya produksi beras yang merupakan pangan utama dalam negeri, yang
sangat membantu menstabilkan harga pangan, sehingga Indonesia terhindar dari
krisis pangan yang melanda banyak negara pada periode tersebut. 29
Selain itu, pemerintah mengklaim bahwa selama periode lima tahun terakhir
pembangunan pertanian tercatat sejumlah keberhasilan seperti: peningkatan produksi
beberapa komoditas pertanian, ketersediaan energi dan protein, membaiknya skor Pola
Pangan Harapan (PPH), dan semakin banyaknya hasil penelitian dan pengembangan
pertanian.30
27
Ibid, hal. 38.
28
Ibid, hal. 117.
29
Ibid, hal. 6-7
30
Ibid, hal. 7.
12
2.1.2. Kinerja Tiga Tahun Pertama Kementan 2010 – 2014
Laporan Kinerja Kementerian Pertanian pada tahun ketiga pelaksanaan Renstra 2010-
2014 dapat dilihat dengan cara membandingkan antara apa yang direncanakan dengan
apa yang dicapai. Pada laporan ini, paparan Renstra di atas dijabarkan dalam empat
sasaran utama yang bersifat kuantitatif.
Pertama, Pencapaian Swasembada difokuskan pada kedelai dengan target produksi tahun
2014 sebesar 2,70 juta ton; gula 3,45 juta ton; dan daging sapi 660 ribu ton. Sementara
Pencapaian Swasembada Berkelanjutan difokuskan pada mempertahankan dan
meningkatkan kualitas swasembada padi dan jagung yang sudah dicapai pada tahun-
tahun sebelumnya, di mana target produksi padi pada tahun 2014 sebesar 76,57 juta ton
13
dan jagung 29,0 juta ton.31 Namun, target produksi 2014 berubah karena perubahan Road
Map pencapaian produksi, dan masalah ketersediaan lahan. Akhirnya targetnya menjadi:
jagung 20,82 juta ton, gula 3,1 juta ton dan daging sapi 530 ribu ton.
Kedua adalah Peningkatan Diversifikasi Pangan, meliputi penurunan konsumsi beras per
kapita sekurang-kurangnya 1,50% per tahun, dengan diikuti peningkatan konsumsi umbi-
umbian, pangan hewani, buah-buahan dan sayuran, serta skor Pola Pangan Harapan (PPH)
menjadi 93,30 pada tahun 2014. 32
Ketiga adalah Peningkatan Nilai Tambah, Daya Saing dan Ekspor, meliputi
tersertifikasinya semua produk pertanian organik, kakao fermentasi, dan bahan olahan
karet pada 2014 (pemberlakuan sertifikat wajib); meningkatnya produk olahan yang
diperdagangkan menjadi 50%; pengembangan tepung-tepungan untuk mensubstitusi
20% gandum/terigu impor; memenuhi sarana pengolahan kakao fermentasi bermutu
untuk industri coklat dalam negeri; dan meningkatkan surplus neraca perdagangan
menjadi US$54,5 miliar pada tahun 2014.
Keempat adalah Peningkatan Kesejahteraan Petani, meliputi Nilai Tukar Petani (NTP)
sebesar 115-120, dan rata-rata laju peningkatan pendapatan per kapita 11,10% per
tahun.33
Dalam rangka pencapaian tersebut, pemerintah melakukan kegiatan-kegiatan dalam 12

program pembangunan pertanian, yaitu: (1) Peningkatan Produksi, Produktivitas, dan
Mutu Tanaman Pangan untuk mencapai Swasembada dan Swasembada Berkelanjutan, (2)
Peningkatan Produksi, Produktivitas, dan Mutu Tanaman Hortikultura Berkelanjutan, (3)
Peningkatan Produksi, Produktivitas, dan Mutu Tanaman Perkebunan Berkelanjutan, (4)
Pencapaian Swasembada Daging Sapi dan Peningkatan Penyediaan Pangan Hewani yang
Aman, Sehat, Utuh, dan Halal, (5) Penyediaan dan Pengembangan Prasarana dan Sarana
Pertanian, (6) Peningkatan Nilai Tambah, Daya Saing, Industri Hilir, Pemasaran dan
Ekspor Hasil Pertanian, (7) Peningkatan Diversifikasi dan Ketahanan Pangan Masyarakat,
(8) Penciptaan Teknologi dan Varietas Unggul Berdaya Saing, (9) Pengembangan SDM
Pertanian dan Kelembagaan Petani, (10) Peningkatan Kualitas Perkarantinaan dan
Pengawasan Keamanan Hayati, (11) Pengawasan dan Peningkatan Akuntabilitas Aparatur
31
Di dalam laporan tersebut, pencapaian untuk padi dilaporkan tidak sebagaimana target produksi yang
direncanakan.
32
Laporan Akuntabilitas Kinerja Kementerian Pertanian Tahun 2012. hal. vi.
33
Ibid. hal. vi.
14
Kementerian Pertanian, dan (12) Dukungan Manajemen dan Pelaksanaan Tugas Teknis
Lainnya.34
Pada tahun ketiga pencapaian tersebut, yaitu pada tahun 2012, Kementan menjabarkan 4
sasaran utama ke dalam 14 sasaran indikator kinerja yang dituangkan dalam dokumen
Penetapan Kinerja (PK) Kementerian Pertanian. 35 Keempat sasaran utama tersebut
adalah: (1) Pencapaian Swasembada dan Swasembada Berkelanjutan (swasembada
kedelai, gula, dan daging sapi dan swasembada berkelanjutan padi dan jagung) dengan
target produksi: kedelai sebesar 1,90 juta ton, gula sebesar 2,90 juta ton, daging sapi
sebesar 484,05 ribu ton, padi sebesar 67,82 juta ton, serta jagung sebesar 24 juta ton; (2)
Peningkatan Diversifikasi Pangan (prosentase penurunan konsumsi beras per kapita
tahun sebesar 1,50% dan membaiknya Skor Pola Pangan Harapan (PPH) sebesar 89,8);
(3) Meningkatnya Nilai Tambah, Daya Saing dan Ekspor (pertumbuhan PDB pertanian
sebesar 3,70%; Investasi PMA sebesar Rp 56,29 triliun; Investasi PMDN sebesar Rp 144,24
triliun; dan neraca perdagangan sebesar US$ 36,50 miliar); serta (4) Meningkatnya
Kesejahteraan Petani (prosentase pertumbuhan pendapatan petani per kapita sebesar
11,10% dan Nilai Tukar Petani/NTP sebesar 105-110).
Pada tahun ketiga pelaksanaan Renstra 2010-2014 Kementerian Pertanian Republik

Indonesia,36 pemerintah mengklaim bahwa dari 14 sasaran indikator kinerja utama di
34
Ibid. hal. vi-vii.
35
Ibid. hal. vii-viii.
36
Dalam implementasinya Renstra 2010-2014 tersebut ditindaklanjuti dengan merumuskan Rencana
Kinerja Tahunan (RKT), Penyusunan Indikator Kinerja Utama (IKU), dan Penetapan Kinerja (PK) tahun
2012. Berdasarkan Peraturan Presiden Nomor : 24 Tahun 2010 tentang Kedudukan, Tugas, Fungsi
Kementerian Negara Serta Susunan Organisasi, Tugas dan Fungsi Eselon I Kementerian Negara, yang
ditindaklanjuti dengan Peraturan Menteri Pertanian Nomor: 61/Permentan/OT.140/10/2010 tentang
Organisasi dan Tata Kerja Kementerian Pertanian, telah ditetapkan Tugas Pokok dan Fungsi unit-unit
kerja di lingkup Kementerian Pertanian yang merupakan unsur pelaksana Pemerintah, dipimpin oleh
Menteri yang berada di bawah dan bertanggungjawab kepada Presiden. Kementerian Pertanian
mempunyai tugas menyelenggarakan urusan di bidang pertanian dalam pemerintahan untuk
membantu Presiden dalam penyelenggaraan pemerintahan negara. Dalam melaksanakan tugas
dimaksud, Menteri Pertanian selaku pimpinan Kementerian Pertanian dibantu oleh Wakil Menteri
Pertanian dan didukung oleh beberapa unit Eselon I, yaitu; (1) Sekretariat Jenderal; (2) Direktorat
Jenderal Prasarana dan Sarana Pertanian;(3) Direktorat Jenderal Tanaman Pangan; (4) Direktorat
Jenderal Hortikultura; (5) Direktorat Jenderal Perkebunan; (6) Direktorat Jenderal Peternakan dan
Kesehatan Hewan; (7) Direktorat Jenderal Pengolahan dan Pemasaran Hasil Pertanian; (8) Inspektorat
Jenderal; (9) Badan Penelitian dan Pengembangan Pertanian; (10) Badan Penyuluhan dan
Pengembangan Sumber daya Manusia Pertanian; (11) Badan Ketahanan Pangan; (12) Badan Karantina
Pertanian; (13) Staf Ahli Bidang Lingkungan; (14) Staf AhliBidang Kebijakan Pembangunan Pertanian;
(15) Staf Ahli Bidang Kerja Sama Internasional; (16) Staf Ahli Bidang Inovasi dan Teknologi; dan (17)
Staf Ahli Bidang Investasi Pertanian. Selain itu juga ada beberapa Eselon II yang langsung berada di
bawah Menteri Pertanian, yaitu: (1) Pusat Kerjasama Luar Negeri; (2) Pusat Data dan Sistem Informasi
Pertanian; (3) Pusat Perlindungan Varietas Tanaman dan Perizinan Pertanian; (4) Pusat Perpustakaan
dan Penyebaran Teknologi Pertanian; dan (5) Pusat Analisis Sosial Ekonomi dan Kebijakan Pertanian.
Lihat Laporan Akuntabilitas Kinerja Kementerian Pertanian Tahun 2012. hal. v.
15
bidang pertanian, sebagian besar telah tercapai. Untuk kepentingan analisa ini LPIKP
mengkategorikan klaim keberhasilan tersebut ke dalam tiga kategori: Kategori A, sangat
berhasil; Kategori B, berhasil; dan Kategori C kurang berhasil.
Keberhasilan pemerintah dalam bidang pangan untuk Kategori A sebanyak 8 indikator,

yaitu: (1) Produksi padi mencapai 69,05 juta ton Gabah Kering Giling (GKG) atau 101,81%
dari target 67,82 juta ton GKG; (2) Produksi daging sapi mencapai 414,87 ribu ton atau
101,19% dari target 410 ribu ton; (3) Produksi jagung mencapai 19,38 juta ton atau
102,76% dari target 18,86 juta ton pipilan kering; (4) Penurunan konsumsi beras per
kapita/tahun sebesar 5,5% atau 366,67% dari target sebesar 1,5%; (5) Terfasilitasinya
produk pertanian organik, kakao fermentasi dan bahan olahan karet sebesar 103,28% dari
target 24 sertifikat, 60% terpenuhinya tahapan sertifikasi wajib kakao fermentasi, dan
60% terpenuhinya tahapan sertifikasi wajib bokar; (6) Meningkatnya produk olahan yang
diperdagangkan sebesar 42,25% dari target 38% (capaian keberhasilan 111,18%); (7)
Memenuhi semua sarana pengolahan kakao fermentasi bermutu untuk industri coklat
dalam negeri sebesar 41 unit atau 146,43% dari target 28 unit; dan (8) Nilai Tukar Petani
mencapai 105,24 atau 100,23% dari range target 105-110.37
Keberhasilan untuk Kategori B ada 5 indikator, yaitu: (1) Produksi kedelai mencapai
851,65 ribu ton atau 85,16% dari target 1,00 juta ton; (2) Produksi gula 2,59 juta ton GKP
atau 97,44% dari target 2,66 juta ton GKP; (3) Skor PHP mencapai 75,40 atau 83,96% dari
target 89,80; (4) Pengembangan tepung-tepungan mencapai 7.250 ton/tahun atau 84,30%
dari target 8.600 ton/tahun; dan (5) Meningkatnya surplus neraca perdagangan mencapai
US$19,00 miliar atau 95,10% dari target US$19,98 miliar. Sedangkan untuk Kategori C,
yaitu kegagalan pemerintah ada pada 1 indikator, yaitu pertumbuhan pendapatan per
kapita baru mencapai 4,6% dari target 11,10% per tahun.38
Pemerintah mengakui bahwa kegagalan salah satu indikator sebagaimana dijelaskan

dalam Kategori C, diakibatkan adanya berbagai kendala yang berada di luar kewenangan
Kementerian Pertanian, antara lain mengenai: (1) asumsi ketersediaan lahan, (2)
terjadinya pemotongan anggaran, (3) pengalihan anggaran dalam rangka memenuhi
kebutuhan kegiatan dalam menjawab isu aktual di masyarakat, dan (4) dukungan
Kementerian/Lembaga lain yang belum sesuai harapan.39
37
Ibid, hal.viii
38
Ibid. hal. viii.
39
Ibid. hal. viii.
16
Pernyataan pada poin 2 dan 3 diragukan kebenarannya karena menurut angka Data Pokok
APBN 2013, sebagai tahun ketiga dari kinerja Kementan, yang dilaporkan berdasarkan
fungsi, belanja Pertanian, Kehutanan, Perikanan, dan Kelautan dari tahun 2008 ke 2013
justru terus meningkat dari Rp11.241,8 milyar ke Rp19.925,5 milyar atau meningkat
77,2%. Secara alokasi juga justru memperlihatkan peningkatan share belanja bidang
pertanian, kehutanan, perikanan, dan kelautan dari 1,64% di tahun 2008 menjadi 1,73%
di tahun 2013.
Dengan sumber data yang sama, Data Pokok APBN 2013 berdasarkan alokasi
Kementerian/Lembaga memperlihatkan pula bahwa belanja Kementerian Pertanian
bahkan naik 147% dari Rp 7.203,9 milyar pada tahun 2008 menjadi Rp17.819,5 milyar di
tahun 2013 di mana share belanja Kementerian Pertanian naik sedikit dari 2,8% di tahun
2008 menjadi 2,99% di tahun 2013.
Pada tahun 2014 sebagai akhir dari periode implementasi RPJMN 2010-2014, Anggaran
Kementerian Pertanian memang turun dari Rp16.380,1 miliar pada tahun 2013 menjadi
Rp 15.470,6 miliar pada tahun 2014 dengan alokasi yang juga turun dari 2,99% menjadi
hanya 2,5%. Namun penurunan ini tidak dapat dijadikan alasan dan kendala terhadap
pemenuhan kinerja Kementan 2010-2013 dan secara faktual Data Pokok APBN 2014
menunjukkan bahwa Kementrian Pertanian bukanlah satu-satunya
Kementerian/Lembaga Pemerintah yang anggarannya turun pada tahun 2014. Tercatat
sekitar 61,5% dari total 52 Kementerian/Lembaga Pemerintah mengalami penurunan
jumlah dan alokasi anggaran dikarenakan politik anggaran yang lebih banyak dialokasikan
pada persiapan dan penyelenggaraan Pemilu Legislatif dan Presiden 2014. 40
Dari segi penyerapan anggaran, pada tahun ketiga pelaksanaan Renstra 2010-2014
ini, hingga 31 Desember 2012 tercapai Rp18,25 triliun atau 92,86%. Kementerian yang
bertanggungjawab dalam masalah pangan nasional ini, mengelola APBN sektoral sebesar
Rp19,65 triliun dengan 1.731 satuan kerja di seluruh Indonesia.41
Dari capaian-capaian sebagaimana dipaparkan di atas, pemerintah mengklaim bahwa

pembangunan pertanian pada tahun ketiga pelaksanaan Renstra 2010-2014 ini
mengalami kemajuan. Meski demikian, pemerintah mengakui adanya berbagai kendala
y a n g meliputi aspek: (a) Teknis; (b) Administrasi dan Manajemen; dan (c) Kelembagaan
40
Nota Keuangan dan APBN 2014, Tabel 6, Lampiran I, hal.9 menunjukkan alokasi anggaran APBN
untuk KPU naik dari Rp 8,4 Triliun ke Rp 15,4 Triliun; kenaikan yang drastis.
41
Ibid. hal. viii
17
dan Sumber Daya Manusia.42 Ketiga kendala ini mencerminkan bahwa manajemen
Kementan tidak optimal, terutama dengan lemahnya kelembagaan dan sumber daya
manusia.
42
Ibid. hal. viii
18
2.2. ANALISIS LPIKP

Berdasarkan amanat konstitusi, peraturan perundang-undangan terkait perencanaan,
pengelolaan dan pencapaian pembangunan di bidang pangan dan Renstra Kementerian
Pertanian, Laporan Kinerja serta sasaran-sasaran indikatornya dan klaim
keberhasilannya, LPIKP menyampaikan analisis kebijakan nasional di bidang pangan.
Analisis ini adalah tindak lanjut dari Diskusi Kelompok Terfokus (FGD) tentang Pangan
yang diselenggarakan oleh LPIKP di Jakarta pada 8 Februari 2014 sebagai langkah awal
dalam mendapatkan masukan untuk merumuskan kebijakan alternatif di bidang pangan.
Kebijakan pangan di Indonesia pada tiga tahun pertama pelaksanaan Renstra 2010-2014
masih kurang menonjolkan makna Kedaulatan Pangan baik dalam kebijakannya maupun
implementasinya. Dalam pandangan LPIKP, penguatan penjabaran makna kedaulatan
pangan akan tercapai apabila perumusan kebijakan pangan dan implementasinya tidak
hanya dilihat dari satu perspektif yang menjadi domain utama Kementerian Pertanian.
Analisis LPIKP ini terdiri dari tiga perspektif unggulan yaitu ekonomi, politik, dan hukum
sebagaimana diuraikan di bawah ini.
2.2.1. Analisis Umum Renstra Kementan 2010-2014
Berdasarkan Pancasila, khususnya sila kelima, “Keadilan Sosial Bagi Seluruh Rakyat
Indonesia”, dan Undang Undang Dasar 1945; telah memberi amanat kepada
penyelenggara negara untuk dapat mewujudkan cita keadilan sosial tersebut dengan
merujuk pada Pasal 33 Undang Undang Dasar 1945 yang berbunyi : “(1) Perekonomian
disusun sebagai usaha bersama berdasar atas asas kekeluargaan.; (2) Cabang-cabang
produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai
oleh Negara.; (3) Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung didalamnya dikuasai
oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.” Untuk melihat
sampai sejauh mana pemerintah melalui Kementerian Pertanian mengimplementasikan
Pasal 33 Undang-Undang Dasar 1945, LPIKP membuat analisis umum terhadap Renstra
Kementerian tersebut dengan bertolak pada 4 variabel: sasaran utama, program kegiatan,
sasaran indikator, dan kendala-kendala pencapaian. Lihat tabel 2.1. di bawah:
19
Tabel 2. . Relasi Antara Capaian Renstra Kementan 2010-2014 dan Kendalanya
SASARAN UTAMA SASARAN PROGRAM KEGIATAN KENDALA-KENDALA

INDIKATOR PENCAPAIAN
1. Pencapaian 1. Produksi 1. Program peningkatan Eksternal:
swasembada dan kedelai ** produksi, produktivitas, 1. Asumsi ketersediaan
swasembada dan mutu tanaman lahan
berkelanjutan pangan
2. Terjadinya pemotongan
2. Program penyediaan anggaran
dan pengembangan
3. Pengalihan anggaran
prasarana dan sarana
pertanian 4. Dukungan K/L lain43
3. Program 5. Disharmoni peraturan
pengembangan sumber perundang-undangan
daya manusia dan secara sektoral
kelembagaan petani 6. Ketidakberdaya an
4. Penciptaan teknologi Badan Pangan dalam
dan varietas unggul mengatur sinergitas
berdaya saing kegiatan yang terkait
pangan
2. Produksi gula 1. Peningkatan produksi,
** produktivitas, dan mutu
tanaman perkebunan Internal:
berkelanjutan 1. Teknis
3. Produksi daging 1. Pencapaian 2. Administrasi dan
sapi * swasembada daging Manajemen
sapi dan peningkatan 3. Kelembagaan dan
penyediaan pangan sumber daya manusia
hewani yang aman,
sehat, utuh, dan halal
2. Program
pengembangan sumber
daya manusia dan
kelembagaan petani
3. Penciptaan teknologi
dan varietas unggul
berdaya saing
43
Lihat Bab 2.2.4
20

4. Produksi padi * 1. Program peningkatan
produksi, produktivitas,
dan mutu tanaman
pangan
2. Program penyediaan
dan pengembangan
prasarana dan sarana
pertanian
3. Program
pengembangan sumber
daya manusia dan
kelembagaan petani
dan varietas unggul
berdaya saing
5. Program peningkatan
nilai tambah, daya
saing, industri hilir,
pemasaran dan ekspor
hasil pertanian
5. Produksi 1. Program peningkatan
jagung * produksi, produktivitas,
dan mutu tanaman
pangan
2. Program
pengembangan sumber
daya manusia dan
kelembagaan petani
dan varietas unggul
berdaya saing
kualitas perkarantinaan
dan pengawasan
keamanan hayati
2. Peningkatan 6. Pola pangan
diversifikasi harapan ** 1. Program peningkatan
pangan diversifikasi dan
7. Penurunan ketahanan pangan
konsumsi masyarakat
beras*44
3. Peningkatan 8. Terfasilitasinya 1. Program peningkatan
nilai tambah, produk nilai tambah, daya
daya saing pertanian saing, industri hilir,
organik, kakao pemasaran dan ekspor
44
Lihat Tabel 6, kolom 6
21

ekspor fermentasi dan hasil pertanian
bahan olahan 2. Peningkatan produksi,
karet * produktivitas, dan mutu
9. Meningkatnya tanaman perkebunan
produk olahan berkelanjutan
yang 3. Program peningkatan
diperdagangkan produksi, produktivitas,
* dan mutu tanaman
10. Pengembangan hortikultura
tepung- 4. Pencapaian
tepungan ** swasembada daging
11. Memenuhi sapi dan peningkatan
semua sarana penyediaan pangan
pengolahan hewani yang aman,
kakao sehat, utuh, dan halal
fermentasi 5. Program peningkatan
bermutu untuk kualitas perkarantinaan
industri coklat dan pengawasan
dalam negeri * keamanan hayati
12. Peningkatan
surplus neraca
perdagangan **
4. Peningkatan 13. Nilai Tukar 1. Program penyediaan
kesejahteraan Petani * dan pengembangan
petani 14. Pertumbuhan prasarana dan sarana
pendapatan per pertanian
kapita *** 2. Program peningkatan
dan mutu tanaman
pangan
dan mutu tanaman
hortikultura
nilai tambah, daya
saing, industri hilir,
pemasaran dan ekspor
hasil pertanian
5 Pencapaian
swasembada daging
sapi dan peningkatan
penyediaan pangan
hewani yang aman,
sehat, utuh, dan halal
6 Program manajemen
22

dan pelaksanaan tugas
teknis
7 Program pengawasan
dan peningkatan
akuntabilitas aparatur
kementerian pertanian
8 Program peningkatan
kualitas perkarantinaan
dan pengawasan
keamanan hayati
Keterangan:
*) Sasaran Indikator yang diklaim oleh Kementan: “sangat berhasil”
**) Sasaran Indikator yang diklaim oleh Kementan: “berhasil”
***) Sasaran Indikator yang diklaim oleh Kementan: “kurang berhasil”
Sumber: Diolah dari Renstra Kementan 2010-2014 dan Laporan Akuntabilitas Kinerja Kementan
tahun 2012
23
Analisis umum LPIKP berdasarkan tabel di atas adalah sebagai berikut :
Pertama, Renstra Kementan sebagaimana tercantum dalam tabel di atas secara konseptual
dan programatis tampaknya diarahkan kepada cita kemakmuran sebesar-besarnya bagi
rakyat Indonesia. Namun demikian, dalam implementasinya Renstra tersebut belum
mencerminkan “dipergunakan untuk sebesar-besar Kemakmuran rakyat” (Pasal 33 ayat
(3)). Hal ini terbukti dari adanya kebijakan Kementan yang tidak mendorong pada upaya
membangun kedaulatan di bidang pangan khususnya produksi padi, sehubungan dengan
ketidakseimbangan antara produksi padi dan kebutuhannya. Hal ini diperkuat lagi dengan
besarnya angka impor beras, yang akan diuraikan lebih terperinci pada bagian Analisis
Ekonomi.
Kedua, jika merujuk pada Pasal 33 ayat (1) Undang Undang Dasar 1945: “Perekonomian
disusun sebagai usaha bersama berdasar atas asas kekeluargaan”, sesungguhnya
pemerintah di dalam menjalankan amanat konstitusi tersebut wajib menyediakan sarana
dan prasarana untuk itu, yang salah satu bentuknya adalah koperasi tani. Koperasi tani
sebagai sarana dan prasarana untuk pembangunan perekonomian sebagai usaha bersama
berasaskan kekeluargaan telah ada landasan yuridisnya, yaitu Undang-undang No. 25
Tahun 1992 tentang Perkoperasian–yang sudah dicabut oleh Undang-undang No. 17
Tahun 2012 tentang Koperasi.45 Kendati demikian, jika melihat tabel di atas pemerintah
belum secara eksplisit mencantumkan program koperasi usaha tani dalam rangka
pencapaian sasaran utama peningkatan kesejahteraan tani. Hal ini diperkuat dalam
Laporan Akuntabilitas Kinerja Kementerian Pertanian Tahun 2012. 46
Ketiga, berdasarkan Undang-Undang No. 18 Tahun 2012 tentang Pangan, khususnya pada
konsideran Menimbang huruf c dinyatakan bahwa negara harus mewujudkan pemenuhan
kebutuhan pangan secara berdaulat dan mandiri. Hal ini sesuai dengan salah satu sasaran
utama poin (1), yaitu pencapaian swasembada bahan pangan seperti padi, jagung, kedelai.
Namun, LPIKP menemukan data bahwa hingga pada Agustus 2013, Indonesia telah
mengimpor beras hingga 35.818 ton atau senilai US$19,132 juta, yang dipasok dari
Vietnam, Thailand, Pakistan, India, dan Myanmar. 47 Akumulasi dari Januari hingga Agustus
45
Undang-undang No.17 Tahun 2012 ini sudah dicabut oleh putusan MK No. 28/PUU-XI/2013 pada
tanggal 28 Mei 2014 yang lalu.
http://www.mahkamahkonstitusi.go.id/putusan/putusan_sidang_1702_28%20PUU%202013-
UUKoperasi-telahucap-28Mei2014-tdk%20dtrima-%20wmActionWiz.pdf
46
Laporan Akuntabilitas Kinerja Kementerian Pertanian Tahun 2012, hal. 21-26.
47
http://inilah koran.com/read/detail/2039210/swasembada-pangan-bisakah
(diunduh pada 10 Maret 2014)
24
2013, total beras yang masuk mencapai 302.707 ton atau senilai US$156,332 juta. Jumlah
ini diperkirakan mencapai 600 ribu ton tiap tahunnya. Sementara itu, jika melihat
produksi beras pada 2012 lalu, semestinya Indonesia tidak perlu melalukan impor beras.
Argumen ini diperkuat oleh data BPS yang menyebutkan bahwa produksi gabah giling
pada tahun 2012 mencapai 69,05 juta ton atau setara 40,05 juta ton beras. Dibanding
dengan konsumsi riil beras di Indonesia, yaitu sekitar 139 kg per kapita per tahun atau
sekitar 34,04 juta ton per tahun, maka ada surplus hingga 6 juta ton. Berdasarkan data di
atas, LPIKP berpendapat bahwa sesungguhnya pemerintah tidak perlu mengimpor beras
pada tahun 2013, di mana Indonesia mengalami kehilangan devisa akibat impor beras
senilai US$156,332 juta, yang seharusnya tidak perlu terjadi. 48
Keempat, berdasarkan Laporan Kinerja Kementan tahun 2004-2012, perluasan

lahan untuk sektor perkebunan meningkat secara tajam karena pemerintah memandang
sub sektor perkebunan menyumbang surplus pada neraca perdagangan, sementara sub
sektor lainnya cenderung pada posisi defisit.49 Total luas areal perkebunan mengalami
peningkatan sebesar 26,61%, dari 16,64 juta ha pada tahun 2004 menjadi 21,40 juta ha
pada tahun 2012, atau terjadi peningkatan rata-rata 3,58% per tahun. 50 Laporan tersebut
menyiratkan adanya kemungkinan pengalih-fungsian lahan pertanian menjadi
perkebunan. Hal ini diperkuat dengan semakin menyusutnya luas lahan pertanian dari 9,1
juta hektar menjadi 7,1 juta hektar; jauh dari lahan sawah ideal yang direncanakan
sebesar 15 juta hektar.
Kelima, berdasarkan Tabel 1 di atas, terlihat ada disparitas yang tajam dalam
dukungan program untuk keempat sasaran utama yang terdapat dalam Renstra Kementan
2010-2014. Sasaran utama kedua, yaitu “peningkatan diversifikasi pangan” hanya
didukung oleh satu program kegiatan yaitu “program peningkatan diversifikasi dan
ketahanan pangan masyarakat”, sementara sasaran indikatornya ada dua yaitu pola
pangan harapan dan penurunan konsumsi beras. Meskipun kedua sasaran indikator
tersebut menunjukan keberhasilan, namun pada prakteknya belum membuat masyarakat
beralih dari mengkonsumsi beras ke bahan pangan dasar lainnya.
48
Ibid
49
Laporan Kinerja Kementerian Pertanian tahun 2004-2012, hal. 24
50
Ibid hal. 63
25
2.2.2. Analisis Ekonomi
Dalam pendekatan ekonomi, kebijakan pangan Indonesia yang diamanatkan dalam RPJMN
2009-2014 dapat ditinjau secara normatif (teoritis) dan positif. Secara normatif, kebijakan
ekonomi yang ideal dirumuskan dengan mengusung prinsip efisiensi dan ekuiti melalui
pemenuhan asumsi-asumsi ekonomi yang dibutuhkan, sedangkan pendekatan positif lebih
banyak menitikberatkan pada fakta yang terjadi dengan adanya pelanggaran-pelanggaran
terhadap asumsi-asumsi yang dibutuhkan.
2.2.2.1. Kinerja Pembangunan Pangan Nasional
Kebijakan ekonomi di bidang pangan yang direncanakan pemerintah, khususnya

mengenai ketahanan dan kemandirian pangan selama periode 2009-2014, sebenarnya
telah dijalankan dengan mempertimbangkan kepentingan mekanisme pasar komoditas
dengan tetap memperkuat posisi pemerintah sebagai dinamisator dan fasilitator
peningkatan produktivitas masyarakat yang bermata pencaharian di bidang pertanian dan
usaha lain yang terkait. Ketahanan pangan sebagaimana diketahui merupakan prioritas ke
5 (lima) dari 11 (sebelas) prioritas nasional RPJMN 2009-2014 dengan upaya pencapaian
visi yaitu “Terwujudnya Indonesia yang Sejahtera, Demokratis, dan Berkeadilan”. Prioritas
kebijakan ketahanan pangan ini diarahkan untuk meningkatkan ketahanan dan
kemandirian pangan serta kecukupan gizi masyarakat; melanjutkan dan meningkatkan
revitalisasi pertanian, perikanan dan kehutanan untuk mewujudkan daya saing produk
pertanian dan perikanan; peningkatan pendapatan petani; dan tetap menjaga kelestarian
sumber daya alam dan lingkungan hidup.
Menanggapi klaim keberhasilan pemerintah yang disebutkan dalam Renstra Kementan

dan Laporan Kinerja Kementan 2010-2013, setidaknya berdasarkan Laporan Kinerja
RPJMN 2010-2014, masalah ketahanan dan kemandirian pangan terkait dengan
kesejahteraan petani pada tahun 2012 memang menunjukkan bahwa Nilai Tukar Petani
(NTP) meningkat dari 101,20 pada tahun 2009 menjadi 105,76 pada tahun 2012.
Pertumbuhan produksi sektor pertanian dalam Produk Domestik Bruto (PDB) selama
2010-2012 juga telah mencapai angka positif 3,4% per tahunnya. Tingkat konsumsi energi
masyarakat juga tercatat meningkat dari 1.927 Kilo Kalori pada tahun 2009 menjadi 1.952
Kilo Kalori pada tahun 2011. Selain konsumsi energi dari pangan terkait pertanian,
konsumsi ikan per kapita nasional yang pada tahun 2011 adalah sebesar 31,64
kg/kapita/tahun, meningkat sebesar 3,81% dibandingkan tahun 2010, yaitu sebesar 30,48
26
kg/kapita/tahun. Tetapi, pada tataran implementasi target produksi pangan utama, target
nasional 2009-2014 masih sulit tercapai (lihat Tabel 2.2).
Tabel 2. . Capaian dan Target Peningkatan Produksi Pangan Utama di Indonesia

(2010-2012)
Indikator Satuan Status Target 2010 2011 2012 Rata-Rata

Awal (2014)
(2010-12)
(2009)
Padi % 6.75 3.93 3.22 -1.07 5 2.38
Jagung % 8.04 10.02 3.96 -3.73 9.83 3.35
Kedelai % 25.63 20.05 -6.92 -6.15 0.04 -4.34
Gula % -2.96 12.55 7.02 -17.3 16.75 2.16
Sumber: Bappenas, Evaluasi Paruh Waktu RPJMN (2012)
Sebagai contoh adalah target surplus beras sebesar 10 juta ton pada tahun 2004 yang
baru mencapai 4,3 juta ton pada tahun 2010, lalu pada tahun 2011 mengalami penurunan
menjadi 3,91 juta ton karena terjadi penurunan produksi padi pada tahun 2011 sebesar
1,07 % yang disebabkan oleh menurunnya luas panen, dan pada tahun 2012 surplus beras
diperkirakan meningkat lagi menjadi sekitar 5,77 juta ton. Dalam kurun waktu 2010-2012,
produksi padi hanya mampu mengalami peningkatan sebesar rata-rata 2,38% per tahun
(2010-2012), yaitu dari 66,47 juta ton pada tahun 2010 menjadi 69,04 juta ton pada tahun
2012 (ASEM Kementan 2012); angka yang masih di bawah target pertumbuhan produksi
padi nasional menurut RPJMN sebesar 3,93% per tahun.
Selanjutnya, produksi jagung dan gula selama periode 2010- 2012 rata-rata meningkat
masing-masing sebesar 3,35% dan 2,16%, namun tingkat pertumbuhan rata-ratanya
selama periode tahun 2010-2012 masih di bawah target rata-rata per tahun untuk
masing-masing pertumbuhan produksi jagung dan gula nasional yang ditetapkan dalam
RPJMN 2010-2014, yaitu masing-masing sebesar 10,02 % dan 12,55 % (lihat Tabel 2.2).
Tabel 2. . Perkembangan Produksi dan Kebutuhan Kedelai Tahun 2004-2012
Tahun
Uraian
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Produksi (000Ton) 723 808 748 593 776 975 907 851 852
27
Luas Lahan (000Ha) 56,48 62,11 58,07 45,93 59,10 72,33 66,06 62,21 56,80
Produktivitas (/Ha) 12,8 13,01 12,88 12,91 13,13 13,48 13,73 13,68 15,00
Kebutuhan (000Ton) 1.838 1.894 1.878 2.002 1.944 2.337 2.399 2.435 2.496
- - - - - - - -
Surplus/Defisit (000Ton) 1.115 1.086 1.130 1.409 1.168 1.362 1.492 1.584 -1.644
Sumber: Laporan Kinerja Pembangunan Pertanian Tahun 2004-2012. hal. 41.
Komoditas pangan utama lain yang juga jelas tidak akan mencapai target surplus pada
tahun 2014 adalah produksi kedelai, yang turun dari 975 ribu ton pada tahun 2009
menjadi 907 ribu ton pada tahun 2010, dan terus menurun menjadi 851 ribu ton pada
tahun 2011, kemudian meningkat sedikit menjadi 852 ribu ton pada tahun 2012 (lihat
Tabel 2.3). Data tersebut memperlihatkan penurunan rata-rata lebih dari 5% pada setiap
tahunnya, sementara kenaikan pada tahun ketiga pelaksanaan Renstra hanya 0,001175%.
Penurunan ini disebabkan terjadinya penurunan luasan panen kedelai. Dibandingkan
dengan konsumsi kedelai di Indonesia, produksi total Indonesia masih memperlihatkan
angka negatif penurunan lebih dari 100%. Tentu fenomena tersebut merupakan masalah
pangan yang signifikan untuk ditangani.
Prioritas Nasional Ketahanan Pangan dengan tujuan umum adanya persediaan (supply)
pangan sepanjang musim—di mana semua orang dengan leluasa dapat mengaksesnya,
dengan jumlah, mutu, dan jenis nutrisi yang mencukupi serta dapat diterima secara
budaya—sebetulnya dapat dikatakan telah membawa hasil dengan makin terbukanya
perdagangan luar negeri seiring perjanjian-perjanjian Free Trade Area dengan negara lain,
baik bilateral maupun multilateral. Kemungkinan adanya krisis pangan akibat kurang atau
berlebihnya demand/supply komoditas pertanian antar negara dapat diatasi dengan
kegiatan ekspor dan impor yang memanfaatkan sumber daya antar negara secara lebih
efisien.
Di lain pihak, pencapaian indikator ketahanan pangan terkait dengan prioritas

kesejahteraan sosial yang lebih berskala makroekonomi tidak terlalu diperhatikan.
Timmer (2000) mengkritik pendekatan kebijakan ketahanan pangan di banyak negara
terutama negara berkembang yang lebih menitiberatkan pada peningkatan ketahanan
pangan dalam dimensi mikroekonomi, atau lebih berfokus pada pemenuhan ketersediaan
pangan bagi seluruh masyarakat lewat interaksi mereka dengan mekanisme pasar dan
28
sumber daya. Pendekatan mikroekonomi ini memang banyak diusung oleh para ekonom
seperti Lucas (1988), Barro and Sala’-i-Martin (2004) dan Taylor (1996). Dalam dimensi
makroekonomi sebenarnya konsep Ketahanan Pangan tidak bisa lepas dari kebijakan
ekonomi makro, khususnya pertumbuhan ekonomi, pemerataan pendapatan, dan
stabilitas harga bahan pangan. Timmer (2000) lebih lanjut berpendapat bahwa program
ketahanan pangan tidak akan berhasil bila tidak memasukkan faktor ekonomi berdimensi
makro seperti pertumbuhan ekonomi, lingkungan, teknologi, pemerataan, pengentasan
kemiskinan, politik, inflasi, nilai tukar mata uang, serta program pemberdayaan ekonomi
pertanian dan perdesaan.
Dalam pendekatan positif (fakta di lapangan), nafas ketahanan pangan justru

menghasilkan banyak masalah baru, terutama setelah disadari bahwa banyak asumsi-
asumsi ekonomi yang tidak terpenuhi dalam kondisi aktual ekonomi Indonesia, seperti:
persaingan usaha dan aliran informasi yang sempurna; tidak ada pihak yang dominan
dalam penentuan harga; dan lain-lain. Konsep ketahanan pangan pada akhirnya hanya
menguntungkan negara-negara maju serta perusahaan-perusahaan bermodal besar yang
terlibat dalam perdagangan, investasi pangan dan agribisnis. Pertumbuhan ekonomi yang
tinggi tidak merupakan jaminan kondisi ketahanan pangan yang ideal. Walaupun angka
kemiskinan nasional tercatat terus menurun, di sisi lain angka kesenjangan pendapatan
(dengan proksi Indeks Gini) justru terus memburuk sepanjang 30 tahun terakhir.
Gambaran tentang tidak relevannya konsep ketahanan pangan nasional dengan indikator
makro ekonomi dapat dilihat pada gambar berikut:
29
1200 65
Kemiskinan dan Indeks Gini (%)

1000 55
PDB Per kapita ($2000)
800 45
600 35
400 25
200 15
0 5
1970
1972
1974
1976
1978
1982
1998
2002
2004
2006
2008
2010
2012
1980
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
2000
PDB Per kapita (2000$) Indeks Gini (%) Kemiskinan (%)
Grafik 2. . Pertumbuhan Ekonomi, Kemiskinan, dan Pemerataan Pendapatan

Sumber: Anshory Y. dan R. Indiastuti (2013), “Solusi Peningkatan Daya Saing Indonesia”, Unpad Press.
Hal lain yang cukup mengherankan adalah ketidaksesuaian antara tujuan kebijakan impor
terkait harga pangan dengan fakta di lapangan. Horridge M., Witwerr G., and Wibowo, K.
(2006) memperlihatkan simulasi dengan model Computable General Equilibrium (CGE)
bahwa impor beras pada saat krisis persediaan beras di Indonesia akan menguntungkan
kelompok masyarakat termiskin dengan cukup rendahnya harga beras akibat tambahan
persediaan yang berasal dari impor. Namun pada kenyataannya, impor tidak selalu
berbanding lurus dengan penurunan harga di pasar.
Ketergantungan terhadap pasokan impor bahan pangan juga semakin tinggi karena
disinsentif untuk meningkatkan produktivitas tetap terhambat oleh lemahnya investasi
dalam bidang infrastruktur, irigasi, penelitian dan pengembangan, serta perluasan sistem
stabilitas harga.
Pada Tabel 2.4 terlihat bahwa volume ekspor tanaman pangan nasional kinerjanya turun
kira-kira 10% dari tahun 2010 ke tahun 2011, sedangkan volume impor tanaman pangan
naik 46,25% pada periode yang sama. Dalam bentuk nilai (USD000) pun kenaikan nilai
ekspor tanaman pangan sebesar 22,4% tidak mampu menyamai kenaikan nilai impor
tanaman pangan sebesar 80,38% dari tahun 2010 ke tahun 2011.
30
Tabel 2. . Kinerja Ekspor Impor Tanaman Pangan Nasional 2009-2011
Laju 2010-
Komponen 2009 2010 2011 2011 (%)
Volume (Ton)
Ekspor 786,627 892,454 807,265 (9.55)
Impor 7,788,215 10,504,604 15,363,009 46.25
Neraca (7,001,588) (9,612,150) (14,555,744) 51.43
Nilai (US$ 000)
Ekspor 321,261 477,708 584,861 22.43
Impor 2,737,862 3,893,840 7,023,936 80.39
Neraca (2,416,601) (3,416,132) (6,439,075) 88.49
Sumber: Kementan, 2012
Grafik 2.2 dan 2.3 berikut memperlihatkan pola kinerja ekspor impor tanaman pangan
secara mendetail per komoditi pangan yang berada di bawah tanggungjawab Kementerian
Pertanian. Terlihat jelas pada Grafik 2.2 bagaimana buruknya kinerja ekspor-impor
tanaman pangan Indonesia melalui besarnya kesenjangan antara kenaikan rata-rata nilai
impor dengan kenaikan rata-rata nilai ekspor dari tahun 2009 sampai dengan tahun 2012
pada komoditas (dalam US$000): Beras, Jagung, Gandum, dan Ubi-ubian. Sepanjang
periode 2009-2012 pertumbuhan rata-rata nilai impor beras mencapai 126,62%, jauh di
atas kinerja ekspor beras yang hanya tumbuh rata-rata 44,4% pada periode yang sama.
Hal serupa terjadi pula pada komoditas jagung dan gandum yang secara nyata
memperlihatkan rata-rata pertumbuhan nilai impornya melebihi rata-rata pertumbuhan
nilai ekspornya: 101,83% dibandingkan 19,18% untuk jagung dan 7,39% dibandingkan
-5,08% untuk gandum. Tanaman pangan yang nyata dikhawatirkan ketimpangan
pertumbuhan ekspor dan impornya secara nilai adalah beras, yang notabene adalah
kebutuhan pangan utama masyarakat Indonesia sampai saat ini.
31
Beras Gandum
350.00 318.32 80.00 59.10
300.00 60.00 45.35
234.21
250.00 40.00
11.34 16.88 3.65 7.39
200.00 20.00
Persen %
Persen %
117.86 127.32 -4.56 -5.08

150.00 126.61
0.00
100.00 -30.80
-20.00
2009 2010 2011 2012 Rata-rata
50.00 44.39 -40.00

0.00
-12.79 4.87 -60.00
2009 -72.51
2010 2011 2012-33.28
Rata-rata
-50.00 -80.00
-91.75
-100.00 -100.00
Ekspor Impor Ekspor Impor
Jagung Ubi-Ubian
400.00 200.00 141.78
350.00 350.96
300.00 150.00 74.94

250.00 100.00 68.28 71.24
Persen %
Persen %
200.00
150.00 123.94 50.00 32.08
94.14 82.04 4.77
100.00 54.03 101.83
-13.79
0.00
50.00 -9.52
-20.96 -36.98 19.18 2009 2010 2011 2012 Rata-rata
0.00 -46.62 -50.00 -71.75
-34.46
2009
-50.00 2010 2011 2012 Rata-rata
-100.00 -100.00
Grafik 2. . Pertumbuhan Nilai Ekspor dan Impor Beberapa Komoditas Tanaman

Pangan 2008-2012 (dalam persen)
Sumber: BPS diolah LPIKP 2014
Kinerja ekspor dan impor menggunakan pendekatan nilai (US$000) memang sangat
dipengaruhi oleh perkembangan depresiasi/apresiasi kurs mata uang US Dollar terhadap
Rupiah sehingga gambaran kinerja ekspor dan impor akan lebih representatif bila
menggunakan pendekatan volume yang lebih mencerminkan kinerja produktivitas riil
dari pembangunan bidang pangan nasional, khususnya yang sebagian menjadi tanggung
jawab Kementerian Pertanian. Namun Grafik 2.3, yang menggunakan pendekatan volume,
tetap menunjukkan bahwa kinerja ekspor impor komoditas pangan nasional memang
buruk. Sepanjang periode 2009-2012 pertumbuhan rata-rata volume impor beras
32
mencapai 107,65%, jauh di atas kinerja volume ekspor beras yang hanya tumbuh rata-rata
33,84% pada periode yang sama. Hal serupa terjadi pula pada komoditas jagung dan
gandum yang secara nyata memperlihatkan rata-rata pertumbuhan volume impornya
melebihi rata-rata pertumbuhan volume ekspornya: 93,41% dibandingkan 4,42% untuk
jagung dan 9,66% dibandingkan -18,19% untuk gandum. Kembali beras memperlihatkan
perbedaan pertumbuhan ekspor dan impor terbesar dalam pendekatan volume dibanding
jagung, gandum dan ubi-ubian.
33
Beras Gandum
400.00 60.00 6.02
350.00 40.00
299.12 36.89
300.00
20.00
250.00 4.66 13.13
177.56 -6.22 9.66
Persen %
0.00
Persen %
200.00 2009 2010 -14.97

2011 2012 -18.19
Rata-Rata
107.65
150.00 -13.48 -20.00
100.00 174.73 -40.00
33.84
50.00 2.54
31.36 -60.00 14.84
0.002009 -29.76
2010 2011 2012 Rata-Rata
-50.00 -80.00
-76.10 -88.45
-100.00 -100.00
Jagung Ubi-Ubian
40 15
125.16
84.77 149.55
10
30 -29.97
324.19 5
39.08
Persen %
Persen %
20 -12.59
-13.62
2009 2010 2011 2012 Rata-Rata
114.73 -34.48
-5
-87.01
10 85.30 -42.93 93.41
-10
7.10
-29.17 -41.90 -25.99 4.42
Rata-... -15
-88.41
-10 Ekspor Impor -20 Ekspor Impor
Grafik 2. . Pertumbuhan Volume Ekspor dan Impor Beberapa Komoditas

Tanaman Pangan 2008-2012 (dalam %)
Sumber: BPS diolah LPIKP 2014
Merujuk pada Grafik 2.2 dan 2.3 di atas, terlihat bahwa perkembangan kinerja ekspor-
impor komoditas pangan, khususnya beras, secara nyata mengindikasikan bahwa
penyediaan pangan nasional dengan kebijakan Ketahanan Pangan yang dilakukan sampai
saat ini sangat tergantung pada impor. Seharusnya ini diimbangi dengan perbaikan tingkat
34
produktivitas dan output. Jika hal itu terjadi maka ekspor beras dapat dilakukan hanya
bila memenuhi beberapa syarat, terutama apabila persediaan beras dalam negeri telah
melebihi kebutuhan.51
Kinerja ekspor impor beberapa komoditi pangan di luar beras, seperti gula memang
memperlihatkan kinerja yang positif, namun untuk program swasembada sapi, kinerjanya
masih menunjukkan catatan yang negatif. Grafik 4 memperlihatkan “Perkembangan
Ekspor-Impor dan Neraca Perdagangan Sub Sektor Peternakan 2004-2012”.
Grafik 2. . Neraca Perdagangan Luar Negeri pada Sub Sektor Peternakan

2004-2012
Sumber: Laporan Kinerja Pembangunan Pertanian Tahun 2004-2012. hal. 27.
Secara sosial, ketergantungan pangan terhadap impor akan mengakibatkan rentannya

tingkat kemiskinan. Bila hal ini berujung pada ketidakpercayaan masyarakat terhadap
pemerintah dan negara, maka persoalannya akan merambah ke ranah politik, yang akan
dianalisis pada bagian Politik.
2.2.2.2. Kinerja Kebijakan Pangan Khusus Perberasan
Klaim bahwa Indonesia telah berada pada posisi swasembada beras atau dapat memenuhi
kebutuhan konsumsi beras sendiri memang tidak dapat dipungkiri. Produksi beras
nasional sejak 2009 memang selalu mencetak prestasi surplus. Dengan kata lain, jika
dikehendaki, beras dapat diekspor guna menambah perolehan devisa negara. Kendati
demikian, kebutuhan konsumsi pada satu waktu tidak akan menjamin keberadaan
penyediaan konsumsi tersebut bila tidak memperhatikan kemungkinan amannya
cadangan beras dalam waktu lebih lama, misalnya pemenuhan konsumsi beras selama 8
51
Peraturan Menteri Perdagangan Nomor. 19/M-DAG/PER/3/2014 tentang Ketentuan Impor dan
Ekspor Beras menggantikan Peraturan Menteri Perdagangan No.12/M-DAG/PER/4/2008 tentang
ketentuan ekspor dan impor beras.
35
bulan atau hingga waktu Hari Raya Lebaran. Terdapat 3 (tiga) alasan mengapa impor
beras memang tetap dibutuhkan. Pertama, impor beras dilakukan untuk menjaga stok
beras nasional. Kedua, ketidakstabilan iklim yang menyebabkan gagal panen di sejumlah
daerah di Indonesia menjadi salah satu resiko menurunnya cadangan beras dalam negeri.
Ketiga, untuk menjaga kestabilan harga beras di Indonesia, maka dilakukan impor ketika
harga beras di pasar nasional melonjak. Pernyataan Bappenas sendiri sebagai
kementerian yang bertanggungjawab terhadap perencanaan pembangunan nasional
cukup realistis dan dapat dijadikan otokritik terhadap pemangku kepentingan
pembangunan sektor pangan nasional, khususnya beras:
“Pencapaian surplus beras mengalami peningkatan, namun masih perlu

upaya keras untuk mencapai target surplus beras 10 juta ton pada tahun
2014. Pada tahun 2010 suplus beras mencapai 4,30 juta ton, pada tahun
2011 mengalami penurunan menjadi 3,91 juta ton yang disebabkan
karena produksi padi pada tahun 2011 menurun sebesar 1,07 % yang
disebabkan menurunnya luas panen, dan pada tahun 2012 surplus
beras diperkirakan meningkat lagi menjadi sekitar 5,77 juta ton. Dalam
kurun waktu 2010-2012, produksi padi mampu mengalami peningkatan
sebesar 2,38% per tahun, yaitu dari 66,47 juta ton GKG pada tahun 2010
menjadi 69,04 juta ton GKG pada tahun 2012 (ASEM 2012). Namun,
peningkatan padi ini masih di bawah target RPJMN sebesar 3,93% per
tahun. Berdasarkan ASEM 2012, produksi padi pada tahun 2012
diperkirakan mencapai 69,04 juta ton atau meningkat 5% dari tahun
2011 yang mencapai 65,76 juta ton”.52
Pernyataan Bappenas tersebut menegaskan adanya masalah krusial tentang perberasan

nasional yaitu ketidakmampuan Kementerian/Lembaga terkait pangan dalam mendorong
produktivitas pangan, terutama dalam menciptakan surplus sehingga swasembada beras
yang sudah tercapai pun masih rentan terhadap kemungkinan tidak tercapainya surplus
tersebut. Hal ini terkait dengan persoalan luasan lahan pertanian padi yang telah diatur
dalam Undang-undang tentang Perlindungan Lahan Pertanian. Namun disadari pula
bahwa pernyataan Bappenas ini tidak melihat kenyataan lain, bahwa masalah pangan
tidak hanya terkait dengan persoalan kemampuan produksi, tetapi juga terkait dengan
harga pangan dan kesejahteraan petani secara khusus serta kesejahteraan masyarakat
secara umum. Kecukupan surplus melalui impor memang bukan pilihan terbaik, terlebih
lagi mekanisme impor tidaklah juga mudah, karena selain pemberlakuan bea masuk yang
khusus pada komoditi beras sebesar Rp.450 per Kg-nya sejak tahun 2011, 53 ekspor beras
sendiri prosedurnya sangat ketat.
52
Bappenas (2013), Buku Evaluasi Paruh Waktu RPJMN 2009-2014, hal. 85.
36
Beras diketahui sangat signifikan dalam menyebabkan inflasi dan kemiskinan. Laporan
Data Sosial Ekonomi BPS Desember Tahun 2013 melaporkan bahwa inflasi perdesaan
November 2013 sebesar 0,14% dipicu oleh naiknya harga komoditas beras, bawang
merah, mie instan, dan minyak goreng yang dikenal sebagai volatile foods.54 Laporan Data
Sosial Ekonomi BPS Desember 2013 juga menunjukkan bahwa pada Maret 2013 komoditi
makanan yang merupakan faktor signifikan terhadap tingginya Garis Kemiskinan (GK)
tahun 2013, yaitu Rp271.626,00 per kapita per bulan baik di perkotaan maupun di
perdesaan, adalah beras (25,86% kota dan 33,97% desa), rokok kretek filter (8,82% kota
dan 7,48% desa)55, telur ayam ras (3,5% kota dan 3,67% desa), dan gula pasir (2,67% kota
dan 2,57% desa). Untuk komoditi bukan makanan yang memberikan sumbangan terbesar
pada Garis Kemiskinan di daerah perkotaan dan perdesaan adalah perumahan (9,7% kota
dan 7,30% desa), listrik (3,57% kota dan 2,05% desa), pendidikan (3,06% kota dan 1,68%
desa), dan bensin (2,37% kota dan 1,93% desa). Tabel 5 menampilkan bagaimana
dominannya komoditi beras dalam menyumbang pada faktor penyebab kemiskinan di
masyarakat, baik perdesaan maupun perkotaan.
53
Peraturan ini ditetapkan melalui Peraturan Menteri Keuangan (PMK) No.65/PMK.011/2011 yang dibuat
31 Maret 2011.
54
Alasan-alasan kenaikan harga komoditas, lihat analisis Politik (rent-seeking behaviour).
55
Konsumsi rokok kretek filter masuk perhitungan dalam garis kemiskinan karena semakin banyak orang
miskin yang membelanjakan pendapatannya untuk membeli rokok, dengan kata lain orang miskin
menempatkan proritas konsumsi rokok sebagai hal yang penting setara dengan makanan. BPS
menggunakan konsep kemampuan memenuhi kebutuhan dasar ( basic needs approach) untuk
mengukur kemiskinan. Konsep ini tidak hanya digunakan oleh BPS tetapi juga oleh negara-negara lain
seperti Armenia, Senegal, Pakistan, Bangladesh, Vietnam, Sierra Leone, dan Gambia. Dengan
pendekatan ini, kemiskinan dipandang sebagai ketidakmampuan dari sisi ekonomi untuk memenuhi
kebutuhan dasar makanan dan bukan makanan yang diukur dari sisi pengeluaran yang
dikonseptualisasikan dengan Garis Kemiskinan (GK). GK merupakan representasi dari jumlah rupiah
minimum yang dibutuhkan untuk memenuhi kebutuhan pokok minimum makanan yang setara dengan
2100 kilokalori per kapita per hari dan kebutuhan pokok bukan makanan. GK yang digunakan oleh BPS
terdiri dari dua komponen, yaitu Garis Kemiskinan Makanan (GKM) dan Garis Kemiskinan Non-Makanan
(GKNM), di mana GK merupakan penjumlahan dari GKM dan GKNM. LPIKP berpendapat rokok kretek
filter seharusnya tidak termasuk ke dalam analisis perhitungan BPS tentang GK, dengan alasan-alasan
sosial, ekonomi dan kesehatan (termasuk lingkungan); Yang menjadi pertanyaan adalah bagaimana
rokok kretek filter yang non-kalori, bisa dijadikan komponen dalam penentuan GK kategori makanan.
Ada baiknya konsumsi rokok kretek filter ditempatkan pada komponen non makanan untuk
menghindari adanya kesan psikologis bahwa rokok kretek filter di Indonesia secara resmi menjadi
bagian dari kebutuhan pokok masyarakat sehari-hari ( daily basic needs). Dengan alasan, selain
berpengaruh pada ‘garis kemiskinan’ tetapi juga pada kesehatan.
37
Tabel 2. . Komoditi dan Kontribusinya terhadap Garis Kemiskinan (dalam %),

Maret 2013
Komoditas
Kota Desa
Makanan
Beras 25.86 33.97
Rokok Kretek Filter 8.82 7.48
Telur Ayam Ras 3.50 3.67
Mie Instan 2.67 2.57
Gula Pasir 2.65 2.49
Tempe 2.26 2.28
Bawang Merah 2.24 1.97
Daging Ayam Ras 2.20 1.57
Tahu 2.00 1.57
Kopi 1.27 1.44
Non Makanan
Perumahan 9.70 7.30
Listrik 3.57 2.05
Pendidikan 3.06 1.68
Bensin 2.37 1.93
Angkutan 2.13 1.59
Sumber: BPS, Laporan Data Sosial Ekonomi, Desember 2013
Pada Tabel 6 berikut terlihat adanya surplus beras per tahun, tetapi tren pertumbuhan
produksi beras nasional sebagaimana terlihat pada kolom 3 menunjukkan angka yang
fluktuatif. Oleh karenanya, target pencapaian surplus beras 10 juta ton pada tahun 2014
niscaya akan sulit tercapai.
Tabel 2. . Perkembangan Pencapaian Surplus Beras Periode 2010-2012
Produksi Konsumsi Surplus

Total
Gabah Beras Populasi /Kapita/ Beras
Tahun Pertumbuhan Konsumsi
(Juta (Juta (Juta) Tahun (Juta
(%) (Juta Ton)
Ton) Ton) (Kg) Ton)
2010 66.47 3.22 37.37 237.64 139.15 33.07 4.3

2011 65.76 -1.07 36.97 241.18 137.06 33.06 3.91
2012 69.06 5.01 39.10 244.78 102.01 33.40 5.60
Sumber: BPS, 2013
Mengacu pada tiga alasan yang disebutkan sebelumya mengenai alasan mengapa impor
beras tetap dibutuhkan, terutama alasan ke-3 (menjaga kestabilan harga), sangat tidak
sesuai dengan kenyataan yang ada. Pada saat produksi beras dalam negeri mencetak
38
surplus semestinya impor beras bisa ditahan, terutama untuk menjaga agar harga tidak
terlalu turun guna memberikan kesempatan pada para petani untuk menikmati
keuntungan mereka. Namun pada kenyataannya, aktivitas impor beras tetap terjadi–
khususnya dari Thailand, Vietnam, India, dan Pakistan–meskipun secara resmi Perum
BULOG telah menghentikan impor beras sejak akhir Maret tahun 2013. 56 Data BPS yang
diolah LPIKP menunjukkan bahwa dari bulan April sampai dengan Desember tahun 2013,
nilai impor beras masih mencapai US$259.695 ribu, dengan volume total 554.542 ton,
jauh dibandingkan ekspor yang hanya bernilai US$31.556 dengan volume 58.648 ton.
Praktek impor beras dari Vietnam, Thailand, India, dan Pakistan selama tahun 2013
pasca pernyataan pemerintah dan Perum BULOG tentang pemberhentian impor beras
dapat dilihat dari Tabel 2
7. Walaupun jumlah impor dapat ditekan secara drastis pada tahun 2013, namun impor
beras tetap dominan terjadi Indonesia. Andil Thailand sebagai pengekspor beras ke
Indonesia telah menggeser posisi Vietnam, dari hanya 19,52% pada tahun 2012 menjadi
41,24% pada tahun 2013.
Tabel 2. . Impor Beras Indonesia Berdasarkan Asal Negara,

Tahun 2012 dan 2013
2012 201357
Nilai
Negara Volume Share Share Volume Share Nilai Share
(US$000
(Ton) (%) (%) (Ton) (%) (US$000) (%)
)
Vietnam 1,104,756.00 57.31 575,601.00 57.16 171,286.00 36.29 97,300.00 39.55
Thailan
d 376,204.00 19.52 220,681.00 21.92 194,633.00 41.24 61,700.00 25.08
India 289,091.00 15.00 135,852.00 13.49 107,538.00 22.78 44,900.00 18.25
Pakistan 138,703.00 7.20 54,705.00 5.43 75,813.00 16.06 29,900.00 12.15
Sumber: Pusdatin, Kementan, Kinerja Perdagangan Komoditas Pertanian, Vol. IV, No. 1 Tahun 2013.
Satu hal yang juga tidak kalah pentingnya dalam masalah perberasan adalah tingkat
kesejahteraan petani melalui kacamata harga gabah yang mereka terima dari pedagang
56
Tempo Bisnis Online, Bulog Stop Impor Beras,
http://www.tempo.co/read/news/2012/04/02/090394097/Mareti-Bulog-Stop-Impor-Beras, Senin, 02
April 2012 | 13:21 WIB
57
Tempo Bisnis Online, Tahun Lalu Indonesia Impor Beras dari Lima Negara,
http://www.tempo.co/read/news/2014/02/05/090551264/Tahun-lalu-Indonesia-Impor-Beras-dari-
Lima-Negara, Rabu, 05 Februari 2014 | 12:18 WIB
39
perantara dibanding harga yang diterima oleh pedagang dari konsumen akhir. Dari
kacamata inflasi dan tingkat kemiskinan sudah diketahui bahwa harga beras dan
konsumsinya memang merupakan komponen penyumbang kemiskinan terbesar, namun
perbedaan harga antara harga gabah pada saat petani menjual ke pedagang perantara dan
penggiling padi dengan harga padi yang dijual ke konsumen mengindikasikan bahwa
kesejahteraan petani selama ini masih belum mendapatkan perhatian yang menyeluruh
dan sungguh-sungguh dari pengambil kebijakan pangan nasional. Tabel 8 menunjukkan
bahwa selama periode 2009-2011 peningkatan harga dari bulan ke bulan yang dinikmati
oleh petani sebagai produsen beras di hulu yang rata-rata peningkatannya 0,68% masih
lebih rendah dibanding rata-rata peningkatan harga eceran konsumen yang 0,77%,
terlebih lagi jika diperbandingkan dengan rata-rata peningkatan margin yang diperoleh
oleh rantai distribusi logistik padi (penggilingan, grosir, dan pergudangan), yaitu 1,23%.
Secara implisit ini mengartikan bahwa kesejahteraan yang dinikmati masyarakat dalam
pasar beras lebih banyak dinikmati oleh pedagang perantara. Konsumen sendiri masih
secara implisit memperoleh keuntungan melalui beban harga yang tidak meningkat terlalu
tinggi. Dapat disimpulkan sementara bahwa petani tetap menjadi pihak yang paling minim
memperoleh manfaat dari praktek pasar beras nasional, baik secara domestik maupun
internasional.
Tabel 2. . Disparitas Harga Beras Produsen dan Eceran Konsumen,

Tahun 2010-2012
Bulan
Tahun Harga Produsen GKG (Rp/Kg)
Jan Feb Mar Apr Mei Jun Jul Agu Sept Okt Nov Des Laju rata-rata
2010 3458 3705 3343 3312 3444 3627 3444 3538 3621 3688 3782 3890 1.18
2011 4198 3968 3888 3707 3581 3839 3997 3971 4182 4281 4398 4548 0.81
2012 4777 4668 4269 4277 4257 4345 4424 4378 4405 4468 4568 4774 0.05
Harga Eceran Konsumen
2010 6324 6419 6318 6175 6208 7482 6500 7513 7541 6655 6797 7125 1.52
2011 7376 7438 7191 7041 7126 7133 7307 7421 7474 7591 7709 7802 0.53
2012 8016 8135 8110 7986 7904 7916 7983 8024 8064 8118 8183 8250 0.27
Margin Pedagang Perantara
2010 2866 2714 2975 2863 2764 3855 3056 3975 3920 2967 3015 3235 2.65
2011 3178 3470 3303 3334 3545 3294 3310 3450 3292 3310 3311 3254 0.32
2012 3239 3467 3841 3709 3647 3571 3559 3646 3659 3650 3615 3476 0.73
Sumber: BPS berbagai terbitan, diolah LPIKP, 2014.
40
2.2.2.3. Kebijakan Pangan Nasional vs. Ketersediaan Lahan
Sebagaimana telah dikemukakan di awal, persoalan ketersediaan lahan pertanian yang

walaupun sudah diamanatkan melalui undang-undang tetapi faktanya tetap belum bisa
terimplementasikan, karena masih tidak sinerginya amanat-amanat dalam undang-
undang tersebut dengan peraturan perundang-undangan sektor lain yang terkait
pertanian.58 Masalah lain yang akan menyusul dari persoalan ketersediaan lahan adalah
kemungkinan makin tingginya tingkat ketimpangan penguasaan lahan pertanian, yang
pada kenyataannya pada tahun 2003 saja dengan menggunakan gini rasio sudah mencapai
0.7171, jauh dibandingkan angka 0.5481 pada tahun 1973 (Lihat Tabel 8).
Pemerintah pada tanggal 27 Mei 2011 telah mengeluarkan Perpres No. 32 Tahun 2011
tentang Masterplan Percepatan dan Perluasan Pembangunan Ekonomi Indonesia (MP3EI)
2011-2025 dengan tujuan untuk mempercepat pelaksanaan proyek-proyek investasi, baik
di sektor riil maupun infrastruktur yang telah melakukan groundbreaking di berbagai
daerah. MP3EI memiliki semangat mempercepat pembangunan sektor pangan, energi, dan
infrastruktur dengan berbasiskan pendekatan spasial yang membagi Indonesia menjadi 6
(enam) Koridor Ekonomi (KE) di mana pembangunan sektor pangan difokuskan pada 2
(dua) Koridor, yaitu Koridor Ekonomi Sulawesi dan Koridor Ekonomi Papua-Kepulauan
Maluku. Pada Triwulan I Tahun 2013, total proyek yang telah groundbreaking mencapai
209 proyek dengan total nilai investasi sebesar Rp603 triliun. Sedangkan pada Triwulan II
Tahun 2013, proyek yang direncanakan groundbreaking mencapai 107 proyek dengan
total nilai investasi mencapai Rp711,7 triliun. Proyek yang paling banyak direncanakan
pada Triwulan II terdapat pada Koridor Ekonomi Jawa, dengan jumlah 36 proyek (nilai
investasi mencapai Rp219,5 triliun). Sedangkan proyek yang paling sedikit terdapat pada
Koridor Ekonomi Papua-Kepulauan Maluku, dengan jumlah 6 proyek dan nilai investasi
sebesar Rp205,9 triliun.59 Dari 316 proyek senilai Rp1.314,7 triliun yang dilaksanakan
pada Triwulan I dan II tersebut, tidak sampai 1% dari total nilai keseluruhan proyek
MP3EI pada kurun waktu tersebut yang berkontribusi pada sektor pangan. Selebihnya,
proyek-proyek dialokasikan pada pembangunan jalan, bandara, pelabuhan, migas dan
pertambangan, pariwisata serta proyek infrastruktur lainnya. 60
58
Hasil FGD dan Seminar Kedaulatan Pangan: Memperkuat Kemandirian dalam Pembangunan Nasional
di Era Globalisasi yang diselenggarakan oleh Lembaga Pengkajian Independen dan Kebijakan Publik,
Jakarta, 8 Februari 2014.
59
Laporan Perkembangan Pelaksanaan MP3EI, Kemenko Perekonomian, 2013, hal. 100 dan 109.
60
Analisis lebih lanjut tentang MP3EI dan ketersediaan lahan diuraikan dalam Analisis Hukum
41
Peningkatan nilai proyek MP3EI pada Triwulan II tahun 2013 didominasi oleh sektor
pembangunan non pangan, seperti: pembangunan 6 (enam) ruas jalan tol dan
pembangunan MRT North-South di DKI Jakarta, PLTU Jateng Baru di Batang (Kapasitas
2x1000 MW) serta proyek-proyek sektor riil yang bernilai besar di KE Papua-Kepulauan
Maluku (seperti: PT. Freeport). Dilihat dari kontributor pendanaannya, berdasarkan data
dari Tim Kerja dan Sekretariat KP3EI, hingga akhir Maret 2013 investasi yang berasal dari
BUMN sebesar Rp127,8 triliun (21,2.%), swasta Rp269,6 triliun (44,7%), pemerintah
Rp109,0 triliun (18,1%), dan sumber campuran Rp96,6 triliun (16,0%). Kategori sumber
pendanaan campuran ini terdiri dari gabungan dana pemerintah dan swasta dalam bentuk
proyek-proyek Kerjasama Pemerintah Swasta (KPS), gabungan antara BUMN dengan
swasta, maupun pemerintah dengan BUMN.
Penetapan K.E Sulawesi dan K.E Papua-Kepulauan Maluku sebagai koridor pembangunan
sektor pangan nasional dalam MP3EI dikarenakan kondisi aktual yang memperlihatkan
bahwa hampir semua lahan di kawasan APL sudah termanfaatkan, termasuk juga
pemanfaatan untuk perkebunan, yang notabene didominasi oleh kelapa sawit. Keadaan
tersebut juga menjadi salah satu penyebab makin menciutnya lahan untuk tanaman
pangan. Sementara itu, lahan yang berada di bawah kewenangan Kementerian Kehutanan,
misalnya lahan-lahan HPH, banyak yang sudah tidak lagi produktif, dan kebijakan yang
diambil adalah mengubah HPH tersebut menjadi HTI. Sebetulnya lahan tersebut
seharusnya dapat dimanfaatkan untuk tanaman pangan. Ini dapat diwujudkan jika lingkup
pengertian dan rumusan ‘kepentingan umum’ dalam Undang-undang 2 Tahun 2012
tentang Pengadaan Lahan bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum memasukkan
‘pengadaan lahan untuk tanaman pangan’ sebagai salah satu ‘kepentingan umum’. 61
Bahkan jika dianggap perlu, luas lahan kawasan hutan yang ada saat ini yang bisa
dikonversi, perlu dikonversi khusus untuk tanaman pangan sebagai upaya untuk
mengimbangi terjadinya penciutan lahan pangan yang terjadi. Lembaga memandang
bahwa produk Hukum MP3EI ini memang bertujuan baik: sebagai upaya penguatan daya
saing Indonesia, terutama daya saing nasional dalam pembangunan di sektor pangan.
Kendati demikian, dengan memperhitungkan urgensi masalah pangan nasional terlihat
bahwa MP3I terlambat dikeluarkannya, karena indikasi berkurangnya lahan pertanian di
Indonesia telah dirasakan sebelum tahun 2010; dari target 15 juta ha pada tahun 2012
hanya tersedia 7 juta ha saja.
61
Perlu dipertimbangkan revisi atas UU 2/2012 tentang Pengadaan Lahan untuk Kepentingan Umum.
Untuk uraian lebih lanjut tentang ini, dapat dilihat pada analisis Hukum.
42
Tabel 2. . Gini Ratio Distribusi Penguasaan Lahan Pertanian (Lahan Basah

dan Kering) di Indonesia, 1973-2003
Tahun Jawa Luar Jawa Total Indonesia
1973 0.4479 n/a 0,5481
1983 0,4901 0,4786 0,5047
1990 0,5588 0,4774 0,6432
2003 0,7227 0,5816 0,7171
Sumber: Rusastra I Wayan, Erna M Lokollo and Supena Friyatno, Land and Household Economy: Analysis of
Agricultural Census, 1983-2003 (PSE-Kementrian Pertanian), hal. 103
Produktivitas yang diharapkan dari pertanian, khususnya beras yang ditargetkan pada
tahun 2014 akan mencapai surplus sebesar 10 juta ton sepertinya berat untuk dapat
dicapai karena gangguan yang ditimbulkan oleh fenomenan perubahan iklim, yang tidak
saja membahayakan target surplus beras, tetapi juga mengancam pemenuhan target
surplus produksi untuk komoditas non beras, seperti kedelai, gula, bawang merah,
bawang putih, dan daging sapi. Masalah produktivitas ini juga terhambat oleh belum
terpenuhinya infrastruktur pendukung sektor pangan secara optimal, seperti
pembangunan 12 waduk irigasi yang direncanakan pada tahun 2014 (di luar target
pembangunan Waduk di DAS Bengawan Solo), baru selesai 3, dan 9 lainnya masih dalam
tahap konstruksi.62 Analisis ini diperkuat pula oleh pernyataan Bungaran Saragih, mantan
Menteri Pertanian Kabinet Gotong Royong yang berpendapat bahwa pada hakikatnya,
keberhasilan sektor pertanian diukur dari keberhasilan dalam menghasilkan surplus
pangan atau tidak.
“Harus kita akui, bahwa negara besar seperti Indonesia tidak bisa tidak
mengimpor bahan pangan. Karena, tidak semua bahan pangan
diproduksi di dalam negeri. Jadi, untuk lebih meningkatkan lagi surplus
di sektor pangan, kita harus bisa terus menggenjot ekspor”. 63
62
Bappenas, 2013, Buku Evaluasi Paruh Tahun RPJMN 2009-2014, hal. 86.
63
http://www.infobisnisinternasional.com/berita/specialreport/03/october/2012/surplus-tapi-tetap-impor
Rabu, 3 Oktober 2012
43
2.2.2.4. Isu Lain dari Kebijakan Pangan Nasional
Masalah lain yang tidak kalah pentingnya dalam pembangunan sektor pangan nasional
adalah (i) lemahnya kualitas SDM pertanian, termasuk di dalamnya subsektor peternakan
dan perikanan; (ii) masalah permodalan usaha di bidang pangan khususnya sektor
pertanian; dan (iii) dukungan pemerintah melalui alokasi anggaran belanja negara dan
daerah untuk sektor pertanian.
Data BPS bulan Agustus, 2013 menunjukkan bahwa kualitas SDM sektor pertanian berada
pada posisi paling rendah dibandingkan sektor lain. Latar belakang pendidikan
masyarakat yang bergerak di sektor pertanian menunjukkan bahwa 73,9%-nya adalah
berpendidikan SD bahkan tidak lulus SD, sementara untuk tingkat SMA dan yang lebih
tinggi hanya 10,4% (lihat Tabel 2.10). Hal ini diperparah dengan tingkat produktivitas
tenaga kerja pertanian yang paling rendah di antara sektor-sektor perekonomian lainnya.
Data BPS pada tahun 2012 menunjukkan bahwa seorang petani/nelayan hanya
menyumbangkan produktivitasnya terhadap perekonomian nasional sebanyak Rp30,6
juta per tahun, sementara tingkat produktivitas per tenaga kerja di sektor pertambangan
mencapai Rp607 juta per tahun.
44
Tabel 2. . Tingkat Pendidikan SDM Sektor-sektor Perekonomian Indonesia,

2013 (dalam Persen)
Sektor < SD SMP SMA SMK Dipl. Univ.

Pertanian 73,9 15,7 7,1 2,5 0,3 0,5
Pertambangan 52,7 17,3 15,7 8,6 2,2 3,7
Industri 38,4 23,7 18,7 14,8 1,5 2,9
Listrik, Gas, Air 12,7 16,8 28,5 26,8 6,3 10,9
Bangunan 51,6 24,5 11,7 8,4 0,9 2,9
Perdagangan Hotel dan 39,1 21,2 22,2 11,4 2,4 3,7
Restoran
Transportasi dan Komunikasi 38,7 23,1 20 11,2 2,8 4,2
Jasa Keuangan 8,7 9,5 28,2 16,1 9,8 27,7
Jasa lain-lain 21,4 12,8 21,2 10,7 9 24,9
Total 48,6 18,3 15,6 8,6 2,7 6,2
Sumber: BPS, Sakernas, Agustus 2013
Dalam masalah permodalan usaha untuk sektor pertanian, kredit pertanian merupakan
salah satu kebutuhan penting bagi mayoritas petani di sejumlah negara, terutama di
negara berkembang yang berbasiskan pertanian. Kelangkaan kredit pertanian dapat
berpengaruh terhadap produktivitas dan pendapatan petani, khususnya bagi petani
gurem. Dalam sejarah pembangunan pertanian Indonesia, pemerintah telah banyak
mengimplementasikan program kredit untuk petani, antara lain: 1) Proyek Peningkatan
Pendapatan Petani (Departemen Pertanian); 2) Kelompok Usaha Bersama (KUBE) yang
dibina oleh Departemen Sosial; 3) Usaha Peningkatan Pendapatan Keluarga Sejahtera
(UUPKS), binaan BKKBN; 4) Program Penguatan UKM yang dilaksanakan oleh
Kementerian Negara Koperasi dan UKM; dan 5) Program-program pemberdayaan
masyarakat dengan berbagai bentuk dan strateginya. Walaupun demikian, efektivitas dan
keberlanjutan serta peranan program-program tersebut masih jauh dari yang diharapkan.
Dari sisi permodalan bank secara nasional, permodalan untuk sektor pangan dalam hal ini
pertanian sangat kecil. Dalam data Otoritas Jasa Keuangan (OJK) pada tahun 2013 tercatat
hanya 5,54% dari total permodalan perbankan komersil (Bank Umum) mendanai sektor
pertanian (termasuk perburuan dan kehutanan), yaitu sebesar Rp117.16 triliun; angka ini
tidak jauh berbeda dengan data tahun 2011 di mana kredit yang disalurkan perbankan
komersil ke sektor pertanian hanya sebesar 5,21%. Jumlah penyaluran kredit pada tahun
2013 tersebut sangat jauh lebih kecil dibanding dana kredit yang disalurkan perbankan
umum ke sektor industri pengolahan (17,4%), sektor perdagangan, hotel, dan restoran
45
(20,04%), apalagi sektor non usaha berupa kredit konsumtif, kendaraan bermotor, dan
perumahan (27,88%). Pada tahun yang sama, dari sisi permodalan perbankan asing hanya
10% saja dari total dana kredit yang disalurkan digunakan untuk mendanai sektor
pertanian (lihat Tabel 2.11).
Tabel 2. . Penyaluran Kredit dari Perbankan Umum Nasional Berdasarkan

Bidang Usaha
2011 2013
SEKTOR DAN BIDANG USAHA Share Share
Kredit (%) Kredit (%)
Pertanian, Perburuan, dan Kehutanan 109,790 5.21 177,162 5.54
Perikanan 4,935 0.22 6,391 0.19
Pertambangan/Penggalian 87,780 3.99 126,826 3.83
Industri Pengolahan 344,597 15.66 577,880 17.44
Listrik Gas dan Air 45,841 2.08 79,493 2.40
Konstruksi 75,395 3.43 116,090 3.50
Perdagangan Besar dan Eceran 375,017 17.05 664,047 20.04
Penyediaan Akomodasi dan Mamin 30,425 1.38 59,306 1.79
Transportasi, Pergudangan dan Komunikasi 97,966 4.45 163,418 4.93
Perantara Keuangan 105,184 4.78 151,154 4.56
Real Estate, Sewa dan Jasa Perusahaan 116,201 5.28 193,182 5.83
Adm. Pemerintahan, Pertahanan & Jaminan Sosial
3,014 0.14 12,475 0.38
Wajib
Jasa Pendidikan 4,064 0.18 5,477 0.17
Jasa Kesehatan dan Kegiatan Sosial 7,611 0.35 10,153 0.31
Jasa Kemasyarakatan, Sosbud, Hiburan dan
39,294
Perseorangan 1.79 53,861 1.63
Jasa Perorangan Rumah tangga 691 0.03 1,537 0.05
Badan Internasional 3,305 0.15 318 0.01
Kegiatan Yang Belum Jelas Batasannya 81,689 3.71 3,984 0.12
Non Usaha 667,293 30.11 910,118 27.28
Total 4,222,99
2,867,385 100.00 100.00
0
Sumber: Otoritas Jasa Keuangan (2014), Statistik Perbankan Indonesia, Vol. 12, No. 1 Desember.
Data Bank Indonesia tahun 2012 menunjukkan pula bahwa dari total dana Kredit Usaha
Rakyat (KUR) perbankan sebesar Rp2,7 triliun, hanya 7,73% saja yang disalurkan untuk
usaha mikro, kecil, dan menengah (UMKM) pertanian; jauh lebih kecil dibandingkan porsi
60% dana KUR tersebut yang disalurkan untuk UMKM bidang lain seperti perdagangan
46
(47,28%) dan jasa lainnya (12,72%). Porsi kredit yang minim untuk sektor pertanian ini
masih belum berubah di tahun 2013.
Sulitnya permodalan dalam bidang usaha pertanian pangan dikarenakan: (1) makin
turunnya minat usaha di bidang pertanian, (2) hambatan yang dihadapi petani dalam
mengakses perbankan yang disebabkan oleh tidak adanya jaminan (collateral), kurangnya
pemahaman tentang administrasi perbankan, tingginya cost of transaction dan cara
pembayaran bulanan yang tidak sesuai dengan pendapatan petani yang bersifat musiman,
dan (3) kemungkinan bahwa secara umum adanya kecenderungan perbankan nasional
kurang antusias untuk menyalurkan kredit ke sektor pertanian.
Minimnya pembiayaan perbankan untuk sektor pertanian secara umum menurut pihak
perbankan disebabkan oleh 3 (tiga) hal sebagai berikut:
1. Pengalaman dan trauma beberapa bank menghadapi kenyataan kredit bermasalah

pada saat pengucuran KUT (Non Performing Loan, NPL).
2. Aturan Bank Indonesia yang ketat dalam membatasi penyaluran dana ke
masyarakat karena tujuan inflation targeting.
3. Banyak bank (khususnya bank besar) yang tidak memiliki pengalaman menyalurkan
kredit mikro.
Kendati demikian, klaim bahwa kredit macet/bermasalah merupakan alasan minimnya
penyaluran kredit usaha di bidang pangan tidak dapat dibuktikan bila merujuk pada data
OJK, di mana pada tahun 2013 angka kredit macet (NPL) di sektor Pertanian, Perburuan,
Kehutanan, dan Perikanan yang terkait pangan hanya mencapai Rp2,74 triliun (hanya
sekitar 0,01% dari total kredit yang disalurkan untuk empat sektor tersebut). Data pada
tahun yang sama menunjukkan bahwa kredit macet justru banyak terjadi sektor-sektor
lain, seperti konstruksi (4,09%) atau Perdagangan, Hotel dan Restoran (2,39%),
selengkapnya dapat dilihat pada Tabel 2.12 berikut ini.
47
Tabel 2. . Kredit Macet atau Bermasalah di Perbankan Umum berdasarkan

Sektor dan Bidang Usaha 2013
2011 2013
USAHA Rp Rp
% %
miliar miliar
Pertanian, Perburuan, Kehutanan, dan Perikanan 1,814 1.58 2,738 0.01
Pertambangan/Penggalian 302 0.34 1,920 1.51
Industri Pengolahan 11,746 3.41 10,023 1.73
Listrik Gas dan Air 247 0.54 587 0.74
Konstruksi 2,865 3.80 4,746 4.09
Perdagangan Besar dan Eceran 12,500 3.33 15,898 2.39
Penyediaan akomodasi dan Mamin 629 2.07 571 0.96
Transportasi, Pergudangan dan Komunikasi 2,400 2.45 3,208 1.96
Perantara Keuangan 309 0.29 427 0.28
Real Estate, Sewa dan Jasa Perusahaan 1,767 1.52 3,477 1.80
Adm. Pemerintahan, Pertahanan dan jaminan Sosial Wajib 15 0.50 4 0.03
Jasa Pendidikan 63 1.55 57 1.04
Jasa Kesehatan dan Kegiatan Sosial 334 4.39 197 1.94
Jas Kemasyarakatan, Sosbud, Hiburan dan Perseorangan 774 1.97 1,181 2.19
Jasa Perorangan Rumah tangga 37 5.35 34 2.21
Badan Internasional 53 1.60 6 1.89
Kegiatan Yang Belum Jelas Batasannya 1,339 1.64 25 0.63
Non Usaha 1,339 1.57 25 1.45
Sumber: Otoritas Jasa Keuangan (2014), Statistik Perbankan Indonesia, Vol. 12, No. 1 Desember.
Mengenai dukungan pemerintah melalui alokasi anggaran, ada satu catatan penting dari
apa yang diklaim pemerintah, dalam hal ini Kementerian Pertanian, sebagai salah satu
penyebab buruknya kinerja pembangunan pangan nasional, sebagaimana dinyatakan
dalam Laporan Kinerja Tahun Ketiga Renstra Kementerian Pertanian 2010-2014 bahwa
terjadi pemotongan jumlah dan alokasi anggaran. Perlu diketahui pengurangan jumlah
dan alokasi anggaran untuk pembangunan pangan baru terjadi untuk tahun 2014 dan
pada tahun-tahun sebelumnya selalu meningkat (2010-2013). Terdapat kesan bahwa
dengan peningkatan anggaran maka program pembangunan pangan nasional akan
berhasil, padahal tidak ada bukti bahwa kenaikan jumlah dan alokasi anggaran
Kementerian Pertanian berbanding lurus dengan kinerjanya, terutama dalam hal
pemenuhan target peningkatan produksi komoditas pertanian guna mencapai surplus
nasional. Anggaran Kementerian Pertanian dari tahun 2005-2011 meningkat sebesar
600%. Sayangnya kenaikan sangat signifikan tersebut tidak berhasil mendorong kinerja
Kementerian tersebut dalam peningkatan produksi komoditas pertanian, misalnya padi,
48
pada periode yang sama hanya meningkat 21,4%, produksi jagung meningkat 40,76%, dan
kedelai meningkat hanya sebesar 4,38%. Peningkatan anggaran tingkat kementerian yang
signifikan tetapi tidak menunjang keberhasilan produksi pertanian, justru mendorong
terjadinya kelangkaan pangan dan resiko akan terjadinya krisis pangan nasional. 64
Masalah-masalah yang telah dijelaskan di atas menyebabkan kegagalan pemerintah dalam

menciptakan kondisi ketahanan pangan seperti yang diamanatkan dalam RPJMN 2009-
2014. Pertumbuhan ekonomi Indonesia yang relatif lebih baik dibandingkan negara-
negara lain pasca hantaman krisis berulang-ulang selama satu dasawarsa terakhir tidak
serta merta diikuti dengan meningkatnya ketahanan pangan secara optimal. Masih banyak
hal yang belum terpetakan posisinya dalam rangka menyukseskan prioritas nasional
ketahanan pangan, terutama masalah penguatan dan pembangunan ekonomi perdesaan
yang belum jelas strateginya. Selain itu, tidak ada sinergitas dalam kebijakan mengenai
pangan antara Kementerian/Lembaga pengambil kebijakan publik di bidang keuangan,
moneter perbankan, pertanian, kehutanan, agraria, perdagangan, hubungan luar negeri,
lingkungan, pekerjaan umum, perhubungan, pendidikan, kementerian dalam negeri, serta
perikanan dan kelautan.
2.2.3. Analisis Politik
Political will yang tersirat dalam Undang-undang No. 18 Tahun 2012 tentang Pangan
adalah keinginan negara untuk menempatkan masalah pangan sebagai kebutuhan dasar
manusia yang paling utama, dan pemenuhannya merupakan bagian dari hak asasi
manusia yang dijamin Undang Undang Dasar 1945. 65 Karena pangan adalah hak dasar
warga negara, maka negara diwajibkan untuk mewujudkan ketersediaan, keterjangkauan,
dan pemenuhan kebutuhan konsumsi pangan yang cukup, aman, bermutu, dan bergizi
seimbang secara merata di seluruh Indonesia. Hal yang terpenting dari hubungan yang
tercipta antara negara dan warganegara dalam masalah pangan tersebut adalah keinginan
kedua belah pihak untuk mewujudkan pemenuhan pangan secara berdaulat dan mandiri. 66
Ini menunjukkan bahwa arah kebijakan politik di bidang pangan bukan sekedar
mewujudkan ketahanan pangan, melainkan juga mewujudkan kedaulatan pangan.
64
Ramdansyah, Opini Kompasiana, 28 August 2013,
http://ekonomi.kompasiana.com/moneter/2013/08/28/menyoroti-turunnya-anggaran-kementan-ri-
2014-584658.html
65
Lihat konsideran Menimbang poin (a) dari Undang-Undang No. 18 Tahun 2012 tentang Pangan.
66
Ibid. poin (c)
49
Kedaulatan pangan merupakan salah satu hak dasar sebuah negara. Karena itu, umumnya
sebuah negara menetapkan bagaimana formulasi politik ketahanan pangannya. Hal ini
terkait dengan bagaimana cara negara merumuskan kebijakan politik untuk memastikan
terpenuhinya kebutuhan pangan negaranya yang merupakan kebutuhan dasar
warganegara.67 Mengingat kedudukan pangan dapat menentukan keberhasilan atau
kegagalan sebuah negara, maka pangan menjadi barang ekonomi yang strategis. Gradasi
strategisnya Kedaulatan Pangan bagi suatu negara ditentukan oleh sejauh mana
ketergantungan penduduknya terhadap barang pangan sebagai kebutuhan pokok yang
non subtitutif. Makin suatu negara memandang bahwa konsumsi terhadap barang pangan
tersebut tidak dapat digantikan oleh hasil komoditas pertanian yang lain, maka negara
tersebut makin mengalami ketergantungan, begitu pula sebaliknya. Barang pangan dasar
seperti beras misalnya, meskipun di beberapa negara dunia bukan sebagai kebutuhan
pokoknya, tetap saja menjadi domain yang dianggap vital untuk disediakan di Indonesia.
2.2.3.1. Sejarah Politik Pangan di Indonesia
Secara historis, perubahan politik pangan di Indonesia dari masa ke masa dipengaruhi
oleh perbedaan tatanan negara (orde), rezim pemerintahan, model kebijakan, dan fungsi-
fungsi kelembagaan yang mengurusi masalah pangan. Lihat tabel di bawah ini.
67
Sejak konferensi pangan dunia 1974 hingga pertengahan dekade 90-an, terus terjadi perubahan
perspektif pangan, dari mulai sebagai kebutuhan dasar ( food first perspective) hingga pada perspektif
penghidupan (livelihood perspective). Lihat Maxwell & Frankenberger, 1992. Household food security
concepts, indicators, and measurements. New York, NY, USA: UNICEF and IFAD.
50
Tabel 2. . Sejarah Model Politik Pangan di Indonesia
Orde Rezim Kebijakan Kelembagaan Catatan

Pemerintahan Status Peranan
Soekarno I Swasembada Yayasan dengan - -
(1952-1956) beras melalui nama BAMA
Program (Yayasan Bahan
Kesejahteraan Makanan) tahun
Kasimo 1950-1952
Yayasan dengan - -
nama YUBM
(Yayasan Urusan
Bahan Makanan)
tahun 1953-1958
Orde Soekarno II Swasembada Yayasan dengan - 1. Terjadi subtitusi
Lama 1956-1964 beras melalui nama YBPP ke jagung pada
Program (Yayasan Badan tahun 1963
2. Lahir PP No.
Sentra Padi Pembelian Padi)
3/1964 tentang
tahun 1956
Food Material
Board
3. Adanya Bimas
(Bimbingan
Massal)68 dan
“Panca Usaha
Tani” tahun 1964
Orde Peralihan - 1. Komando Sebagai 1. KOLOGNAS

Transisi Soekarno ke Logistik pembeli beras dibubarkan pada
Soeharto (1965- Nasional tunggal tahun 1967
1967) (KOLOGNAS)
didrikan tahun 2. BULOG
1966 didirikan dengan
2. Badan Urusan Keputusan
Logistik Presidium Kabinet
(BULOG) No. 114/Kep/1967
didirikan pada
14 Mei 1967
Orde Baru Soeharto I Swasembada Badan Urusan a. Sebagai 1. Mulai
(Repelita I dan II beras Logistik (BULOG) pembeli digunakan
Tahun 1967- beras neraca pangan
1979) tunggal. nasional
b. Melakukan sebagai
manajemen standar
stok ketahanan
penyangga pangan
pangan 2. Lahirnya
nasional Serikat Petani
(1969). Indonesia yang
c. Pengimpor kemudian
gula dan menjadi HKTI
68
Ada pandangan lain yang beredar secara lisan dari mereka yang hidup pada masa Bimas diberlakukan
yang menyatakan bahwa “Bimas” muncul pada awal Orde Baru dan digagas oleh Prof. Dr. Gunawan
Satari. Namun pandangan ini belum diperkuat dengan temuan data tertulis.
51

gandum (1973)
(1971) 3. Penggunaan
d. Pemasok Revolusi Hijau
daging untuk untuk
DKI Jakarta mencapai
(1974) Swasembada
e. Pengontrol Beras (1974)
impor kacang
kedelai
(1977)
f. Penetap
harga dasar
jagung,
kedelai,
kacang tanah
dan kacang
hijau (1978)
Soeharto II Swasembada Badan Urusan Selain 1 s/d 6, Indonesia

(Repelita III dan pangan Logistik (BULOG) peranan Bulog mendapat Medali
IV Tahun 1979- juga sebagai: 7. dari FAO atas
1989) Pengontrol tercapainya
harga gabah, swasembada
beras, tepung, pangan (1984)
gandum, gula
pasir (1978
melalui Keppres
No. 39)
Soeharto III Swasembada Badan Urusan 1. Fungsi Pegawai BULOG
(Repelita V, VI beras Logistik (BULOG) kontrol Bulog diangkat menjadi
dan VII Tahun dipangkas Pegawai Negeri
1989-1998) menjadi Sipil (PNS)
hanya pada
harga beras
dan gula pasir
(1997)
2. Fungsi
kontrol Bulog
dipangkas
LAGI menjadi
hanya pada
harga beras
(1998)
Orde Habibie Swasembada Badan Urusan - Penjualan

Reformasi (1998-1999) beras Logistik (BULOG) pesawat IPTN
I yang ditukar
dengan beras
Thailand
Gus Dur Swasembada Badan Urusan Penegasan
(1999-2000) beras Logistik (BULOG) fungsi Bulog
52

dalam
mengelola
perberasan
(penyediaan,
distribusi, dan
kontrol harga)
Orde Megawati Swasembada Badan Urusan - BULOG
Reformasi (2000-2004) beras Logistik (BULOG) diprivatisasi
II tahun 2003
No-Option
Strategy kecuali
Swasembada
Beras (siapapun
penyedianya, baik
dalam negeri
maupun luar
negeri)
SBY I Revitalisasi PERUM - Badan - Tercapai
(2004-2009) Pertanian Urusan Logistik swasembada
(BULOG) meski tetap
mengimpor beras
SBY II Revitalisasi PERUM - Badan - Tercapai
(2009-2014) Pertanian Urusan Logistik swasembada
(BULOG) meski tetap
mengimpor beras
Ket: Diolah dari Jonatan Lassa (t.t),69 Mears (1984), Mears and Moeljono (1981)
Dari tabel di atas terlihat bagaimana telah terjadi penguatan peran negara melalui BULOG
pada masa rezim Soeharto II, tepatnya saat pemberlakukan Repelita III dan IV pada tahun
1979-1989. Saat itu BULOG memiliki 7 peran, yaitu 1) Sebagai pembeli beras tunggal; 2)
Melakukan manajemen stok penyangga pangan nasional; 3) Pengimpor gula dan gandum;
4) Pemasok daging untuk DKI Jakarta; 5) Pengontrol impor kacang kedelai; 6) Penetap
harga dasar jagung, kedelai, kacang tanah dan kacang hijau; dan 7) Pengontrol harga
gabah, beras, tepung, gandum, gula pasir. Pada kurun waktu tersebut, terjadi apa yang
disebut “swasembada terpimpin”, di mana negara mengambil peran puncak dalam
menjaga ketahanan pangan, sehingga pada tahun 1984 Indonesia mendapat Medali FAO
sebagai negara yang berhasil melakukan swasembada pangan.
Namun setelah tahun 1989, peran negara melalui BULOG dalam menjaga ketahanan
pangan terus menurun. Peran tersebut terus dipangkas hingga tahun 1997, yang mana ia
hanya boleh mengontrol harga beras. Perlahan-lahan peran swasta makin membesar dan
69
http://www.zef.de/module/register/media/3ddf_Politik%20Ketahanan%20Pangan%20Indonesia
%201950-2005.pdf diunduh pada 15 April 2014.
53
impor makin menguat dalam menjaga ketersediaan pangan. Kedudukan dan peran negara
melalui BULOG semakin terbatas ketika lembaga pemerintah tersebut diprivatisasi pada
masa pemerintahan Megawati dan seterusnya hingga sekarang. Fenomena sejarah
tersebut menegaskan peralihan penggunaan model ketahanan pangan dari model yang
cenderung totaliter pada era Orde Lama ke pertengahan Era Orde Baru, terus beralih ke
model Pancasila pada pertengahan Era Orde Baru hingga ke awal Era Reformasi,
kemudian beralih lagi ke model yang cenderung liberal pada Era Reformasi II yang
berlangsung sejak tahun 2000 hingga sekarang.
Model politik ketahanan pangan di Indonesia yang cenderung melemahkan peran negara
tersebut berbanding terbalik dengan model yang digunakan oleh negara-negara yang
berhasil membangun kemandirian pangan, seperti Thailand, Vietnam dan India. Di
Thailand misalnya, peran negara begitu kuat melalui sebuah komite yang
mengintegrasikan 11 (sebelas) kementerian, yaitu National Food Commission (NFC) yang
dipimpin oleh badan setingkat Menteri. Komisi tersebut memiliki kewenangan dalam
meregulasi pangan dan menjadi pengawas.70 Sementara, untuk posisi kepelakuan,
Thailand menyerahkan kewenangannya pada Public Warehouse Organization (PWO),
sebuah lembaga pemerintah yang berwenang melakukan pengadaan sekaligus intervensi
pasar.
Kuatnya peran negara tidak hanya diperlihatkan oleh Vietnam yang menganut faham
komunis, tetapi juga oleh India yang berfaham demokrasi liberal. Negeri yang dikenal
sebagai negeri yang “menyanyi dalam segala kondisi” tersebut menyerahkan
kepengelolaan pangan pada dua kementerian dan satu badan, yaitu Ministry of Agriculture
and Cooperative yang berperan dalam meregulasi produksi, kemudian Ministry of
Consumer Affair and Public Distribution yang mengatur soal distribusi, dan Commission on
Agriculture Costs and Prices (CACP) yang mengatur soal harga. Selain mengatur, negara
juga berwenang dalam melakukan fungsi pengadaan pangan melalui lembaga bernama
The Food Coperation of India (FCI) dan fungsi distribusi melalui The Public Distribution
System (PDS).71
70
Laporan untuk UNDP Thailand/Januari 2009, hal. 45-46. Diakses dari http://sathai.org/story_thai/043-
FOOD_SECURITY.pdf pada 29 April 2014.
71
Diva Singh dan Naoko Koyama Blanc. 19 Maret 2009. Food Policy and Food Security in India:
Achieving Rice Price Stability. Makalah untuk Kementerian Perdagangan dan Industri dan Kementerian
Pertanian India.
54
Hasil studi pustaka yang dilakukan LPIKP terhadap politik penanganan pangan di India,
Vietnam dan Thailand menguatkan tesis di atas. LPIKP membandingkan ketiga negara
tersebut dalam variabel kelembagaan, 72 fungsi regulasi, fungsi “wasit” 73 dan fungsi
kepelakuan74 sebagai tolak ukur, sebagaimana terlihat pada tabel di bawah.
72
“Kelembagaan” maksudnya adalah lembaga pemerintah yang menjalankan peran negara dalam
mengatur politik pangan.
73
“Wasit” maksudnya adalah peran dalam mengawasi implementasi politik pangan di sebuah negara.
Peran ini bisa dilakukan oleh lembaga yang melakukan regulasi, atau bisa juga dilakukan secara
terpisah oleh suatu lembaga yang khusus melakukan pengawasan secara independen namun resmi
atas nama negara. Biasanya, lembaga pengawas yang terpisah berbentuk Komisi Negara atau Badan
tertentu.
74
“Kepelakukan” maksudnya adalah peran di mana negara ikut bertindak sebagai pelaku pasar dalam
mekanisme transaksi pangan, baik untuk tujuan non komersil maupun komersil. “Kepelakukan” dalam
tulisan ini tidak hanya berarti melakukan fungsi suplai tetapi juga melakukan fungsi produksi.
55
Tabel 2. . Perbandingan Implementasi Politik Pangan antara Indonesia dengan

Thailand, Vietnam, dan India
Negara Kelembagaan Fungsi-Fungsi
/Pelaksana Regulasi “Wasit” Kepelakukan
Indonesia Badan Ketahanan Kementan KPPU BULOG
Pangan - Kementan (Komisi Negara)
Thailand National Food NFC Negara Public Warehouse
Commision (NFC) Organization (PWO) –
badan pemerintah
Vietnam Vietnam Food VFA VFA Vina Food I dan Vina Fod
Association (VFA) 2 – BUMN
-Government Body
India  Ministry of  Ministry of Negara  The Food Corporation
Agriculture and Agriculture of India (FCI) – BUMN
Cooperative and pengadaan
 Ministry of Cooperative  The Public
Consumer Affair  regulasi Distribuition System –
and Distribution soal produksi mendistribusikan
 Ministry of
Consumer
Affair and
Distribution
 regulasi
soal
distribusi
 Commission
on
Agriculture
Costs and
Prices (CACP)
 regulasi
soal harga
Keterangan: Diolah dari berbagai sumber
Berdasarkan data di atas terlihat setidaknya dua hal penting. Pertama, adanya diferensiasi
terkait political will di antara negara-negara tersebut, di mana political will Indonesia
terlihat lebih lemah dibanding Thailand, Vietnam dan India. Kedua, adanya fenomena yang
menunjukkan bahwa negara-negara yang mandiri75 dalam hal pangan memberi alokasi
peran negara yang lebih besar dalam pengaturan pangannya. Politik pangan negara-
negara yang mandiri dalam hal pangan tersebut menerapkan model politik ketahanan
pangan yang cenderung ke arah penguatan peran negara, bukan sebaliknya.
75
Lihat analisis Ekonomi yang memperlihatkan ranking produksi yang ada pada urutan teratas dari
negara-negara yang dibandingkan di atas.
56
2.2.3.2. Politik Pangan Indonesia 2010-2014
Renstra Kementan 2010-2014, secara normatif telah menjabarkan tentang bagaimana

tujuan negara di bidang pangan tercapai melalui rumusan visi, misi, tujuan dan capaian-
capaian target utamanya sebagaimana dipaparkan di atas. Namun, substansi yang
dikembangkan dalam Renstra tersebut masih sebatas pada terwujudnya ketahanan
pangan, yang tidak memandang penting sumber daya untuk mewujudkan ketahanan
pangan tersebut berasal dari mana. Ini terbukti dengan masih besarnya angka impor beras
dan bahan pangan non beras lainnya sebagaimana dipaparkan dalam bagian analisa
ekonomi. Secara filosofis, ini bisa dikatakan bahwa pemerintah telah gagal menangkap
pesan utama political will negara dalam bidang pangan.
Dalam Undang-undang tentang Pangan disebutkan bahwa Negara harus menjamin

ketersediaan pangan di seluruh Indonesia dan di sepanjang waktu. Namun realitanya,
laporan Dewan Ketahanan Pangan terkini justru menunjukkan bahwa hampir separuh
daerah di Indonesia mengalami kerawanan pangan. Mengapa hal ini dapat terjadi? Karena
Renstra Kementan tersebut tidak secara tegas menjadikan masalah ketersediaan lahan
pangan berkelanjutan sebagai substansi yang diusung dalam Renstra. Kenyataan ini
menegaskan adanya pergerakan arah politik ketahanan pangan yang keliru, yang tidak
sesuai dengan cita-cita politik bangsa Indonesia sebagaimana tertuang dalam Pancasila
dan Undang Undang Dasar 1945.
Pergerakan arah politik ketahanan pangan dapat dipahami secara teoritis, sebagai
berikut:76
Pertama, Politik Ketahanan Pangan Klasik (PKPK), di mana negara menyerahkan kuasa
sepenuhnya kepada masyarakat untuk mengelola barang pangannya sendiri. Teori ini
berasumsi bahwa barang pangan dasar dianggap tidak strategis karena bukan barang
ekonomi yang non subtitutif. Dengan kata lain, barang pangan dianggap sebagai barang
ekonomi yang relatif strategis, tetapi negara percaya bahwa mekanisme pasar dapat
menyediakan kebutuhan pangan bagi penduduknya.
Kedua, Politik Ketahanan Pangan Neo-klasik (PKPNk), di mana negara berasumsi

bahwa selalu akan terjadi “kegagalan pasar” dalam masalah penyediaan barang pangan
76
Robi Nurhadi, Dilema Politik Perberasan di Era Globalisasi, Majalah Padi Edisi 12 Tahun 2008. Lihat
juga di http://majalahpadi.blogspot.com/2008/07/opini.html. Diunduh pada 6 Maret 2014. Diolah
kembali dalam analisa yang disesuaikan. Modeling dalam politik pangan sebagaimana dipaparkan
dalam “analisis politik” ini dibuat berdasarkan model pemikiran politik ekonomi umumnya.
57
dasar di negara tersebut, sehingga negara memainkan peran sebagai “wasit” yang
intervensinya terhadap pasar dilakukan untuk “menyuntik pasar barang pangan dasar
yang sakit”. Setelah pasar dianggap sehat, kuasa politik untuk mengelola pasar barang
pangan dasar dikembalikan kepada rakyat. Negara-negara penganut model PKPNk ini,
umumnya adalah negara yang tidak setuju sepenuhnya terhadap pemikiran Adam Smith
tentang invisible hand.
Ketiga, Politik Ketahanan Pangan Keynesian (PKPKy), di mana negara tidak hanya
bertindak sebagai “wasit” tapi juga sebagai pelaku pasar dalam dunia barang pangan
dasarnya. Dua asumsi utama yang terbangun dalam penerapan model PPKy ini adalah
karena barang pangan dasar tersebut dianggap strategis (barang non subtitutif) dan
ketidakpercayaan pemerintah terhadap masyarakat untuk menciptakan pasar yang sehat
dan stabil. Meski dalam model PPKy ini, ada potensi terjadinya “perselingkuhan” antara
lembaga pemerintah yang melaksanakan fungsi “wasit” dengan fungsi “pelaku pasar”,
model ini masih memberikan ruang politik yang sama kepada masyarakat untuk bermain
dalam dunia barang pangan dasarnya.
Keempat, Politik Ketahanan Pangan Cenderung Totaliter (PKPCT), di mana negara

mengambil empat peran strategis, yaitu sebagai “wasit”, pelaku pasar (penguasa pasar
dalam jaringan distribusi), monopoli penyedia barang pangan dasar, dan regulator sistem
pangan dasar. Fungsi monopoli, biasanya diiringi juga dengan kewenangan negara untuk
melarang impor atau menjadikan pemerintah sebagai satu-satunya pengimpor barang
pangan dasar.
Model-model politik ketahanan pangan tersebut memiliki kelebihan dan kekurangan.

Secara prinsip dapat dikatakan bahwa makin model politik ketahanan pangan mengarah
ke arah liberal, maka makin hilang atau berkurang peran negara dalam hal regulasi,
pengawasan dan ‘kepelakuan’ dalam masalah pangan. Begitu pula sebaliknya. Karena itu,
antara PKPK dan PKPCT cenderung diametral dan saling menyoroti kelemahannya
masing-masing. Misalnya, PKPNK melihat PKPKy cenderung membuka ruang untuk
ketidakefektifan dan ketidakefisienan, bahkan mendorong munculnya perilaku koruptif
dari para pejabat negara yang mengurus masalah regulasi dan pengawasan, termasuk
kepelakukan dalam bisnis pangan. Begitu pula PKPKy melihat PKPNK sebagai model yang
mengkhawatirkan, mengingat risiko tidak tercapainya kemandirian dan ketahanan
pangan secara memadai disebabkan besarnya peran pasar yang memiliki tujuan yang
58
berbeda dengan negara. Pasar cenderung akan mengambil keuntungan sebesar-besarnya

sehingga menyebabkan harga melambung, sedangkan negara menyediakan pangan untuk
keperluan stabilitas sosial. Namun demikian, perdebatan baik-buruknya model politik
ketahanan tersebut bersifat subjektif dan kasuistis.
Dalam kerangka teoritis tersebut, politik ketahanan pangan Indonesia pada periode kedua
era pemerintahan Susilo Bambang Yudoyono cenderung bergerak dari model politik
ketahanan pangan PKPKy menuju politik ketahanan pangan model PKPNk. Hal ini ditandai
dengan diserahkannya pengelolaan penyediaan barang pangan kepada masyarakat dan
posisi pemerintah cenderung hanya menjadi “wasit” yang akan mengintervensi kegagalan
mekanisme pasar dalam penyediaan barang pangan dasar di Indonesia. Pergerakan model
politik ketahanan pangan tersebut mengarah pada pembentukan model baru: gabungan
antara model PPKy dan model PKPNk. Hal ini ditandai dengan beberapa kenyataan
sebagai berikut: Pertama, masih adanya peran negara sebagai regulator sekaligus pelaku
pasar terbatas melalui Perusahaan Umum (Perum) Badan Urusan Logistik (Bulog) yang
berperan dalam melakukan intervensi stabilisasi harga pangan (Lihat Renstra Kementan
RI 2010-2014); Kedua, masih adanya peran “wasit” melalui instrumen perijinan impor
barang pangan dasar oleh Kementerian Pertanian dan Kementerian Perdagangan; Ketiga,
adanya peran pengawasan Negara terhadap perdagangan barang pangan dasar melalui
komisi negara seperti Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU). Perubahan ke arah
model PKPNK terlihat jelas dalam perubahan regulasi-regulasi yang terkait dengan
pangan, sebagaimana dibahas dalam bagian analisis perspektif hukum.
Proses pelemahan peran negara dalam penanganan kebijakan pangan banyak terlihat dari
fenomena keberadaan Perum BULOG yang track record-nya tidak menggembirakan.
Instrumen negara yang berperan penting dalam menjaga suplai beras tersebut telah
menjadi “bahan bancakan” partai-partai penguasa waktu itu. Adanya “dana non-budgeter”
BULOG telah memojokkan lembaga ini sebagai “sapi perahan” para penguasa yang
menyeret pimpinan-pimpinannya ke penjara, seperti Rahardi Ramelan, Bedu Amang, dan
Widjonarko Puspoyo. Dalam kasus BULOG tersebut, sebenarnya yang bermasalah adalah
para pelakunya yang terkena “virus” rent seeking behavior alias korupsi. Namun justru
yang diganti bukan orangnya atau para pelakunya melainkan sistemnya, dimana peran
BULOG sebagai subsistem dari sistem tersebut yang dijadikan sasaran.
59
Model politik ketahanan pangan di Indonesia cenderung bergerak ke arah melemahnya

kedudukan dan peran negara dalam mengelola barang pangan dasar. Pergerakan model
politik ketahanan pangan tersebut (dari PKPKy ke PKPNk) bukanlah pergerakan
permulaan melainkan kelanjutan dari adanya perubahan model politik ketahanan pangan
yang semasa era Orde Baru menerapkan model PKPCT, kemudian bergerak ke model
PKPKy pada era awal reformasi tahun 1999 hingga tahun 2004.
Perubahan model politik ketahanan pangan yang semakin melemahkan peran pemerintah
ini memunculkan kekhawatiran bila dikaitkan dengan fenomena-fenomena krisis pangan
sebagaimana dipaparkan sebelumnya. Pergerakan model politik pangan ke PKPNK
tersebut bertolak belakang dengan tuntutan kondisi pangan global. Hasil penelitian
Zoelick (mantan Presiden World Bank) terhadap 101 negara pada tahun 1960 dan 2012,
menunjukkan bahwa hanya negara-negara yang konsisten membangun ketahanan
pangannya, menyediakan infrastruktur yang mengkoneksi antar wilayah dan memberikan
perlindungan sosial bagi warga negaranya, yang akan mampu terlepas dari jeratan
“middle income trap“. Terlebih lagi, fakta menunjukkan adanya peningkatan jumlah
golongan menengah di Indonesia yang berkorelasi terhadap peningkatan konsumsi bahan
pangan, dari 45 juta konsumen pada tahun 2012 dan diperkirakan meningkat menjadi 135
juta pada tahun 2030.77
2.2.3.3. Kompatibilitas Terhadap Masalah Pangan di Indonesia
Fenomena krisis pangan di Indonesia ditandai dengan adanya sebuah paradoks tentang
posisi Indonesia sebagai produsen terbesar ketiga di dunia versi FAO pada tahun 2012, di
satu sisi, dan posisi Indonesia sebagai negara pengimpor terbesar nomor satu di dunia
(BPS, 2011) di sisi yang lain. Fenomena paradoks dalam masalah pangan di Indonesia
tersebut diakibatkan oleh masalah yang kompleks dari hulu ke hilir. Masalah hulu ditandai
dengan adanya perubahan tren politik global yang semakin bergerak ke arah liberalisasi
politik di mana peran negara sebagai regulator makin berkurang. Sedangkan masalah hilir
ditandai dengan lima indikator kegagalan ketahanan pangan, yaitu: (i) minimnya
ketersediaan dan perlindungan lahan pertanian, (ii) rendahnya tingkat kesejahteraan
petani, (iii) mismanajemen kelembagaan petani, (iv) kegagalan transformasi menuju
diversifikasi pangan, dan (v) minimnya sarana penunjang pertanian.
77
Diolah dari http://www.setneg.go.id//index.php?
option=com_content&task=view&id=6739&Itemid=29
60
Masalah hulu dari semua masalah dalam pembangunan adalah tentang bagaimana
mayoritas warga dunia memandang peran Negara dalam menentukan keberhasilan
pencapaian tujuan hidupnya. Dalam masalah pangan pun demikian: Jika warga dunia
meyakini bahwa dengan makin sedikit peran negara dalam urusan pangan, mereka akan
lebih berhasil mencapai tujuan dalam bidang pangannya, maka mereka akan
meminimalisir peran-peran Negara melalui mulai dari konvensi internasional hingga
regulasi-regulasi yang bersifat nasional/lokal. Krisis pangan di Indonesia tidak lepas dari
cara pandang warga dunia yang demikian. Undang-undang No. 18 Tahun 2012 tentang
Pangan dalam pelaksanaannya mengalami pelemahan kewenangan pemerintah dalam
bidang pangan. Salah satu penyebabnya adalah karena keberadaan Undang-undang No. 5
Tahun 1960 tentang Agraria yang belum direvisi. Selain juga, peraturan perundang-
undangan lainnya yang bersifat khusus dalam menerjemahkan regulasi politik pangan
tersebut. Dengan tren kondisi masalah yang demikian, maka Lembaga memandang bahwa
adalah tidak tepat manakala RPJM ke-1 (2005-2009) dan RPJM ke-2 (2010-2014)
ditujukan untuk pemantapan kualitas sumber daya manusia hingga memiliki daya saing
perekonomian. Tujuan RPJM yang demikian justru akan menguatkan terjadinya
individualisasi yang mendorong penguatan pasar.
Dalam RPJMN 2010-2014, dinyatakan bahwa salah satu sasaran utama pembangunan
nasional adalah memperkuat pembangunan demokrasi (poin 2), yang diterjemahkan
dalam kebijakan ketahanan pangan (poin 5 dari 11 prioritas nasional) berupa revitalisasi
pertanian untuk kemandirian pangan, peningkatan daya saing produk pertanian,
peningkatan pendapatan petani serta kelestarian lingkungan dan sumber daya alam.
Persoalan ketahanan pangan terkait dengan kesejahteraan petani ditunjukkan dengan
terjadinya peningkatan pertumbuhan PDB sektor pertanian sebesar 3,7% dan Indeks NTP
sebesar 115-120 pada tahun 2014. Maka bila dikaitkan dengan masalah hulu yang disebut
sebelumnya, kebijakan penanganan masalah pangan tersebut perlu direvisi. Dalam bahasa
yang sederhana, problem politik ketahanan pangan adalah menipisnya kredibilitas politik
negara berhadapan dengan kekuatan pasar, tetapi revitalisasi kebijakan yang dilakukan
justru memperkuat instrumen para pelaku pasar.
2.2.3.4. Relevansi MP3EI Terhadap Penanganan Masalah Pangan
Belum selesai menggenapkan RPJP Tahap Kedua, Pemerintah telah mengintrodusir

Masterplan Percepatan dan Perluasan Pembangunan Ekonomi Indonesia (MP3EI), yang
diluncurkan oleh Presiden Republik Indonesia pada tanggal 27 Mei 2011. Konsep yang
61
terkesan “menegasikan” RPJMN 2010-2014 tersebut mempercepat pelaksanaan proyek-

proyek investasi, baik di sektor riil maupun infrastruktur yang telah melakukan
groundbreaking di berbagai daerah. Tentu ‘penegasian’ tersebut akan berdampak secara
politik terhadap blueprint Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP) sebagaimana
awalnya dibayangkan pada saat RPJP dibuat. Ini pada akhirnya dapat “menggangu” sistem
perencanaan pembangunan di daerah, karena kedudukan yang digunakan oleh MP3EI
secara hierarki perundang-undangan lebih tinggi, sebagaimana diulas secara terperinci
pada analisa bidang Hukum.
Berdasarkan data-data realisasi investasi proyek-proyek MP3EI pada analisa bidang

Ekonomi, kebijakan MP3EI ini belum memandang sektor pangan sebagai sektor strategis
yang penting untuk dibiayai. Selain itu, besarnya kontribusi swasta murni minus swasta
campuran (44,7%) menegaskan bahwa MP3EI merupakan program liberalisasi ekonomi.
Liberalisasi ini pada akhirnya akan mempengaruhi implementasi politik pangan di
Indonesia. Selain itu, pengalokasian lahan pangan yang hanya di KE Sulawesi dan KE
Papua-Kepulauan Maluku, dengan implementasi pendanaan yang rendah sebagaimana
dipaparkan pada analisa ekonomi, memunculkan pertanyaan tentang seberapa besar
political will pemerintah dalam masalah pangan. Pengalokasian lahan tersebut juga
memunculkan dugaan adanya pengalihan lahan produktif di KE Sumatra, KE Jawa, KE
Kalimantan, dan KE Bali-Nusa Tenggara.
Dalam perspektif politik, MP3EI sebenarnya bisa dilihat sebagai “GBHN” Indonesia di
bidang ekonomi. Karena itu, meski MP3EI tidak dibuat dengan dasar hukum yang
setingkat undang-undang, MP3EI berpotensi mengekang inisiatif politik pembangunan
ekonomi pangan pada pemerintahan berikutnya apabila terjadi perubahan the ruling
party. Hal itu dikarenakan karena roadmap pelaksanaan MP3EI melampaui batas masa
pemerintahan. Bahkan ketika partai pengusung Presiden Susilo Bambang Sudhoyono
mengalami kekalahan telak pada Pemilu Legislatif 2009, Kepala BAPENAS pada rezim
Pemerintahan SBY “merekomendasikan” untuk tetap meneruskan Program MP3EI.
Dari sisi implementasi, MP3EI sebenarnya merupakan program percepatan yang positif
dalam menarik investasi asing dan swasta ke pembangunan ekonomi nasional. Namun,
sayangnya program tersebut diberlakukan terlambat, yaitu pada tahun 2011, hanya tiga
tahun sebelum berakhirnya masa pemerintahan SBY. Padahal semestinya ia diluncurkan
sejak tahun 2005, setahun setelah Pemerintahan SBY memerintah tahun 2004.
62
Keterlambatan tersebut selain membuat daya aplikasi program tersebut menjadi kurang
kuat, juga menimbulkan pertanyaan seputar motif pengusungan MP3EI, apalagi secara
historis diketahui bahwa perumusan program tersebut dilakukan setelah “Tim Ekonomi
SBY” pulang dari Cina. Berbagai catatan tersebut mengharuskan Program MP3EI
dievaluasi. Chalid Muhammad, Ketua Institut Hijau Indonesia mengatakan: 78
“MP3EI adalah kebijakan karpet merah bagi modal (asing) untuk

menguasai kekayaan alam di Indonesia, yang berdampak buruk
terhadap rakyat. ... oleh karena itu, presiden terpilih harus mencabut
Peraturan Presiden (No. 32/2011) tersebut.”
MP3EI juga mengalami problem orientasi. Program ini dibangun atas dasar argumen
tentang pentingnya membangun daya saing Indonesia di dunia, tetapi mengapa wilayah
pembangunan sektor pangan dibatasi hanya di KE Sulawesi dan KE Papua-Kepulauan
Maluku? Apakah daerah-daerah lain tidak memerlukan penguatan pembangunan pangan?
Kemudian, bagaimana dengan komitmen negara untuk memastikan ketersediaan lahan
pangan, sementara wilayah-wilayah lain di luar dua koridor tersebut boleh
dialihfungsikan untuk pembangunan industri, pertambangan dan sektor lainnya yang
padat modal? Wajar jika muncul dugaan adanya pengalihan lahan produktif di KE
Sumatra, KE Jawa, KE Kalimantan, dan KE Bali-Nusa Tenggara.
Perbincangan terkait implementasi MP3EI memang belum melihat adanya penyimpangan

proyek-proyek yang dilaksanakan pada enam koridor tersebut, sebagaimana dilaporkan
pada Laporan 2013 yang telah dipublikasikan oleh Tim Sekretariat MPE3I. Namun
demikian, dari segi konsep, filosofi kebijakan, dan dasar hukum yang digunakan dalam
pembuatan MP3EI masih diperdebatkan oleh beberapa pihak. Misalnya, Shinta Widjaja
Kamdani, Wakil Ketua Umum Kamar Dagang dan Industri (Kadin) Indonesia menilai:
“.... banyak permasalahan untuk menerapkan konsep green energy

projects (ramah lingkungan) pada Masterplan Percepatan dan Perluasan
Pembangunan Ekonomi Indonesia (MP3EI). Selain keterbatasan
infrastruktur, masalah pertanahan juga menjadi isu yang masih terus
menghambat. Regulasi yang tumpang-tindih akhirnya semakin
memperlambat penerapan konsep tersebut pada MP3EI. ... Proyek-
proyek pada MP3EI yang berhasil memadukan konsep green (ramah
lingkungan) seharusnya mendapat insentif dari Pemerintah. Hal ini
sangat perlu, karena kalau tidak ada insentif, konsep tersebut hanya
bagus di atas kertas. ... bentuk insentifnya yang paling memungkinkan
adalah pengurangan pajak. Hal tersebut sangat membantu, terutama
78
Kompas, 28 April 2014.
63
bea masuk (import tariff). Selain itu, pemerintah juga bisa memberi
subsidi supaya pihak yang terlibat juga semakin konsisten dan serius
menerapkan konsep ramah lingkungan.”79
2.2.3.5. Implementasi Politik Pangan di Indonesia
Implementasi politik pangan di Indonesia dapat dilihat dari capaian Renstra 2010-2014
dan Laporan Kinerja Kementan terkini sebagaimana paparan di atas, yang secara normatif
bisa dilihat wajar jika kriterianya adalah empat sasaran utama dan 14 (empat belas)
sasaran indikator sebagaimana dipaparkan sebelumnya. Namun secara filosofis,
pemerintah dipandang gagal karena tidak berhasil mengendalikan apa yang menjadi
domain utamanya, yaitu kewenangan untuk mengendalikan dan mengeksekusi apa yang
perlu dilakukan untuk mengatasi masalah pangan. Kegagalan ini mengakibatkan
munculnya masalah-masalah turunannya.
Pertama, ketidakberdayaan negara atas wilayahnya sendiri untuk dieksekusi sebagai

lahan pertanian negara. Masalah ketersediaan lahan pertanian dan perlindungan
terhadapnya menjadi penting karena pada kenyataannya, dari sekitar 47 juta ha lahan
pertanian potensial, negara tidak menguasai lahan tersebut secara signifikan. Pada saat
yang sama, mayoritas petani Indonesia menguasai lahan yang luasnya tidak lebih dari 0,5
ha. Kedua, keterbatasan lahan yang dimiliki oleh para petani ini berdampak pada
pendapatan para petani yang minim dan menjadi salah satu penyebab peralihan status
para petani, dari pemilik lahan menjadi buruh tani di lahannya sendiri. Fenomena seperti
ini menjadi tragis sekaligus ironis karena status kepetanian menjadi tertantang dengan
ketiadaan lahan yang memadai bagi para petani. Dari segi ekonomi, hal ini akan
berpengaruh pada tingkat pendapatan para petani. Sedangkan dari segi politik, para
petani akan kehilangan bargaining position manakala berhadapan dengan kesempatan
untuk melakukan artikulasi politik akibat rendahnya status sosial-ekonomi para petani.
Masalah penting lain yang secara tidak langsung mempengaruhi dua persoalan di atas
adalah masalah mismanajemen yang terjadi dalam kelembagaan pertanian. Sebagaimana
namanya, ia seharusnya dikelola oleh dan didedikasikan untuk kepentingan para petani.
Dalam adagium politik, semestinya berlaku “dari petani, oleh petani, untuk petani”.
Mismanajemen kelembagaan terlihat secara jelas, misalnya, dalam organisasi seperti
Himpunan Kerukunan Tani Indonesia (HKTI); apakah para elit politiknya adalah para
79
http://jaringnews.com/ekonomi/umum/20148/kadin-nilai-konsep-mp-ei-banyak-masalah
diakses 7 April 2014
64
petani? Dengan kultur pengisian lembaga-lembaga yang mengatas-namakan petani seperti

ini, dapat dipahami apabila penyusunan dan pengelolaan kelembagaan petani tidak
dilakukan oleh para petani, yang notabene lebih memahami masalah pertanian yang
dihadapi di lapangan, dan juga memahami apa yang diinginkan dari kelembagaan petani
tersebut.
Masalah lainnya yang krusial mengenai kelembagaan pangan adalah terkait dengan
‘perebutan’ kewenangan impor beras antara Kementerian Pertanian dengan Kementerian
Perdagangan, yang menimbulkan kekisruhan. Contohnya, kekisruhan beras yang terjadi
pada tahun 2013 ditandai dengan sikap saling lempar tanggung jawab tentang masuknya
beras impor dari Vietnam saat publik mempertanyakannya. Ketidakjelasan tanggung
jawab tersebut seirama dengan rebutan kewenangan dalam perijinan impor beras. Hal ini
menguatkan dugaan adanya rent seeking dalam ‘komisi’ impor, yang pada akhirnya
mempengaruhi pembentukan harga beras, dan pada gilirannya menyebabkan terjadinya
ekonomi biaya tinggi, atau dengan kata lain, korupsi. Pola koruptif yang sama juga terjadi
pada mata rantai distribusi produksi beras lokal. Akibatnya harga beras domestik
seringkali lebih tinggi dibanding harga beras impor. Inilah yang menjadi salah satu faktor
yang menyebabkan sulitnya membendung impor beras pada saat produksi lokal sedang
surplus, sebagaimana dipaparkan dalam bagian analisa Ekonomi.
Variabel lain dalam persoalan ketahanan pangan yang juga penting untuk dikaji adalah
diversifikasi pangan. Dengan besarnya angka impor beras, sudah semestinya pemerintah
mengalihkan fokus bahan pangan dasar dari beras ke bahan pangan dasar lainnya, seperti
sagu atau jagung. Sebagaimana diketahui, sebagian besar masyarakat Indonesia sulit
beranjak dari beras sebagai pilihan makanan utamanya. Persoalan kultural yang
menghambat kelancaran program diversifikasi pangan ini adalah adanya anggapan bahwa
‘kalau belum makan nasi, artinya belum makan’ walau yang bersangkutan sudah makan
roti, misalnya. Kurang berhasilnya pemerintah dalam melakukan transformasi menuju
diversifikasi pangan ini berangkat dari kegagalan memberi makna yang sama tentang
kandungan gizi atau zat dari bahan pangan dasar yang berbeda.
Terakhir, meski bukan berarti tidak ada variabel lain yang penting untuk dilihat dalam
persoalan ketahanan pangan, adalah minimnya sarana penunjang pertanian. Ini terlihat
mulai dari kegagalan pemerintah menciptakan sistem irigasi dan pembenihan yang
memungkinkan para petani dapat melakukan panen tiga kali dalam setahun, hingga
65
kegagalan pemerintah dalam memfasilitasi penjualan hasil-hasil pertanian agar produk-

produk pertanian bernilai tinggi. Para petani Indonesia mengalami pelemahan citranya
sebagai wirausahawan pertanian sehingga akibatnya mereka dianggap tidak kredibel
untuk menerima kredit perbankan yang jumlahnya signifikan. Selain itu, pemerintah juga
dapat dikatakan gagal memfasilitasi penyediaan teknologi pertanian modern yang tepat
guna serta benih varietas unggul untuk para petani, dibanding dengan para petani di
Jepang, Australia ataupun di Amerika Serikat.
66
2.2.4. Analisis Hukum
Sebagai titik anjak dalam menganalisis kebijakan dan peraturan perundang-undangan

terkait pangan, analisis bidang Hukum ini akan diawali dengan menguraikan sekilas
tentang fungsi dan peran hukum dalam pembangunan nasional.
Pangan, menurut rumusan Undang-undang No. 18 Tahun 2012 tentang Pangan, adalah
segala sesuatu yang berasal dari sumber hayati produk pertanian, perkebunan, kehutanan,
perikanan, peternakan, perairan dan air, baik yang diolah maupun tidak diolah yang
diperuntukkan sebagai makanan atau minuman bagi konsumsi manusia.
Dalam Undang-undang tentang Pangan tersebut dinyatakan bahwa pangan merupakan

kebutuhan dasar manusia yang paling utama dan pemenuhannya merupakan bagian dari
hak asasi manusia yang dijamin dalam Undang Undang Dasar 1945 sebagai komponen
dasar untuk mewujudkan sumber daya manusia yang berkualitas. Dengan demikian,
negara wajib menjamin ketersediaan, keterjangkauan, dan pemenuhan konsumsi pangan
yang cukup, aman, bermutu dan bergizi seimbang, baik pada tingkat nasional maupun
daerah hingga perorangan secara merata di seluruh wilayah negara sepanjang waktu
dengan memanfaatkan sumber daya, kelembagaan, dan budaya lokal. Sebagai negara
dengan jumlah penduduk yang besar dan memiliki sumber daya alam serta sumber
pangan yang beragam, Indonesia sebetulnya harus mampu memenuhi kebutuhan
Pangannya secara berdaulat dan mandiri.
Undang-undang tersebut juga merumuskan apa itu kedaulatan pangan, kemandirian

pangan dan ketahanan pangan. Kedaulatan Pangan dirumuskan sebagai hak negara dan
bangsa yang secara mandiri menentukan kebijakan pangan yang menjamin hak atas
pangan bagi rakyat dan yang memberikan hak bagi masyarakat untuk menentukan sistem
pangan yang sesuai dengan potensi sumber daya lokal. Kemandirian Pangan dirumuskan
sebagai kemampuan negara dan bangsa dalam memproduksi pangan yang beraneka
ragam dari dalam negeri yang dapat menjamin pemenuhan kebutuhan pangan yang cukup
sampai di tingkat perseorangan dengan memanfaatkan potensi sumber daya alam,
manusia, sosial, ekonomi, dan kearifan lokal secara bermartabat. Sedangkan Ketahanan
Pangan adalah kondisi terpenuhinya pangan bagi negara sampai dengan perseorangan,
yang tercermin dari tersedianya pangan yang cukup, baik jumlah maupun mutunya, aman,
beragam, bergizi, merata, dan terjangkau serta tidak bertentangan dengan agama,
67
keyakinan, dan budaya masyarakat, untuk dapat hidup sehat, aktif, dan produktif secara
berkelanjutan.
KETAHANAN KEMANDIRIAN KEDAULATAN

PANGAN PANGAN PANGAN
Gambar 2. . Bagan Alur Kedaulatan Pangan
Saat ini terpenuhinya kebutuhan akan pangan, terutama beras, masih diperoleh dari
impor. Dengan kata lain, Indonesia belum sepenuhnya mandiri dalam hal memproduksi
pangan dengan memanfaatkan potensi sumber daya alam, manusia, sosial, ekonomi, dan
kearifan lokal secara bermartabat. Ini dapat diartikan bahwa Indonesia masih harus
berupaya keras agar berdaulat di bidang pangan.
Agar bangsa Indonesia ajeg dan mampu menyediakan pangan bagi rakyatnya, maka upaya
untuk mencapai Kedaulatan pangan harus dilandasi oleh Ketahanan pangan dan
Kemandirian pangan. Dengan kata lain, praktek penyelenggaraan pengadaan pangan, yang
dilakukan untuk memenuhi kebutuhan dasar manusia dan memberikan manfaat secara
adil, merata dan berkelanjutan, harus berdasarkan pada ketahanan pangan, kemandirian
pangan dan kedaulatan pangan.
Hal ini berarti bahwa dalam rangka memenuhi kebutuhan konsumsi pangan masyarakat
sampai pada tingkat perseorangan, Negara mempunyai kebebasan untuk menentukan
kebijakan pangannya secara mandiri, tidak didikte oleh pihak mana pun, dan para pelaku
usaha pangan mempunyai kebebasan untuk menetapkan dan melaksanakan usahanya
sesuai dengan sumber daya yang dimilikinya. Pemenuhan kebutuhan pangan juga harus
mengutamakan produksi dalam negeri dengan memanfaatkan sumber daya dan kearifan
lokal secara optimal. Untuk mewujudkan hal tersebut, (3) tiga hal pokok yang harus
diperhatikan adalah (i) ketersediaan pangan yang berbasis pada pemanfaatan sumber
68
daya lokal secara optimal, (ii) keterjangkauan pangan dari aspek fisik dan ekonomi oleh
seluruh masyarakat, serta (iii) pemanfaatan pangan atau konsumsi Pangan dan Gizi untuk
hidup sehat, aktif, dan produktif.
2.2.4.1. Sistem Hukum dalam Penyelenggaraan Pembangunan Nasional
Hukum merupakan sistem atau satu kesatuan tatanan yang utuh, yang terdiri atas bagian-
bagian yang saling berkaitan erat satu dengan lainnya. Sistem Hukum 80 adalah sebuah
kesatuan yang terdiri dari unsur-unsur yang saling berhubungan (interaksi) satu sama
lainnya dan bekerja berdasarkan asas-asas tertentu untuk mencapai suatu tujuan tertentu.
Di dalam kesatuan tersebut tidak dikehendaki adanya konflik, pertentangan atau
kontradiksi antara bagian-bagiannya. Apabila terjadi konflik, maka akan segera
diselesaikan oleh dan di dalam sistem itu sendiri.
Sistem hukum mempunyai sifat yang konsisten, namun di dalamnya sangat dimungkinkan
terjadinya konflik antar berbagai kepentingan, oleh karena itu diperlukan suatu asas-asas
umum yang membuatnya selalu konsisten, yaitu: lex superior derogat legi inferiori
(ketentuan yang lebih tinggi mengenyampingkan ketentuan yang lebih rendah), lex
posteriori derogat legi priori (ketentuan yang lebih akhir mengenyampingkan ketentuan
yang telah ada sebelumnya), dan lex specialis derogat legi generali (ketentuan yang lebih
khusus mengenyampingkan ketentuan yang lebih umum sejauh mengatur hal yang sama).
Sistem hukum sifatnya lengkap, kekurangan-kekurangan di dalam sistem akan dilengkapi

oleh sistem itu sendiri. Sistem hukum sebenarnya tidak hanya dapat diartikan sebagai
sarana untuk menertibkan dan menyelesaikan konflik yang terjadi dalam masyarakat,
melainkan juga menjadi sarana atau wadah yang mampu mengubah pola pikir dan pola
perilaku warga masyarakat.81 Oleh karenanya, sistem hukum diharapkan dapat mengikuti
setiap dinamika kehidupan masyarakat serta memberi ruang bagi terjadinya perubahan.
Untuk mencapai tujuan pembangunan, diperlukan kerjasama antara unsur-unsur yang
terkandung dalam sistem hukum, seperti sistem aturannya, sistem kelembagaannya, dan
sistem implementasinya.
Mochtar Kusumaatmadja, dalam uraiannya tentang fungsi hukum, antara lain mengatakan
bahwa “... guna mewujudkan berlakunya hukum itu dalam kenyataan”, 82 hukum harus
80
Sudikno Mertokusumo, Mengenal Hukum, Suatu Pengantar, Liberty, Yogyakarta, 1966, hal. 108.
81
Marwan Maas, Pengantar Ilmu Hukum, Ghalia Indonesia, Jakarta. 2004, hal. 100.
82
Mochtar Kusumaatmadja, Hukum, Masyarakat dan Pembinaan Hukum Nasional, Bina Cipta, Bandung,
hal. 11
69
berdiri di depan, menunjukkan arah bagi terselenggaranya pembangunan secara tertib

dan teratur. Hukum tidak dapat diabaikan fungsi dan peranan strategisnya dalam proses
pembangunan.
Karena hukum berfungsi menunjukkan arah dalam proses penyelenggaraan

pembangunan, bukan hanya untuk menjamin ketertiban dan keteraturan tetapi juga
kepastian hukum, keadilan dan kemanfaatan bagi masyarakat luas pada masa kini dan
masa mendatang, maka hukum harus memprediksi harapan dan tantangan pada masa
mendatang, untuk merumuskan rencana, visi, misi, arahan, tahapan, prioritas, dan
pelaksanaan pembangunan. Dalam kaitannya dengan bidang pangan, hal ini
mencerminkan bahwa hukum memiliki fungsi strategis, yaitu memberikan landasan dan
arah perubahan masyarakat dalam mencapai kedaulatan pangan.
Guna menjamin proses pembangunan berjalan secara efektif, efisien, dan mengenai
sasaran maka diperlukan konsistensi dalam pelaksanaan rencana Pembangunan Nasional
yang dapat menjamin tercapainya tujuan negara melalui sistem perencanaan
pembangunan Nasional.
Pada masa orde baru, Bangsa Indonesia menyusun rencana pembangunannya melalui
penyusunan Ketetapan MPR tentang Garis-garis Besar Haluan Negara (GBHN), sebagai
acuan bagi Presiden dalam menyusun Keputusan Presiden tentang Rencana Pembangunan
Lima Tahun. Setelah Amandemen Undang Undang Dasar 1945, pola tersebut diganti
dengan diterbitkannya Undang-undang No. 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan
Pembangunan Nasional, yang kemudian dijabarkan ke dalam Undang-undang No. 17
Tahun 2007 tentang Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional 2005-2025.
Pasal 1 ayat (1) Undang-undang No. 17 Tahun 2007 tersebut menyatakan bahwa Rencana
Pembangunan Jangka Panjang Nasional Tahun 2005–2025, selanjutnya disebut sebagai
RPJP Nasional, adalah dokumen perencanaan pembangunan nasional untuk periode 20
(dua puluh) tahun terhitung sejak tahun 2005 sampai dengan tahun 2025. Kemudian ayat
(2)-nya menyatakan bahwa Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah Tahun 2005–
2025, selanjutnya disebut sebagai RPJP Daerah, adalah dokumen perencanaan
pembangunan daerah untuk periode 20 (dua puluh) tahun, dan ayat (3)-nya menyatakan
bahwa Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional, selanjutnya disebut RPJM
Nasional, adalah dokumen perencanaan pembangunan nasional untuk periode 5 (lima)
70
tahunan, yaitu RPJM Nasional I Tahun 2005–2009, RPJM Nasional II Tahun 2010–2014,
RPJM Nasional III Tahun 2015–2019, dan RPJM Nasional IV Tahun 2020–2024.
Dalam melaksanakan Undang-undang No. 17 Tahun 2007 tersebut, Presiden menyusun

dan menetapkan RPJM Nasional yang dituangkan dalam RPJM Nasional Tahun 2010-2014
sebagai dokumen perencanaan pembangunan nasional untuk periode 5 (lima) tahun,
terhitung sejak tahun 2010 sampai dengan tahun 2014. Sedangkan RPJM
Kementerian/Lembaga Tahun 2010-2014, selanjutnya disebut Rencana Strategis
Kementerian/Lembaga, adalah dokumen perencanaan Kementerian/Lembaga untuk
periode 5 (lima) tahun terhitung sejak tahun 2010 sampai dengan tahun 2014.
71
UU ttg RPJP NASIONAL 2005-2025

2005-2025
PERPRES ttg
PP 26/2008 ttg RTRW
RPJM NAS NASIONAL
2010-2014
PERDA ttg RPJP PROV
PERDA ttg
PERDA ttg RTRW PROV
RPJM PROV
PERDA ttg
RPJP KAB/KOT
PERDA ttg
PERDA ttg
RTRW K/K
RPJM KAB/KO
PERDA ttg RDTR
Gambar 2. . Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional
72
Dalam perjalanannya, dengan pertimbangan bahwa pelaksanaan RPJP Nasional 2005-

2025 memerlukan sebuah masterplan agar pembangunan ekonomi memiliki arah yang
jelas dan strategi yang tepat, terfokus serta terukur, selain juga untuk melengkapi
dokumen perencanaan peningkatan daya saing perekonomian nasional, maka pada tahun
2011 Pemerintah menerbitkan Peraturan Presiden No. 32 Tahun 2011 tentang Masterplan
Percepatan dan Perluasan Pembangunan Ekonomi Indonesia (MP3EI) 2011-2025. Ini
dapat dilihat dari Pasal 1 Peraturan Presiden tersebut, yang menyatakan bahwa “MP3EI
merupakan arahan strategis dalam percepatan dan perluasan pembangunan ekonomi
Indonesia untuk periode 15 (lima belas) tahun terhitung sejak tahun 2011 sampai dengan
tahun 2025 dalam rangka pelaksanaan RPJP Nasional 2005-2025 dan melengkapi
dokumen perencanaan.”
Peraturan Presiden tentang MP3EI tersebut ditindaklanjuti dengan Inpres No. 14 Tahun
2011 tentang Percepatan Pelaksanaan Prioritas Pembangunan Tahun 2011, dan Menteri
Pertanian mendapatkan amanat untuk menjalankan tugas yang meliputi 10 Rencana Aksi
dan 26 Sub Rencana Aksi. Kesepuluh Rencana Aksi tersebut mencakup: (1) Peningkatan
integrasi PNPM penguatan; (2) Pengelolaan air untuk pertanian; (3) Peningkatan produksi
ternak ruminansia; (4) Penyaluran bantuan dan subsidi benih tanaman pangan; (5)
Penyaluran pupuk bersubsidi; (6) Perluasan areal pertanian; (7) Pengembangan
ketersediaan dan penanganan rawan pangan; (8) Percepatan penganeka-ragaman
konsumsi pangan; (9) Pengembangan sistem distribusi dan stabilitas harga pangan; dan
(10) Konsep kebijakan penyediaan subsidi beras untuk masyarakat berpenghasilan
rendah/raskin. Ke 10 (sepuluh) Rencana Aksi di atas ternyata tidak menjadi bagian atau
lanjutan dari target utama Kementerian Pertanian, sehingga dapat dikatakan Renstra
Kementerian Pertanian sulit untuk dilaksanakan.
Perlu diingat bahwa implementasi Undang-undang No. 17 Tahun 2007 di daerah

merujuk pada Undang-undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, yang
menjadi landasan bagi para Pemerintah Daerah dalam membentuk Peraturan Daerah
(Perda) tentang Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah/Provinsi di setiap
provinsi yang bersangkutan. Di samping itu, dalam kurun waktu 2007-2013 sudah
dibentuk juga Perda-perda yang berkaitan dengan pangan, misalnya, Peraturan Daerah
73
DIY Yogyakarta No. 10 Tahun 2011 tentang Perlindungan Lahan Pertanian Berkelanjutan;
Peraturan Daerah Provinsi Jawa Barat No. 4 Tahun 2012 tentang Kemandirian Pangan;
Peraturan Daerah Provonsi Kalimantan Timur No. 1 Tahun 2013 tentang Perlindungan
Lahan Pertanian Berkelanjutan; Peraturan Daerah Kabupaten Ogan Komering Ulu No. 5
Tahun 2010 tentang Badan Ketahanan Pangan; Peraturan Daerah Kabupaten Tulung
Agung No. 6 Tahun 2011 tentang Ketahanan Pangan; dan Peraturan Daerah Kabupaten
Pasuruan No. 21 Tahun 2012 tentang Ketahanan Pangan.
Peraturan Daerah Istimewa Yogyakarta tentang Perlindungan Lahan Pertanian

Berkelanjutan, dalam konsideran Mengingat menyatakan bahwa Peraturan Daerah DIY
Yogyakarta mengacu, antara lain, pada Peraturan Daerah Provinsi Daerah Istimewa
Yogyakarta Nomor 2 Tahun 2009 tentang Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah
Tahun 2005-2025; Peraturan Daerah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor 4
Tahun 2009 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah Tahun 2009 –
2013; Peraturan Daerah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor 2 Tahun 2010
tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta Tahun 2009–
2029;
Pembentukan Peraturan Daerah Jawa Barat tentang Kemandirian Pangan mengacu pada
Undang-Undang Nomor 41 Tahun 2009 tentang Perlindungan Lahan Pertanian Pangan
Berkelanjutan; Peraturan Pemerintah Nomor 68 Tahun 2002 tentang Ketahanan Pangan;
Peraturan Presiden Nomor 22 Tahun 2009 tentang Kebijakan Percepatan
Penganekaragaman Konsumsi Pangan Berbasis Sumber Daya Lokal; Peraturan Daerah
Provinsi Jawa Barat Nomor 2 Tahun 2009 tentang Rencana Pembangunan Jangka
Menengah (RPJM) Daerah Provinsi Jawa Barat Tahun 2008-2013, sebagaimana telah
diubah dengan Peraturan Daerah Provinsi Jawa Barat Nomor 25 Tahun 2010 tentang
Perubahan atas Peraturan Daerah Provinsi Jawa Barat Nomor 2 Tahun 2009 tentang
Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM) Daerah Provinsi Jawa Barat Tahun
2008-2013; dan Peraturan Daerah Provinsi Jawa Barat Nomor 27 Tahun 2010 tentang
Perlindungan Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan.
Peraturan Daerah Provinsi Kalimantan Timur tentang Perlindungan Lahan Pertanian

Berkelanjutan mengacu pada Undang-undang No. 25 tahun 2004 tentang Sistem
Perencanaan Pembangunan Nasional, Undang-undang No. 17 Tahun 2007 tentang
Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional 2005-2025, dan Peraturan Pemerintah
74
No. 26 Tahun 2008 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Nasional, Peraturan Pemerintah
No. 16 Tahun 2004 tentang Penatagunaan Tanah, serta Peraturan Pemerintah No.1 Tahun
2011 tentang Penetapan dan Alih Fungsi Lahan Pertanian Berkelanjutan.
Sementara itu, Peraturan Daerah Kabupaten Ogan Komering Ulu No. 5 Tahun 2010
tentang Pembentukan Organisasi dan Tata Kerja Badan Ketahanan Pangan dibuat dengan
mengacu pada, antara lain, Undang-undang Nomor 7 Tahun 1996, yang telah diubah
dengan Undang-undang No. 18 Tahun 2012 tentang Pangan, Peraturan Pemerintah Nomor
68 Tahun 2002 tentang Ketahanan Pangan, Peraturan Presiden Nomor 22 Tahun 2009
tentang Kebijakan Percepatan Penganekaragaman Konsumsi Pangan Berbasis Sumber
Daya Lokal, dan tentu saja Undang-undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan
Daerah. Perda tingkat Kabupaten ini dibuat untuk meningkatkan status Kantor Ketahanan
Pangan kabupaten menjadi Badan Ketahanan Pangan, dengan pertimbangan bahwa untuk
meningkatkan dan membentuk manusia yang berkualitas, mandiri dan sejahtera melalui
perwujudan ketersediaan pangan yang cukup, aman, bermutu dan bergizi serta terjangkau
oleh daya beli masyarakat, diperlukan berbagai upaya yang sistematis dan terintegrasi
yang dapat mengoptimalkan tugas dan fungsi ketahanan pangan di Kabupaten Ogan
Komering Ulu.
Kemudian Peraturan Daerah Kabupaten Tulung Agung No. 6 Tahun 2011 tentang
Ketahanan Pangan, yang dibentuk berdasarkan pertimbangan ketahanan pangan
merupakan hal yang sangat penting dalam rangka pembangunan manusia yang
berkualitas, mandiri, dan sejahtera, dan ketahanan pangan dapat diwujudkan melalui
ketersediaan pangan yang cukup, aman, bermutu, bergizi dan beragam serta tersebar
merata di seluruh wilayah, dan terjangkau oleh daya beli masyarakat, mengacu pada
antara lain Undang-undang No. 7 Tahun 1996 tentang Pangan, Undang-undang No. 41
Tahun 2009 Tentang Perlindungan Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan, Peraturan
Presiden No. 83 Tahun 2006 Tentang Dewan Ketahanan Pangan, Peraturan Presiden No.
22 Tahun 2009 Tentang Kebijakan Percepatan Penganeka-ragaman Konsumsi Pangan
Berbasis Sumber Daya Lokal, dan Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 30 Tahun 2008
Tentang Cadangan Pangan Pemerintah Desa.
Kabupaten Pasuruan pada tahun 2012 menerbitkan Peraturan Daerah No. 21 Tahun 2012
tentang Ketahanan Pangan, dengan pertimbangan bahwa ketahanan pangan merupakan
hal yang sangat mendasar dalam rangka mewujudkan pembangunan manusia yang
75
berkualitas, mandiri dan sejahtera, melalui perwujudan ketersediaan pangan yang cukup,
aman, bermutu, bergizi dan beragam serta tersebar merata di seluruh wilayah dan
terjangkau oleh daya beli masyarakat. Peraturan Daerah tersebut mengacu pada, antara
lain, Undang–undang No. 7 Tahun 1996 tentang Pangan, Undang-Undang No. 41 Tahun
2009 tentang Perlindungan Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan, Peraturan Pemerintah
No. 68 Tahun 2002 tentang Ketahanan Pangan, Peraturan Presiden No. 83 Tahun 2006
tentang Dewan Ketahanan Pangan, Peraturan Presiden No. 22 Tahun 2009 tentang
Kebijakan Percepatan Penganekaragaman Konsumsi Pangan Berbasis Lokal, dan
Peraturan Menteri Pertanian No. 43 tahun 2009 tentang Gerakan Percepatan
Penganekaragaman Konsumsi Pangan.
Dari uraian di atas, terlihat bahwa Peraturan Presiden No. 32 Tahun 2011 tentang MP3EI
2011-2025 telah merubah sistem perencanaan yang telah terbentuk berdasarkan Undang-
undang No. 25 Tahun 2004, jo. Undang-undang No. 17 Tahun 2007. Selain itu, bukan
hanya Undang-undang tentang RPJP Nasional yang harus berubah, tetapi ada 34 Perda
tentang RPJP Provinsi, Perda tentang 414 Kabupaten dan 1 Kabupaten Administrasi, serta
92 Perda Kota dan 5 Kota Administrasi yang juga harus berubah untuk menyesuaikan
dengan MP3EI. Selain itu, tidak kurang dari tiga Menteri Koordinator, 31 Kementerian dan
sekurang-kurangnya 11 Lembaga non Kementerian, harus pula merubah Rencana
Strategisnya untuk menyesuaikan dengan MP3EI.
Apabila ditinjau dari segi hukum, LPIKP berpandangan bahwa terbitnya Peraturan
Presiden No. 32 Tahun 2011 tentang MP3EI tidak tepat menggunakan bentuk Perpres.
Seharusnya bentuk yang digunakan adalah Perpu yang setingkat dengan bentuk undang-
undang.
2.2.4.2. Peraturan Perundang-undangan terkait Pangan
Untuk kepentingan analisis Hukum, LPIKP melakukan inventarisasi perundang-undangan

yang terkait dengan pangan, khususnya beras, dan mengelompokkannya ke dalam 4
(empat) klaster, yakni: 1) Kepentingan Umum, 2) Ketersediaan dan Perlindungan Lahan
Pertanian, 3) Pemberdayaan Petani, dan 4) Kelembagaan dan Sarana Pendukung.
1. Kepentingan Umum
Dalam analisis bidang Ekonomi, terlihat bahwa kriteria ‘kepentingan umum’ yang
ada dalam peraturan perundang-undangan menjadi salah satu ancaman terhadap
76
tersedianya lahan untuk pertanian. Dalam analisis Hukum, Lembaga akan

membandingkan pengertian ‘kepentingan umum’ yang ada dalam 2 (dua) undang-
undang dan 2 (dua) peraturan pemerintah, yakni: Undang-undang No. 41 Tahun
2009 tentang Perlindungan Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan, Undang-undang
No. 2 Tahun 2012 tentang Pengadaan Tanah bagi Pembangunan untuk Kepentingan
Umum, Peraturan Pemerintah No. 1 Tahun 2011 tentang Penetapan dan Alih Fungsi
Lahan Pertanian Pangan, dan Peraturan Pemerintah No. 71 Tahun 2012
Penyelenggaraan Pengadaan Tanah bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum.
Tabel 2. . Sandingan Lingkup Kepentingan Umum menurut UU No. 41 Tahun

2009 dan PP No. 1 Tahun 2011 dan UU No. 2 Tahun 2012
No UU No. 41 Tahun 2009/ No UU No. 2 Tahun 2012/

PP No. 1 Tahun 2011 PP No. 71 Tahun 2012
1. Jalan Umum; 1. Pertahanan dan Keamanan
2. Jalan Umum, Jalan Tol, Terowongan, Jalur
2. Waduk; Kereta Api, Stasiun Kereta Api, dan
Fasilitas Operasi Kereta Api;
3. Waduk, Bendungan, Bendung, Irigasi,
3. Bendungan; Saluran Air Minum, Saluran Pembuang-an
air dan sanitasi, dan Bangunan pengairan
lainnya;
4. Irigasi 4. Peabuhan, Bandar Udara dan Terminal
5. Saluran air minum dan air 5. Infrastruktur Minyak, Gas, dan Panas
bersih Bumi;
6. Drainase dn Sanitasi 6. Pembangkit, Transmisi, Gardu, Jaringan,
dan Distribusi Tenaga Listrik;
7. Bangunan Pengairan 7. Jaringan Telekomunikasi dan Informastika
Pemerintah;
8. Pelabuhan 8. Tempat Pembuangan dan Pengelolaan
Sampah;
9. Bandar Udara 9. Rumah Sakit Pemerintah/ Pemerintah
Daerah;
10 Stasiun dan Jalan Kereta Api 10 Fasilitas Kesehatan Umum;
11 Terminal 11 Tempat Pemakaman Umum Pemerintah/
Pemerintah Daerah;
12 Fasilitas Keselamatan Umum 12 Fasilitas Sosial, Fasilitas Umum, dan Ruang
Terbuka Hijau Publik;
13 Cagar Alam 13 Cagar Alam dan Cagar Budaya;
14 Pembangkit dan Jaringan 14 Kantor Pemerintah/ Pemerintah Daerah/
Listrik Desa;
15 Penataan Permukinan Kumuh Perkota-an
15 Kepentingan Umum lainnya dan/ atau Konsolidasi Tanah, serta
Perumahan untuk Masyarakat
Berpenghasilan Rendah dengan Status
77
Sewa;
16 Prasarana Pendidikan atau Sekolah
Pemerintah/ Pemerintah Daerah;
17 Prasarana Olahraga Pemerintah/
Pemerintah Daerah;
18 Pasar Umum dan Lapangan Parkir Umum
Dari Tabel 14 tersebut, terlihat bahwa Undang-undang No. 2 Tahun 2012 telah
memperluas pengertian ‘Kepentingan Umum’, antara lain dengan ditambahkannya 8
(delapan) Kepentingan Umum lainnya, yang sebelumnya tidak tercantum dalam Undang-
undang No. 41 Tahun 2009 yang dijabarkan dalam Peraturan Pemerintah No. 1 Tahun
2011. Dalam Undang-undang No. 2 Tahun 2012 tersebut, pengadaan lahan untuk kegiatan
pertanian pangan sebagai bagian dari kepentingan umum hanya satu, yaitu pengadaan
lahan untuk waduk dan irigasi.
Berdasarkan asas umum perundang-undangan yang mengatakan bahwa lex superior

derogat lex inferiori, atau ketentuan yang lebih tinggi, mengenyampingkan ketentuan yang
lebih rendah, sejauh mengatur hal yang serupa, maka Undang-undang No. 2 Tahun 2012
telah mengenyampingkan Peraturan Pemerintah No. 1 Tahun 2011. Demikian pula dengan
asas lex posterior derogat lex anteriori, atau ketentuan yang terbit lebih akhir
mengenyampingkan ketentuan yang terbit lebih dahulu, Undang-undang No. 2 Tahun
2012 tersebut juga mengenyampingkan ketentuan-ketentuan yang diatur dalam Undang-
undang No. 41 Tahun 2009. Dengan kata lain, ancaman terhadap ketersediaan dan luasan
lahan pertanian pangan justru semakin dipertajam dengan diterbitkannya Undang-undang
No. 2 Tahun 2012 tentang Pengadaan Tanah bagi Pembangunan untuk Kepentingan
Umum, yang mana definisi ‘kepentingan umum’ diperluas menjadi 18 (delapan belas)
obyek pengadaan tanah.
Lembaga berpendapat, mengingat kecilnya luas lahan pertanian, 7,1 juta ha, serta
besarnya tuntutan kebutuhan untuk memperluas menjadi 15 juta ha, maka seharusnya
pengadaan tanah bagi pembangunan untuk ‘kepentingan umum’ tidak mengambil alih
lahan pertanian pangan, atau dikecualikan terhadap lahan pertanian, khususnya lahan
pertanian pangan di kawasan pertanian. Di samping itu, mengingat bahwa hampir seluruh
rakyat Indonesia mengkonsumsi beras sebagai bahan pangan utama, dan besarnya
keinginan untuk membangun Kemandirian menuju Kedaulatan Pangan, maka pengadaan
78
lahan untuk perluasan lahan pertanian pangan berkelanjutan, seharusnya dikategorikan

sebagai pengadaan lahan untuk ‘kepentingan umum’.
Dalam proses pembentukannya, Undang-undang No. 2 Tahun 2012 tentu telah melalui
proses pembahasan yang intensif, sehingga dalam pembahasannya sudah memperhatikan
peraturan perundang-undangan yang sudah ada, dan bahkan dalam pembentukannya
telah dilakukan harmonisasi dengan Undang-undang yang berlaku, yakni Undang-undang
No. 41 Tahun 2009, dan Peraturan Pemerintah No. 1 Tahun 2011. Namun, terbitnya
Undang-undang ini justru akan memperkuat kegiatan non pertanian pangan serta akan
jauh meninggalkan upaya perlindungan lahan pertanian pangan berkelanjutan, dan
sekaligus mengancam upaya pencapaian Kedaulatan Pangan. Konflik ketentuan-ketentuan
tersebut di atas menunjukkan adanya konflik nilai, atau dengan kata lain dapat diartikan
bahwa politik hukum di bidang pangan tidak konsisten.
Dalam hal ini tampak Kementerian Pertanian kurang sigap dalam melihat ancaman yang
sedianya akan muncul dari terbitnya Undang-undang No.2 Tahun 2012 tersebut,
khususnya mengenai ancaman akan berkurangnya luasan lahan pertanian dan tidak
terwujudnya luas lahan pertanian pangan berkelanjutan yang diharapkan, yang mana
pada gilirannya akan menimbulkan krisis pangan secara berkelanjutan.
2. Ketersediaan dan Perlindungan Lahan Pertanian Pangan
Seperti yang sudah dijelaskan pada Bab I, Indonesia sesungguhnya memiliki

keunggulan komparatif dan kompetitif dalam upaya membangun ketahanan,
kemandirian dan kedaulatan pangan. Potensi ini dicirikan oleh: (1) Negara tropis
dengan intensitas cahaya matahari yang sangat kondusif bagi produksi pertanian;
(2) lahan dan air bukan faktor pembatas yang mengkhawatirkan; (3) sumber daya
hayati disertai keanekaragaman pangan lokal; (4) teknologi produksi pangan; dan
(5) adanya pencanangan lahan pertanian abadi 15 juta ha dari pemerintah ––
walaupun sampai sekarang belum terlaksana. Potensi-potensi tersebut seharusnya
mendorong pengembangan teknologi usaha tani yang efisien dan efektif, termasuk
di dalamnya penerapan teknologi dari hulu ke hilir, secara berimbang dan spesifik
lokasi, dan perluasan areal pertanian pangan.83
Seiring dengan pertambahan jumlah penduduk, pertumbuhan ekonomi dan

perkembangan industri, terjadinya pula degradasi, alih fungsi, dan fragmentasi
83
Ibid, hal. 3.
79
lahan pertanian pangan, yang pada gilirannya mengancam daya dukung wilayah
secara nasional dalam menjaga ketahanan, kemandirian, dan kedaulatan pangan.
Dalam mewujudkan Kedaulatan Pangan, perlu didukung dan diperkuat dengan
komitmen terhadap Pembangunan Berkelanjutan84, yaitu proses pembangunan yang
berprinsip “memenuhi kebutuhan sekarang tanpa mengorbankan pemenuhan
kebutuhan generasi masa depan”.
Komitmen terhadap pembangunan berkelanjutan menjadi sangat penting dalam

konteks kedaulatan pangan karena salah satu tantangan terbesar yang dihadapi
dalam pembangunan berkelanjutan, terletak pada sumber daya alam, dalam hal ini
lahan pertanian, yang telah mengalami penurunan secara signifikan, baik kualitas
dalam arti tingkat kesuburannya maupun kuantitas dalam arti luasannya.
Sebagaimana diketahui, saat ini lahan persawahan hanya 7,1 juta ha, dengan rata-
rata 0,25 ha lahan garapan keluarga petani, dan ini cenderung menunjukkan
penurunan yang semakin tajam, padahal Pemerintah telah mencanangkan 15 juta ha
lahan pertanian pangan pada akhir tahun 2025.
Mengingat bahwa hak atas pangan adalah hak asasi setiap warganegara yang
dijamin oleh negara, maka negara berkewajiban menjamin ketahanan, kemandirian
dan kedaulatan pangan. Indonesia sebagai negara agraris seharusnya menjamin
penyediaan lahan pertanian pangan secara berkelanjutan sebagai sumber
kehidupan dan pekerjaan yang layak bagi warganegaranya dengan mengedepankan
prinsip kebersamaan, efisiensi berkeadilan, berkelanjutan, berwawasan lingkungan,
dan kemandirian, serta dengan menjaga keseimbangan, kemajuan, dan kesatuan
ekonomi nasional. Jaminan perlindungan lahan pertanian pangan berkelanjutan ini
memerlukan pembaruan agraria yang terkait dengan penataan kembali peruntukan,
pemanfaatan, pengusaan, kepemilikan dan penggunaan pemanfaatan sumber daya
agraria.
Tabel di bawah adalah peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang

ketersediaan lahan pertanian pangan.
84
Depan, Dokumen Pendukukng Konsep Strategi Induk Pembangunan Pertanian 2013-2045, Hlm 2.
80
Tabel 2. . Ketersediaan Lahan Pertanian Pangan
No Bentuk No Tahun Judul

1. UU 5 1960 Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria
2. UU 32 2004 Pemerintahan Daerah
3. UU 26 2007 Penataan Ruang
4. UU 41 2009 Perlindungan Lahan Pertanian Pangan
Berkelanjutan
5. UU 2 2012 Pengadaan Tanah bagi Pembangunan untuk
Kepentingan Umum.
5. UU 18 2012 Pangan
6. PP 16 2004 Tata Guna Tanah
7. PP 26 2008 Rencana Tata Ruang Wilayah Nasional
8. PP 15 2010 Penyelenggaraan Penataan Ruang
9. PP 1 2011 Penetapan Alih Fungsi Lahan Pertanian
Berkelanjutan
10. PP 27 2012 Izin Lingkungan
11. PP 71 2012 Penyelenggaraan Pengadaan Tanah bagi
Pembangunan untuk Kepentingan Umum
Undang-undang No. 41 Tahun 2009 menyatakan bahwa perlindungan lahan

pertanian pangan berkelanjutan adalah sistem dan proses dalam merencanakan dan
menetapkan, mengembangkan, memanfaatkan dan membina, mengendalikan, dan
mengawasi lahan pertanian pangan dan kawasannya secara berkelanjutan.
Perlindungan lahan pertanian pangan berkelanjutan dalam undang-undang tersebut

diselenggarakan dengan tujuan:
a. melindungi kawasan dan lahan pertanian pangan secara berkelanjutan;

b. menjamin tersedianya lahan pertanian pangan secara berkelanjutan;
c. mewujudkan kemandirian, ketahanan, dan kedaulatan pangan;
d. melindungi kepemilikan lahan pertanian pangan milik petani;
e. meningkatkan kemakmuran serta kesejahteraan petani dan masyarakat;
f. meningkatkan perlindungan dan pemberdayaan petani;
g. meningkatkan penyediaan lapangan kerja bagi kehidupan yang layak;
h. mempertahankan keseimbangan ekologis; dan
i. mewujudkan revitalisasi pertanian.
Sistem dan proses tersebut dilakukan terhadap Lahan Pertanian Pangan dan Lahan
Cadangan Pertanian Pangan Berkelanjutan yang berada di dalam atau di luar
kawasan pertanian pangan, baik yang ada pada kawasan perdesaan dan/atau pada
kawasan perkotaan di wilayah kabupaten/kota. Wilayah kegiatan selain kegiatan
81
pertanian pangan berkelanjutan di dalam kawasan pertanian pangan ditetapkan

dengan memperhitungkan luas kawasan dan jumlah penduduk.
Perlindungan lahan pertanian pangan berkelanjutan dilakukan berdasarkan

perencanaan lahan pertanian pangan berkelanjutan pada:
a. Kawasan Pertanian Pangan Berkelanjutan;

b. Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan; dan
c. Lahan Cadangan Pertanian Pangan Berkelanjutan.
Perencanaan didasarkan pada: a. pertumbuhan penduduk dan kebutuhan konsumsi
pangan penduduk; b. pertumbuhan produktivitas; c. kebutuhan pangan nasional; d.
kebutuhan dan ketersediaan lahan pertanian pangan; e. pengembangan ilmu
pengetahuan dan teknologi; dan f. musyawarah petani.
Kawasan Pertanian Pangan Berkelanjutan berada pada kawasan peruntukan

pertanian terutama pada kawasan perdesaan. Kawasan Pertanian Pangan
Berkelanjutan secara hierarki terdiri atas:
a. Kawasan Pertanian Pangan Berkelanjutan nasional;

b. Kawasan Pertanian Pangan Berkelanjutan provinsi; dan
c. Kawasan Pertanian Pangan Berkelanjutan kabupaten/kota.
Kawasan Pertanian Pangan Berkelanjutan yang telah ditetapkan kemudian
dikukuhkan ke dalam Rencana Tata Ruang Wilayah, baik wilayah Nasional, Provinsi
maupun Kabupaten/Kota. Dengan demikian Kawasan Pertanian Pangan
Berkelanjutan mempunyai kekuatan hukum yang mengikat dan dapat dipaksakan
pelaksanaannya, serta mempunyai sanksi bagi yang melanggarnya, baik dilanggar
oleh masyarakat maupun oleh aparatur pemerintah, bahkan Undang-undang No. 26
Tahun 2007 tentang Penataan Ruang, mengatur pemberian sanksi pidana bagi
aparatur pemerintah yang memberikan izin yang tidak sesuai dengan Rencana Tata
Ruang Wilayah yang berlaku.
Berdasarkan Undang-undang No. 41 Tahun 2009, Pemerintah menetapkan

Peraturan Pemerintah No. 1 Tahun 2011 tentang Penetapan Alih Fungsi Lahan
Pertanian Pangan sebagai peraturan pelaksanaan bertujuan untuk:
a. mewujudkan dan menjamin tersedianya Lahan Pertanian Pangan

Berkelanjutan;
82
b. mengendalikan alih fungsi Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan;

c. mewujudkan kemandirian, ketahanan, dan kedaulatan pangan nasional;
d. meningkatkan pemberdayaan, pendapatan dan kesejahteraan bagi petani;
e. memberikan kepastian usaha bagi pelaku usaha tani;
f. mewujudkan keseimbangan ekologis; dan
g. mencegah pemubaziran investasi infrastruktur pertanian.
Meskipun secara konstitusional telah diterbitkan Undang-undang no. 41 Tahun

2009, dan Peraturan Pemerintah No. 1 Tahun 2011 sebagai peraturan
pelaksanaannya, namun Renstra Kementan 2010-2014 dalam program aksi
ketahanan pangan sama sekali tidak menyinggung masalah ketersediaan dan
perlindungan lahan pertanian.
3. Kesejahteraan Petani
Kesejahteraan petani melibatkan banyak elemen. Dari Hasil Diskusi Kelompok

Terfokus LPIKP pada tanggal 8 Februari 2014 yang lalu dan perkiraan pelaksanaan
Reformasi Agraria, disimpulkan bahwa untuk menyejahterakan keluarga petani,
masing-masing rumah tangga petani perlu menggarap lahan pertanian seluas 3-5 ha.
Selain itu, dengan bantuan bibit unggul, pengembangan teknologi pertanian, serta
pupuk yang tersedia tepat waktu dan tepat takaran, dan produksi 10 ton/ha gabah
kering serta harga beli Pemerintah Rp5000,-/kg, maka diproyeksikan setiap
keluarga petani akan memperoleh pendapatan kotor Rp100 juta/tahun/ha pada
tahun 2014.
Dalam menganalisis peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang

pemberdayaan dan kesejahteraan petani, pengertian dan fungsi hukum tidak bisa
diabaikan. Pengertian ‘Hukum’, sebagaimana dikemukakan oleh Mochtar
Kusumaatmadaja, meliputi keseluruhan asas-asas, kaidah-kaidah, juga lembaga-
lembaga dan proses-proses. Asas-asas, merupakan dasar-dasar umum atau pokok-
pokok pikiran yang melandasi hukum yang berlaku 85 atau prinsip-prinsip dasar
yang melatarbelakangi peraturan yang konkret, 86 dan Kaidah-kaidah Hukum,
lazimnya diartikan sebagai peraturan yang menentukan bagaimana manusia
85
Sudikno Mertokusumo, Penemuan Hukum, Sebuah Pengantar, Liberty, Yogyakarta, 1996, hal. 5
86
Marwan Maas, Pengantar Ilmu Hukum, Ghalia Indonesia, Jakarta. 2004, hal. 95.
83
seyogyanya bersikap dan berperilaku dalam masyarakat agar kepentingannya dan

kepentingan orang lain terlindungi.87
Hukum tersusun secara hierarkis. Ketentuan hukum yang lebih rendah, bersumber
dari ketentuan hukum yang lebih tinggi, dan ketentuan hukum yang paling tinggi
adalah Grundnorm. Ketentuan hukum yang lebih rendah, sifatnya lebih konkret dan
lebih spesifik.
Lahirnya ajaran Legisme yang mengatakan: “Hukum adalah undang-undang”, yang

dikemukakan oleh Auguste Comte melandasi pemikiran tentang kaidah-kaidah
hukum. Pemikiran ini tidak sepenuhnya dianut oleh Indonesia, karena bangsa
Indonesia mengakui bahwa hukum yang baik adalah hukum yang hidup dan tumbuh
bersama masyarakat. Artinya hukum yang dimaksud dapat berupa hukum tertulis
maupun tidak tertulis.
Beranjak dari pengertian serta fungsi hukum tersebut di atas, Lembaga menganalisis
peraturan perundang-undangan yang terkait dengan pemberdayaan petani, sebagai
berikut:
Tabel 2. . Pemberdayaan Petani
No Bentuk No Tahun Judul

1. UU 5 1960 Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria
2. UU 41 1999 Kehutanan
Sistem Penyuluhan Pertanian, Perikanan, dan
3. UU 16 2006 Kehutanan
4. UU 20 2008 Usaha Mikro, Kecil dan Menengah
5. UU 17 2012 Perkoperasian
6. UU 19 2013 Perlindungan dan Pemberdayaan Petani
Pasal 33 ayat (1) Undang Undang Dasar 1945 menyatakan bahwa Perekonomian
disusun sebagai usaha bersama berdasar atas asas kekeluargaan, dan ayat (2)-nya
mengatakan bahwa cabang-cabang produksi yang penting bagi negara, dan yang
menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara.
Kedua ketentuan di atas merupakan perintah sekaligus petunjuk arah bagi bangsa
Indonesia dalam membangun perekonomiannya serta menentukan bidang-bidang
perekonomian yang menguasai hajat hidup orang banyak. Mengingat 70% rakyat
87
Op. Cip. hal. 11.
84
Indonesia adalah petani dan hampir seluruh penduduknya mengkonsumsi beras,

maka sudah seharusnya pertanian pangan menjadi ujung tombak perekonomian.
Selain sebagai ujung tombak perekonomian, pengembangan pertanian pangan pun
adalah prasyarat atau sebuah keharusan dalam membangun ketahanan pangan
dengan tujuan untuk mewujudkan kemandirian dan kedaulatan pangan.
Pasal 33 ayat (3) Undang Undang Dasar 1945 yang menentukan bahwa bumi, air
dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya itu pada
tingkatan tertinggi dikuasai oleh Negara sebagai organisasi kekuasaan seluruh
rakyat. Hak menguasai dari Negara memberi wewenang untuk:
a. mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan dan

pemeliharaan bumi, air dan ruang angkasa tersebut;
b. menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang
dengan bumi, air dan ruang angkasa;
c. menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang
dan perbuatan perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angkasa.
Wewenang yang bersumber pada hak menguasai dari Negara tersebut digunakan
untuk mencapai sebesar-besarnya kemakmuran rakyat, dalam arti kebahagiaan,
kesejahteraan dan kemerdekaan dalam masyarakat dan Negara hukum Indonesia
yang merdeka berdaulat, adil dan makmur.
Dalam menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang

dan perbuatan-perbuatan hukum mengenai bumi, air dan ruang angkasa,
pemerintah dapat mengalokasikan lahan pertanian tanaman pangan, serta
memberikan hak untuk menggarap kepada petani dengan luas yang memadai
berdasarkan cara pandang Hukum Adat di mana Petani yang bersangkutan berada.
Kesejahteraan petani memang tidak dapat dilepaskan dari akses mereka ke lahan
pertanian.
Berdasarkan ketentuan-ketentuan dalam Pasal 2, Pasal 9 serta Pasal 10 Undang-

undang No. 5 Tahun 1960 tentang Pokok-pokok Agraria, pemerintah dalam rangka
sosialisme Indonesia, membuat sebuah rencana umum mengenai persediaan,
peruntukan dan penggunaan bumi, air dan ruang angkasa serta kekayaan alam yang
terkandung di dalamnya:
85
a. untuk keperluan Negara,

b. untuk keperluan peribadatan dan keperluan suci lainnya, sesuai dengan dasar
Ketuhanan Yang Maha Esa;
c. untuk keperluan pusat-pusat kehidupan masyarakat, sosial, kebudayaan dan
lain-lain kesejahteraan;
d. untuk keperluan memperkembangkan produksi pertanian, peternakan dan
perikanan serta sejalan dengan itu;
e. untuk keperluan memperkembangkan industri, transmigrasi dan
pertambangan.
Undang-undang No. 5 Tahun 1960 tersebut dengan tegas menyatakan bahwa
persediaan, peruntukan dan penggunaan bumi, air dan ruang angkasa serta
kekayaan alam yang terkandung di dalamnya untuk keperluan memperkembangkan
produksi pertanian, peternakan dan perikanan serta lain-lainya yang sejalan dengan
itu. Dalam perkembangannya dewasa ini, mengingat besarnya jumlah penduduk,
terbatasnya ketersediaan lahan pertanian pangan, dan tingginya resiko yang timbul
akibat perubahan iklim serta terjadinya krisis pangan, maka perkembangan
pertanian dimaksud harus diarahkan untuk produksi pertanian tanaman pangan.
Pasal 15 Undang-undang No. 5 Tahun 1960 tersebut menyatakan bahwa

memelihara tanah, termasuk menambah kesuburannya serta mencegah
kerusakannya adalah kewajiban setiap orang, badan hukum atau instansi yang
mempunyai hubungan hukum dengan tanah itu, dengan memperhatikan pihak yang
secara ekonomi lemah.
Kemudian, Pasal 16 Undang-undang ini menyebutkan tentang hak-hak atas tanah

sebagai berikut:
a. Hak milik,
b. Hak guna-usaha,
c. Hak guna-bangunan,
d. Hak pakai,
e. Hak sewa,
f. Hak membuka tanah,
g. Hak memungut-hasil hutan,
86
h. Hak-hak lain yang tidak termasuk dalam hak-hak tersebut di atas yang akan
ditetapkan dengan Undang-undang serta hak-hak yang sifatnya sementara
sebagai yang disebutkan dalam pasal 53.
Untuk menjamin kepastian hukum oleh Pemerintah, maka ditetapkan Peraturan

Pemerintah tentang Pendaftaran Tanah, yang meliputi : a. pengukuran, pemetaan
dan pembukuan tanah; b. pendaftaran hak-hak atas tanah dan peralihan hak-hak
tersebut; dan c. pemberian surat-surat tanda bukti hak, yang berlaku sebagai alat
pembuktian yang kuat.
Selain hak-hak yang disebut di atas, dewasa ini telah berkembang ‘Hak Pengelolaan’,
yang meskipun tidak tercantum dalam Undang-undang No. 5 Tahun 1960, tetapi
dalam praktek sudah lama dipergunakan untuk memenuhi perkembangan
kebutuhan akan tanah/lahan. Hak pengelolaan ini dapat diberikan kepada
perorangan maupun kelompok, namun sifatnya sementara.
Undang-undang No. 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan menyatakan bahwa hutan,

sebagai salah satu penentu sistem penyangga kehidupan dan sumber kemakmuran
rakyat, cenderung menurun kondisinya, oleh karena itu keberadaannya harus
dipertahankan secara optimal, dijaga daya dukungnya secara lestari, dan diurus
dengan akhlak mulia, adil, arif, bijaksana, terbuka, profesional, serta bertanggung-
gugat.
Pasal 1 angka (1) menyatakan Kehutanan adalah sistem pengurusan yang

bersangkut paut dengan hutan, kawasan hutan, dan hasil hutan yang
diselenggarakan secara terpadu. Penyelenggaraan kehutanan bertujuan untuk
sebesar-besar kemakmuran rakyat yang berkeadilan dan berkelanjutan dengan: a.
menjamin keberadaan hutan dengan luasan yang cukup dan sebaran yang
proporsional; b. mengoptimalkan aneka fungsi hutan yang meliputi fungsi
konservasi, fungsi lindung, dan fungsi produksi untuk mencapai manfaat
lingkungan, sosial, budaya, dan ekonomi, yang seimbang dan lestari; c.
meningkatkan daya dukung daerah aliran sungai; d. meningkatkan kemampuan
untuk mengembangkan kapasitas dan keberdayaan masyarakat secara partisipatif,
berkeadilan, dan berwawasan lingkungan sehingga mampu menciptakan ketahanan
sosial dan ekonomi serta ketahanan terhadap akibat perubahan eksternal; dan e.
menjamin distribusi manfaat yang berkeadilan dan berkelanjutan.
87
Penyelenggaraan kehutanan bertujuan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat

yang berkeadilan dan berkelanjutan dengan: a. menjamin keberadaan hutan dengan
luasan yang cukup dan sebaran yang proporsional; b. mengoptimalkan aneka fungsi
hutan yang meliputi fungsi konservasi, fungsi lindung, dan fungsi produksi untuk
mencapai manfaat lingkungan, sosial, budaya, dan ekonomi, yang seimbang dan
lestari; c. meningkatkan daya dukung daerah aliran sungai; d. meningkatkan
kemampuan untuk mengembangkan kapasitas dan keberdayaan masyarakat secara
partisipatif, berkeadilan, dan berwawasan lingkungan sehingga mampu
menciptakan ketahanan sosial dan ekonomi serta ketahanan terhadap akibat
perubahan eksternal; dan e. menjamin distribusi manfaat yang berkeadilan dan
berkelanjutan.
Peraturan Pemerintah No. 61 Tahun 2012 tentang Perubahan atas Peraturan

Pemerintah No. 24 Tahun 2010 tentang Penggunaan Kawasan Hutan, menyatakan
bahwa berdasarkan Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan
sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2004, di dalam
kawasan hutan produksi dan/atau kawasan hutan lindung dapat digunakan untuk
kepentingan pembangunan di luar kegiatan kehutanan dengan mempertimbangkan
batas luas dan jangka waktu tertentu serta kelestarian lingkungan;
Kepentingan pembangunan di luar kegiatan kehutanan sebagaimana dimaksud pada

ayat (1) meliputi kegiatan:
a. religi;
b. pertambangan;
c. instalasi pembangkit, transmisi, dan distribusi listrik, serta teknologi energi

baru dan terbarukan;
d. pembangunan jaringan telekomunikasi, stasiun pemancar radio, dan stasiun

relay televisi;
e. jalan umum, jalan tol, dan jalur kereta api;
f. sarana transportasi yang tidak dikategorikan sebagai sarana transportasi

umum untuk keperluan pengangkutan hasil produksi;
g. sarana dan prasarana sumber daya air, pembangunan jaringan instalasi air,
dan saluran air bersih dan/atau air limbah;
h. fasilitas umum;
88
i. industri selain industri primer hasil hutan;
j. pertahanan dan keamanan;
k. prasarana penunjang keselamatan umum;
l. penampungan sementara korban bencana alam; atau
m. pertanian tertentu dalam rangka ketahanan pangan dan ketahanan energi.
Undang-undang No. 7 Tahun 2004 tentang Sumberdaya Air menyatakan bahwa

pengelolaan sumber daya air perlu diarahkan untuk mewujudkan sinergi dan
keterpaduan yang harmonis antarwilayah, antarsektor, dan antargenerasi;
Pengelolaan sumberdaya air sejalan dengan semangat demokratisasi,

desentralisasi, dan keterbukaan dalam tatanan kehidupan bermasyarakat,
berbangsa, dan bernegara, masyarakat perlu diberi peran dalam pengelolaan
sumber daya air;
Pasal 1 angka (18) Undang-undang No. 7 Tahun 2004 menyatakan Konservasi

sumber daya air adalah upaya memelihara keberadaan serta keberlanjutan keadaan,
sifat, dan fungsi sumber daya air agar senantiasa tersedia dalam kuantitas dan
kualitas yang memadai untuk memenuhi kebutuhan makhluk hidup, baik pada
waktu sekarang maupun yang akan datang. Pasal 1 angka (19) menyatakan
Pendayagunaan sumber daya air adalah upaya penatagunaan, penyediaan,
penggunaan, pengembangan, dan pengusahaan sumber daya air secara optimal agar
berhasil guna dan berdaya guna.
Pasal 3 Undang-undang tersebut menyatakan bahw Sumber daya air dikelola secara
menyeluruh, terpadu, dan berwawasan lingkungan hidup dengan tujuan
mewujudkan kemanfaatan sumber daya air yang berkelanjutan untuk sebesar-besar
kemakmuran rakyat. Pasal 4 menyatakan Sumber daya air mempunyai fungsi sosial,
lingkungan hidup, dan ekonomi yang diselenggarakan dan diwujudkan secara
selaras.
Untuk menjamin terselenggaranya pengelolaan sumber daya air yang dapat

memberikan manfaat yang sebesar-besarnya bagi kepentingan masyarakat dalam
segala bidang kehidupan disusun pola pengelolaan sumber daya air. Pola
89
pengelolaan sumber daya air disusun berdasarkan wilayah sungai dengan prinsip
keterpaduan antara air permukaan dan air tanah. Penyusunan pola pengelolaan
sumber daya air dilakukan dengan melibatkan peran masyarakat dan dunia usaha
seluas-luasnya. Pola pengelolaan sumber daya air didasarkan pada prinsip
keseimbangan antara upaya konservasi dan pendayagunaan sumber daya air.
Wewenang dan tanggung jawab Pemerintah meliputi: a. menetapkan kebijakan

nasional sumber daya air; b. menetapkan pola pengelolaan sumber daya air pada
wilayah sungai lintas provinsi, wilayah sungai lintas negara, dan wilayah sungai
strategis nasional; c. menetapkan rencana pengelolaan sumber daya air pada
strategis nasional; d. menetapkan dan mengelola kawasan lindung sumber air pada
strategis nasional; e. melaksanakan pengelolaan sumber daya air pada wilayah
sungai lintas provinsi, wilayah sungai lintas negara, dan wilayah sungai strategis
nasional; f. mengatur, menetapkan, dan memberi izin atas penyediaan, peruntukan,
penggunaan, dan pengusahaan sumber daya air pada wilayah sungai lintas provinsi,
wilayah sungai lintas negara, dan wilayah sungai strategis nasional; g. mengatur,
menetapkan, dan memberi rekomendasi teknis atas penyediaan, peruntukan,
penggunaan, dan pengusahaan air tanah pada cekungan air tanah lintas provinsi dan
cekungan air tanah lintas negara; h. membentuk Dewan Sumber Daya Air Nasional,
dewan sumber daya air wilayah sungai lintas provinsi, dan dewan sumber daya air
wilayah sungai strategis nasional;
Undang-undang No. 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang menyatakan bahwa

ruang wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia yang merupakan negara
kepulauan berciri Nusantara, baik sebagai kesatuan wadah yang meliputi ruang
darat, ruang laut, dan ruang udara, termasuk ruang di dalam bumi, maupun sebagai
sumber daya, perlu ditingkatkan upaya pengelolaannya secara bijaksana, berdaya
guna, dan berhasil guna dengan berpedoman pada kaidah penataan ruang sehingga
kualitas ruang wilayah nasional dapat terjaga keberlanjutannya demi terwujudnya
kesejahteraan umum dan keadilan social sesuai dengan landasan konstitusional
Undang- Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
90
Tata ruang adalah wujud struktur ruang dan pola ruang. Struktur ruang adalah
susunan pusat-pusat permukiman dan sistem jaringan prasarana dan sarana yang
berfungsi sebagai pendukung kegiatan sosial ekonomi masyarakat yang secara
hierarkis memiliki hubungan fungsional. Pola ruang adalah distribusi peruntukan
ruang dalam suatu wilayah yang meliputi peruntukan ruang untuk fungsi lindung
dan peruntukan ruang untuk fungsi budi daya.
Kawasan adalah wilayah yang memiliki fungsi utama lindung atau budi daya.
Kawasan lindung adalah wilayah yang ditetapkan dengan fungsi utama melindungi
kelestarian lingkungan hidup yang mencakup sumber daya alam dan sumber daya
buatan. Kawasan budi daya adalah wilayah yang ditetapkan
dengan fungsi utama untuk dibudidayakan atas dasar kondisi dan potensi sumber
daya alam, sumber daya manusia, dan sumber daya buatan.
Kawasan perdesaan adalah wilayah yang mempunyai kegiatan utama pertanian,

termasuk pengelolaan sumber daya alam dengan susunan fungsi kawasan sebagai
tempat permukiman perdesaan, pelayanan jasa pemerintahan, pelayanan sosial, dan
kegiatan ekonomi. Kawasan agropolitan adalah kawasan yang terdiri atas satu atau
lebih pusat kegiatan pada wilayah perdesaan sebagai sistem produksi pertanian dan
pengelolaan sumber daya alam tertentu yang ditunjukkan oleh adanya keterkaitan
fungsional dan hierarki keruangan satuan sistem permukiman dan sistem
agrobisnis.
Kawasan strategis nasional adalah wilayah yang penataan ruangnya diprioritaskan

karena mempunyai pengaruh sangat penting secara nasional terhadap kedaulatan
negara, pertahanan dan keamanan negara, ekonomi, sosial, budaya, dan/atau
lingkungan, termasuk wilayah yang telah ditetapkan sebagai warisan dunia.
Penataan ruang merupakan satu kesatuan sistem yang mengakomodir semua

kegiatan pembangunan nasional, dengan demikian Rencana Tata Ruang Wilayah
merupakan kumpulan rencana pembanguan masing-masing sektor secara
terintegrasi.
Kesejahteraan petani juga sangat terkait dengan sampai sejauh mana mereka
diberdayakan. Pasal 40 Undang-undang No. 19 Tahun 2013 tentang Perlindungan
dan Pemberdayaan Petani, menyatakan bahwa pemberdayaan petani adalah segala
91
upaya untuk meningkatkan kemampuan petani untuk melaksanakan usaha tani

yang lebih baik melalui pendidikan dan pelatihan, penyuluhan dan pendampingan,
pengembangan sistem dan sarana pemasaran hasil pertanian, konsolidasi dan
jaminan luasan lahan pertanian, kemudahan akses ilmu pengetahuan, teknologi dan
informasi, serta penguatan kelembagaan petani.
Pemberdayaan petani tersebut dilakukan dengan mengembangkan pola pikir dan

pola kerja petani, meningkatkan usaha tani, serta menumbuhkan dan menguatkan
kelembagaan petani sehingga mereka mampu mandiri dan berdaya saing tinggi.
Oleh karenanya, Pemerintah dan Pemerintah Daerah sesuai dengan kewenangannya
berkewajiban menyelenggarakan pendidikan dan pelatihan kepada Petani.
Pendidikan dan pelatihan dapat berupa, antara lain:
a. pengembangan program pelatihan dan pemagangan;

b. pemberian beasiswa bagi Petani untuk mendapatkan pendidikan di bidang
Pertanian; atau
c. pengembangan pelatihan kewirausahaan di bidang agribisnis.
Petani yang sudah mendapatkan pendidikan dan pelatihan serta memenuhi kriteria
tertentu yang akan ditetapkan, berhak memperoleh bantuan modal baik dalam
bentuk lahan garapan maupun dalam bentuk dana dari Pemerintah dan/atau
Pemerintah Daerah, sehingga dengan demikian ‘bertani tanaman pangan’ layak
dinyatakan sebagai suatu Profesi, lengkap dengan segala hak dan kewajibannya.
Pasal 69 Undang-undang No. 19 Tahun 2013 tentang Perlindungan dan

Pemberdayaan Petani tersebut menyatakan bahwa Pemerintah dan Pemerintah
Daerah, sesuai dengan kewenangannya, berkewajiban mendorong dan memfasilitasi
terbentuknya Kelembagaan Petani dan Kelembagaan Ekonomi Petani, berasaskan
kekeluargaan, sesuai dengan Pasal 33 ayat (1) Undang Undang Dasar 1945.
Kelembagaan Petani dalam pengertian infrasruktur terdiri atas: (a) Kelompok
Tani, (b) Gabungan Kelompok Tani, (c) Asosiasi Komoditas Pertanian, dan (d)
Dewan Komoditas Pertanian Nasional.
Kemudian Pasal 80 Undang-undang yang sama, menyatakan bahwa Badan Usaha

Milik Petani dibentuk oleh, dari, dan untuk Petani melalui Gabungan Kelompok Tani
dengan penyertaan modal yang seluruhnya dimiliki oleh Gabungan Kelompok Tani.
92
Badan Usaha Milik Petani berbentuk Koperasi atau badan usaha lainnya berasaskan
kekeluargaan, sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Perlakuan
yang istimewa terhadap petani ini dilandasi oleh ketentuan Pasal 33 ayat (2)
Undang Undang Dasar 1945, mengingat profesi petani ini menyangkut hajat hidup
orang banyak sehingga harus mendapat perhatian yang khusus.
Amanat konstitusi tersebut kemudian diterjemahkan dalam Undang-undang No. 17

Tahun 2012 tentang Perkoperasian, yang dalam konsideran Menimbangnya
menyatakan bahwa pembangunan perekonomian nasional bertujuan untuk
mewujudkan kedaulatan politik dan ekonomi Indonesia melalui pengelolaan sumber
daya ekonomi dalam suatu iklim pengembangan dan pemberdayaan Koperasi yang
memiliki peran strategis dalam tata ekonomi nasional berdasarkan asas
kekeluargaan dan demokrasi ekonomi dalam rangka menciptakan masyarakat yang
maju, adil, dan makmur.
Pengembangan dan pemberdayaan koperasi dalam suatu kebijakan perkoperasian

harus mencerminkan nilai dan prinsip koperasi sebagai wadah usaha bersama
untuk memenuhi aspirasi dan kebutuhan ekonomi anggotanya sehingga tumbuh
menjadi kuat, sehat, mandiri, dan tangguh dalam menghadapi perkembangan
ekonomi nasional dan global yang semakin dinamis dan penuh tantangan. Oleh
karenanya, kebijakan perkoperasian selayaknya selalu berlandaskan pada ekonomi
kerakyatan yang melibatkan, menguatkan, dan mengembangkan koperasi
sebagaimana amanat Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik
Indonesia Nomor XVI/MPR/1998 tentang Politik Ekonomi Dalam Rangka
Demokrasi Ekonomi.
Bentuk koperasi yang dimaksud hendaknya merupakan kelompok tani atau

gabungan kelompok tani yang didirikan untuk memenuhi segala aspirasi dan
kebutuhan bersama dalam kehidupan keluarga petani di bidang ekonomi, sosial, dan
budaya berdasarkan asas kekeluargaan dan sesuai dengan nilai dan prinsip
Koperasi.
Dalam menjalankan kegiatannya, Koperasi menerapkan prinsip-prinsip koperasi.

‘Prinsip-prinsip Koperasi’ ini menjadi sumber inspirasi dan menjiwai secara
keseluruhan organisasi dan kegiatan usaha Koperasi sesuai dengan maksud dan
tujuan pendiriannya. Prinsip-prinsip ini meliputi:
93
a. Keanggotaan koperasi bersifat sukarela dan terbuka;

b. Pengawasan oleh anggota diselenggarakan secara demokratis;
c. Anggota berpartisipasi aktif dalam kegiatan ekonomi Koperasi;
d. Koperasi merupakan badan usaha swadaya yang otonom, dan independen;
e. Koperasi menyelenggarakan pendidikan dan pelatihan bagi anggota,
pengawas, pengurus, dan karyawannya, serta memberikan informasi kepada
masyarakat tentang jati diri, kegiatan, dan kemanfaatan koperasi;
f. Koperasi melayani anggotanya secara prima dan memperkuat Gerakan
Koperasi, dengan bekerja sama melalui jaringan kegiatan pada tingkat lokal,
nasional, regional, dan internasional; dan
g. Koperasi bekerja untuk pembangunan berkelanjutan bagi lingkungan dan
masyarakatnya melalui kebijakan yang disepakati oleh anggota.
Untuk kegiatan usaha guna mengembangkan perekonomian petani yang berbeda

dengan Koperasi, petani hendaknya mengorganisir diri untuk membentuk suatu
Badan Usaha Milik Petani dengan menerapkan prinsip-prinsip perusahaan swasta
dan koperasi, dan dikelola secara profesional serta mengikuti percaturan
perekonomian sebagai badan usaha yang dibangun berdasarkan kumpulan modal,
dan berorientasi mencari laba.
Badan Usaha Milik Petani, sebagai suatu lembaga yang pembentukannya wajib
difasilitasi oleh pemerintah/pemerintah daerah, tetapi tidak menjadi sasaran utama
dalam Renstra Kementerian Pertanian. Upaya untuk membangun perkoperasian
yang berasaskan kekeluargaan dan mengandalkan kumpulan orang, telah lama
menyimpang dengan berkembangnya Koperasi Usaha Tani yang lebih
mengandalkan kumpulan modal. Dengan demikian, Badan Usaha Milik Petani
diharapkan mampu menempatkan petani pada posisi tawar yang setara dengan
badan usaha-badan usaha lainnya.
Dengan adanya Undang-undang No. 19 Tahun 2013 tentang Perlindungan dan

Pemberdayaan Petani, serta Undang-undang No. 17 Tahun 2012 tentang
Perkoperasian, sebetulnya upaya memberdayakan petani untuk dikembangkan
terbuka lebar, namun Kementerian Pertanian justru menjadikan Peningkatan
Kesejahteraan Petani sebagai sasaran utama yang keempat, dengan sasaran
94
indikator: Pertumbuhan Pendapatan per kapita Petani–yang mana menurut

penilaian LPIKP, sasaran indikator tersebut pun kurang berhasil.
4. Kelembagaan dan Sarana Pendukung
Romli Atmasasmita88, memperluas pengertian lembaga-lembaga yaitu institusi

birokrasi negara, meliputi lembaga eksekutif, legislatif dan yudikatif, termasuk
institusi penegak hukum. Dalam pengertian ini, institusi yang dimaksud adalah
polisi, jaksa, hakim, termasuk di dalamnya lembaga pemerintahan, beserta aparatur
pemerintahan dan lembaga yudikatif termasuk para hakim. Dengan demikian
lembaga-lembaga dapat pula diartikan sebagai institusi dan birokrasi guna
menerapkan dan menegakkan hukum.
Pada pemerintahan periode sebelumnya telah dibentuk Badan Ketahanan Pangan

(BKP) berdasarkan Peraturan Pemerintah No. 68 Tahun 2002 tentang Ketahanan
Pangan. Badan Ketahanan Pangan ini dibentuk sebagai unit kerja setingkat Eselon I
dalam struktur organisasi Kementerian Pertanian. Pembentukan unit kerja
setingkat Eselon I dalam struktur organisasi kementerian diatur dalam Pasal 45 dan
46 Keppres Nomor 9 Tahun 2005 tanggal 15 Oktober 2005 tentang Kedudukan,
Tugas, Fungsi, Susunan Organisasi, dan Tata Kerja Kementerian Negara Republik
Indonesia, dan Pasal 23 huruf k dan Pasal 24 angka (11) Perpres Nomor 10 Tahun
2005 tanggal 31 Januari 2005 tentang Unit Organisasi dan Tugas Eselon I
Kementerian Negara Republik Indonesia. Kemudian pada tahun 2010, Kementerian
Pertanian menindaklanjuti dengan menerbitkan Peraturan Menteri Pertanian
Nomor: 61/Permentan/OT.140/10/2010 tanggal 14 Oktober 2010 tentang
Organisasi dan Tata Kerja Kementerian Pertanian, yang menetapkan tugas Badan
Ketahanan Pangan yaitu: "Melaksanakan pengkajian, pengembangan, dan
koordinasi di bidang pemantapan ketahanan pangan".
Berdasarkan Renstra Badan Ketahanan Pangan 2010 – 2014, Visi Badan Ketahanan
Pangan Kementerian Pertanian adalah ”menjadi institusi yang handal, inovatif, dan
aspiratif dalam pemantapan ketahanan pangan”. Untuk mencapai visi tersebut,
maka disusun misi Badan Ketahanan Pangan Kementerian Pertanian, yakni: (1)
Peningkatan kualitas pengkajian dan perumusan kebijakan pembangunan
ketahanan pangan; (2) Pengembangan dan pemantapan ketahanan pangan
88
Romli Atmasasmita, Tiga Paradigma Hukum dalam Pembangunan Nasional, Makalah, Fakultas Hukum
Universitas Padjadjaran, Tanpa Tahun, hal. 11.
95
masyarakat, daerah, dan nasional; (3) Pengembangan kemampuan kelembagaan

ketahanan pangan daerah; dan (4) Peningkatan koordinasi dalam perumusan
kebijakan, pengembangan ketahanan pangan, serta pemantauan dan evaluasi
pelaksanaannya.
Dalam melaksanakan tugas sehari-harinya, BKP didukung oleh empat orang Eselon
II dengan struktur organisasi, yaitu: Sekretariat Badan, Pusat Ketersediaan dan
Kerawanan Pangan, Pusat Distribusi dan Cadangan Pangan, serta Pusat
Penganekaragaman Konsumsi dan Keamanan Pangan.
Pada tahun 2006 terbit Peraturan Presiden No. 53 Tahun 2006 tentang Dewan
Ketahanan Pangan.89 Dewan Ketahanan Pangan (DKP) ini adalah lembaga non-
kementerian yang dipimpin oleh seorang Ketua, dan memiliki tugas membantu
Presiden dalam: a. Merumuskan kebijakan dalam rangka mewujudkan ketahanan
pangan nasional; dan b. Melaksanakan evaluasi dan pengendalian dalam rangka
mewujudkan ketahanan pangan nasional. Tugas-tugas tersebut meliputi kegiatan di
bidang penyediaan pangan, distribusi pangan, cadangan pangan, penganeka-
ragaman pangan, pencegahan dan penanggulangan masalah pangan dan gizi.
Susunan organisasi DKP terdiri dari :
Ketua : Presiden Republik Indonesia;

Ketua Harian : Menteri Pertanian;
Sekretaris/Anggota : Kepala Badan Ketahanan Pangan, Dep. Pertanian;
Dengan Anggota : 1. Menteri Dalam Negeri;
2. Menteri Keuangan.;
3. Menteri Perindustrian;
4. Menteri Perdagangan;
5. Menteri Kehutanan;
6. Menteri Kelautan dan Perikanan;
7. Menteri Perhubungan;
8. Menteri Pekerjaan Umum;
9. Menteri Kesehatan;
10. Menteri Sosial;
89
Catatan: Dewan Ketahanan Pangan pertama kalinya dibentuk pada tahun 2001, berdasarkan Keppres
No. 132 Tahun 2001 yang kemudian dicabut dengan Perpres No.53 Tahun 2006, untuk mewujudkan
ketahanan pangan nasional.
96
11. Menteri Pendidikan Nasional;

12. Menteri Negara Koperasi & Usaha Kecil dan
Menengah;
13. Menteri Negara Riset dan Teknologi;
14. Menteri Negara Perencanaan Pembangunan
Nasional/ Kepala Badan Perencanaan Pembangunan
Nasional;
15. Menteri Negara Badan Usaha Milik Negara;
16. Menteri Tenaga Kerja dan Transmigrasi;
17. Kepala Badan Pusat Statistik;
18. Kepala Badan Pengawasan Obat dan Makanan.
Untuk kelancaran pelaksanaan tugas, Ketua Dewan dapat mengundang Menteri,
Kepala Lembaga Pemerintah Non Departemen (LPND), Gubernur, Bupati/Walikota
atau pejabat tertentu, tokoh masyarakat serta unsur-unsur lain yang terkait untuk
hadir dalam rapat atau pertemuan Dewan, dan mengikutsertakan mereka dalam
upaya mewujudkan ketahanan pangan nasional.
Dalam melaksanakan pembangunan di bidang pertanian pangan, DKP harus

mengkoordinasikan sekurang-kurangnya 18 instansi pemerintah, baik kementerian
maupun lembaga pemerintah non kementerian (LPNK). Walau jelas menunjukkan
adanya keinginan untuk membangun ketahanan pangan, keorganisasian DKP yang
demikian jika ditinjau dari strukturnya dan personalianya tidak dapat berfungsi
dengan baik, apalagi keorganisasian ini dipimpin langsung oleh Presiden.
Pembentukan Kabinet Indonesia Bersatu II adalah kabinet

Pemerintahan Indonesia di bawah Presiden Susilo Bambang Yudhoyono dan Wakil
Presiden Boediono. Susunan kabinet ini berasal dari usulan partai politik pengusul
pasangan SBY-Boediono pada Pilpres 2009 yang mendapatkan kursi di DPR (Partai
Demokrat, PKS, PAN, PPP, dan PKB) ditambah Partai Golkar yang bergabung
setelahnya, tim sukses pasangan SBY-Boediono pada Pilpres 2009, serta kalangan
profesional. Susunan Kabinet Indonesia Bersatu II ini diumumkan oleh Presiden SBY
pada 21 Oktober 2009, dan dilantik sehari setelahnya. Dengan demikian dapat
dimaklumi jika SBY-Boediono tidak sepenuhnya menjalankan hak prerogatifnya,
dengan kata lain kadarnya sangat rendah.
97
Undang-undang No. 39 Tahun 2008 tentang Kementerian Negara mengatakan

Kementerian Negara yang selanjutnya disebut Kementerian adalah perangkat
pemerintah yang membidangi urusan tertentu dalam pemerintahan. Menteri Negara
yang selanjutnya disebut Menteri adalah pembantu Presiden yang memimpin
Kementerian. Urusan Pemerintahan adalah setiap urusan sebagaimana dimaksud
dalam ketentuan Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Pembentukan Kementerian adalah pembentukan Kementerian dengan nomenklatur
tertentu setelah Presiden mengucapkan sumpah/janji.
Keputusan Presiden No. 84/P Tahun 2009, mengatakan bahwa untuk melaksanakan
sebaik-baiknya tugas Presiden di dalam menyelenggarakan kekuasaan
pemerintahan negara dalam rangka mewujudkan tujuan nasional, dipandang perlu
membentuk dan mengangkat Menteri Negara Kabinet Indonesia Bersatu II periode
2009-2014, dengan susunan yang diawali dengan Menteri Koordinator Bidang
Politik, Hukum, dan Keamanan; Menteri Koordinator Bidang Perekonomian; Menteri
Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat; dan Menteri Koordinator Bidang
Kesejahteraan Rakyat; dan Menteri-menteri lainnya, termasuk Menteri Pertanian.
Untuk lima tahun mendatang (2015 – 2019), seyogyanya yang dikedepankan bukan
konsep Ketahanan Pangan, melainkan Kedaulatan Pangan yang ditunjang oleh
Ketahanan dan Kemandirian Pangan yang handal. Selain itu, ke 18 anggota DKP
yang tersebut di atas selayaknya dikelompokan menjadi instansi yang terkait secara
langsung dengan Kedaulatan Pangan, yang terdiri dari, antara lain: 1. Menteri
Dalam Negeri; 2. Menteri Perdagangan; 3. Menteri Kehutanan; 4. Menteri
Perhubungan; 5. Menteri Pekerjaan Umum; 6. Menteri Negara Koperasi dan Usaha
Kecil dan Menengah; 10. Menteri Negara Riset dan Teknologi; 7. Menteri Negara
Perencanaan Pembangunan Nasional/ Kepala Badan Perencanaan Pembangunan
Nasional; 8. Menteri Tenaga Kerja dan Transmigrasi; 9. Kepala Badan Pertanahan
Nasional, dan 10. Menteri Pertanian. Sedangkan sisanya adalah instansi-instansi
yang tidak secara langsung terkait dengan pembangunan di bidang pertanian
pangan.
Disamping Badan Ketahanan Pangan dan Dewan Ketahanan Pangan, kelembagaan

lain yang juga menangani pangan adalah Badan Urusan Logistik (BULOG). Badan ini
didirikan dengan pertimbangan agar dapat berperan sebagai alat perekonomian
98
negara yang efisien dan akuntabel sehingga mampu memperkuat perekonomian

nasional, sehingga ia harus memiliki kemandirian di dalam mengelola bidang
usahanya. BULOG telah memiliki kemampuan yang memadai untuk dapat
memperoleh kemandirian, otonomi, dan tanggung jawab yang lebih besar dalam
mengelola usaha logistik pangan pokok secara nasional baik yang bersifat pelayanan
masyarakat maupun bersifat komersial. Berdasarkan pertimbangan tersebut maka
dipandang perlu untuk menetapkan status hukum BULOG menjadi Perusahaan
Umum (PERUM) dengan Peraturan Pemerintah No. 7 Tahun 2003.
Perusahaan Umum (PERUM) BULOG yang selanjutnya disebut Perum BULOG adalah
Badan Usaha Milik Negara sebagaimana diatur dalam Undang-undang Nomor 19
Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara, di mana seluruh modalnya dimiliki
Negara berupa kekayaan Negara yang dipisahkan dan tidak terbagi atas saham. Sifat
usaha dari Perum BULOG adalah menyediakan pelayanan bagi kemanfaatan umum
dan sekaligus memupuk keuntungan berdasarkan prinsip pengelolaan Perusahaan.
Maksud didirikannya PERUM BULOG adalah: a. untuk menyelenggarakan usaha
logistik pangan pokok yang bermutu dan memadai bagi pemenuhan hajat hidup
orang banyak; b. dalam hal tertentu melaksanakan tugas-tugas tertentu yang
diberikan Pemerintah dalam pengamanan harga pangan pokok, pengelolaan
cadangan pangan Pemerintah dan distribusi pangan pokok kepada golongan
masyarakat tertentu, khususnya pangan pokok beras dan pangan pokok lainnya
yang ditetapkan oleh Pemerintah dalam rangka ketahanan pangan. Tujuan
Perusahaan adalah turut serta membangun ekonomi nasional khususnya dalam
rangka pelaksanaan program pembangunan nasional di bidang pangan.
Selain kelembagaan-kelembagaan yang sudah disebut di atas, ada sebuah dukungan

regulasi yang luput dari upaya Pemerintah, khususnya Kementerian Pertanian
dalam meningkatkan pemberdayaan sekaligus kesejahteraan petani. Sebetulnya
sejak tahun 2006 Pemerintah telah menerbitkan Undang-undang No. 9 Tahun 2006,
yang telah diubah dengan Undang-undang No. 9 Tahun 2011 tentang Sistem Resi
Gudang. Undang-undang tersebut bertujuan untuk pembangunan di bidang ekonomi
khususnya kelancaran produksi dan distribusi barang dalam sistem perdagangan
diarahkan pada upaya memajukan kesejahteraan umum yang berkeadilan sosial.
99
Sistem Resi Gudang adalah sebuah instrumen pembiayaan perdagangan komoditi

yang disimpan di gudang. Penyelenggaraan Sistem Resi Gudang dapat berjalan
dengan lancar, tertib, dan teratur serta memberikan kepastian hukum bagi pihak
yang melakukan kegiatan dalam Sistem Resi Gudang. Resi Gudang adalah dokumen
bukti kepemilikan atas barang yang disimpan di Gudang yang diterbitkan oleh
Pengelola Gudang. Derivatif Resi Gudang adalah turunan Resi Gudang yang dapat
berupa kontrak berjangka Resi Gudang, Opsi atas Resi Gudang, indeks atas Resi
Gudang, surat berharga diskonto Resi Gudang, unit Resi Gudang, atau derivatif
lainnya dari Resi Gudang sebagai instrumen keuangan.
Resi Gudang hanya dapat diterbitkan oleh Pengelola Gudang yang telah memperoleh
persetujuan Badan Pengawas. Derivatif Resi Gudang hanya dapat diterbitkan oleh
bank, lembaga keuangan non bank, dan pedagang berjangka yang telah mendapat
persetujuan Badan Pengawas. Resi Gudang dan Derivatif Resi Gudang dapat
diterbitkan dalam bentuk warkat atau tanpa warkat.
Resi Gudang terdiri atas Resi Gudang Atas Nama dan Resi Gudang Atas Perintah.
Resi Gudang Atas Nama adalah Resi Gudang yang mencantumkan nama pihak yang
berhak menerima penyerahan barang. Resi Gudang Atas Perintah adalah Resi
Gudang yang mencantumkan perintah pihak yang berhak menerima penyerahan
barang. Dengan demikian Petani dapat dilindungi dari terjadinya fluktuasi harga,
berdasarkan jaminan yang diperoleh dari Pengelola Gudang melalui Sistem Resi
Gudang.
Sebagaimana sudah disinggung sebelumnya, komitmen terhadap pembangunan

berkelanjutan sangat krusial dalam konteks kedaulatan pangan, mengingat
pembangunan berkelanjutan adalah upaya yang sadar dan terencana yang
memadukan aspek lingkungan hidup, sosial, dan ekonomi ke dalam strategi
pembangunan untuk menjamin keutuhan lingkungan hidup serta keselamatan,
kemampuan, kesejahteraan, dan mutu hidup generasi masa kini dan generasi masa
depan. Tanpa lingkungan hidup yang terjaga keutuhannya, akan semakin sulit bagi
para petani untuk melakukan kegiatan pertaniannya.
Undang-undang No. 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan

Lingkungan Hidup diterbitkan dengan pertimbangan lingkungan hidup yang baik
dan sehat merupakan hak asasi setiap warganegara Indonesia sebagaimana
100
diamanatkan dalam Pasal 28H Undang Undang Dasar 1945, serta mengingat kualitas
lingkungan hidup yang makin menurun telah mengancam kelangsungan
perikehidupan manusia dan makhluk hidup lainnya, sehingga perlu dilakukan
perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup secara sungguh-sungguh dan
konsisten oleh semua pemangku kepentingan.
Perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup bertujuan:
a. melindungi wilayah Negara dari pencemaran dan/atau kerusakan lingkungan

hidup;
b. menjamin keselamatan, kesehatan, dan kehidupan manusia;
c. menjamin kelangsungan kehidupan makhluk hidup dan kelestarian
ekosistem;
d. menjaga kelestarian fungsi lingkungan hidup;
e. mencapai keserasian, keselarasan, dan keseimbangan lingkungan hidup;
f. menjamin terpenuhinya keadilan generasi masa kini dan generasi masa
depan;
g. menjamin pemenuhan dan perlindungan hak atas lingkungan hidup sebagai
bagian dari hak asasi manusia;
h. mengendalikan pemanfaatan sumber daya alam secara bijaksana;
i. mewujudkan pembangunan berkelanjutan; dan
j. mengantisipasi isu lingkungan global.
Ketersediaan sumber daya alam secara kuantitas ataupun kualitas tidak merata,
sedangkan kegiatan pembangunan memerlukan sumber daya alam yang semakin
meningkat. Kegiatan pembangunan juga mengandung risiko terjadinya pencemaran
dan kerusakan lingkungan. Kondisi ini dapat mengakibatkan daya dukung, daya
tampung, daya lenting dan produktivitas lingkungan hidup menurun yang pada
akhirnya menjadi beban sosial. Oleh karena itu, lingkungan hidup Indonesia harus
dilindungi dan dikelola dengan baik berdasarkan asas tanggung jawab negara, asas
keberlanjutan, dan asas keadilan. Selain itu, pengelolaan lingkungan hidup harus
dapat memberikan kemanfaatan ekonomi, sosial, dan budaya yang dilakukan
berdasarkan prinsip kehati-hatian, demokrasi lingkungan, desentralisasi, serta
pengakuan dan penghargaan terhadap kearifan lokal dan kearifan lingkungan.
101
Perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup menuntut dikembangkannya suatu

sistem yang terpadu berupa suatu kebijakan nasional perlindungan dan pengelolaan
lingkungan hidup yang harus dilaksanakan secara taat asas dan konsekuen dari
tingkat pusat sampai ke daerah. Penggunaan sumber daya alam harus selaras,
serasi, dan seimbang dengan fungsi lingkungan hidup. Sebagai konsekuensinya,
kebijakan, rencana, dan/atau program pembangunan harus dijiwai oleh kewajiban
melakukan pelestarian lingkungan hidup dan mewujudkan tujuan pembangunan
berkelanjutan.
Selain Undang-undang No. 32 Tahun 2009 tersebut, dukungan legislasi untuk

pelestarian lingkungan hidup dan perwujudan tujuan pembangunan berkelanjutan
juga terdapat dalam Undang-undang No. 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang,
yang menetapkan alokasi kawasan pertanian, dan juga Undang-undang No. 5 Tahun
1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria berkenaan dengan hak-hak
petani atas lahan. Dukungan legislasi lainnya, antara lain, Peraturan Pemerintah No.
60 Tahun 2012 jo. Peraturan Pemerintah No. 10 Tahun 2010 tentang Tata Cara
Perubahan Peruntukan dan Fungsi Hutan, dan Peraturan Pemerintah No. 11 Tahun
2010 tentang Penertiban dan Pendayagunaan Tanah Terlantar.
102
BAB III
KEBIJAKAN PANGAN NASIONAL 2015-2019
Beranjak dari Analisis Kebijakan Nasional 2010-2014, Lembaga menyusun draft tentang
arah kebijakan, sasaran dan program yang merupakan Kebijakan Pangan Nasional 2015-
2019.
3.1. Pendahuluan
(Intro: Prof Ronny )
3.2. Arah Kebijakan Pangan & Sasaran Bidang Ekonomi
3.2.1. Arah Kebijakan bidang Ekonomi
Untuk mencapai kedaulatan pangan, hal pertama yang harus dilakukan dan dicapai adalah
kemampuan memproduksi pangan yang tidak hanya dapat memenuhi kebutuhan
konsumsi aktual tetapi juga untuk mengantisipasi kebutuhan konsumsi bila terjadi
keadaan darurat (emergency). Oleh karenanya, kemampuan menghasilkan surplus
produksi adalah satu hal yang juga harus dilakukan tanpa syarat. Belajar dari
pembangunan sektor pangan periode 2009-2014, yang mana target surplusnya terbukti
kurang berhasil, maka target surplus 2015-2019 harus dapat tercapai. Terlebih bila kita
juga ingin mencoba menggeser posisi Vietnam atau Thailand sebagai negara pengekspor
beras terkuat di dunia, maka target surplus harus lebih dari 10 juta ton beras. Bahkan
mungkin 2 kali lipat pada tahun 2019 sehingga dapat mendorong kemampuan ekpsor
bahan pangan kita, minimal dalam lingkup regional ASEAN, atau lebih luas lagi ke tingkat
internasional.
Persyaratan utama untuk mencapai produksi dan surplus tersebut memerlukan upaya
lebih keras untuk juga meningkatkan input produksi. Dengan asumsi teknologi pertanian
Indonesia tidak akan berkembang secara ekstrem, maka input produksi utama adalah luas
lahan pertanian, modal uang dan manusia serta jumlah tenaga kerja petani.
103
Q = A f (K, L, Land, UTB)
Q = Output Produksi Pangan

A = Teknologi (perbenihan, pengolahan, pemanenan, Irigasi, distribusi, pemasaran)
20%
K = Input Modal Uang90 dan Manusia (Tenaga Ahli Pertanian) 15%
L = Input Jumlah Petani Terampil dan Terdidik 15%
UTB = Input Kelembagaan Usaha Tani Bersama 40%
Land = Input Luas Lahan Pertanian 10%
Perlu dicatat bahwa ‘Teknologi’ dalam arti ekonomi adalah “device” berbentuk apapun
termasuk mesin, keahlian, ketrampilan, ilmu pengetahuan, dan regulasi yang dapat
memungkinkan produksi meningkat tanpa harus meningkatkan jumlah input produksi
utama.
Dengan asumsi teknologi pertanian tidak dapat dikembangkan secara ekstrem, maka yang
diperlukan adalah upaya kebijakan pemerintah pusat dan daerah dalam meningkatkan
ketersediaan semua jumlah input produksi pangan. Selain itu, yang juga patut
diperhatikan adalah dalam ekonomi diyakini bahwa pola produksi yang dapat diterapkan
untuk meningkatkan output produksi harus mematuhi “Deminishing Return to Scale”91 dari
upaya meningkatkan produksi. Karenanya pemerintah Indonesia diharapkan untuk tidak
memilih pendekatan pembangunan pangan secara “sektoral parsial”, yaitu meningkatkan
output dengan cara menambah input produksi dengan ketersediaan salah satu input
produksi minimal dianggap tetap–sebuah pendekatan yang dirasakan sangat kental
nuansanya dalam pembangunan sektor pangan nasional selama ini di mana luas lahan
pertanian seakan dianggap tetap. Padahal dengan fakta adanya pengalihan fungsi lahan
dan makin sempitnya luas lahan pertanian selama ini, maka penambahan modal uang,
Sumber Daya Manusia, jumlah petani, bahkan teknologi sekalipun tidak akan mampu
mendorong peningkatan produksi seperti yang telah ditargetkan.
90
BPR, Perbankan Nasional, Swasta dan Pemerintah, termasuk Corporate Social Responsibility (CSR)
dan Pengembangan kerjasama Bina Lingkungan (PKBL) untuk pengembangan bidang
pertanian/pangan.
91
Nilai hasil yang semakin menurun secara tambahan marjinal.
104
3.2.1.1 Intermediasi Kredit & Permodalan
Kredit permodalan pertanian merupakan salah satu kebutuhan penting bagi mayoritas
petani di semua negara terutama negara-negera yang berbasiskan pertanian. Kelangkaan
permodalan usaha pertanian dapat berpengaruh terhadap produktivitas dan pendapatan
petani, khususnya bagi petani kecil non pemilik lahan. Untuk memutus lingkaran setan
dari pendapatan petani, akumulasi modal, kemampuan membeli input produksi, serta
produktivitas yang semuanya rendah maka kredit permodalan dianggap salah satu alat
pemutus kejadian serta masalah tadi (Tampubolon, 2002). Pentingnya peranan kredit
permodalan usaha pertanian disebabkan oleh: (i) kenyataan bahwa modal secara relatif
merupakan faktor produksi non-alami (buatan manusia) yang persediaannya sangat
terbatas terutama di negara-negara yang sedang berkembang; (ii) upaya yang cukup sulit
dan kompleks untuk mempertahankan atau memperluas lahan pertanian; dan (iii) potensi
ketersediaan jumlah tenaga kerja petani yang melimpah.
Berbagai program terobosan telah dilakukan oleh pemerintah, antara lain: 1) Proyek
Peningkatan Pendapatan Petani (Kementerian Pertanian); 2) Kelompok Usaha Bersama
(KUBE) yang dibina Kementerian Sosial; 3) Usaha Peningkatan Pendapatan Keluarga
Sejahtera (UUPKS) yang dibina BKKBN; 4) Program Penguatan UKM yang dilaksanakan
Kementerian Negara Koperasi dan UKM, dan 5) dan program-program lainnya untuk
pemberdayaan masyarakat dengan berbagai bentuk dan strateginya. Semua program
tersebut dimaksudkan untuk memberikan penguatan permodalan kepada masyarakat
miskin (kelompok masyarakat yang tidak memiliki akses modal/kredit perbankan),
termasuk petani.
Disamping program-program yang diprakarsai dan difasilitasi pemerintah, telah berjalan

pula upaya permodalan usaha tani dengan campur tangan pasar, khususnya perbankan di
mana perbankan nasional didorong untuk berperan serta melalui skema kredit pertanian
dengan berbagai inovasi usaha seperti BRI Unit Desa, Kredit UKM, KUR, dan lain
sebagainya. Selain itu, daerah juga banyak memiliki Bank Perkreditan Rakyat (BPR) yang
dimaksudkan untuk turut membantu aspek permodalan usaha pertanian yang mungkin
kurang terjangkau oleh perbankan umum yang sebagian besar berkantor cabang hanya
sampai di tingkat Kecamatan. Namun bukti empiris memang menunjukkan bahwa
program-program yang difasilitasi pemerintah mengalami kegagalan dan hasilnya tidak
efektif karena ketidak-efisienan pengelolaan skema-skema permodalan tersebut (Yaron,
et.al., 1997). Peran perbankan swasta baik umum maupun BPR juga terlihat tidak berhasil
105
dalam membiayai permodalan usaha pertanian di Indonesia karena banyak kendala,

seperti: (i) belum bankable-nya usaha tani, terutama usaha perorangan; (ii) sulitnya
pemenuhan agunan yang harus disertakan dalam upaya pengajuan kredit (collateral); (iii)
anggapan yang sifatnya meremehkan potensi keuntungan usaha pertanian karena kurang
produktif dan faktor resiko yang diakibatkan oleh cuaca/iklim; dan (iv) kemungkinan NPL
yang tinggi pada sektor pertanian; karena petani menganggap bahwa skema permodalan
perbankan dengan back-up program pemerintah berkesan bahwa pelunasan hutang
adalah pilihan, bukan kewajiban.
Kredit pemodalan usaha pertanian memang memerlukan beberapa persyaratan utama

yaitu: (i) Pemberian kredit usaha tani memerlukan tingkat bunga yang lebih ringan
dibanding usaha sektor lain ringan untuk memungkinkan petani melakukan inovasi-
inovasi dalam usahataninya; (ii) Kredit permodalan pertanian harus bersifat dinamis yaitu
mendorong petani berinovasi untuk menggunakan permodalan yang ada secara produktif,
tentunya dengan bimbingan dan pengawasan yang teliti; (iii) Kredit permodalan yang
diberikan selain berbentuk uang juga memerlukan skema insentif lain bagi petani yang
memperoleh kredit untuk menerima arahan dan bersedia berpartisipasi dalam program
peningkatan produksi; (iv) Kredit pertanian yang diberikan kepada petani tidak
perlu hanya terbatas pada kredit usaha tani saja yang langsung diberikan bagi produksi
pertanian tetapi harus pula mencakup kredit-kredit untuk kebutuhan rumahtangga
(kredit konsumsi).
Selain dari persyaratan utama yang dijelaskan sebelumnya, dengan melihat pengalaman
negara-negara berkembang lainnya92 dalam hal pembiayaan dan permodalan usaha
pertanian khususnya yang berskala usaha mikro, kecil, dan menengah maka untuk dapat
mendorong upaya pencapaian kedaulatan pangan, seluruh jasa kredit permodalan dan
pembiayaan usaha tani yang telah ada dan yang dapat dikembangkan seperti Bank
Pembangunan Pertanian93 harus distruktur sedemikian rupa guna mendorong inovasi
petani dalam pengoperasian usahanya.
92
Agence Francaise Development (2012), Creating Access to agriculture Finance, p. 107
93
Lihat Box 1.
106
Kotak 1: Wacana Pengembangan dan Pendirian Bank Pembangunan Pertanian

Wacana Pengembangan dan Pendirian Bank Pembangunan Pertanian
Bank Pembangunan Pertanian bisa mengambil peranan untuk memberikan kredit

permodalan kepada petani secara lebih terarah. Secara umum, kredit yang diberikan
untuk sektor pertanian harus menetapkan tingkat suku bunga lebih rendah dibanding
sektor non-pertanian. Bank Pertanian diharapkan tidak hanya menyediakan modal berupa
uang, namun juga menyentuh aspek non-ekonomi dari petani dengan meningkatkan sikap
inovasi, bisnis dan pengetahuan petani serta meningkatkan kemampuan manajemen
mereka dalam berbisnis. Hal ini dilakukan untuk mendorong pertumbuhan sektor
pertanian, sekaligus mendorong pertumbuhan ekonomi pedesaan.
Tingkat risiko yang tinggi disebabkan oleh sistem pembiayaan di perbankan yang tidak
membedakan antara sektor pertanian dan non-pertanian. Karena itu bank pertanian
seharusnya mampu memberikan kredit dengan tingkat bunga yang lebih rendah berikut
sistem penyampaian modal dan sistem pengembaliannya, karena usaha dalam bidang
pertanian memang memiliki tingkat risiko yang tinggi. Faktor eksternal seperti
berubahnya iklim dan cuaca yang tidak menentu, dapat meningkatkan risiko gagal panen.
Peluang dan Potensi Bank Pembangunan Pertanian

Salah satu elemen yang dapat digunakan untuk mendukung dan mewujudkan Usaha Tani
Bersama perlu dibentuk ‘Bank Pembangunan Pertanian’. Potensi pembentukan bank
pembangunan pertanian di Indonesia jika dilihat dari keberadaan sumberdaya (pertanian)
maupun kelembagaan keuangan juga cukup terbuka. Berdasarkan data BPS 2014, jumlah
rumah tangga pertanian tercatat 26,14 juta atau turun 25,07% dibandingkan tahun
sebelumnya.94 Besaran ini dapat menjadi proksi dari segmen pasar yang cukup besar bagi
“bank pertanian”, tentunya bila digarap dengan baik. Potensi lain untuk mendirikan bank
pertanian dapat dilihat dari sisi potensi pasar. Sebagai contoh, untuk mendukung
pengadaan sarana produksi padi secara nasional dibutuhkan ketersediaan dana sekitar Rp
19 triliun dan ini dapat dikatakan sebagai Captive Market bagi usaha finansial di sektor
pertanian. Angka tersebut dihasilkan dari luas sawah nasional tahun 2013 sekitar 7,8 juta
hektar, dengan menggunakan pendekatan KUT atau KKP untuk pembiayaan usaha tani
94
Angka berdasarkan data BPS, 2014. http://www.bps.go.id/?news=1063.
107
padi dibutuhkan sekitar Rp 1,2 juta per hektar dengan asumsi intensitas tanam 200%,
belum lagi dari komoditas pangan lainnya yang makin membuat keyakinan bahwa modal
kredit usaha pertanian masih membuka peluang adanya keuntungan bagi pihak
perbankan.
Kendala Pembentukan Bank Pembangunan Pertanian

Secara konseptual, keberadaan lembaga pembiayaan khusus sektor pertanian di Indonesia
dapat dikategorikan sangat penting. Beberapa alasan dari pentingnya lembaga ini
menurut Ashari (2010) adalah: (i) sektor pertanian memiliki peran yang sangat strategis
dalam pembangunan nasional, seperti penyerapan tenaga kerja, sumber pangan, pemasok
bahan baku industri, sumber devisa dan lain sebagainya. Jika ada dukungan pendanaan
yang memadai, seperti misalnya bank pertanian, maka peran sektor pertanian akan dapat
lebih ditingkatkan; (ii), potensi pembiayaan yang sangat besar di sektor pertanian baik
dari sisi SDM, SDA, maupun peluang bisnisnya. Bisnis pertanian juga terbuka luas dari sub-
sistem penyediaan benih dan input produksi, budidaya, panen/pasca panen, hingga ke
aspek pemasaran, belum lagi usaha hilirisasi lainnya dari produk pertanian; (iii) masih
minimnya alokasi kredit untuk sektor pertanian, sehingga masih terbuka peluang usaha
yang sangat besar untuk ekspansi pasar kredit pertanian karena belum mengalami
kejenuhan.
Namun upaya pendirian bank pembangunan pertanian menghadapi berbagai kendala.

Pramulya dalam Agro Observer (2009), menyebutkan kendala-kendala sebagai berikut:
[1] bank kredit yang berfokus pada satu sektor menyalahi prinsip investasi “dont put your
egg in one basket”, [2] mengingat tidak ada bank yang terspesialisasi memenuhi hanya
satu fungsi maka Bank Pembangunan Pertanian akan sangat bergantung pada sumber
keuangan atau dana dari luar baik, budget pemerintah atau lembaga donor, dan tidak
dapat memenuhi hubungan komplementer antara tabungan dan investasi; [3] bank yang
sifatnya terspesialisasi akan terisolasi dari lingkungannya dan tidak dapat menarik bagi
penabung untuk membiayai pertanian; dan [4] pembiayaan kredit bagi pertanian
mendistorsi pasar untuk kredit. Pihak perbankan umum menyatakan bahwa bank hanya
akan tertarik menyalurkan modal lebih besar pada pertanian jika pertanian dikelola
dengan skala yang komersial. Skala ekonomi komersial dari petani ini secara eksplisit
mengartikan bahwa petani harus mampu memproduksi dengan jumlah besar, sehingga
bisa meraup untung meski harga pangan relatif rendah. Jika kondisi ini bisa diciptakan,
108
bank tak akan ragu untuk mengucurkan kreditnya. Untuk mencapai skala ekonomi yang
demikian, petani harus memiliki akses ke lahan yang besar. Dengan lahan seadanya, susah
bagi petani untuk mendapatkan keuntungan usaha. Pihak perbankan juga berpendapat
fungsi penyaluran kredit tersebut akan lebih efektif jika dilakukan oleh unit khusus di
masing-masing bank, bukan dengan membentuk bank khusus pertanian. Undang-Undang
Perlindungan Petani mengamanatkan bank milik negara utamanya untuk membuat unit
khusus, terlebih lagi dikhawatirkan pembentukan bank baru belum tentu efektif karena
untuk menyalurkan kredit bank perlu jaringan yang luas.
Cara lain yang juga dirasakan efektifitasnya adalah memberikan ruang yang cukup untuk
bank pertanian berbentuk Lembaga Keuangan Mikro yang berbasiskan komunitas petani
non koperasi di pedesaan. Secara aturan perbankan umum memang belum terdapat
regulasi yang pasti dan tegas, terutama menyangkut urusannya dengan pendirian bank
pertanian skala mikro ini, namun secara fakta Masril Koto dari Kecamatan Agam,
Sumatera Barat95 dapat menjadi contoh bagaimana sebuah LKM pertanian dapat didirikan
dan sekarang telah merambah ke seluruh pelosok daerah lain hingga mencapai 580 LKM
dengan 200 ribu petani yang menjadi anggota dan 250 milyar rupiah nilai asetnya. Di awal
pendirian hingga 500 bank tani, bank ini akhirnya mendapatkan izin dari Bank Indonesia
dengan nama Lembaga Keuangan Mikro Agribisnis Prima Tani karena terbentur aturan
perbankan tentang pembentukan bank terkait penjaminan resiko (collateral) yang masih
belum mendapatkan perhatian penuh dari pemerintah. Pada prakteknya penjaminan
resiko dapat menggunakan peranan kearifan lokal misalnya dengan peran petinggi desa
(dato’ atau tetua kampung, pengumuman di mesjid tentang hukuman moral bagi
pelanggar perjanjian kredit, dan sebagainya.
Masril Koto: Membangun Jaringan Lembaga Keuangan Mikro di Sumatera Barat

95
http://swa.co.id/entrepreneur/masril-koto-membangun-jaringan-lembaga-keuangan-mikro-
di-sumatera-barat
109
Beberapa elemen kunci yang diperlukan untuk mendorong permodalan dan pembiayaan
usaha pertanian yang inovatif:
1. Mengurangi biaya pengucuran dana kredit (teknologi dan metodologi peminjaman

yang efisien)
2. Mampu menyesuaikan dengan pola pertumbuhan dan siklus aliran dana (cash flow)
di sector pertanian
3. Menerapkan konsep permodalan berbasis rantai nilai (value chain-based finance)
untuk memastikan rendahnya kredit macet dan bermasalah (NPL):
a. Memastikan dana kredit digunakan untuk tujuan peningkatan produksi
b. Memastikan produksi bisa terjual dengan harga yang cukup untuk
mengembalikan pinjaman tersebut
Tujuan permodalan berbasis rantai nilai atau value change financing (VCF) adalah untuk
menjamin agar NPL dapat ditekan serendah mungkin, karena yang ditekankan adalah
aspek manajemen resiko. Resiko kredit akan dikurangi dengan adanya transfer teknologi
dan kontrak penjualan yang pasti. Pemicu keberhasilan VCF diharapkan terdorong oleh
adanya tautan (linkage) antara rekanan rantai nilai. Dalam sistem VCF, permodalan hanya
menjadi pelumas dari sistem permodalan secara lebih luas. VCF dalam strategi dan
kebijakan pertanian dan pangan nasional disini didefinisikan sebagai berikut (Miller,
2011):
Permodalan Rantai Nilai memanfaatkan hubungan bisnis antara mitra

rantai nilai (yang saling bergantung tetapi berbagi informasi bisnis), dan
dengan cara ini akan mengurangi risiko kinerja, pasar, dan resiko kredit.
Dengan sistem ini para mitra yang penting bagi petani secara teratur
melakukan bisnis seperti penyediaan input, pembeli output, sambil
memberikan atau memfasilitasi kredit usaha kepada petani.
Secara detail VCF dapat digambarkan dengan bagan sebagai berikut:
110
Gambar 3. . Bagan Skema Permodalan Nilai Rantai (Value Chain Financing)

Sumber: Agence Francaise Development (2012), Creating Access to Agriculture Finance, diolah kembali oleh
LPIKP.
Permodalan berbasis rantai nilai ini menempatkan petani “gurem” 96 menjadi bagian dari
jaringan pedagang input produksi (benih, bibit, pupuk, dll), pembeli hasil produk
pertanian, pengolah produk pertanian (agro-processor), penyedia layanan pergudangan,
distributor/grosir, pengecer (retailer) dan konsumen akhir. Dengan usulan kami untuk
didirikannya Usaha Tani Bersama (UTB) yang merupakan sebuah badan usaha petani
yang menerapkan gabungan prinsip-prinsip perseroan terbatas dan koperasi 97—
Kesejahteraan anggota, Keuntungan bersama, dan Kekeluargaan (3K)—maka rantai nilai
faktual dalam rangkaian produksi, pengolahan, pemasaran dan distribusi hingga sampai
pada pihak konsumen dapat disederhanakan. Posisi penyedia input petani sampai dengan
posisi industri pengolahan hasil tani adalah aktivitas nilai yang harus diintegrasikan
96
Petani Gurem dalam hal ini adalah petani pengguna lahan, bukan petani pemilik lahan. Secara
definitif, petani gurem juga termasuk petani pemilik lahan dengan kepemilikan lahan tani di bawah 0,5
hektar.
97
Undang-undang RI No. 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas dan Undang-undang RI No. 17
Tahun 2012 tentang Perkoperasian. (Catatan: Undang-undang RI No.17 Tahun 2012 ini sudah dicabut
oleh putusan MK No. 28/PUU-XI/2013 pada tanggal 28 Mei 2014 yang lalu.
http://www.mahkamahkonstitusi.go.id/putusan/putusan_sidang_1702_28%20PUU%202013-
UUKoperasi-telahucap-28Mei2014-tdk%20dtrima-%20wmActionWiz.pdf)
111
dalam lembaga UTB ini. Kredit diberikan melalui rantai nilai, terutama dengan jaminan
dari antisipasi penjualan produk pangan di akhir rantai nilai.
Kotak 2: Potensi Permodalan dan Penerimaan Pajak dari Usaha Tani Bersama
Potensi Permodalan dan Penerimaan Pajak dari Usaha Tani Bersama (UTB)
Pada tahun 2013, BPS mencatat jumlah usaha rumah tangga petani adalah 26,14 Juta
rumah tangga. Dari total sejumlah 26,14 juta jiwa ini terdapat 14,25 juta petani pengguna
lahan yang disebut juga petani gurem, yang secara definisi adalah termasuk petani pemilik
lahan namun terbatas hanya di bawah 0,5 hektar, dengan kata lain tidak memiliki
kemampuan untuk permodalan yang cukup. Dengan demikian hanya terdapat sekitar
11,89 juta Rumah Tangga Pertanian yang bila mengacu pada ketentuan kepemilikan
saham sebesar @Rp5 sampai dengan @Rp15 juta minimal akan mampu mengumpulkan
modal sebesar Rp59.45 Trilyun sampai dengan Rp178.35 Trilyun, rentang jumlah moneter
yang cukup tinggi sebagai potensi permodalan awal sebuah usaha tani bersama, apalagi
bila 14,25 juta petani pengguna diperbolehkan pula menanam saham dalam UTB ini, maka
jumlah potensi permodalan UTB dapat lebih besar lagi. Mengingat UTB pastinya akan
berupa individu-individu badan usaha bersama yang tersegmentasi di tangan petani dan
secara geografis akan tersebar di banyak daerah khususnya pedesaan, maka tetap
dibutuhkan skema permodalan yang baik dari sisi perbankan atau lembaga keuangan non
perbankan lainnya termasuk dana hibah dan bantuan dari lembaga dalam dan luar negeri.
Namun dengan pendekatan UTB ini maka posisi daya tawar petani dapat lebih kuat karena
dengan dana awal berupa kepemilikan sawah oleh petani maka secara finansial, UTB
pastinya sudah ‘bankable’ dan lebih jauh lagi secara posisi daya tawar sebagai produsen
akan semakin kuat dalam melakukan negosiasi dan transaksi dengan konsumen dari
produk pertanian mereka. Pada akhirnya dengan skala usaha bersama yang menyebabkan
skala ekonomi lebih tinggi dari hanya sekedar usaha tani individual maka kesejahteraan
petani dan kestabilan harga bahan pangan akan lebih terjaga.
Selanjutnya upaya formalisasi bentuk Usaha Tani Bersama (UTB) akan berpotensi untuk
menambah besaran penerimaan negara melalui pajak Penghasilan Badan dan Pajak
Pertambahan Nilai (PPh Badan dan PPn), yang selama ini sulit dibebankan pada petani individu
karena banyak dari mereka adalah pengusaha tidak kena pajak (bukan Wajib Pajak, WP).
Dengan asumsi Tax Rate PPn adalah sebesar 4,47% (rasio tertinggi pada kinerja Direktorat
Jenderal Pajak, DJP di tahun 2004), maka PPn yang dapat ditarik dari nilai tambah PDB Nominal
112
sektor Pertanian yang misalnya tahun 2012 sebesar Rp257,56 Trilyun adalah Rp11 Trilyun per
tahun.
Untuk PPh Badan bila diasumsikan dari permodalan UTB yang menjadi kekayaan/asset
perusahaan sebesar Rp500 juta (Pasal 6 UU Nomor 20 Tahun 2008 tentang Usaha Mikro, Kecil
dan Menengah), maka dari hanya petani pemilik lahan saja yang bergabung dalam UTB
dengan saham sebesar @Rp15 Juta sudah akan tercipta kurang lebih 356.700 unit UTB yang
berkriteria UMKM dan dapat dikenakan 1% dari omzet tahunan mereka (berdasarkan PP No.
46 Tahun 2013 tentang PPh dari Usaha yang diterima atau diperoleh WP yang memiliki
Peredaran Bruto Tertentu). Bila diasumsikan lebih lanjut bahwa rata-rata tiap UTB
menghasilkan omzet tahunan sebesar @Rp4 Milyar saja maka akan ada total potensi
penerimaan PPh Badan bagi negara sebesar Rp14,27 Trilyun.
Berbagai jenis lembaga keuangan terlibat ketika mereka membiayai salah satu
ujung rantai nilai, yang kemudian saluran pendanaan diteruskan ke jalur berikutnya
(internal VCF), atau mereka dapat membiayai mitra rantai nilai secara langsung (external
VCF).
113
Gambar 3. . Eksternal and Internal VCF

Sumber: Agence Francaise Development (2012), Creating Access to agriculture Finance, diolah kembali oleh
LPIKP.
Terlihat bahwa pada sistem VCF ini berbagai lembaga keuangan dari berbagai skema yang
telah ada, baik yang difasilitasi pemerintah, perbankan umum, maupun swadaya, dan
inisiatif masyarakat petani dapat dilibatkan (KUR, Resi Gudang, Perbankan umum),
bahkan beberapa skema permodalan dan perangkat lainnya seperti Bank Pembangunan
Pertanian, credit guarantee, dan asuransi pertanian98 dapat langsung diterapkan sesuai
dengan posisinya pada jalur rantai nilai. Namun tentunya sistem VCF ini tidak dapat
berjalan sendiri, karena sistem ini memerlukan infrastruktur dan suprastruktur yang baik,
selain juga pola kolaborasi99 yang tidak sekedar pola kerjasama biasa.
98
Asuransi Pertanian sudah diamanatkan dalam Undang-undang No. 19 Tahun 2013 Tentang
Perlindungan dan Pemberdayaan Petani, namun dalam implementasinya memang belum secara rinci
diatur oleh peraturan pemerintah.
99
Kolaborasi merupakan jenis kerjasama yang paling tinggi dengan aspek tanggungjawab yang tidak
terlalu mengikat tapi didasari oleh kepentingan bersama untuk mencapai tujuan yang sama walau
dengan cara yang dapat saja berbeda (Agranoff R. and Michael McGuire, 2003).
114
Syarat terakhir dari kebijakan permodalan usaha pangan nasional adalah Pemerintah
seminimal mungkin melakukan intervensi langsung pada harga, dan bila memang masih
diperlukan maka peran Bank Indonesia hanya ditempatkan pada upaya untuk
mempengaruhi penetapan tingkat bunga pasar khusus dalam penyaluran kredit pertanian
dan usaha pangan.
3.2.1.2. Ketersediaan Petani Terdidik dan Trampil
Dalam Undang-undang No. 19 Tahun 2013 tentang Perlindungan dan Pemberdayaan

Petani ditegaskan bahwa profesi petani mendapatkan jaminan perlindungan dari negara
terkait kegiatan pengolaan tanah dengan tujuan menumbuhkan dan memelihara tanaman
yang pada akhirnya akan menjamin ketersediaan pangan bagi masyarakat. Profesi petani
adalah elemen paling krusial, yang jika diabaikan akan menimbulkan kesulitan pada upaya
pencapaian kedaulatan pangan nasional. Oleh karenanya, harus ada upaya dari
pemerintah dan masyarakat untuk mensosialisasikan kembali pentingnya profesi petani
dan menempatkannya sebagai profesi yang terhormat dan memiliki reputasi. Harus
disadari pula bahwa target peningkatan jumlah petani berada pada petani pemula dari
angkatan kerja usia muda. Di antara para kaum muda terlihat ada pergeseran minat
bekerja dari sektor pertanian ke sektor industri dan jasa karena rendahnya ekspektasi
mereka terhadap besaran penghasilan petani serta resiko kontinuitas yang rentan dari sisi
jumlah secara moneter. Petani muda berpotensi untuk dapat mendorong produktivitas
usaha pertanian yang nantinya dapat lebih menjamin kedaulatan pangan nasional karena
aspek semangat, kepemilikan pengetahuan dan kemampuan menyerap teknologi serta
semangat berbasis respon dari insentif.
3.2.1.3. Peningkatan Luas Lahan Pertanian Berwawasan Lingkungan
Upaya untuk menanggulangi maraknya pengalihan fungsi lahan, khususnya lahan

petanian menjadi lahan peruntukkan kegiatan lain seperti pemukiman, industri, dan jasa
sebetulnya telah memiliki amunisi regulasi yang kuat yaitu Undang-undang No. 41 Tahun
2009 tentang Perlindungan Lahan Pertanian, sehingga upaya ke depan untuk peningkatan
luas lahan pertanian dapat dilakukan, tidak malah berkurang atau setidaknya
mengendalikan praktek pengalihan fungsi pertanian tersebut. Harus ada upaya yang lebih
dari hanya sekedar regulasi tentang upaya mempertahankan dan meningkatkan luas lahan
pertanian berupa program-program terpadu dari berbagai Kementerian/Lembaga dan
115
perangkat satuan kerja Pemerintah Daerah terkait pertanian untuk dapat

mempertahankan bahkan meningkatkan luas lahan pertanian.
3.2.1.4. Penguatan Infrastruktur & Suprastruktur Pertanian
Pemenuhan pendidikan dasar dan kesehatan dasar juga tidak kalah pentingnya
dibandingkan dengan pemenuhan sarana jalan, irigasi, komunikasi, dan transportasi
dalam upaya menggerakan sektor pertanian agar lebih produktif. Selain itu yang juga tidak
kalah pentingnya adalah tersedianya sistem logistik pangan nasional yang kuat dimana
kewenangan pemerintah sebagai regulator wajib mengatur pula perdagangan bahan
pangan antar daerah dan juga antar negara. Praktik impor yang selama ini menjadikan
kesan adanya ketergantungan terhadap impor pangan sebenarnya banyak juga
diakibatkan oleh tidak mulusnya informasi dan komunikasi antar kelembagaan, baik
pelaku usaha, pengambil kebijakan publik, dan masyarakat umumnya tentang situasi
surplus dan defisit pangan antar daerah, harga input/ouput produksi, dan juga teknologi
yang dapat diterapkan seluruh pelaku usaha pertanian dalam meningkatkan
produktivitasnya.
Penguatan regulasi tentang bentuk kelembagaan usaha tani bersama (UTB) untuk
mengatasi kelemahan pengembangan usaha tani berbasis komunitas yang dapat
meningkatkan daya tawar posisi petani. Model UTB ini sangat membantu petani dan
memudahkan konsumen dalam transaksi dan kegiatan usaha pertanian. UTB juga
membuka kesempatan bagi petani untuk memiliki modal yang cukup di awal musim
tanam untuk membayar bibit dan alat-alat yang mereka butuhkan. Selain itu UTB juga
memudahkan konsumen untuk mendapatkan harga yang sesuai untuk produk pertanian
baik menurut petani maupun konsumen, juga tetap mengembangkan hubungan saling
menguntungkan antara kelompok petani UTB dengan konsumen. Model UTB 100 ini mampu
memutus siklus utang yang mengancam banyak petani, di mana mereka harus meminjam
uang di awal musim tanam dan kemudian berharap untuk membayar kembali pada akhir
masa panen. Dengan jaminan pembeli dan modal untuk memulai usaha, komunitas ini
dapat menstabilkan risiko dan meminimalkan utang. Model ini sangat cocok untuk petani
sayur-sayuran karena pendapatan mereka sangat tergantung pada skala usaha dan
freshness dari produk, walaupun model ini sekarang dapat saja diterapkan untuk
memasarkan produk yang beragam, termasuk daging, unggas, susu, bunga, dll.
100
Konsep UTB ini dapat dibaca pula dalam bahasan analisa hukum dan politik.
116
Dengan demikian melalui UTB serta dukungan surprastruktur dan infrastuktur dapat
meningkatkan Nilai Tukar Petani (NTP) sehingga dapat menjamin keuntungan yang tinggi
dan marjin usaha yang lebih berkeadilan serta menjamin kesinambungan kesejahteraan
petani dan dapat mengatasi gangguan faktor teknis dan non teknis seperti cuaca ekstrim,
krisis politik dan juga krisis global.
NTP tidak serta-merta didapatkan dari ketersediaan lahan pertanian yang memadai tetapi
juga oleh sejauhmana produktivitas pertanian terlaksana. Produktivitas bukan hanya
diperoleh dari upaya intensifikasi dan ekstensifikasi pertanian itu sendiri, melainkan juga
dari dukungan kebijakan terhadap hal-hal yang di luar kapasitas masyarakat pertanian
atau para petani, seperti kebijakan perbenihan, kebijakan infrastruktur pertanian, dan
kebijakan-kebijakan lain yang mendorong produktivitas pertanian seperti dukungan
terhadap iklim usaha pertanian yang kondusif, yang membuat produktivitas para petani
menjadi bergairah.
Kebijakan-kebijakan yang menstimulan produktivitas pertanian dapat dilakukan melalui

“insentif kebijakan pertanian” seperti menerapkan pajak rendah terhadap produk-produk
benih, pemberian insentif tertentu pada aparatur pertanian seperti
penyuluh/pembimbing pertanian yang berhasil membuat petani binaannya mencapai NTP
yang tinggi
Ukuran produktivitas yang langsung dirasakan para petani adalah soal tingkat pendapatan
petani. Saat ini rata-rata pendapatan per kapita pertanian hanya sekitar Rp4,69 juta per
tahun. Pada tahun 2014, Kementerian Pertanian mentargetkan pendapatan petani per
kapita tersebut dapat meningkat menjadi Rp7.93 juta per tahun. Hal itu berarti harus
diupayakan kenaikan pendapatan petani per kapita 11,1 persen setiap tahunnya. Karena
itu, apabila kedaulatan pangan tercapai pada tahun 2019, diharapkan pendapatan petani
minimalnya pada angka Rp10 juta.
117
3.2.2. Sasaran bidang Ekonomi
1. Terwujudnya ketersediaan dan perlindungan lahan pertanian yang cukup sebagai

modal utama produksi pertanian.
2. Pengembangan kelembagaan usaha tani bersama dan revitalisasi fungsi

kelembagaan-kelembagaan usaha pertanian lainnya.
3. Peningkatan kesejahteraan petani berbasis komunitas dalam wadah usaha tani

bersama, atau disingkat UTB.
4. Peningkatan diversifikasi pangan secara nasional, yang mana setiap program dan
kegiatan kelembagaan usaha pertanian lainnya terkait sesuai dengan kebiasaan
masyarakat daerah.101
5. Peningkatan ketersediaan suprastruktur dan infrastruktur penunjang

102
produktivitas dan kesejahteraan masyarakat pelaku usaha pertanian.
6. Peningkatan Kepedulian dan Kesadaran masyarakat dan pemerintah atas

ancaman Krisis Pangan di Indonesia. 103
7. Peningkatan jumlah produksi dan surplus pangan khususnya beras, baik dalam
keadaan normal maupun krisis.104
101
Hal ini dipandang perlu karena konsumsi beras sebenarnya hanya masalah pemenuhan karbohidrat
semata dan notabene dapat dipenuhi oleh kebiasaan dan budaya konsumsi pangan daerah sehingga
pemanfaatan beras, kentang, dan umbi-umbian di beberapa daerah dapat disikapi dengan arif, bahkan
justru dapat dimanfaatkan sebagai upaya melepaskan ketergantungan pada konsumsi beras yang
mungkin berkesan pemaksaan.
102
Regulasi terkait usaha tani, pendidikan dan kesehatan dasar, pelatihan ketrampilan merupakan
beberapa jenis suprastruktur yang harus diperkuat. Infrastruktur seperti jalan, transportasi, irigasi, dan
akses komunikasi akan mendukung pula kepada peningkatan produktifitas petani.
103
Terlihat bahwa isu krisis pangan masih menjadi isu yang tidak terlalu menjadi perhatian masyarakat,
sangat ironis mengingat keterbukaan informasi selama ini tidak dapat dimanfaatkan untuk
menyadarkan seluruh lapisan masyarakat bahwa krisis pangan bukanlah hal kecil terlebih untuk
Indonesia yang mengklaim dirinya sebagai negara agraris dan pengkonsumsi beras terbesar di dunia.
104
Peningkatan produksi dan surplus tidak hanya untuk dapat mencukupi konsumsi normal masyarakat
namun juga untuk konsumsi bersifat emergency atau precationary dan bahkan untuk meningkatkan
ekspor nasional. Dengan tingkat pertumbuhan penduduk kira-kira 2% per tahun diperkirakan konsumsi
pangan akan semakin besar dalam 5 tahun kedepan, terlebih lagi industri makanan dan minuman yang
merupakan hilirisasi dari sektor pertanian di Indonesia sebenarnya sangat signifikan dalam mendorong
pertumbuhan ekonomi melalui penyerapan tenaga kerja dan akumulasi dorongan konsumsi lewat biaya
tenaga kerja yang dikeluarkan pihak pengusaha.
Untuk industri makanan, minuman dan tembakau, kontribusinya per TW I Tahun 2014 sangat signifikan
terhadap perekonomian. Sebagai salah satu hilir dari sektor pertanian, industri ini mencatat hal-hal
berikut: (i) memiliki jumlah perusahaan terbanyak diantara jenis industri lain, (ii) jumlah penyerapan
118
8. Revitalisasi petani pemilik lahan dan petani penggarap.
9. Pengembangan sistem pemberian kredit permodalan bagi petani melalui peran

UTB.
3.3. Arah Kebijakan Pangan & Sasaran Bidang Politik
3.3.1. Arah Kebijakan bidang Politik
Kebijakan pangan dalam bidang politik diarahkan pada penguatan hak dan kewajiban
negara dan komunitas petani dalam sektor pangan, khususnya beras. Penguatan hak dan
kewajiban sebagaimana dimaksud adalah dalam hal pengawasan dan sebagai pelaku
pasar, sedangkan penguatan kewenangan regulasi hanya untuk Negara. Penguatan hak
dan kewajiban mendorong terjadinya sinergi antara Negara dengan komunitas petani
dalam visi dan misi pengelolaan pertanian tanaman pangan menghadapi era persaingan
global. Penguatan yang dimaksud juga diharapkan dapat mencegah terjadinya praktek
monopoli, perilaku pemburu rente (rent-seeking behavior) dan KKN, karena pada saat
yang sama kebijakan diarahkan pada penguatan masyarakat madani (civil society) yang
berfungsi sebagai penyeimbang terhadap peran negara, sekaligus mitra potensial dalam
penguatan kebijakan pangan dan implementasinya.
Kotak 3:
tenaga kerja terbanyak dibanding jenis industri yang lain; dan (iii) jumlah pengeluaran biaya tenaga kerja
terbesar dibanding jenis industri lain. Kelebihan dari industri makanan minuman dan tembakau ini
konsisten baik pada skala usaha besar, sedang, mikro, dan kecil.
119

Konsep Kebijakan Kedaulatan Pangan 2015

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Judul Asli

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

Konsep Kebijakan Kedaulatan Pangan 2015

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

KONSEP KEBIJAKAN KEDAULATAN PANGAN

LEMBAGA PENGKAJIAN INDEPENDEN KEBIJAKAN PUBLIK

SENARAI AKRONIM DAN SINGKATAN.......................................................................VI

BAB I LATAR BELAKANG.........................................................................................1

BAB II ANALISIS KEBIJAKAN PANGAN NASIONAL 2010 – 2014.................................9

2.1. KEBIJAKAN PANGAN NASIONAL 2010 - 2014...............................................................9

2.2. ANALISIS LPIKP.....................................................................................................................18

BAB III KEBIJAKAN PANGAN NASIONAL 2015-2019................................................100

3.2. Arah Kebijakan Pangan & Sasaran Bidang Ekonomi............................................100

3.3. Arah Kebijakan Pangan & Sasaran Bidang Politik................................................116

3.4. Arah Kebijakan Pangan & Sasaran Bidang Hukum...............................................121

3.5. Program Pencapaian Kedaulatan Pangan Nasional..............................................123

4.1. Rekomendasi bidang Ekonomi.....................................................................................133

4.2. Rekomendasi bidang Politik.........................................................................................134

4.3. Rekomendasi bidang Hukum........................................................................................134

Tabel 2. 1. Relasi Antara Capaian Renstra Kementan 2010-2014 dan Kendalanya.......19

Grafik 2. 1. Pertumbuhan Ekonomi, Kemiskinan, dan Pemerataan Pendapatan.............29

APEC Asia Pacific Economic Cooperation

APL Areal Peruntukan Lain

ASEAN Association of Southeast Asian Nations

ASEM Angka Sementara

ASUH Aman, Sehat, Utuh dan Halal

Bappeda Badan Perencanaan Pembangunan Daerah

Bappenas Badan Perencanaan Pembangunan Nasional

BKKBN Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional

BKP Badan Ketahanan Pangan

BPS Badan Pusat Statistik

BULOG Badan Urusan Logistik

BUMN Badan Usaha Milik Negara

CGE Computable General Equlibrium

DAS Daerah Aliran Sungai

DKP Dewan Ketahanan Pangan

FAO Food and Agriculture Organization

GBHN Garis-garis Besar Haluan Negara

GKG Gabah Kering

GKM Garis Kemiskinan Makanan

GKNM Garis Kemiskinan Non-Makanan

HPH Hak Penguasaan Hutan

HTI Hak Tanaman Industri

Keppres Keputusan Presiden

KKN Kolusi, Korupsi, Nepotisme

KP3EI Komite Percepatan dan Perluasan Pembangunan Ekonomi Indonesia

KPS Kerjasama Pemerintah Swasta

KUBE Kelompok Usaha Bersama

KUR Kredit Usaha Rakyat

KUT Kredit Usaha Tani

LPND Lembaga Pemerintah Non Departemen

LPNK Lembaga Pemerintah Non Kementerian

LPIKP Lembaga Pengkajian Independen Kebijakan Publik

MDG Millennium Development Goals

MP3EI Masterplan Percepatan dan Perluasan Pembangunan Ekonomi Indonesia

MPR Majelis Permusyawaratan Rakyat

NPL Non Performing Loan

NTP Nilai Tukar Petani

OJK Otoritas Jasa Keuangan

OTDA Otonomi Daerah

PDB Produk Domestik Bruto

Perda Peraturan Daerah

Perppu Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang

Perpres Peraturan Presiden

Perum Perusahaan Umum

PPH Pola Pangan Harapan

PKPCT Politik Ketahanan Pangan Cenderung Totaliter