Jurnal Hukum Progresif: Volume XII/No.2/ Desember 2018 Wirazilmustaan, dkk. : Konsep...

KONSEP HUBUNGAN KEWENANGAN ANTARA PEMERINTAH PUSAT DAN

PEMERINTAH DAERAH DALAM BINGKAI NEGARA KESATUAN DENGAN
CORAK OTONOMI LUAS

Oleh

Oleh: Wirazilmustaan, S.H*., MH., Rahmat Robuwan, S.H.,M.H**., Rio Armanda

Agustian, S.H., M.H.***
Email: wira.aan@gmail.com

Abstract

State of Indonesia is a very large country. It can be seen from many tribes, nations,
cultures, languages, and others who are in Indonesia. As a unitary state with extensive
autonomy, takes the concept of the relationship of authority between the central
government and local governments. Administratively, the pattern of the relationship of
authority between the central government and regional governments born of the
delegation of authority. Who was born on the theory of delegation, supervision concept
embraced by local governments in Indonesia are more inclined to form Hybrid variations
(supervision), transfer of power from central to local government could be said to
embrace open-end arrangement or general competence. therefore, a new paradigm in
central and local relations should be established with the pattern of center-periphery
relations towards a more harmonious, it's time developed progressive thinking that is
based on relations that are complementary and interdependent.

Keyword :Unitary State, the Central Government and Local Government

A. PENDAHULUAN konsep negara kesatuan dapat ditinjau
Pasca reformasi terjadi perubahan dari segi susunanya, yakni memiliki
yang sangat fundamental dalam susunan yang tunggal. Negara
pelaksanaan pemerintahan di kesatuan adalah negara yang tidak
Indonesia, termasuk pemerintahan tersusun dari beberapa negara,
daerah. Tuntutan reformasi yang sehingga tidak ada negara dalam
menghendaki adanya desentralisasi negara.1 Dalam hanya ada satu
dan hubungan yang adil antara pusat pemerintah, yaitu pemerintah pusat
dan daerah (otonomi daerah) yang mempunyai kekuasaan serta
melahirkan pemikiran yang utuh dan
selaras atas keinginan untuk *) Dosen Tetap Fakultas Hukum
Universitas Bangka Belitung.
menjadikan Negara Kesatuan **) Dosen Tetap Fakultas Hukum
Universitas Bangka Belitung.
Republik Indonesia menggunakan ***) Dosen Tetap Fakultas Hukum
otonomi yang luas. Pada dasarnya Universitas Bangka Belitung.
1
Soehino, Ilmu Negara, Liberty,
Yogyakarta, 2005, hlm. 224.

2131
Jurnal Hukum Progresif: Volume XII/No.2/ Desember 2018 Wirazilmustaan, dkk. : Konsep...

wewenang tertinggi dalam bidang urusan pemerintahan menurut asas

pemerintahan negara, menetapkan otonomi dan tugas pembantuan.
kebijaksanaan pemerintahan dan Pasal 18A yang terdiri dari 2 ayat
melaksanakan pemerintahan negara yang menegaskan mengenai hubungan
baik di pusat maupun di daerah- kewenangan pemerintahan pusat dan
daerah. daerah baik provinsi, kabupaten/ kota
Namun dengan adanya atau antara provinsi dan kabupaten
perkembangan yang sangat signifikan dan kota serta hubungan keuangan
terkait urusan pemerintahan terutama antara pusat dan daerah, dan Pasal
di daerah ditambah lagi dengan 18B terdiri dari 2 ayat mencantumkan
masyarakat yang semakin heterogen, mengenai negara yang mengakui dan
acap kali menimbulkan permasalahan menghormati pemerintahan yang
yang kompleks. Oleh karena itu dalam berisifat khusus dan istimewa serta
perkembangan selanjutnya, banyak kesatuan-kesatuan masyarakat hukum
negara kesatuan memodifikasi adat beserta hak-hak tradisionalnya.
administrasi pemerintahannya Dalam ketentuan UUD NRI 1945
melaksanakan asas desentralisasi serta pasca amandemen, ketentuan
otonomi daerah. mengenai pemerintahan daerah diatur
Di Indonesia, terutama pasca sendiri dalam Bab VI yang berjudul
reformasi, cita-cita untuk membentuk Pemerintahan Daerah. Dalam Pasal 18
otonomi daerah yang sesungguhnya ayat (1) dikatan :
itu tidak hanya sekadar wacana belaka, “Negara Kesatuan Republik
Indonesia dibagi atas daerah-
pengaturan mengenai pemerintahan
daerah provinsi dan daerah
daerah diatur dalam bab tersendiri di provinsi itu dibagi atas kabupaten
dan kota, yang tiap-tiap provinsi,
dalam Undang-Undang Dasar Negara
kabupaten, dan kota itu mempunyai
republik Indonesia Tahun 1945 (UUD pemerintahan daerah, yang diatur
dengan undang-undang”.
NRI 1945), yakni pada Bab VI
mencangkup 3 pasal, antara lain Pasal Berdasarkan ketentuan di atas jelas
18 yang terdiri dari 7 ayat di mana bahwa konsep pembagian kekuasaan
dalam ketentuan tersebut, antara lain antara pemerintahan pusat dengan
ditegaskan bahwa pemerintah daerah provinsi dan kabupaten/ kota ini
(baik provinsi, kabupaten, maupun bersifat pembagian yang bertingkat-
kota) mengatur dan mengurus sendiri tingkat (hierarkis). Dalam organisasi
yang besar (dilihat dari berbagai
2132
Jurnal Hukum Progresif: Volume XII/No.2/ Desember 2018 Wirazilmustaan, dkk. : Konsep...

dimensi) dan dianut paham demokrasi, perubahan yang sangat mendasar

selain sentralisasi dan dekonsentrasi, dalam tatanan pemerintahan daerah ini
diselenggarakan pula asas ialah munculnya tuntutan untuk
desentralisasi. Dengan desentralisasi, evaluasi dan revisi terhadap berbagai
terjadi pembentukan dan implementasi perundang-undangan di bidang politik
kebijakan yang tersebar di berbagai dan pemerintahan daerah. Awal
jenjang pemerintahan subnasional. reformasi tepatnya tanggal 7 Mei 1999
Asas ini berfungsi untuk menciptakan lahirnya undang-undang yang
keanekaragaman dalam mengatur tentang pemerintahan daerah
penyelenggaraan pemerintahan, sesuai yakni Undang-Undang Nomor 22
dengan kondisi dan potensi Tahun 1999 tentang Pemerintahan
masyarakat. Dengan perkataan lain, Daerah. Namun dinamika yang
desentralisasi berfungsi untuk berkembang dengan pelaksanaan
mengakomodasi keanekaragaman undang-undang tersebut justru
masyarakat, sehingga terwujud variasi menimbulkan permasalahan yang
struktur dan politik untuk sangat kompleks terkait pemerintahan
menyalurkan aspirasi masyarakat.2 di daerah. Kemudian prakarsa
Dalam penjabaran pasal tersebut, perubahan undang-undang
terutama pada Pasal 18, menjadi dasar pemerintahan daerah mulai bergulir
hukum bagi seluruh pemerintahan yang kemudian undang-undang
daerah untuk dapat menjalankan roda tersebut diubah dengan melahirkan
pemerintahan (termasuk menetapkan Undang-Undang Nomor 32 Tahun
peraturan daerah dan peraturan 2004 tentang Pemerintahan Daerah
lainnya) secara lebih leluasa dan bebas yang disusul dengan kelahiran
serta sesuai dengan kebutuhan, Undang-Undang Nomor 12 Tahun
kondisi, dan karakteristik daerah 2008 tentang Pemerintahan Daerah
masing-masing, kecuali untuk urusan kemudian diubah lagi menjadi
pemerintahan yang dinyatakan oleh Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015
undang-undang sebagai urusan tentang Penetapan Peraturan
pemerintah pusat.3 Implikasi dari Pemerintah Pengganti Undang-
Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang
2
Ni’matul Huda, Hukum Pemerintahan Pemilihan Gubernur, Bupati, dan
Daerah, Nusamedia, Bandung, 2009, hlm. 13.
3
MPR RI, Paduan Pemasyarakatan
Undang-Undang Dasar Negara Republik Bab, Pasal, dan Ayat, Seketariat Jenderal MPR
Indonesia Tahun 1945, Sesuai Dengan Urutan RI, Jakarta, 2009, hlm. 80.

2133
Jurnal Hukum Progresif: Volume XII/No.2/ Desember 2018 Wirazilmustaan, dkk. : Konsep...

Walikota Menjadi Undang-Undang negara kesatuan yang dianut oleh

yang menjadi jawaban dari kemelut negara Indonesia.
tentang pemerintahan daerah akhir Dari latar belakang di atas dapat
masa pemerintahan Presiden Susilo dibuat beberapa rumusan masalah
Bambang Yudhoyono (SBY). yaitu;
Mengenai masalah otonomi daerah 1. Bagaimana hubungan kewenangan
hingga saat ini pun masih menjadi pemerintahan antara pemerintah
topik yang diskusi yang menarik, daerah dan pemerintah pusat di
karena setiap kali membahas masalah Negara Kesatuan Republik
otonomi, yang muncul ke permukaan Indonesia?
adalah spanning antara kepentingan 2. Teori apakah yang digunakan
pusat dan daerah, dan sejauh mana dalam hubungan kewenangan
otonomi itu diberikan secara nyata antara pemerintah daerah dan
kepada daerah. Selama ini tuntutan pemerintah pusat di Negara
agar urusan pemerintahan sepenuhnya Kesatuan Republik Indonesia?
dilimpahkan kepada daerah otonom 3. Bagaiamana bentuk pengendalian
dalam penyelenggaraan pemerintahan pemerintah pusat pada pemerintah
daerah, oleh pemerintah baru direspon daerah di Negara Kesatuan
sebatas retorika. Sementara masalah Republik Indonesia?
yang timbul dari implikasi hubungan 4. Bagaimana penyerahan wewenang
kewenangan baik antara pusat- pemerintah pusat kepada daerah
provinsi dan provinsi-kabupaten/ kota Negara Kesatuan Republik
maupun antara sektoral dan daerah Indonesia?
ialah terdapat berbagai ketidakpastian 5. Bagaimana bentuk paradigma baru
dalam batas kewenangannya. Untuk hubungan kewenangan antara pusat
itu perlu tinjauan secara normatif dan daerah di Negara Kesatuan
dengan menganalisis undang-undang Republik Indonesia?
terkait pemerintahan daerah yang
terkini mengenai konsep hubungan B. PEMBAHASAN
kewenangan seperti apa yang baiknya Hubungan Kewenangan Pusat
diterapkan dalam menjalankan roda Daerah
pemerintahan antara pusat dan daerah Menurut C.F. Strong negara
itu sesuai dengan bingkai konsep kesatuan adalah bentuk negara dimana
wewenang legislatif tertinggi di
2134
Jurnal Hukum Progresif: Volume XII/No.2/ Desember 2018 Wirazilmustaan, dkk. : Konsep...

pusatnya dalam satu badan legislatif prinsipnya harus menyesuaikan diri

nasional/pusat. Pemerintah pusat dengan sistem pemerintahan pusat,
mempunyai wewenang untuk yang umumnya sistem tersebut telah
menyerahkan sebagian kekuasaannya ditegaskan dalam UUD.5 Dengan
kepada daerah berdasarkan hak pandangan tersebut jelas bahwasannya
otonomi (negara kesatuan dengan dalam pola negara kesatuan
sistem desentralisasi), tetapi pada sesungguhnya pemerintahan daerah
tahap akhir kekuasaan tertinggi tetap harus tetap memiliki korelasi yang
di tangan pemerintah pusat.4 Adapun selaras dengan berdasarkan pada
yang menjadi hakikat negara kesatuan hubungan vertikal dan horizontal
adalah kedaulatannya tidak terbagi, antara pemerintah pusat dan daerah
atau dengan perkataan lain kekuasaan yang tersusun dengan jiwa negara
pemerintah pusat tidak dibatasi oleh kesatuan, karena sekali lagi negara
karena konstitusi negara kesatuan kesatuan berbeda dengan negara
tidak mengakui badan legislatif lain federal atau negara serikat.
selain badan legislatif pusat. C.F Pengaturan mengenai otonomi
Strong selanjutnya menyatakan daerah yang pasca reformasi undang-
bahwa ada dua ciri mutlak yang undang telah berganti-ganti mulai dari
melekat padanegara kesatuan yakni; Undang-Undang Nomor 22 Tahun
1. Adanya supremasi dari Dewan 1999 tentang Pemerintahan Daerah,
Perwakilan Rakyat Pusat. Undang-Undang Nomor 32 Tahun
2. Tidak adanya badan-badan lainnya 2004 tentang Pemerintahan Daerah,
yang berdaulat. dan Undang-Undang Nomor 23 Tahun
Dalam menjalankan pemerintahan 2014 tentang Pemerintahan Daerah
daerah haruslah dibentuk secara yang kemudian diubah Peraturan
sistematis baik dari segi pola Pemerintah Pengganti Undang-
hubungannya dengan pemerintah Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang
pusat, kewenangannya, serta Pemilihan Gubernur, Bupati, dan
pengelolaannya dan lain-lain. Oleh Walikota dan ditetapkan dengan
karena itu menurut Prof. Soehino, Undang-Undang Republik Indonesia
sistem pemerintahan di daerah pada Nomor 1 Tahun 2015 tentang
Penetapan Peraturan Pemerintah
4
C.F Strong, Konstitusi-Konstitusi Politik
5
Moder, Terjemahan, Nusa Media, Bandung, Soehino, Perkembangan Pemerintahan
2011, hlm. 111. di Daerah, Liberty, Yogyakarta, 1983, hlm. 1.

2135
Jurnal Hukum Progresif: Volume XII/No.2/ Desember 2018 Wirazilmustaan, dkk. : Konsep...

Pengganti Undang-Undang Nomor 1 jauh beda dengan dekosentrasi ini

Tahun 2014 tentang Pemilihan yang kemukakan oleh Parson yang
Gubernur, Bupati, dan Walikota menegaskan bahwa desentralisasi
Menjadi Undang-Undang didefinisikan sebagai the transfer of
Namun yang perlu diingat administerative responbility from
bahwasannya muaranya ialah dari central to local governance.
ketentuan undang-undang Bandingkan dengan kosep
pemerintahan daerah tersebut ialah dekonsentrasi yang dibangun oleh
sama, yakni to bring the government Parson yakni sharing of power
close to the people (membawa between members of the same ruling
pemerintah lebih dekat dengan rakyat) group having aouthority respectively
sehingga pemerintah lebih menghayati in defferent areas of the state.7
bahwa ia ada karena dibutuhkan Melihat dari undang-undang
rakyatnya dan ia merupakan bagian pemerintahan daerah definisi tentang
dari rakyat.6 desentralisasi dan dekonsentrasi yakni
Telaah mengenai konsep hubungan dimuat dalam Pasal 1 angka 8 dan 9
kewenangan antara pemerintahan Undang-Undang Nomor 23 Tahun
pusat dan pemerintahan daerah ini 2014 tentang Pemerintahan Daerah
sesungguhnya memiliki cakupan yang yakni desentralisasi adalah penyerahan
sangat luas. Dari perspektif teori urusan pemerintahanvoleh pemerintah
mengenai desentralisasi dan otonomi pusat kepada daerah otonom
daerah memiliki definisi yang tidak berdasarkan asas otonomi. Sedangkan
tunggal, namun begitu banyak definisi dekonsentrasi adalah pelimpahan
yang dikemukakan oleh para pakar sebagian urusan pemerintahan yang
mengenai desentralisasi. Kemudian menjadi kewenangan pemerintah pusat
dengan menjabarkan dari berbagai kepada gubernur sebagai wakil
perspektif teori, ada dua definisi pemerintah pusat, kepada instansi
tentang desentralisasi, yakni definisi vertikal di wilayah tertentu, dan/atau
dari perspektif administrasi dan kepada gubernur dan bupati/wali kota
perspektif politik. Dalam perspektif
administrasi, desentralisasi itu tidak

6 7
Lembaga Administrasi Negara, Lili Romli, Potret Otonomi Daerah dan
Manajemen Pemerintahan Daerah, Lembaga Wakil Rakyat di Tingkat Lokal, Pustaka Pelajar,
Administrasi Negara, Jakarta, 2008, hlm. 59. Yogyakarta, 2007, hlm. 4.

2136
Jurnal Hukum Progresif: Volume XII/No.2/ Desember 2018 Wirazilmustaan, dkk. : Konsep...

sebagai penanggung jawab urusan alasan yang merupakan rasionalitas

pemerintahan umum.8 dari desentralisasi yang salah satunya
Sementara itu dalam perspektif ialah bahwa desentralisasi dapat
politik, Smith mengatakan bahwa merupakan cara yang ditempuh untuk
desentralisasi adalah the transfer of mengatasi keterbatasan karena
power, from top level to lower level in perencanaan yang bersifat sentralistik
a territorial hierarchy, which could be dengan mendelegasikan sejumlah
one of governance within a state, or kewenangan, terutama dalam
offices within a large organization.9 perencanaan pembangunan, kepada
Dari penjelasan diatas dapat ditarik pejabat di daerah yang bekerja di
kesimpulan bahwa pemaknaan lapangan dan tahu betul masalah yang
mengenai desentralisasi ini dapat dihadapi masyarakat. 10
dibedakan dalam dua perspektif, yakni Bagir Manan menjelaskan bahwa
perspektif desentralisasi politik yang hubungan pusat dan daerah dalam
mendefinisikan desentralisasi sebagai kerangka desentralisasi tersebut
devolusi kekuasaan, devolutionof berdasarkan hal-hal berikut antara
power, dari pemerintahan pusat lain:11
kepada pemerintahan daerah. 1. Permusyawaratan dalam sistem
Sedangkan perspektif desentralisasi pemerintahan negara;
administrasi mendefinisikan 2. Pemeliharaan dan pengembangan
desentralisasi sebagai delegasi prinsip-prinsi pemerintahan asli;
wewenang adminitratif, dari 3. Kebhinekaan; dan
pemerintahan pusat kepada 4. Negara hukum.
pemerintahan daerah.
Secara administratif dapat kita lihat Teori Lahirnya Kewenangan
bahwa pola hubungan kewenangan Pemerintah Daerah
antara pemerintahan pusat dan Untuk lebih memahami mengenai
pemerintahan daerah dilahirkan dari teori mengenai sumber dan cara
pendelegasian kewenangan. Senada memperoleh kewenangan, dalam
dengan hal tersebut, Shabir Cheeman khasanah ilmu hukum dikenal 3 cara
dan Rondinelli menyampaikan 14 10
Syaukani DKK, Otonomi Daerah
Dalam Negara Kesatuan, Pustaka Pelajar, 2007,
8
Lihat UU No 23 Tahun 2014 Pasal 1 hlm. 33.
11
angka 8 dan 9. Bagir Manan, Hubungan Antara Pusat
9
Lili Romli, Potret otonomi…op.cit., dan Daerah Menurut UUD 1945, Pustaka SInar
hlm. 5. Harapan, Jakarta, 1994, hlm. 161.

2137
Jurnal Hukum Progresif: Volume XII/No.2/ Desember 2018 Wirazilmustaan, dkk. : Konsep...

untuk memperoleh kewenangan, yakni dan/atau pejabat pemerintahan yang

antara lain: lebih tinggi kepada badan dan/atau
1. Atribusi pejabat pemerintahan yang lebih
Menurut Indroharto, atribusi rendah dengan tanggung jawab dan
adalah pemberian wewenang tanggung gugat beralih sepenuhnya
pemerintah yang baru oleh suatu kepada penerima delegasi.
ketentuan dalam perundang- Dalam hal pelimpahan
undangan baik yang dilakukan oleh wewenang pemerintahan melalui
original legislator ataupun delegasi tersebut terdapat syarat-
delegated legislator.12 Atribusi syarat sebagai berikut:14
dalam Undang-Undang Nomor 30 a. Delegasi harus definitif dan
Tahun 2014 tentang Pemerintahan pemberi delegasi tidak dapat lagi
Daerah Pasal 1 angka 22 adalah menggunakan sendiri wewenang
pemberian kewenangan kepada yang telah dilimpahkan;
badan dan/atau pejabat b. Delegasi harus berdasarkan
pemerintahan oleh Undang-Undang ketentuan peraturan perundang-
Dasar Negara Republik Indonesia undangan, artinya delegasi
Tahun 1945 atau Undang-Undang. hanya dimungkinkan kalau ada
2. Delegasi ketentuan untuk itu dalam
Menurut HD. Van Wijk, peraturan perundang-undangan;
delegasi adalah penyerahan c. Delegasi tidak kepada bawahan,
wewenang pemerintah dari suatu artinya dalam hubungan hierarki
badan atau pejabat pemerintahan kepegawaian tidak
kepada badan atau pejabat diperkenankan dengan delegasi;
pemerintahan lain. Selanjutnya van 1) Kewajiban memberikan
Wijk menjelaskan lebih lanjut, keterangan (penjelasan),
bahwa wewenang yang didapat dari artinya delegasi berwenang
didelegasikan lagi kepada untuk meminta penjelasan
subdelegetaris.13 Delegasi adalah tentang pelaksanaan
pelimpahan kewenangan dari badan wewenang tersebut;
2) Peraturan kebijakan, artinya
12
Juniarso Ridwan DKK, Hukum delegan memberikan instruksi
Administrasi Negara dan Kebijakan Pelayanan
Publik, Nuansa Cendikia, Bandung 2012, hlm.
138.
13 14
Ibid. Ibid., hlm. 139.

2138
Jurnal Hukum Progresif: Volume XII/No.2/ Desember 2018 Wirazilmustaan, dkk. : Konsep...

(petunjuk) tentang diberikan dari undang-undang kepada

penggunaan wewenang kepala daerah, namun pada dasarnya
tersebut. kewenangan tersebut merupakan
3. Mandat perpanjangan kekuasaan dari
Wewenang melalui yang didapat pemerintah pusat. Pemerintah daerah
melalui atribusi dan delegasi bisa tidak dapat serta merta menjalankan
dimandatkan kepada badan atau kewenangannya dalam menjalankan
pegawai bawahan jika pejabat yang roda pemerintah daerah, oleh karena
memperoleh wewenang itu tidak itu baik dalam menyusun peraturan
sanggup untuk melakukan sendiri. daerah maupun bentuk administratif
HD van Wijk menjelaskan arti lain di daerah tetap harus dijalankan
mandat adalah suatu organ berdasarkan koridor yang telah
pemerintahan mengizinkan ditetapkan oleh pusat, dengan kata lain
kewenangannya dijalankan oleh bingkai negara kesatuan tetap harus
organ lain atas namanya.15 Pasal 1 dikukuhkan dalam pemerintahan
angka 24, mendefinisikan mandat daerah.
sebagai pelimpahan kewenangan
dari badan dan/atau pejabat Bentuk Pengendalaian Hubungan
pemerintahan yang lebih tinggi Kewenangan Pusat dan Daerah
kepada badan dan/atau pejabat Penjabaran di atas telah menjawab
pemerintahan yang lebih rendah satu permasalahan bahwasannya
dengan tanggung jawab dan lahirnya kewenangan pemerintahan
tanggung gugat tetap berada pada daerah ialah melalui pendelegasian.
pemberi mandat. Kemudian yang menjadi pembahasan
Jika mengkaji dalam undang- berikutnya ialah bagaimana bentuk
undangan tentang pemerintahan pengendaliannya. Berdasarkan teori
daerah, pada dasarnya kewenangan dan praktik pemerintahan daerah
pemerintahan daerah bisa dikatakan setidaknya ada 4 variasi pengendalian
lahir teori delegasi. Karena pada penyelenggaraan urusan-urusan
dasarnya meskipun dalam undang- pemerintahan yang bersifat lokal,
undang tersebut ada beberapa yakni antara lain :16
kewenangan yang secara langsung
16
Hanif Nurcholis, Teori dan Praktik
Pemerintahan dan Otonomi Daerah, Grasindo,
15
Ibid. Jakarta, 2005, hlm. 74.

2139
Jurnal Hukum Progresif: Volume XII/No.2/ Desember 2018 Wirazilmustaan, dkk. : Konsep...

1. Organisasi Internal (Internal- Konsep pengawasan yang dianut

Organization/Regulation) oleh pemerintah daerah di Indonesia
Dalam sistem ini kepala daerah lebih condong kepada bentuk variasi
bertanggungjawab penuh kepada Hybrid (supervision). Hal ini dapat
Dewan Perwakilan Daerah (DPD). dikaji di dalam undang-undang
Contohnya, pemerintahan daerah di pemerintahan daerah yang
Inggris menegaskan bahwa gubernur sebagai
2. Hybrid (Subsidiarization) kepala daerah provinsi juga sebagai
Dalam sistem ini kepala daerah wakil pemerintah pusat di daerah.
bertanggungjawab kepada DPD Kemudian urusan pengawasan
untuk urusan-urusan yang sangat pemerintahan pusat kepada daerah
penting tapi juga bertanggungjawab dibentuk secara vertikal, untuk
kepada otoritas yang lebih tinggi pemerintah daerah provinsi diawasi
untuk urusan-urusan spesifik yang langsung oleh menteri dalam negeri
merupakan kebijakan pusat. dan kepala/ lembaga lembaga non-
Contohnya, pemerintah daerah di kemeterian, sedangkan untuk
Republik Federal Jerman pemerintah daerah kabupaten/ kota
3. Hybrid (supervision) dilaksanakan oleh gubernur sebagai
Dalam sistem ini kepala daerah wakil pemerintah pusat di daerah.17
bertanggungjawab sebagian kepada Namun perlu diingat tanggungjawab
DPD, dan sebagian wakil akhir atas penyelenggaraan
pemerintah pusat atau anggota dari pemerintahan tetap berada di presiden.
agen kementerian pusat, Esensi inilah yang kemudian
bertanggungjawab secara langsung membangun suatu pemerintahan
kepada otoritas yang daerah yang tetap pada koridor negara
mesupervisinya. Contohnya, kesatuan dengan bentuk pendelegasian
pemerintahan loKal Perancis kewenangan.
4. Antar Organisasi (Intra-
organization/subordinazation) Penyerahan Wewenang Pemerintah
Dalam sistem ini kepala daerah Pusat Kepada Daerah
adalah bagian dari hierarki pusat Kemudian mengenai cara
dan secara keseluruhan merupakan penyerahan wewenang pemerintahan
bawahan pusat. Contohnya,
17
Lihat Pasal 8 UU No 23 Tahun 2014 tentang
pemerintahan lokal Uni Soviet. Pemerintahan Daerah

2140
Jurnal Hukum Progresif: Volume XII/No.2/ Desember 2018 Wirazilmustaan, dkk. : Konsep...

oleh pemerintah pusat kepada daerah, pemerintahan konkuren, dan urusan

ternyata dalam mengkaji literatur, pemerintahan umum. Urusan
ditemukan dua cara penyerahan pemerintahan absolut adalah urusan
wewenang pemerintahan dari pusat ke yang sepenuhnya menjadi
daerah, yakni antara lain : kewenangan pemerintah pusat, urusan
1. Ultra vires doctrine, yaitu pemerintahan konkuren adalah urusan
pemerintah pusat yang pemerintahan yang dibagi antara
menyerahkan wewenang pemerintah pusat dan daerah provinsi
pemerintahan kepada daerah dan daerah kabupaten/ kota yang
otonom dengan cara merinci satu selanjutnya penyerahan urusan
per satu. Daerah otonom hanya tersebut menjadi dasar pelaksanaan
boleh menyelenggarakan otonomi daerah, sedangkan urusan
wewenang yang diserahkan pemerintahan umum adalah urusan
tersebut. Sisa wewenang dari pemerintahan yang menjadi
wewenang yang diserahkan kepada kewenangan presiden sebagai kepala
daerah otonom secara terperinci pemerintahan.
tersebut tetap menjadi wewenang Melihat dari ketentuan Undang-
pusat. Undang Nomor 23 Tahun 2014
2. Open end arrangement atau tentang Pemerintahan Daerah,
general competence, yaitu daerah penyerahan wewenang dari
otonom boleh menyelenggarakan pemerintah pusat ke daerah bisa
semua urusan di luar yang dimiliki dikatakan menganut open end
pusat. Artinya, pusat menyerahkan arrangement atau general
kewenangan pemerintahan kepada competence. Meskipun urusan tersebut
daerah untuk menyelenggarakan telah dibagi dalam tiga bentuk, namun
kewenangan berdasarkan pada prinsipnya kewenangan yang
kebutuhan dan inisiatifnya sendiri diberikan oleh pusat dan daerah ialah
di luar kewenangan yang dimiliki seluruh kewenangan kecuali yang
pusat. termaktub dalam urusan pemerintahan
Dalam Undang-Undang Nomor 23 absolut. Pengaturan selanjutnya
Tahun 2004 tentang Pemerintahan menegaskan adanya urusan wajib dan
Daerah mengenai urusan pilihan dalam urusan pemerintahan
pemerintahan dibagi menjadi 3, yakni konkuren tersebut, artinya meskipun
urusan pemerintahan absolut, urusan menjadi kewenangan pemerintahan
2141
Jurnal Hukum Progresif: Volume XII/No.2/ Desember 2018 Wirazilmustaan, dkk. : Konsep...

daerah namun adakalanya hal tersebut Dalam konteks UUD NRI 1945, selalu
menjadi kewajiban pemerintahan harus diperhatikan keseimbangan
daerah untuk melaksanakannya antara kebutuhan untuk
adapula yang menjadi pilihan (choice) menyelenggarakan desentralisasi
bagi pemerintahan daerah. dengan kebutuhan memperkuat
Sebagaimana dimaksud dalam kesatuan nasional.
undang-undang bahwasannya Dalam konteks relasi pusat-daerah,
pembagian urusan konkuren ini cara pandangan sentralistik yang
memiliki dasar yakni prinsip cenderung hierarkis-dominatif dan
akuntabilitas, efisiensi, dan melihat daerah sebagai sub-ordinasi
eksternalitas, serta kepentingan pusat, sudah tentu tidak sesuai lagi
strategis nasional. dengan tuntutan reformasi dan
demokratisasi. Resistensi daerah
Paradigma Baru Hubungan terhadap pusat pada dasarnya
Kewenangan Antara Pusat dan bersumber dari kecenderungan cara
Daerah pandang hierarkis-dominatif, sehingga
Pemerintah daerah untuk mengatur tidak ada peluang bagi daerah untuk
dan mengurus bagian-bagian tertentu berkembang sesuai kemampuan,
urusan pemerintahan. Sesuai UUD potensi, dan keanekaragaman masing-
NRI 1945, karena Indonesia adalah masing daerah.
“eenheidstaat”, maka di dalam Dalam rangka penataan kembali
lingkungannya tidak dimungkinkan hubungan pusat-daerah ke arah yang
adanya daerah yang bersifaat staat lebih harmonis, sudah waktunya
juga ini berarti bahwa sebagian dikembangkan pemikiran yang
pembatas besar dan luasnya daerah progresif yang didasarkan pada relasi
otonom dan hubungan kekuasaan yang bersifat komplementer dan
antara pemerintah pusat dan daerah interpenden. Artinya, meskipun secara
adalah menghindari daerah otonom hierarki pemerintah daerah
menjadi negara dalam negara. Dengan berkedudukan lebih rendah, tetapi
demikian jelaslah bahwa desentralisasi pengaturan hubungan pusat-daerah
merupakan instrumen dicapainya meniscayakan berlakunya asas
tujuan bernegara dalam kerangka kemitraan dan saling tergantung di
kesatuan bangsa (national unity) yang antara keduanya, apalagi bila
demokratis (democratic government). mengingat sifat komunitas-komunitas
2142
Jurnal Hukum Progresif: Volume XII/No.2/ Desember 2018 Wirazilmustaan, dkk. : Konsep...

lokal yang pada dasarnya memang permasalahan, hal ini dikarenakan

telah memiliki otonomi sebelumnya. perbedaan di berbagai aspek baik
Konsekuensi logis dari pemikiran ini budaya, politik, ekonomi, sosial, dan
adalah keperluan berlakunya cara lainya di tiap-tiap daerah di Indoensia.
pandang otonomi daerah sebagai Oleh karena itu, dalam menjalin
“kontrak” antara pemerintah pusat dan hubugan kewenangan antara pusat dan
pemerintah daerah melalui wakil- daerah perlu untuk menentukan
wakil rakyat daerah. Cara pandang bahwasannya kewenangan yang di
baru ini diharapkan bukan hanya bisa desentralisasikan kepada daerah
menjamin hubungan yang bersifat tersebut lahir melalui teori apa.
kemitraan dan kesaling-tergantungan Ternyata dapat ditemukan bahwa teori
antara pusat-daerah melainkan juga lahirnya kewenangan daerah tersebut
dapat menjadi dasar bagi hubungan ialah melalui teori delegasi yakni
yang lebih harmonis di antara kedua penyerahan wewenang pemerintah
pihak di masa depan. dari suatu badan atau pejabat
pemerintahan kepada badan atau
C. KESIMPULAN pejabat pemerintahan lain. Di sini
Permasalahan mengenai hubungan penyerahan wewenang tersebut terjadi
kewenangan pusat dan daerah dalam dari pemerintah pusat kepada
otonomi sesungguhnya menjadi pemerintah daerah, meskipun dalam
pembahasan yang sangat menarik. undang-undang sendiri ada wewenang
Kita ketahui bahwasannya hubungan yang ditentukan oleh undang-undang
kewenangan pusat dan daerah itu sebagai wewenang pemerintah daerah
sendiri dalam perkembangannya selalu namun sesungguhnya wewenang
berubah. Hal tersebut seiring dengan tersebut merupakan turunan
keinginan untuk mensinkronisasi wewenang dari pemerintah pusat, hal
bentuk ideal pemerintahan suatu ini sejalan dengan teori negara
negara kesatuan yang kesatuan yang menurut Ni’matul Huda
didesentralisasikan agar tidak lepas pusat dan daerah itu dibentuk
dari makna atau intisari dari negara menyerupai hierarki pemerintahan.
kesatuan itu sendiri. Untuk pengawasan hubungan pusat
Sebagai negara yang sangat luas dan daerah yakni menggunakan
tentunya Indonesia sebagai negara variasi Hybrid (supervision). Ini
kesatuan memiliki berbagai dimensi sejalan dengan koridor negara
2143
Jurnal Hukum Progresif: Volume XII/No.2/ Desember 2018 Wirazilmustaan, dkk. : Konsep...

kesatuan yang hierarki di mana tidak memiliki kewenangan untuk

pemerintah daerah yang dibentuk melakukan urusan tersebut.
bertingkat-tingkat (pemerintah daerah Sehingga melalui karakter utama
provinsi dan pemerintah daerah dalam menyoroti aspek hubungan
kabupaten/ kota) harus memiliki pusat dan daerah ditemukan suatu
korelasi. Pengawas utama tetap berada pemikiran untuk membangun
di tangan pemerintah pusat. Presiden paradigma baru dalam hubungan pusat
memiliki peran sentral yang utama dan daerah di mana pola hubungan
dalam usaha untuk mengawasi alur pusat-daerah sudah seharusnya
pemerintahan di daerah karena sesuai dibentuk kearah yang lebih harmonis,
dengan statusnya sebagai kepala sudah waktunya dikembangkan
pemerintahan. pemikiran yang progresif yang
Sedangkan mengenai penyerahan didasarkan pada relasi yang bersifat
kewenangan, dengan mulai dari komplementer dan interdependen.
Undang-Undang Nomor 22 Tahun Resistensi daerah terhadap pusat pada
1999 tentang Pemerintahan Daerah yang dasarnya bersumber dari
hingga Undang-Undang Nomor 1 kecenderungan cara pandang
Tahun 2015 tentang Penetapan hierarkis-dominatif harus diubah
Peraturan Pemerintah Pengganti sehingga daerah berpeluang untuk
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 berkembang sesuai kemampuan,
tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, potensi, dan keanekaragaman masing-
dan Walikota Menjadi Undang- masing daerah.
Undang meskipun memiliki perbedaan
dalam pengaturan mengenai D. DAFTAR PUSTAKA
wewenang pemerintahan daerah Buku-Buku
namun tetap dalam koridor bentuk Bagir Manan, 1994, Hubungan Antara
Pusat dan Daerah Menurut
teori open end arrangement atau
UUD 1945, Pustaka Sinar
general competence. Karena ada Harapan, Jakarta.
kewenangan-kewenangan atau urusan-
C.F Strong, 2011, Konstitusi-
urusan tertentu yang telah Konstitusi Politik Modern,
Terjemahan, Nusa Media,
dicantumkan dalam undang-undang
Bandung.
bahwa sebagai urusan pemerintah
Hanif Nurcholis, 2005, Teori dan
pusat yang mana pemerintah daerah
Praktik Pemerintahan dan

2144
Jurnal Hukum Progresif: Volume XII/No.2/ Desember 2018 Wirazilmustaan, dkk. : Konsep...

Otonomi Daerah, Grasindo,

Jakarta. Undang-Undang Republik Indonesia
Nomor 2 Tahun 1999 tentang
Juniarso Ridwan dkk., 2012, Hukum Pemerintahan Daerah.
Administrasi Negara dan
Kebijakan Pelayanan Publik, Undang-Undang Republik Indonesia
Nuansa Cendikia, Bandung . Nomor 32 Tahun 2004 tentang
Pemerintahan Daerah.
Lembaga Administrasi Negara, 2008,
Manajemen Pemerintahan Undang-Undang Republik Indonesia
Daerah, Lembaga Administrasi Nomor 12 Tahun 2008 tentang
Negara, Jakarta. Pemerintahan Daerah.

Lili Romli, 2007, Potret Otonomi Undang-Undang Republik Indonesia

Daerah dan Wakil Rakyat di Nomor 23 tahun 2014 tentang
Tingkat Lokal, Pustaka Pelajar, Pemerintahan Daerah.
Yogyakarta.
Undang-Undang Republik Indonesia
MPR RI, 2009, Paduan Nomor 30 Tahun 2014 tentang
Pemasyarakatan Undang- Administrasi Pemerintahan.
Undang Dasar Negara Republik
Indonesia Tahun 1945, Sesuai Undang-Undang Republik Indonesia
Dengan Urutan Bab, Pasal, dan Nomor 1 Tahun 2015 tentang
Ayat, Seketariat Jenderal MPR Penetapan Peraturan Pemerintah
RI, Jakarta. Pengganti Undang-Undang
Nomor 1 Tahun 2014 tentang
Ni’matul Huda, 2009, Hukum Pemilihan Gubernur, Bupati,
Pemerintahan Daerah, dan Walikota Menjadi Undang-
Nusamedia, Bandung. Undang

Philipus M Hadjon dkk, 2005,

,Pengantar Hukum Administrasi
Indonesia, Gajah Mada
University Press, Yogyakarta.

Soehino, 2005, Ilmu Negara, Liberty,

Yogyakarta.

_______, 1983, Perkembangan

Pemerintahan di Daerah,
Liberty, Yogyakarta.

Syaukani dkk., 2007, Otonomi Daerah

Dalam Negara Kesatuan,
Pustaka Pelajar, Yogyakarta.

Perundang-Undangan

Undang-Undang Dasar Negara

Republik Indonesia Tahun 1945.

2145