Oleh:: Universitas Sumatera Utara

KONSULTASI DAN PERTIMBANGAN GUBERNUR
TERHADAP KEBIJAKAN ADMINISTRATIF

PEMERINTAH PUSAT DI PROVINSI ACEH
BERDASARKAN UNDANG-UNDANG
NOMOR 11 TAHUN 2006 TENTANG
PEMERINTAHAN ACEH
DISERTASI
Untuk Memperoleh Gelar Doktor dalam Bidang Ilmu Hukum
Pada Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara
Di Bawah Pimpinan Rektor Universitas Sumatera Utara
Prof. Dr. Runtung, S.H., M.Hum
Untuk Dipertahankan di Hadapan Sidang Terbuka Senat
Universitas Sumatera Utara
Oleh:
AMRIZAL
NIM: 118101008/HK
PROGRAM DOKTOR ILMU HUKUM

FAKULTAS HUKUM
UNIVERSITAS SUMATERA UTARA
MEDAN
2016

KONSULTASI DAN PERTIMBANGAN GUBERNUR
PEMERINTAH PUSAT DI PROVINSI ACEH
BERDASARKAN UNDANG-UNDANG
NOMOR 11 TAHUN 2006 TENTANG
PEMERINTAHAN ACEH
DISERTASI
Untuk Memperoleh Gelar Doktor dalam Bidang Ilmu Hukum
Pada Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara
Di Bawah Pimpinan Rektor Universitas Sumatera Utara
Prof. Dr. Runtung, S.H., M.Hum
Untuk Dipertahankan di Hadapan Sidang Terbuka Senat
Oleh:
AMRIZAL
NIM: 118101008/HK
PROGRAM DOKTOR ILMU HUKUM

FAKULTAS HUKUM
UNIVERSITAS SUMATERA UTARA
MEDAN
2016

KONSULTASI DAN PERTIMBANGAN GUBERNUR TERHADAP
KEBIJAKAN ADMINISTRATIF PEMERINTAH PUSAT DI PROVINSI
ACEH BERDASARKAN UNDANG-UNDANG NOMOR 11 TAHUN 2006
TENTANG PEMERINTAHAN ACEH
ABSTRAK
Amrizal 1
Faisal Rani 2
Budiman Ginting 3
Pendastaren Tarigan 4
Pengaturan desentralisasi asimetris Aceh dalam Undang-Undang Nomor 11

Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh (UU No.11 Tahun 2006), antara lain,
diatur dalam Pasal 8 ayat (3), bahwa pelaksanaan kebijakan administratif
Pemerintah Pusat yang berkaitan lansung dengan Pemerintahan Aceh, dilakukan
setelah konsultasi dan pertimbangan Gubernur, seperti pembagian wilayah,
pembentukan kawasan khusus, perancangan dan pembentukan peraturan
perundang-undangan yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh dan
kebijakan administratif lainnya, seperti, Kriteria, Norma, Standar, dan Prosedur.
Kewenangan ini berbeda dengan substansi Undang-Undang Nomor 21 Tahun
2001 tentang Otonomi Khusus Provinsi Papua joncto Undang-Undang Nomor 35
Tahun 2008 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua dan Papua Barat,
Undang-Undang Nomor 29 Tahun 2007 tentang Pemerintahan Provinsi Daerah
Khusus Ibukota Jakarta sebagai Ibukota Negara Kesatuan Republik Indonesia,
Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan Daerah Istimewa
Yogyakarta, dan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 (UU No.23 Tahun 2014)
yang sudah diubah dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2015 tentang
Pemerintahan Daerah.
Penelitian ini mengkaji, pertama, mengapa ada konsultasi dan pertimbangan
gubernur terhadap kebijakan administratif Pemerintah Pusat yang berkaitan
langsung dengan Pemrintahan Aceh, kedua, bagaimana perspektif Negara
Kesatuan Republik Indonesia terhadap konsultasi dan pertimbangan gubernur
tersebut, dan ketiga, apa saja hambatan pelaksanaannya. Penelitian ini dapat
memberi sumbangan pemikiran, konsep-konsep hubungan Pemerintah Pusat dan
Pemerintahan Daerah. Khususnya, konsepsi konsultasi dan pertimbangan
gubernur terhadap kebijakan administratif pemerintah pusat di Aceh. Selanjutnya,
menjadi bahan pertimbangan dan masukan dalam membangun hubungan antara
Pemerintah Pusat dan Pemerintahan daerah khususnya Pemerintahan Aceh.
Metode penelitian yang digunakan yaitu penelitian yuridis normatif, dengan
menelaah semua peraturan perundang-undangan yang berkaitan desentralisasi dan
desentralisasi asimetris (otonomi khusus) serta asas-asas hukum.
1
Mahasiswa Prograram Doktor pada Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara, Medan.
2
Guru Besar pada Fakultas Hukum Universitas Syiah Kuala, Banda Aceh
3
Guru Besar pada Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara, Medan
4
Staf pengajar pada Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara, Medan

Hasil penelitian diperoleh bahwa dasar pengaturan konsultasi dan pertimbangan
langsung dengan Pemerintahan Aceh, dikarenakan adanya tuntutan rakyat Aceh
terhadap Pemerintah Pusat dalam menjalankan kebijakan administratif yang
berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh agar tidak lagi diabaikan
sebagaimana pernah terjadi masa Orde Lama dan Orde Baru, seperti peleburan
Provinsi Aceh ke dalam Provinsi Sumatera Utara dan tidak diimplementasikan
syari’at Islam, Undang-Undang Nomor 44 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan
Keistimewaan Propinsi Daerah Istimewa Aceh dan Undang-Undang Nomor 18
Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi Daerah Istimewa Aceh
Sebagai Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam. Kewenangan konsultasi dan
pertimbangan gubernur ini dalam pelaksanaan desentralisasi asimetris tidak
kontradiksi dengan UUD RI 1945, UU No.23 Tahun 2014, peraturan perundang-
undangan lainnya, asas-asas hukum, serta Pancasila, yang mengakui keberagaman
daerah dengan semboyan Bhineka Tunggal Ika. Namun, pengaturan kewenangan
tersebut sebagian belum sinkron dengan UU No.23 Tahun 2014.
Hambatan pelaksanaannya, yaitu: pertama, adanya perbedaan pemahaman antara
Pemerintah Pusat dan Pemerintah Aceh terhadap substansi UU No.11 Tahun
2006; kedua, tidak diatur sanksi dalam UU No.11 Tahun 2006 terhadap
keterlambatan pelaksanaan; Ketiga, kurangnya political will Pemerintah Pusat
maupun Pemerintah Aceh dalam menjalan substansi UU No.11 Tahun 2006.
Keempat, lemahnya pengawasan Tim Pemantau Otonomi Khusus Aceh dari DPR-
RI baik dilakukan Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Aceh. Kelima, akibat
perubahan dan penggantian Tim Konsultasi baik Pemerintah Pusat maupun
Pemerintah Aceh, sehingga menimbulkan mis-pemahaman terhadap substansi
keistimewaan dan kekhususan Aceh.
Oleh karenanya, perlu mempertahankan secara berkelanjutan keberlakuan
kewenangan konsultasi dan pertimbangan gubernur tersebut; adanya political will
dan konsistensi Pemerintah Pusat dan Pemerintah Aceh dalam penyelenggaraan
pemerintahan dalam konteks desentralisasi asimetris; membentuk Tim Konsultasi
Pemerintah Pusat dan Pemerintah Aceh menjadi Tim Ad-Hoc, yang memahami
substansi UU No.11 Tahun 2006, UU No.23 Tahun 2014 dan peraturan
perundang-undangan lainnya, sehingga lebih efektif dan efisien; dan, konsistensi
pengawasan Tim Pemantau Otonomi Khusus Aceh dari DPR-RI, terhadap
pelaksanaan otonomi khusus dan keistimewaan Aceh.
Key word : Konsultasi dan Pertimbangan, Kebijakan Administratif,

Pemerintahan Aceh

CONSULTATION AND CONSIDERATION OF THE GOVERNOR OF
THE CENTRAL GOVERNMENT ADMINISTRATIVE POLICIES IN
ACEH PROVINCE UNDER THE ACT NUMBER 11 YEAR 2006
REGARDING GOVERNMENT OF ACEH
ABSTRACT
Amrizal 5
Faisal Rani 6
Budiman Ginting 7
Pendastaren Tarigan 8
Setting asymmetric decentralization Aceh in Act Number 11 Year 2006

concerning Aceh Government, among others, set forth in Article 8 paragraph (3),
that the implementation of the administrative policy of the central government
relating directly to the Government of Aceh, made after consultation and
consideration of the Governor. Among the administrative policies, namely the
division of the territory, the establishment of special zones, the design and
creation of legislation directly related to the Aceh Government and other
administrative policies, such as, criteria, norms, standards, and procedures.
The authority is different from the substance of the Act Number 21 Year 2001
concerning Special Autonomy for Papua Province joncto Act No. 35 of 2008 on
Special Autonomy for Papua and West Papua, Act Number 29 Year 2007
concerning the Government of Special Province of Jakarta as the capital of the
Republic of Indonesia, Act Number 13 Year 2012 concerning Specialty of
Yogyakarta, and Act Number 23 Year 2014 has been amended by Act Number 9
Year 2015 concerning Regional Government.
This study examines, first, why there is consultation and consideration of the
governor of the Central Government administrative policies that are directly
related to Governance for Aceh, secondly, how the perspective of the Unitary
Republic of Indonesia to the consultation and consideration of the governor, and
thirdly, what are the barriers to implementation. This research can contribute
ideas, concepts relationship central government and the regional governments. In
particular, the conception consultation and consideration of the governor of the
administrative policies of the central government in Aceh. Subsequently, into
consideration and input in establishing the relationship between the central
government and regional authorities, especially the Governing of Aceh. The
research method used is a normative juridical research, by examining all
legislation relating asymmetric decentralization and decentralization (autonomy)
as well as the principles of law.
5
Doctoral Student of Legal Studies Program at Faculty of Law, University of Sumatera
Utara, Medan.
6
Professor Faculty of Law University of Syiah Kuala, Banda Aceh
7
Professor Faculty of Law University of Sumatera Utara, Medan
8
Lecturer Faculty of Law University of Sumatera Utara , Medan

The result showed that the basic arrangement of consultation and consideration of
the governor of the administrative policies of the Central Government that are
directly related to the Aceh Government, due to the demands of the people of
Aceh to the central government in implementing administrative policies that are
directly related to the Aceh Government to no longer be ignored as had happened
during the Old Order and New Order, such as smelting province of Aceh in
Sumatera Utara province and not implemented the Shari'ah, the Act Number 44
Year 1999 concerning Specialty of Aceh and Act Number 18 Year 2001
concerning Special Autonomy for Aceh Province. The authority of the governor's
consultation and consideration in the implementation of asymmetric
decentralization is not a contradiction with the 1945 Constitution, the Regional
Government Law, the principles of law, other legislation, as well as Pancasila,
which recognizes the diversity of the region with the motto Unity in Diversity.
However, setting up the authority of the majority is not in sync with the
Government Law.
Barriers to implementation, namely: first, the difference in understanding between
the Central Government and the Government of Aceh on the substance of the Act
No.11 Year 2006; second, is not regulated in the Act No.11 Year 2006 sanctions
against the delay in implementation; Third, the lack of political will of the central
government and the Aceh Government in running the substance of the Act No.11
Year 2006. Fourth, weak oversight of Special Autonomy Aceh Monitoring Team
of the Parliament either by the Government and the Central Government of Aceh.
Fifth, due to changes and replacement of both the Central Government
Consultation Team and the Government of Aceh, causing a mis-understanding of
the substance of the privileges and specificity of Aceh.
Therefore, need to maintain an ongoing basis the authority consultation and
consideration of the governor; the existence of political will and consistency of
the Central Government and Aceh in governance; Consultation Team forming the
Central Government and Aceh into Ad-Hoc Team, who understand the substance
of the Act No.11 Year 2006, the Regional Government Law and other legislation,
making it more effective and efficient; and, the consistency of the supervision of
the Monitoring Team Aceh Special Autonomy of the House of Representatives,
on the implementation of special autonomy and privileges Aceh.
Key words : Consultancy and Consideration, Administrative Policy, Aceh

Government

KATA PENGANTAR
Bismillahirrahmanirrahim.
Alhamdulillahirabbil’alamin, segala puji dan syukur Penulis panjatkan
kehadirat Allah S.W.T. yang telah melimpahkan rahmat dan karunianya, sehingga
dapat meyelesaikan Disertasi ini sebagai tugas akhir guna memperoleh gelar
Doktor di bidang Ilmu Hukum pada Program Doktor Universitas Sumatera Utara.
Kajian Disertasi ini dimaksudkan untuk mendapatkan konsepsi mengenai
konsultasi dan pertimbangan gubernur terhadap kebijakan administratif
Pemerintah Pusat yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh. Sehingga
diharapkan menemukan landasan atau dasar yang dapat dijadikan pedoman dalam
mengatur kebijakan-kebijakan administratif Pemerintah Pusat dalam konteks
politik hukum (legal policy) melalui pembentukan peraturan perundang-undangan
yang responsif dalam membangun hubungan antara Pemerintah Pusat dengan
Pemerintahan Daerah, berkaitan pelaksanaan teori desentralisasi, khususnya
hubungan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Aceh dalam konteks
desentralisasi asimetris.
Melalui kata pengantar ini, Penulis menyampaikan penghargaan dan terima
kasih yang sebesar-besarnya dan sedalam-dalamnya kepada Tim Promotor Prof.
Dr. Faisal Rani, S.H., M.Hum., sebagai Ketua Promotor, Prof. Dr. Budiman
Ginting, S.H., M.Hum., dan Dr. Pendastaren Tarigan, S.H., M.S., sebagai

Kopromotor, yang dengan tulus dan bijaksana meluangkan waktu untuk Penulis
sehinggga Disertasi ini dapat Penulis selesaikan. Selama proses bimbingan dan
penulisan Disertasi ini, Penulis banyak mendapatkan nasihat dan motivasi serta
hal-hal yang baru dari Tim Promotor, baik dalam berpikir dan bersikap serta
memaknai dunia keilmuan dan ilmu hukum, khususnya berkaitan dengan Hukum
Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara.
Terimakasih dan penghargaan setinggi-tingginya juga Penulis sampaikan
kepada Tim Penguji yang telah bersedia dan meluangkan waktu untuk
memberikan saran dan masukan yang konstruktif serta hal-hal baru yang
berhubungan dengan substansi Disertasi ini, yang sangat bermanfaat dan berarti
bagi Penulis dalam menyusun Disertasi ini, baik pada saat, Kolokium, Seminar
Hasil Penelitian, Ujian Tertutup, dan Promosi yaitu Prof. Dr. Suhaidi, S.H., M.H.,
Prof. Dr. Saldi Isra, S.H., M.P.A., dan Dr. Faisal Akbar, S.H., M.H. Kemudian
Penulis juga ucapkan terima kasih sedalam-dalamnya kepada semua guru Penulis,
pengajar Program Doktor Ilmu Hukum Universitas Sumatera Utara yang telah
banyak memberikan ilmu, khususnya ilmu hukum pada saat perkuliahan.
Kemudian, Penulis juga menyampaikan terimakasih kepada:
1. Rektor Universitas Sumatera Utara, Prof. Dr. Runtung, S.H., M.Hum.,
beserta Wakil Rektor Universitas Sumatera Utara yang telah memberi
kesempatan kepada Penulis untuk menimba ilmu pada Program
Doktor Ilmu Hukum (S3) Universitas Sumatera Utara.

2. Prof. Dr. Budiman Ginting, S.H., M.Hum., sebegai Dekan Fakultas
Hukum Universitas Sumatera Utara.
3. Prof. Dr. Suhaidi, S.H., M.H., sebagai Ketua Program Doktor
Universitas Sumatera Utara yang telah memberi dorongan serta
motivasi kepada Penulis untuk melanjutkan dan menyelesaikan
Program Doktor Ilmu Hukum (S3).
4. Prof. Dr. Tan Kamello, S.H., M.S., sebagai Sekretaris Program Doktor
Universitas Sumatera Utara yang telah memberi dorongan serta
motivasi kepada Penulis untuk melanjutkan dan menyelesaikan
5. Prof. Dr. Apridar, S.E., M.Si., Rektor Universitas Malikussaleh
Lhokseumawe yang telah memberikan rekomendasi dan dorongan
serta motivasi kepada Penulis untuk melanjutkan dan menyelesaikan
6. Prof. Dr. Jamaluddin, S.H., M.Hum., Dekan Fakultas Hukum
Universitas Malikussaleh Lhokseumawe beserta seluruh Pembantu
Dekan yang telah memberikan rekomendasi dan motivasi kepada
Penulis untuk melanjutkan dan menyelesaikan Program Doktor Ilmu
Hukum (S3).
7. Dr. Sulaiman, S.H., M.Hum., mantan Dekan dan Ketua Pascasarjana
Fakultas Hukum Universitas Malikussaleh Lhokseumawe yang telah
memberikan rekomendasi dan motivasi kepada Penulis untuk
melanjutkan dan menyelesaikan Program Doktor Ilmu Hukum (S3).

8. Sumiadi, S.H., M.Hum, mantan Dekan Fakultas Hukum Universitas
Malikussaleh Lhokseumawe yang telah memberikan rekomendasi dan
motivasi kepada Penulis untuk melanjutkan Program Doktor Ilmu
Hukum (S3).
9. Pemerintah Aceh yang telah memberi dukungan sebagian dana selama
Program Doktor Ilmu Hukum (S3) kepada Penulis dalam bentuk
bantuan beasiswa.
10. Kakanda Dr. Ahmad Farhan Hamid, anggota DPR RI periode 1999-
2004, Periode 2004-2009, dan Wakil Ketua MPR RI periode 2009-
2014, yang dalam kesibukannya bersedia membantu Penulis baik
dalam bentuk dokumen Risalah Rancangan UU Pemerintahan Aceh
maupun sebagai informan.
11. Bapak Mawardi Ismail, SH., M.Hum, mantan Dekan pada Fakultas
Hukum Universitas Syiah Kuala, yang dalam kesibukannya bersedia
untuk diwawancarai sebagai informan melengkapi data penulisan
Disertasi.
12. Bapak Setia Budi, M.Si, mantan Sekretaris Daerah Aceh, yang banyak
memberikan masukan untuk penyempurnaan data penulisan Disertasi
dalam wawancara sebagai informan.
13. Seluruh Staf Pengajar Penulis di Fakultas Hukum Universitas
Malikussaleh Lhokseumawe yang telah mengajarkan ilmu, khususnya
ilmu hukum dan memotivasi kepada Penulis untuk menyelesaikan

14. Seluruh Dosen/Staf Pengajar, Staf Akademik dan Fakultas Hukum
Universitas Malikussaleh Lhokseumawe yang telah memberi motivasi
kepada Penulis untuk melanjutkan dan menyelesaikan Program
Doktor Ilmu Hukum (S3)..
15. Staf dan kesekretariatan Program Doktor Universitas Sumatera Utara.
16. Rekan-rekan dan sahabat seperjuangan pada Program Doktor Ilmu
Hukum Universitas Sumatera Utara, angkatan 2011, yaitu: Dr.
Mazwar, SH., M.Hum., Dr. Nurnaningsih Amriani, SH., MH., Dr. Feri
Tanjung, SH., MM, MKn., Dr. Tommy Leonard, SH., MKn., Dr.
Fuadi, SH., MH., Dr. Rudy Haposan Siahaan, SH., MKn., Dr. Rizkan
Yulyadi, SH., M.Hum, M. Jafar, SH., M.Hum., Salahuddin, SH.,
M.Hum., Zaidar, SH., M.Hum., Maria Kaban., SH., M.Hum., Shopia,
SH., M.Hum., Solistis PO Dachi, SH., M.Hum., Mashudi., SH.,
M.Hum., Noor Azizah, SH., M.Hum., dan, Fredi Siregar, SH.,
M.Hum.
17. Rekan-rekan, sahabat, dan seluruh Alumni Universitas Malikussaleh.
Rasa hormat dan takzim yang tak terhingga Penulis persembahkan kepada
kedua orang tua Penulis, Ayahanda (Alm.) tercinta Muhammad Jafar Prang yang
tidak sempat melihat Penulis dalam menyelesaikan Program Doktor Ilmu Hukum
(S3) dan Ibunda tercinta Salbiah Ibrahim, yang tidak henti-hentinya selalu berdoa
dan memberi motivasi kepada Penulis agar selalu sabar, tawakal, dan berusaha
yang terbaik dalam menghadapi tantangan selama menuntut ilmu dan
meyelesaikan Program Doktor Ilmu Hukum (S3).

Penghormatan Penulis sampaikan juga kepada kedua Mertua Penulis,
Ayahanda Nurdin dan Ibunda Zubaidah. Selanjutnya, terimakasih Penulis
sampaikan pula kepada Abangda, Jufrizal, Kakanda, Herlina, dan adinda-adinda,
Haslinda, Edi Defrizal, Lidya, dan Lisa Iryani, S.Sos. Tidak lupa juga kepada
adik-adik ipar Penulis, Niki, Heni, dan Zaza, yang telah memotivisi Penulis untuk
melanjutkan dan menyelesaikan Program Doktor Ilmu Hukum (S3).
Teristimewa, ucapan terimakasih yang mendalam dan penghargaan setinggi-
tingginya, Penulis sampaikan kepada Istri tersayang dan tercinta Eka Agustina,
AM.Keb., yang penuh kesabaran, kesetian, dan ketulusannya mendampingi
Penulis meskipun banyak waktu kebersamaan keluarga terlewati selama Penulis
menyelesaikan Program Doktor Ilmu Hukum (S3). Begitu juga, yang tidak bisa
Penulis lupakan kepada istriku tercinta yang penuh kasih sayang, tidak henti-
hentinya berdoa, memotivasi, dan memberi semangat kepada Penulis untuk segera
menyelesaiakan Program Doktor Ilmu Hukum (S3). Terakhir, terimakasih Penulis
sampaikan kepada Ananda tercinta Muhammad Malek Faraby Prang, Vazla
Bungong Ceudah Prang, dan Izza Faqiha Meurah Prang, yang masih kecil-kecil
menjadi penyemangat dan motivasi Ayahandanya untuk menyelesaikan Program
Doktor Ilmu Hukum (S3). Maafkan Ayahandamu yang telah melewatkan hari-hari
kebersamaan kita dalam keluarga karena untuk menuntut ilmu.
Pada akhirnya, terima kasih Penulis ucapkan kepada semua pihak yang telah
memberikan bantuan dan motivasi serta doa yang tidak mungkin Penulis sebutkan
satu persatu. Sungguh tidak mampu Penulis membalasnya atas segala kebaikan

yang telah diberikan. Segalanya itu, hanya kepada Allah S.W.T. Penulis mohon
puji dan syukur yang dengan segala Rahman dan Rahimnya, telah memberi
kesehatan, kesabaran dan kesungguhan kepada Penulis untuk menyelesaikan S3,
serta Shalawat dan Salam kepada Nabi Muhammad S.A.W., yang telah membuka
alam pikir dan ilmu serta mejadi rahmatan lil’alamin. Semoga segala kebaikan
yang telah diberikan kepada Penulis akan mendapakan balasan dan pahala yang
setimpal dan senantiasa mendapat rahmat dan sejahteranya bagi kita semua. Amin
Yarabbal’alamin.
Medan,………………………..2016
Amrizal

DAFTAR ISI
Halaman
LEMBAR PENGESAHAN
KOMISI PENGUJI
SURAT PERNYATAAN
ABSTRAK……………..…………………………………………………….. i
ABSTRACT………………………………………………………………...... iii
KATA PENGANTAR………………………………………………………. v
DAFTAR ISI………………………………………………………………… xii
DAFTAR TABEL…………………………………………………………… xv
DAFTAR ISTILAH…………………………………………………………. xvi
DAFTAR SINGKATAN……………………………………………………. xxi
BAB I PENDAHULUAN……………………………………………..... 1
A. Latar Belakang …………………………………………...... 1
B. Rumusan Masalah………………………………………..... 18
C. Tujuan dan Manfaat Penelitian…………………………..... 19
1. Tujuan Penelitian……………………………………... 19
2. Manfaat Penelitian …………………………………… 20
D. Keaslian Penelitian………………………………………… 20
E. Kerangka Teori dan Konsepsi.…………………………….. 23
1. Kerangka Teori ……………………………………..... 23
1.1. Negara Hukum…………………………………… 25
1.2. Negara Kesatuan…………………………………. 33
1.2.1. Desentralisasi………..…….……………..... 34
1.2.2. Desentralisasi Asimetris…………………… 47
1.2.3. Asas Hukum Keberadaan UU No. 11 Tahun
2006………………………………………... 65
1.3. Kewenangan……………………………………… 78
2. Kerangka Konsepsi …………………………………... 83
F. Asumsi …………………………………………………….. 88
G. Metode Penelitian …………………………………………. 89
1. Jenis Penelitian……………..………………………… 89
2. Sifat Penelitian……………………............................... 89
3. Pendekatan Penelitian………………………………… 90
4. Sumber Data………………………………………….. 91
5. Alat Pengumpulan Data................................................. 92
6. Analisis Data……………………….............................. 92
H. Sistematika Penulisan…………………….......................... 93
BAB II DASAR PENGATURAN KONSULTASI DAN
PERTIMBANGAN GUBERNUR TERHADAP
KEBIJAKAN ADMINISTRATIF PEMERINTAH PUSAT
YANG BERKAITAN LANGSUNG DENGAN
PEMERINTAHAN ACEH.......................................................... 95
A. Sejarah Kerajaan Aceh…………………………………….. 95

B. Aceh Bagian Negara Kesatuan Republik Indonesia……...... 110
1. Aceh Daerah Modal…………………………………... 110
2. Pemberontakan Darul Islam………………………… 113
3. Pemberontakan Aceh Merdeka/Gerakan Aceh
Merdeka……………………………………………..... 124
4. Pemberlakuan Keistimewaan dan Kekhususan
Aceh…........................................................................... 127
C. Aceh Pasca MoU Helsinki…………………………………. 133
1. Kesepakatan Damai…………………………………... 133
2. Proses Pembentukan UU No. 11 Tahun 2006………... 150
D. Dasar Kewenangan Konsultasi dan Pertimbangan
Gubernur Terhadap Kebijakan Administratif Pemerintah
Pusat yang Berkaitan Langsung dengan Pemerintahan
Aceh ……………………………………………………..... 161
BAB III KONSULTASI DAN PERTIMBANGAN GUBERNUR
PEMERINTAH PUSAT YANG BERKAITAN LANGSUNG
DENGAN PEMERINTAHAN ACEH DALAM
PERSPEKTIF NEGARA KESATUAN REPUBLIK
INDONESIA.................................................................................. 206
A. Prinsip Negara Kesatuan…………………………………... 206
B. Desentralisasi Dalam Negara Kesatuan Republik
Indonesia............................................................................... 212
C. Pengaturan Otonomi Daerah................................................. 226
1. Pengaturan Masa Orde Lama……………………….. 227
1.1. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945……..... 227
1.2. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948……... 229
1.4. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957……..... 234
1.5. Penetapan Presiden Nomor 6 Tahun 1959…..... 237
2. Pengaturan Masa Orde Baru………………………… 241
3. Pengaturan Masa Orde Reformasi…...……………… 245
4. Hubungan antara Pemerintah Pusat dan
Pemerintahan Daerah………………………………... 259
4.1. Dasar-dasar Hubungan Pemerintah Pusat
dengan Pemerintahan Daerah…………………. 259
4.2. Mekanisme Hubungan antara Pemerintah Pusat
dan Pemerintahan Daerah…………………….. 267
D. Desentralisasi Asimetris dalam Negara Kesatuan Republik
Indonesia………………………………….………………... 277
E. Daerah-daerah yang Berlaku Desentralisasi Asimetris…..... 305
1. Otonomi Khusus Papua dan Papua Barat…………… 310

2. Daerah Khusus Ibukota Jakarta……………………... 312
3. Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta……….. 314
F. Keistimewaan dan Kekhususan Aceh……………………... 319
G. Konsultasi dan Pertimbangan Gubernur dalam Perspektif
Negara Kesatuan Republik Indonesia…………………...... 336
BAB IV HAMBATAN PELAKSANAAN KONSULTASI DAN
PERTIMBANGAN GUBERNUR TERHADAP
KEBIJAKAN ADMINISTRATIF PEMERINTAH PUSAT
YANG BERKAITAN LANGSUNG DENGAN
PEMERINTAHAN ACEH.......................................................... 357
A. Pengertian Kebijakan Administratif, Konsultasi, dan
Pertimbangan…………………………………………….. 357
B. Mekanisme Konsultasi dan Pertimbangan Gubernur
Terhadap Kebijakan Administratif Pemerintah Pusat yang
Berkaitan Langsung dengan Pemerintahan Aceh………..... 376
1. Proses Pembuatan Kebijakan……………………….. 376
2. Mekanisme Konsultasi dan Pertimbangan
Gubernur…………………………………………...... 384
C. Efektivitas dan Efisiensi Konsultasi dan Pertimbangan
Aceh……………………………………………………….. 396
D. Hambatan Pelaksanaan Konsultasi dan Pertimbangan
Aceh……………………………………………………….. 415
BAB V KESIMPULAN DAN SARAN………………………………… 439
A. Kesimpulan………………………………………………… 439
B. Saran……………………………………………………….. 444
DAFTAR PUSTAKA ………………………………………………………. 446
CURRICULLUM VITAE………………………………………………….. 461

DAFTAR TABEL
Halaman
Tabel 1. Skema: Konsultasi dan Pertimbangan Gubernur terhadap
Kebijakan Administratif Pemerintah Pusat yang Berkaitan
Langsung dengan Pemerintahan Aceh..................................... 86
Tabel 2. Pasal 18 sebelum dan sesudah perubahan Undang-Undang
Dasar Republik Indonesia Tahun 1945……………………. 296
Tabel 3. Pengaturan Keistimewaan dan Kekhususan Aceh menurut
Undang-Undang Nomor 44 Tahun 1999 dan Undang-
Undang Nomor 11 Tahun 2006….………………………… 327

DAFTAR ISTILAH
Above the law : Diatas hukum

Administrative decentralisation : Perspektif administratif
perspective
Arbitrary power : Sewenang-wenang
Asymmetric desentralization : Desentralisasi asimetris/desentralisasi
tidak sebanding
Conflict of interest : Konflik kepentingan
Devolution of power : Pelimpahan kewenangan politik dari
pusat kepada daerah yang ditetapkan
secara legal.
Deconcentration : Kewenangan administratif yang
diberikan oleh pusat kepada
perwakilan badan-badan pemerintah
pusat yang ada daerah
Delegation of authority : Pendelegasian wewenang
Detournement de pouvoir Penyalahgunaan wewenang
Distribution of power : Pembagian kekuasaan

Due Process of Law : Proses hukum yang adil
Eigenmesterschap : Kekuasaan bertindak secara bebas
yang diberikan kepada pemerintahan
daerah untuk menjalankan
pemerintahan sendiri atau otonomi.
Eenheidsstaat : Negara kesatuan
Executive agreement : Kesepakatan eksekutif
Equality before the law : Persamaan di depan hukum
First treaty : Perjanjian pertama
Free Port : Pelabuhan bebas
Freis ermessen/discretionary power : Kekuasaan bebas bertindak
Gampong : Kesatuan masyarakat hukum yang
berada di bawah mukim dan dipimpin
oleh keuchik atau nama lain yang
berhak menyelenggarakan urusan
rumah tangga sendiri.
General competence : Otonomi luas

Guided Democracy Demokrasi terpimpin
Haria Peukan : Orang yang mengatur ketentuan adat
tentang tata pasar, ketertiban,
keamanan, dan kebersihan pasar serta
melaksanakan tugas-tugas perbantuan.
Imeum Chik : Imam masjid pada tingkat mukim
orang yang memimpin kegiatan-
kegiatan masyarakat di mukim yang
berkaitan dengan bidang agama Islam
dan pelaksanaan syari’at Islam.
Imeum Meunasah : Orang yang memimpin
kegiatankegiatan masyarakat di
gampong yang berkenaan dengan
bidang agama Islam, pelaksanaan dan
penegakan syari’at Islam.
Imeum Mukim : Kepala Pemerintahan Mukim
Inalienable rights : Hak-hak asasi yang tidak dapat
dilepaskan
In concreto : Dalam kenyataan
Inlandse geementen : Desa
Ius constitutum : Hukum yang sedang berlaku
Ius constituendum : Hukum yang akan berlaku
Kaum Dja Sandang : Kelompok yang berasal dari
campuran (peranakan) suku Hindu
dan Batak Karee dan pengikutnya
memeluk agama Islam
Kaum Imeum Peut : Kelompok Imam Empat berasal dari
suku Hindu Keling (Dagang)
Kaum Lhee Reutoih : Kelompok Tiga Ratus berasal dari
orang-orang yang berasal dari suku
Batak/Karo
Kaum Tok Batee : Kelompok Cukup Batu berasal dari
orang-orang asing lain, seperti Arab,
Parsi, Turki, dan lain-lain.
Keuchik Kepala persekutuan masyarakat adat
gampong yang bertugas
menyelenggarakan pemerintahan
gampong, melestarikan adat istiadat
dan hukum adat, serta menjaga
keamanan, kerukunan, ketentraman
dan ketertiban masyarakat.
Keujruen Blang : Orang yang memimpin dan mengatur
kegiatan di bidang usaha persawahan.

Law as tool of social engineering : Hukum berfungsi sebagai alat
perekayasa (pemberdayaan) sosial.
Law enforcement : Penegakan hukum
Lembaga Wali Nanggroe : Lembaga kepemimpinan adat sebagai
pemersatu masyarakat dan pelestarian
kehidupan adat dan budaya di Aceh
Legal policy : Politik hukum
Lex specialis derógate legi generalis : Peraturan yang khusus dapat
mengenyampingkan peraturan yang
umum.
Lhee Sagoe : Tiga sudut/segi
Local accountability : Peningkatan kemampuan pemerintah
daerah
Local responsiveness : Desentralisasi akan menjadi jalan
terbaik untuk mengatasi masalah dan
sekaligus meningkatkan akselerasi
pembangunan sosial dan ekonomi di
daerah
Majelis Adat Aceh : Sebuah majelis penyelenggara
kehidupan adat di Aceh yang struktur
kelembagaannya sampai tingkat
gampong.
Machtsstaat : Negara Kekuasaan
Maa laa yudraku kulluh laa yutraku : Sesuatu yang tidak berhasil
julluh mengambil seluruhnya, maka jangan
ditinggalkan seluruhnya.
Mis-management : Salah urus
Misuse of Power : Penyalahgunaan kekuasaan
Misure of competence : Mencampuradukkan kewenangan
Mukim : Kesatuan masyarakat hukum di bawah

kecamatan yang terdiri atas gabungan
beberapa gampong yang mempunyai
batas wilayah tertentu yang dipimpin
oleh Imeum mukim atau nama lain
dan berkedudukan langsung di bawah
camat.
Multi-tiers government : System pemerintahan dengan susunan
ganda
Non-territorial forms of autonomy : Bentuk-bentuk otonomi non-wilayah
Pactum subjectionist Penguasa yang diserahi tugas
mengatur hidup individu dalam ikatan
kenegaraan harus menghormati

Inalienable right.
Pactum unionis : Individu-individu lainnya
mengadakan suatu perjanjian
masyarakat membentuk suatu
masyarakat politik atau negara.
Panglima Laot : Orang yang memimpin dan mengatur
adat istiadat di bidang pesisir dan
kelautan.
Pawang Glee dan/atau Pawang Uteun : Orang yang memimpin dan mengatur
adat-istiadat yang berkenaan dengan
pengelolaan dan pelestarian
lingkungan hutan.
Peutua Seuneubok : Orang yang memimpin dan mengatur
ketentuan adat tentang pembukaan
dan penggunaan lahan untuk
perladangan/perkebunan.
Political decentralisation perspective : Perspektif politik
Political equality : Desentralisasi diharapkan akan lebih
membuka kesempatan masyarakat
untuk berpartisipasi dalam berbagai
aktivitas politik di tingkat lokal
Rechstaat : Negara hukum
Rechtsbevoegdheden : Wewenang-wewenang
Rechtszekerheid : Kepastian hukum
Regulatory power : Kekuasaan membentuk peraturan
Rule of Law : Negara Hukum
Salus Populi Suprema Lex Esto : Hendaknya kesejahteraan rakyat
menjadi hukum tertinggi
Second treaty : Perjanjian kedua/referendum
Self-government : Pemerintahan sendiri
Separation of Power : Pemisahan kekuasaan
Similia Similius : Persamaan di depan hokum
Special autonomy : Otonomi khusus
Subject to the Law : Tunduk pada Hukum
Sukee : Suku
Supremacy of law : Supremasi hukum
Swatantra : Daerah otonom/pemerintahan sendiri
Syahbanda : Orang yang memimpin dan mengatur
ketentuan adat tentang tambatan

kapal/perahu, lalu lintas keluar dan
masuk kapal/perahu di laut, danau dan
sungai yang tidak dikelola oleh
Pemerintah.
Symmetric decentralization : Desentralisasi simetris
Territorial autonomy : Otonomi wilayah
Tuha Lapan : Lembaga adat pada tingkat mukim
dan gampong yang berfungsi
membantu imeum mukim dan keuchik
atau nama lain.
Tuha Peut Gampong : Unsur pemerintahan gampong yang
berfungsi sebagai badan
permusyawaratan gampong dan Tuha
Peut Mukim adalah alat kelengkapan
mukim yang berfungsi memberi
pertimbangan kepada imeum mukim.
Ultra vires : Otonomi terbatas
Under the Rule of Law : Di bawah hukum
Unitary state : Negara Kesatuan
Qanun : Peraturan perundang-undangan
sejenis peraturan daerah yang
mengatur penyelenggaraan
pemerintahan dan kehidupan
masyarakat di Aceh
Zelfbesturende lanshappen : Swapraja

DAFTAR SINGKATAN
AM : Aceh Merdeka
AMM : Aceh Monitoring Mission
ASEAN : Association of South East Asia Nation
APBN : Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara
APBA : Anggaran Pendapatan dan Belanja Aceh
APBK : Anggaran Pendapatan dan Belanja Kabupaten/Kota
BAIS : Badan Intelejen Strategis
BPA : Badan Pertanahan Aceh
BP-MPR : Badan Pekerja Majelis Permusyawaratan Rakyat
BPUPKI : Badan Penyelidik Usaha Persiapan Kemerdekaan
CMI : Crisis Management Initiative
COHA : Cessation of Hostillities Agreement
DAU : Dana Alokasi Umum
DEPDAGRI : Departemen Dalam Negeri
DI ACEH : Daerah Istimewa Aceh
DIM : Daftar Inventaris Masalah
DI/TII : Darul Islam/Tentara Islam Indonesia
DI YOGYAKARTA : Daerah Istimewa Yogyakarta
DKI JAKARTA : Daerah Khusus Ibukota Jakarta
DKS : Dewan Kawaswan Sabang
DM : Darurat Militer

DOM : Daerah Operasi Militer
DPD : Dewan Perwakilan Daerah
DPRA : Dewan Perwakilan Rakyat Aceh
DPRD : Dewan Perwakilan Rakyat Daerah
DPRD-GR : Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Gotong Royong
DPRK : Dewan Perwakilan Rakyat Kabupaten/Kota
DPR-RI : Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia
DS : Darurat Sipil
FISIPOL : Fakultas Ilmu Sosial dan Politik
F-PBB : Fraksi Partai Bulan Bintang
GAM : Gerakan Aceh Merdeka
GBHN : Garis-Garis Besar Haluan Negara
HAM : Hak Asasi Manusia
HDC : Henry Dunant Centre
HGB : Hak Guna Bangunan
HGU : Hak Guna Usaha
HUDA : Himpunan Ulama Dayah Aceh
IAIN : Institut Agama Islam Negeri
JPP : Jurusan Politik dan Pemerintahan
KANWIL BPN : Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional
KEMENDAGRI : Kementerian Dalam Negeri
KEPRES : Keputusan Presiden
KDMA : Komando Daerah Militer Aceh

KDH : Kepala Daerah
KIA : Kawasan Industri Aceh
KIP : Komisi Independen Pemilihan
KKA : Kertas Kraft Aceh
KKN : Korupsi, Kolusi, dan Nepotsme
KKR : Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi
KND : Komite Nasional Daerah
KPK : Komisi Pemberantasan Korupsi
KPUD : Komisi Pemilihan Umum Daerah
KY : Komisi Yudisial
LSM : Lembaga Swadaya Masyarakat
LWN : Lembaga Wali Nanggroe
MA : Mahkamah Agung
MBAD : Markas Besar Angkatan Darat
MENDAGRI : Menteri Dalam Negeri
MENHANKAM : Menteri Pertahanan dan Keamanan
MENSETNEG : Menteri Sekretaris Negara
MK : Mahkamah Konstitusi
MNLF : Moro Nasional Liberation Front
MoU : Memorandum of Understanding
MPR : Majelis Permusyawaratan Rakyat
MPRS : Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara
MPU : Majelis Permusyawaratan Ulama

NAD : Nanggroe Aceh Darussalam
NBA : Negara Bagian Aceh
NII : Negara Islam Indonesia
NKRI : Negara Kesatuan Republik Indonesia
ORBA : Orde Baru
ORLA : Orde Lama
PAH : Panitia Ad Hoc
PANSUS : Panitia Khusus
PDI-P : Partai Politik Demokrasi Perjuangan
PDRI : Pemerintah Darurat Republik Indonesia
PEMILU : Pemilihan Umum
PERPRES : Peraturan Presiden
PERDA : Peraturan Daerah
PERDASUS : Peraturan Daerah Khusus
PIM : Pupuk Iskandar Muda
PNS : Pegawai Negeri Sipil
POLRI : Polisi Republik Indonesia
PP : Peraturan Pemerintah
PTUN : Pengadilan Tata Usaha Negara
RANPERPRES : Rancangan Peraturan Presiden
RIS : Republik Indonesia Serikat
RPP : Rancangan Peraturan Pemerintah
RUU-PA : Rancangan Undang-Undang Pemerintahan Aceh

TNI : Tentara Nasional Indonesia
UIN : Universitas Islam Negeri
UUD RI 1945 : Undang-Undang Dasar Republik Indonesia 1945
UUPA : Undang-Undang Pemerintahan Aceh
UNIMAL : Universitas Malikussaleh
UNPAD : Universitas Padjajaran
UNSYIAH : Universitas Syiah Kuala
ZEE : Zone Economi Exclusive
ZILS : Zona Industri Lhokseumawe

BAB I
PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Provinsi Aceh salah satu daerah yang mempunyai latar belakang historis
kontroversial dengan Pemerintah Pusat dalam Negara Kesatuan Republik
Indonesia (NKRI). Ketika Presiden pertama, Soekarno, menyatakan provinsi Aceh
sebagai daerah modal Indonesia. Di mana pada tahun 1949 disaat daerah-daerah
lainnya takluk pada kolonial Belanda, Provinsi Aceh malah membantu Indonesia
dalam bentuk bala bantuan para militer, politik, dan ekonomi menghadapi agresi
kolonial Belanda. 9
Pasca kemerdekaan hubungan antara provinsi Aceh dengan Pemerintah
Pusat mulai menimbulkan disharmonisasi. Sehingga, terjadi pemberontakan Darul
Islam/Tentara Islam Indonesia (DI/TII) dibawah pimpinan ulama kharismatik,
Teungku Daud Beureueh, tahun 1953. Pemberontakan ini konsekuensi ingkar
janji pemerintah terutama terhadap asas negara Islam dan peleburan provinsi Aceh
ke dalam provinsi Sumatera Utara, yang berakhir melalui perdamaian ‘Ikrar
Lamteh”. 10
Pasca pemberontakan DI/TII muncul kembali perlawanan yang lebih radikal
dari elemen rakyat Aceh, menuntut kemerdekaan dari NKRI. Perlawanan politik
yang dilakukan oleh organisasi Aceh Merdeka (AM), dibawah pimpinan
Muhammad Hasan Ditiro yang dideklarasikan pada 4 Desember 1976, kemudian
AM diubah menjadi Gerakan Aceh Merdeka (GAM). Tahun 1989-1998

9
Nazaruddin Sjamsuddin, 1999, Revolusi di Serambi Mekkah, UI-Press, Jakarta, hlm. 282.
10
Nur El-Ibrahimi, 2001, Peranan Tgk M. Daud Beureueh Dalam Pergolakan Aceh, Media
Da’wah, Jakarta, hlm. 22.

merupakan masa paling kelam bagi provinsi Aceh, dibawah rezim Orde Baru
dibawah status Daerah Operasi Militer (DOM). Kemudian dilanjutkan masa
reformasi, pada tahun 2003-2004 dengan status Darurat Militer (DM) dan Darurat
Sipil (DS). Selama tiga dekade konflik politik antara provinsi Aceh dengan
Pemerintah Pusat tersebut, telah berimplikasi ribuan nyawa rakyat sipil,
TNI/Polri, serta GAM menjadi korban. 11
Proses perdamaian mulai dilakukan di awali dari kesepakatan (perjanjian)
Joint Understanding on Humanitarian Pause for Aceh atau Jeda Kemanusian,
tahun 2000, 12 dan Cessation of Hostillities Agreement (CoHA) atau penghentian
permusuhan, tahun 2002, yang difasilitasi oleh Henry Dunant Centre (HDC),
sebuah Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM) berkedudukan di Jenewa, Swiss.
Namun, dalam implementasi perjanjian damai tersebut mendapat hambatan dan
kegagalan. 13
Perjanjian CoHA tersebut dilanjutkan sampai tahun 2003, yang menyepakati
keterlibatan tim monitoring asing dari militer Thailand dan Filipina tanpa
dipersenjatai. Dalam implementasi terdapat beberpa permasalahan oleh
Pemerintah Pusat menganggap GAM tidak konsisten dengan memanfaatkan
CoHA, untuk melakukan konsolidasi kekuatan. Begitu juga, sebaliknya GAM
mengklaim Pemerintah tidak konsisten terhadap keberadaan militer. Sehingga,
dillakukan pertemuan kembali di Tokyo, Jepang. Pertemuan tersebut gagal
menghasilkan kesepakatan. Konsekuensinya, pada 18 Mei 2003-19 Mei 2004
11
Amrizal J. Prang dan Nanda Amalia, Proses Pembentukan Undang-undang
Pemerintahan Aceh, Jurnal Hukum Respublica, Vol. 6, No. 2 Tahun 2007, hlm. 193.
12
Darmansjah Djumala, 2013, Soft Power Untuk Aceh, Resolusi Konflik dan Politik
Desentralisasi, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, hlm. 41.
13
Ibid, hlm. 48.

melalui Undang-Undang Nomor 23 Tahun 1959 tentang Keadaan Bahaya,
Pemerintah menetapkan Aceh dalam status DM, dilanjutkan, DS pada 19 Mei
2004-19 Mei 2005. Selanjutnya, ketika kondisi keamanan Aceh mulai kondusif
pada 19 Mei 2005 status DS diubah menjadi Tertib Sipil.14
Ketika harapan masyarakat Aceh agar terwujudnya perdamaain yang
permanen, malah sebaliknya terjadi bencana gempa dan tsunami pada 26
Desember 2004. Dampak tsunami telah mengubah pola pikir Pemerintah dan
GAM terhadap konflik Aceh. Di mana bersepakat untuk duduk kembali dalam
perundingan membahas penyelesaian konflik Aceh. Pada 15 Agustus 2005,
akhirnya, Pemerintah dan GAM difasilitasi oleh Crisis Management Initiative
(CMI), pimpinan Martti Ahtisaari, mantan Presiden Finlandia, menandatangani
Memorandum of Understanding (MoU), nota kesepahaman, di Helsinki, Finlandia
atau dikenal MoU Helsinki.
Ada enam poin yang menjadi substansi MoU Helsinki, diantaranya: 1)
Penyelenggaraan Pemerintahan di Aceh (Governing of Aceh); 2) Hak Asasi
Manusia (Human Rights); 3) Amnesti dan Reintegrasi ke dalam Masyarakat
(Amnesty and Reintegration Into Society); 4) Pengaturan Keamanan (Security
Arrangements); 5) Pembentukan Misi Monitoring Aceh (Establishment of the
Aceh Monitoring Mission), dan, 6) Penyelesaian Perselisihan (Dispute
Settlement). 15
Diantara substansi penting dalam MoU Helsinki ini adalah disepakatinya
pembentukan undang-undang baru di Aceh, yang berkaitan dengan pemerintahan

14
Amrizal J. Prang, 2008, Aceh dari Konflik ke Damai, Bandar Publishing, Banda Aceh,
hlm12-13.
15
Terjemahan resmi MoU Helsinki, Finlandia 15 Agustus 2005.

Aceh. Meskipun eksistensi MoU Helsinki ini, sebagai executive agreement, antara
Pemerintah dengan GAM. 16 Namun, berdasarkan poin 1.1.1 MoU Helsinki
tersebut, proses pembentukan undang-undang baru pemerintahan Aceh tetap
dilakukan. Meskipun, sempat menimbulkan kecemasan dikalangan rakyat Aceh,
akibat perbedaan pandangan antara Pemerintah dengan Dewan Perwakilan Rakyat
Republik Indonesia (DPR RI) terhadap substansi undang-undang tersebut.
Perbedaan pandangan tersebut, misalnya, besaran jumlah prosentase dana
tambahan bagi Aceh, yang disebut dana otonomi khusus terjadi perbedaan
pendapat antara pemerintah dengan fraksi-fraksi di panja DPR RI. Pemerintah
Pusat sebelumnya mengusulkan 1% (satu persen) untuk 5 tahun, kemudian
berubah menjadi 2% untuk masa 10 (sepuluh) tahun. Sedangkan fraksi-fraksi
mengusulkan 2% (dua persen) untuk masa 20 (dua puluh) tahun. 17 Begitu juga,
terjadi perbedaan pandangan terhadap penggunaan istilah dalam undang-undang
tersebut, seperti ”Pemerintahan Aceh”, ”Self Government” dan ”Otonomi
Khusus”. 18
Akhirnya, sebagaimana Pasal 183 ayat (2) Undang-Undang Nomor 11
Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh (UU No.11 Tahun 2006), disepakati
Dana Otonomi Khusus berlaku untuk jangka waktu 20 (dua puluh) tahun, dengan
rincian untuk tahun pertama sampai dengan tahun kelima belas yang besarnya
setara dengan 2% (dua persen) plafon Dana Alokasi Umum (DAU) Nasional dan
untuk tahun keenam belas sampai dengan tahun kedua puluh yang besarnya setara
16
Ismail Suny, 2006, Ada Materi RUU PA yang Bisa Dihapus, Kompas, 1 Maret 2006.
17
Amrizal J. Prang, 2006, Harap-harap Cemas Pengesahan RUU-PA, Opini, Serambi
Indonesia, 29 Juni 2006.
18
Farhan Hamid, 2006, Jalan Damai Nanggroe Endatu, Catatan Seorang Wakil Rakyat
Aceh, Suara Bebas, Jakarta, hlm. 323.

dengan 1% (satu persen) plafon DAU Nasional. Begitu juga, dengan istilah yang
digunakan, akhirnya disepakati menjadi “Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006
tentang Pemerintahan Aceh (UU No.11 Tahun 2006)” yang berlaku otonomi
khusus dengan prinsip seluas-luasnya.
Setelah, melewati pembahasan yang panjang dan berlarut-larut, pada 1
Agustus 2006, Presiden Soesilo Bambang Yudhoyono, mengesahkan UU No.11
Tahun 2006, terdiri dari 40 bab dan 273 pasal. 19 Salah satu materi UU No.11
Tahun 2006 yang berhubungan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Aceh,
salah satunya terhadap kebijakan administratif Pemerintah Pusat yang berkaitan
langsung dengan Pemerintahan Aceh dilakukan setelah adanya konsultasi dan
pertimbangan gubernur Aceh.
Sebagaimana Pasal 8 ayat (3) UU No.11 Tahun 2006 disebutkan:
“Kebijakan administratif yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh
yang akan dibuat oleh Pemerintah dilakukan dengan konsultasi dan pertimbangan
Gubernur”. Dalam Penjelasan Pasal 8 ayat (3) tersebut diuraikan, maksud
kebijakan administratif yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh,
misalnya, pemekaran wilayah, pembentukan kawasan khusus, perencanaan
pembuatan dan perubahan peraturan perundang-undangan yang berkaitan
langsung dengan daerah Aceh.
Jika melihat latar belakang adanya pasal ini tidak terlepas dari substansi
yang disepakati dalam MoU Helsinki, sebagaimana disebutkan dalam poin 1.1.2
huruf d, yaitu: “Kebijakan-kebijakan administratif yang diambil oleh Pemerintah
19
Undang-Undang Pemerintahan Aceh, UU No.11 Tahun 2006, LN No. 62 Tahun 2006,
TLN No. 4633.

Indonesia berkaitan dengan Aceh akan dilaksanakan dengan konsultasi dan
persetujuan Kepala Pemerintah Aceh”. Hanya saja, istilah yang digunakan berbeda
antara substansi MoU Helsinki, dengan menggunakan istilah “Konsultasi dan
Persetujuan Kepala Pemerintah Aceh”, sedangakan, dalam Pasal 8 ayat (3) UU No.11
Tahun2006 menggunakan istilah “Konsultasi dan Pertimbangan Gubernur Aceh”.
Untuk melaksanakan konsultasi dan pertimbangan gubernur tersebut,
sebagaimana Pasal 8 ayat (4), akan diatur tersendiri dengan Peraturan Presiden
(Perpres). Dalam hal ini, telah ditetapkan Peraturan Presiden Nomor 75 Tahun
2008 tentang Tata Cara Konsultasi dan Pemberian Pertimbangan atas Rencana
Persetujuan Internasional, Rencana Pembentukan Undang-undang, dan Kebijakan
Administratif yang Berkaitan Langsung dengan Pemerintahan Aceh (Perpres
No.75 Tahun 2008), yang ditetapkan pada tanggal 24 Desember 2008. Pasca
penetapan Perpres No.75 Tahun 2008 ini, diantara bentuk kebijakan administratif
yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh sebagaimana penjelasan
Pasal 8 ayat (3) UU No.11 Tahun 2006, yaitu pemekaran wilayah, pembentukan
kawasan khusus, perencanaan pembuatan dan perubahan peraturan perundang-
undangan. Jika melihat maksud “perencanaan pembuatan dan perubahan peraturan
perundang-undangan” dalam pasal ini adalah penyusunan Peraturan Pemerintah
(PP) dan Perpres serta peraturan di bawah undang-undang yang berkaitan
langsung dengan Pemerintahan Aceh.
Dalam konteks ini, tidak termasuk perencanaan pembuatan dan perubahan
undang-undang yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh. Sementara,
yang berhubungan dengan pembuatan dan perubahan undang-undang yang
berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh, dilakukan melalui konsultasi dan

pertimbangan Dewan Perwakilan Rakyat Aceh (DPRA). Sebagaimana Pasal 8
ayat (2) UU No.11 Tahun 2006 disebutkan: ”Rencana pembentukan undang-
undang oleh Dewan Perwakilan Rakyat yang berkaitan langsung dengan
Pemerintahan Aceh dilakukan dengan konsultasi dan pertimbangan DPRA”.
Begitu juga, Pasal 269 ayat (3) UU No.11 Tahun 2006, menyebutkan: “Dalam hal
adanya rencana perubahan Undang-Undang ini dilakukan dengan terlebih dahulu
berkonsultasi dan mendapatkan pertimbangan DPRA”. Mengingat implementasi
UU No.11 Tahun 2006 diatur lebih lanjut dengan beberapa peraturan pelaksana
dalam bentuk PP, Perpres dan Qanun Aceh, 20 maka cepat atau lambatnya
pelaksanaan Pemerintahan Aceh, juga tergantung kesiapan regulasi tersebut.
Sehingga, Mawardi Ismail, mantan Dekan Fakultas Hukum Universitas
Syiah Kuala, Banda Aceh, mengatakan bahwa pasca pengesahan UU No.11
Tahun 2006, agenda yang segera harus dilaksanakan oleh pemerintah pusat dan
pemerintahan Aceh adalah pertama, sosialisasi kepada publik agar masyarakat
bisa memahmi apa saja yang ada dalam undang-undang ini; dan, kedua,
menyiapkan perangkat pendukung pelaksanaan UU No.11 Tahun 2006, misalnya,
mengeluarkan (menetapkan) PP dan Perpres, sebagai peraturan pelaksananya. 21
Ada 9 (sembilan) PP dan 3 (tiga) Perpres yang berkaitan langsung dengan
pemerintahan Aceh dan sebagaimana Pasal 271 UU No.11 Tahun 2006 wajib
ditetapkan oleh pemerintah paling lambat 2 (dua) tahun sejak disahkan UU No.11
20
Qanun Aceh adalah peraturan perundang-undangan sejenis peraturan daerah provinsi
yang mengatur penyelenggaraan pemerintahan dan kehidupan masyarakat Aceh.
21
Taqwadin, dkk, 2009, Sejarah Lahirnya Undang-undang Pemerintahan Aceh, Perspektif
Partisipasi di Aceh, Fakultas Hukum Unsyiah, Banda Aceh, hlm. 183-184.

Tahun 2006. Sampai saat ini, yang sudah di tetapkan setelah berkonsultasi serta
mendapat pertimbangan gubernur adalah:
1. Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2009 tentang Persyaratan dan Tata
Cara Pengangkatan dan Pemberhentian Sekretaris Daerah Aceh dan
Sekretaris Daerah Kabupaten/Kota di Aceh. (Lembaran Negara Republik
Indonesia Tahun 2009 Nomor 135, Tambahan Lembaran Negara Republik
Indonesia Nomor 5054), ditetapkan pada 23 September 2009;
2. Peraturan Pemerintah Nomor 83 Tahun 2010 tentang Pelimpahan
Kewenangan Pemerintah Kepada Dewan Kawasan Sabang (Lembaran
Negara Republik Indonesia Tahun 2010 Nomor 143, Tambahan Lembaran
Negara Republik Indonesia Nomor 5175), ditetapkan pada 20 Desember
2010;
3. Peraturan Pemerintah Nomor 3 Tahun 2015 tentang Kewenangan
Pemerintah yang Bersifat Nasional di Aceh (Lembaran Negara Republik
Indonesia Tahun 2015 Nomor 28, Tambahan Lembaran Negara Republik
Indonesia Nomor 5659), ditetapkan pada 12 Februari 2015;
4. Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2015 tentang Pengelolaan Bersama
Sumber Daya Alam Minyak dan Gas Bumi di Aceh (Lembaran Negara
Republik Indonesia Tahun 2015 Nomor 99, Tambahan Lembaran Negara
Republik Indonesia Nomor 5696), ditetapkan pada 5 Mei 2015;
5. Peraturan Presiden Nomor 75 Tahun 2008 tentang Tata Cara Konsultasi dan
Pemberian Pertimbangan atas Rencana Persetujuan Internasional, Rencana

Pembentukan Undang-undang, dan Kebijakan Administratif yang Berkaitan
Langsung dengan Pemerintahan Aceh, ditetapkan pada 24 Desember 2008;
6. Peraturan Presiden Nomor 11 Tahun 2010 tentang Kerja Sama Pemerintah
Aceh dengan Lembaga atau Badan di Luar Negeri; ditetapkan pada 28
Januari 2010, dan,
7. Peraturan Presiden Nomor 23 Tahun 2015 tentang Pengalihan Kantor
Wilayah Badan Pertanahan Nasional Aceh dan Kantor Pertanahan
Kabupaten/Kota Menjadi Badan Pertanahan Aceh dan Kantor Pertanahan
Aceh Kabupaten/Kota, ditetapkan pada 12 Februari 2015.
Sebelumnya, selain 4 (empat) PP dan 3 (tiga) Perpres yang sudah ditetapkan
di atas, juga sudah ditetapkan Peraturan Pemerintah Nomor 20 Tahun 2007
tentang Partai Politik Lokal di Aceh (PP No.20 Tahun 2007). 22 Meskipun,
penetapannya tidak melalui proses konsultasi dan pertimbangan gubernur Aceh,
dikarenakan saat itu belum adannya Perpres No. 75 Tahun 2008. Namun,
dikarenakan Pasal 257 UU No.11 Tahun 2006, memerintahkan agar PP mengenai
partai politik lokal ditetapkan paling lambat Februari 2007 dan mengingat
menjelang pemilihan umum (pemilu) pada tahun 2009, maka Pemerintah Pusat
pada 14 Maret 2007, menetapkan menjadi PP No.20 Tahun 2007.
Artinya, berkaitan dengan kewajiban Pemerintah Pusat sebagaimana Pasal
271 UU No.11 Tahun 2006, yang sudah ditetapkan sejumlah 8 (delapan) peraturan
pelaksana. Sementara, sedang dalam proses konsultasi dan pertimbangan gubernur
ada 3 (tiga) PP, yaitu: pertama, PP mengenai kedudukan keuangan Gubernur dan
22
Peraturan Pemerintah Partai Politik Lokal di Aceh, PP No.20 Tahun 2007, LN No.43
Tahun 2007, TLN No. 4708.

tata cara pelaksanaan tugas dan wewenang Gubernur (Pasal 43); kedua, PP
mengenai standar, norma, dan prosedur pembinaan dan pengawasan PNS Aceh
dan kabupaten/kota (Pasal 124); dan, ketiga, PP mengenai nama dan gelar Aceh,
(Pasal 251).
Selain itu, pasca penetapan peraturan pelaksana tersebut sebagian
kewenangan yang diatribusikan kepada Pemerintahan Aceh melalui PP dan
Perpres tersebut belum dapat dijalankan secara maksimal, karena masih
memerlukan beberapa kebijakan Pemerintah Pusat lainnya. Terutama, terhadap
penetapan Kebijakan, 23 Norma, 24 Standar, 25 Prosedur, 26 dan Kriteria27 yang
berlaku di Aceh dan sampai saat ini belum ditetapkan. Sebagaimana, Pasal 8 ayat
(1) Peraturan Pemerintah Nomor 83 Tahun 2010 tentang Pelimpahan Kewenangan
Pemerintah Kepada Dewan Kawasan Sabang (PP No. 83 Tahun 2010), berbunyi:
“Pemerintah menetapkan kebijakan, norma, standar, dan prosedur pelaksanaan
kewenangan yang dilimpahkan kepada Dewan Kawasan Sabang”.
Selanjutnya, Pasal 7 huruf a Peraturan Pemerintah Nomor 3 Tahun 2015
tentang Kewenangan Pemerintah yang Bersifat Nasional di Aceh (PP No.3 Tahun
2015), disebutkan: “Kewenangan Pemerintah diselenggarakan dalam bentuk
penetapan Kebijakan, Norma, Standar, Prosedur, dan Kriteria yang berlaku di
23
Pasal 1 angka 14 PP Nomor 3 Tahun 2015: Kebijakan adalah kewenangan Pemerintah
untuk melakukan pembinaan, fasilitasi, penetapan, pengawasan dan pelaksanaan urusan
pemerintahan yang bersifat nasional.
24
Pasal 1 angka 15 PP Nomor 3 Tahun 2015: Norma adalah aturan atau ketentuan yang
dipakai sebagai tatanan untuk penyelenggaraan pemerintahan daerah.
25
Pasal 1 angka 16 PP Nomor 3 Tahun 2015: Standar adalah acuan yang dipakai sebagai
patokan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah.
26
Pasal 1 angka 17 PP Nomor 3 Tahun 2015: Prosedur adalah metode atau tata cara untuk
penyelenggaraan pemerintahan daerah.
27
Pasal 1 angka 18 PP Nomor 3 Tahun 2015: Kriteria adalah ukuran yang dipergunakan
menjadi dasar dalam penyelenggaraan pemerintahan.

Aceh oleh menteri/kepala lembaga pemerintah non kementerian”. Sementara,
dalam Pasal 9 huruf b, disebutkan: “Penetapan Kebijakan, Norma, Standar,
Prosedur, dan Kriteria penyelenggaraan urusan pemerintahan, dilaksanakan oleh
menteri/kepala lembaga pemerintah non kementerian melalui konsultasi dan
pertimbangan Gubernur serta memperhatikan kekhususan dan keistimewaan Aceh
sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan”.
Dalam konteks pelaksanaan peraturan pelaksana UU No.11 Tahun 2006,
terutama setelah penetapan PP No. 83 Tahun 2010 dan Peraturan Presiden Nomor
11 Tahun 2010 tentang Kerja Sama Pemerintah Aceh dengan Lembaga atau
Badan di Luar Negeri (Perpres No.11 Tahun 2010). Gubernur Aceh telah
melakukan promosi tentang peluang investasi ke beberapa negara di luar negeri.
Diantaranya, dalam kunjungan ke Australia, Zaini Abdullah, Gubernur Aceh
memaparkan tentang profil rencana detail investasi di Aceh dalam forum
Indonesia Australia collaboration in boosting the connectivity and maintaining
the food security energy, yang berlangsung di Melbourne, Australia. Kegiatan
yang secara resmi di buka oleh Wakil Presiden Boediono. 28
Sementara, Wakil Gubernur Aceh, Muzakir Manaf mempromosikan potensi
investasi di Aceh kepada para pengusaha Arab, pada acara Indonesia Business
Luncheon di Abu Dhabi, Uni Emirat Arab. Muzakir Manaf, mengatakan dalam
rangka percepatan investasi sesuai dengan target yang telah ditentukan,
Pemerintah Aceh akan fokus pada beberapa langkah penting, yaitu pembentukan
perangkat hukum yang bisa menjamin keamanan, kenyamanan, dan percepatan

28
http://www.waspada.co.id/index.php?option=com_content&view=article&id=307203:gub
ernur-aceh-promosi-investasi-di-australia&catid=13:aceh&Itemid=26, di akses pada 30 Desember
2013.

izin investasi. Selanjutnya, mempromosikan potensi dan rencana detail
penanaman modal yang dibarengi dengan peningkatan kemampuan aparatur
birokrasi agar memiliki kapasitas dan kapabilitas dalam pelayanan di bidang
investasi. 29
Pemerintah Aceh akan menyiapkan lahan untuk investasi, pembangunan
infrastruktur, dan percepatan proses perizinan. Peluang investasi, seperti
agroindustri (kopi, cokelat, karet, kelapa sawit, nilam, jagung, hortikultura
organik, perikanan, peternakan, dan pabrik susu), energi dan infrastuktur,
Kawasan Industri Aceh (KIA), serta Pelabuhan Bebas dan Perdagangan Bebas
Sabang. 30 Meskipun, Pemerintah Aceh sudah melakukan promosi dibeberapa
negara yang tujuannya untuk mencari investor asing dan bekerjasama dengan
lembaga luar negeri, namun belum terlihat realisasi dalam bentuk kerjasama
tersebut.
Demikian juga, berkaitan dengan keberadaan pelabuhan dan perdagangan
bebas Sabang belum memberikan perubahan signifikan terhadap peningkatan
tarap hidup dan kesejahteraan masyarakat Sabang secara khusus dan Aceh secara
umumnya. Hal ini, menurut Gubernur, Zaini Abdullah, dikarenakan belum
maksimalnya fungsi Pelabuhan Bebas dan Perdagangan Bebas (free port) Sabang
karena antara aturan yang ada dan pelaksanaan dalam membuat kebijakan
dianggap tidak sinkron. 31 Oleh karena itu, Gubernur Aceh menyarankan untuk
pengembangan free port Sabang agar memahami terhadap 4 (empat) hal, yaitu,
29
http://aceh.tribunnews.com/2013/05/01/wagub-promosikan-aceh-di-abu-dhabi, di akses
pada 30 Desember 2013.
30
Ibid.
31
http://aceh.tribunnews.com/2013/06/05/free-port-sabang-belum-bermanfaat, diakses pada
30 Desember 2013.

pertama, persamaan persepsi terkait dengan kegiatan impor; kedua, memahami
sistem pemindahan barang impor dari Sabang ke daratan Aceh atau kawasan
pabean; ketiga, mendorong agar lahirnya kebijakan yang standar dan baku dalam
bentuk Surat Kesepakatan Bersama (SKB) tentang prosedur impor barang di
Kawasan Sabang; dan, keempat, memperkuat komitmen untuk mematuhi semua
aturan dan kesepakatan soal kegiatan impor barang. 32
Jika mengacu Undang-Undang Dasar Republik Indonesia Tahun 1945
(UUD RI 1945), baik secara implisit maupun eksplisit tidak disebutkan kebijakan
administratif Pemerintah Pusat di daerah perlu adanya konsultasi dan
pertimbangan gubernur (pemerintah daerah). Dalam UUD RI 1945 hanya terdapat
pengaturan berkaitan konsultasi dan pertimbangan atau persetujuan antara
Presiden dengan DPR-RI dan lembaga kehakiman, dalam konteks pemisahan
kekuasaan (separation of power) antara eksekutif dengan legislatif dan kehakiman
(yudikatif).
Sebagaimana, Pasal 11 ayat (1) dan ayat (2) UUD RI 1945, disebutkan
bahwa Presiden dalam menyatakan perang, membuat perdamaian dan perjanjian
dengan negara lain, serta menimbulkan akibat luas dan mendasar bagi kehidupan
rakyat yang terkait dengan beban keuangan negara, dan/atau mengharuskan
perubahan atau pembentukan undang-undang memerlukan persetujuan DPR RI.
Selanjutnya, dalam Pasal 14 ayat (1) dan ayat (2) UUD RI 1945, bahwa Presiden
dalam memberi grasi dan rehabilitasi memperhatikan pertimbangan Mahkamah
Agung (MA) dan dalam memberi amnesti dan abolisi memperhatikan
32
Ibid.

pertimbangan DPR RI. Sementara, Pasal 24A ayat (3) UUD RI 1945, mengatur
calon hakim agung yang diusulkan oleh Komisi Yudisial (KY) harus melalui
persetujuan DPR RI dan ditetapkan oleh Presiden menjadi hakim agung.
Selanjutnya, Pasal 24B UUD RI 1945, dinyatakan keanggotaan KY yang diangkat
dan diberhentikan oleh Presiden harus melalui persetujuan DPR RI.
Sebagaimana, telah disebutkan di atas dalam UUD RI 1945 tidak dinyatakan
mengenai konsultasi dan pertimbangan Pemerintahan Daerah dengan Pemerintah
Pusat. Sementara, yang diatur berkaitan Pemerintahan Daerah adalah dalam Pasal
18 ayat (1) UUD RI 1945 disebutkan, Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi
atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan
kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota mempunyai pemerintahan
daerah, yang diatur dengan undang-undang.
Selanjutnya, Pasal 18A ayat (1) UUD RI 1945 menyatakan, hubungan
wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah provinsi, kabupaten,
dan kota atau antara provinsi dan kabupaten dan kota, diatur dengan undang-
undang dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah. Sedangkan,
Pasal 18B ayat (1) UUD RI 1945 disebutkan, negara mengakui dan menghormati
satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa
yang diatur dengan undang-undang.
Berdasarkan ketiga pasal tersebut, tidak diperdapatkan pengaturan mengenai
konsultasi dan pertimbangan Pemerintah Daerah dengan Pemerintah Pusat atau
sebaliknya, kecuali yang disebutkan dalam Pasal 18A ayat (1) UUD RI 1945,
yaitu mengenai hubungan wewenang antara pemerintah pusat dengan pemerintah

daerah diatur dengan undang-undang. Sebelum perubahan UUD RI 1945 ada
beberapa undang-undang pemerintahan daerah yang sudah dibentuk, yang berlaku
secara umum untuk seluruh daerah, terakhir Undang-Undang Nomor 22 Tahun
1999 tentang Pemerintahan Daerah (UU No.22 Tahun 1999). 33 Kemudian
undang-undang ini diganti dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004
tentang Pemerintahan Daerah (UU No.32 Tahun 2004), 34 sebagaimana telah
beberapa kali diubah terakhir dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008
tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang
Pemerintahan Daerah. 35
Selanjutnya, UU No.32 Tahun 2004 pada 30 September 2014 dicabut dan
diganti dengan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan
Daerah (UU No.23 Tahun 2014), 36 sebagaimana telah diubah dengan Undang-
Undang Nomor 2 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti
Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2014 tentang Perubahan atas Undang-Undang
Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah Menjadi Undang-Undang
(UU No.2 Tahun 2015), 37 dan terakhir diubah dengan Undang-Undang Nomor 9
33
Undang-Undang Pemerintahan Daerah No. 22 Tahun 1999, LN RI Tahun 1999 No. 60,
TLN RI No. 3839.
34
TLN RI No. 4437.
35
Undang-Undang Perubahan Kedua atas Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang
Pemerintahan Daerah, UU No. 12 Tahun 2008, LN RI Tahun 2008 No. 59, TLN RI No. 4844.
36
TLN RI No. 5587.
37
Undang-Undang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2
Tahun 2014 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan
Daerah Menjadi Undang-Undang, UU No. 2 Tahun 2015, LN RI Tahun 2015 No. 24, TLN RI No.
5657.

Tahun 2015 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun
2014 tentang Pemerintahan Daerah (UU No.9 Tahun 2015). 38
Di mana substansi dalam UU No.23 Tahun 2014 terdapat beberapa
perbedaan dibandingkan dengan UU No. 32 Tahun 2004. Misalnya, pengertian
sebagaimana Pasal 1 angka 9 UU No.23 Tahun 2014 disebutkan: “Dekonsentrasi
adalah pelimpahan sebagian Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan
Pemerintah Pusat kepada gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat, kepada
instansi vertikal di wilayah tertentu, dan/atau kepada gubernur dan bupati/wali
kota sebagai penanggung jawab urusan pemerintahan umum.” Sedangkan,
menurut Pasal 1 angka 8 UU No.32 Tahun 2004 disebutkan: “Dekonsentrasi
adalah pelimpahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada Gubernur
sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu.”
Sementara, bagi daerah-daerah yang berlaku otonomi khusus dan daerah
istimewa (asymmetrical decentralization), di samping berlaku undang-undang
yang bersifat umum, juga diatur dengan undang-undang khusus yang berlaku
tersendiri, seperti Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi
Khusus bagi Provinsi Papua (UU No.21 Tahun 2001), 39 joncto Undang-Undang
Nomor 35 Tahun 2008 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2008 tentang Perubahan atas Undang-undang
38
Undang-Undang Perubahan Kedua atas Undang-Undang No. 23 Tahun 2014 tentang
Pemerintahan Daerah, UU No. 9 Tahun 2015, LN RI Tahun 2015 No. 58, TLN RI No. 5679.
39
Undang-Undang Otonomi Khusus Bagi Provinsi Papua, UU No.21 Tahun 2001, LN RI
No. 135 Tahun 2001, TLN RI No. 4151.

Nomor 21 Tahun 2001 Tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua Menjadi
Undang-Undang (UU No.35 Tahun 2008). 40
Sedangkan, bagi Provinsi Aceh yang berstatus sebagai daerah istimewa dan
daerah khusus disamping diatur dengan Undang-Undang Nomor 44 Tahun 1999
tentang Penyelenggaraan Keistimewaan Propinsi Daerah Istimewa Aceh (UU
No.44 Tahun 1999), 41 juga sebagai daerah khusus diatur dengan UU No.11 Tahun
2006. Sementara, Jakarta sebagai daerah khusus ibu kota diatur dengan Undang-
Undang Nomor 29 Tahun 2007 tentang Pemerintahan Provinsi Daerah Khusus
Ibukota Jakarta sebagai Ibukota Negara Kesatuan Republik Indonesia, 42 (UU
No.29 Tahun 2007), mengantikan Undang-Undang Nomor 34 Tahun 1999 tentang
Pemerintahan Propinsi Daerah Khusus Ibukota Negara Republik Indonesia (UU
No.34 Tahun 1999). Terakhir, provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta, diatur
dengan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan Daerah
Istimewa Yogyakarta. 43 (UU No.13 Tahun 2012).
Sehingga, dalam konteks pelaksanaan otonomi daerah di NKRI terdapat 3
(tiga) pembahagian pelaksanaan otonomi daerah, yaitu pertama, otonomi daerah
biasa bagi sebagian besar daerah-daerah di NKRI, kedua otonomi khusus, bagi
daerah-daerah khusus, seperti Jakarta, Papua dan Aceh, dan ketiga, otonomi yang
40
Tahun 2008 tentang Perubahan atas Undang-undang Nomor 21 Tahun 2001 Tentang Otonomi
Khusus bagi Provinsi Papua Menjadi Undang-undang., UU No.35 Tahun 2008, LN RI No. 112
Tahun 2008, TLN RI No. 4884.
41
Undang-Undang Penyelenggaraan Keistimewaan Propinsi Daerah Istimewa Aceh, UU
No.44 Tahun 1999, LN RI No. 172 Tahun 1999, TLN RI No. 3893.
42
Undang-Undang Pemerintahan Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta sebagai Ibukota
Negara Kesatuan Republik Indonesia, UU No.29 Tahun 2007, LN RI No. 93 Tahun 2007, TLN RI
No. 4744.
43
Undang-Undang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta, UU No13 Tahun 2012,
LN No. 170 Tahun 2012, TLN No. 5339.

bersifat istimewa bagi daerah-daerah istimewa, seperti Yogyakarta dan Aceh.
Sewajarnya, undang-undang mengatur hubungan antara Pemerintah Pusat dengan
Pemerintahn Daerah, khususnya berkaitan dengan kewenangan konsultasi dan
pertimbangan Pemerintah Daerah dengan Pemerintah Pusat atau sebaliknya.
Tujuannya, agar kewenangan yang sudah diberikan oleh Pemerintah Pusat kepada
daerah, terdapat kesepahaman, keserasian dan kesepakatan. Sehingga, hak-hak
daerah tidak lagi diabaikan dan terwujudnya keadilan bagi daerah.
Pembagian pelaksanaan otonomi sebagaimana disebut di atas, menunjukan
pelaksanaan otonomi daerah di NKRI, masuk dalam penerapan asas desentralisasi
dan dekonsentrasi. Wujudnya adalah otonomi negara/otonomi nasional
desentralisasi serta otonomi daerah yang meliputi otonomi daerah biasa, lazim
disebut otonomi daerah saja, otonomi daerah istimewa, otonomi daerah khusus,
dan/atau otonomi daerah asli. 44 Oleh karena itu, ada beberapa kebijakan
administratif Pemerintah Pusat yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan
Aceh, maka perlu melakukan penelitian lebih lanjut. Disini penulis akan
membatasi dengan judul: “Konsultasi dan Pertimbangan Gubernur Terhadap
Kebijakan Administratif Pemerintah Pusat di Provinsi Aceh Berdasarkan Undang-
Undang Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh”.
B. Rumusan Masalah
Berdasarkan latar belakang di atas dapat dirumuskan beberapa permasalahan
yang akan dikaji dalam penelitian ini, yaitu:
44
Astim Riyanto, 2010, Teori Negara Kesatuan, Yapemdo, Bandung, hlm. 202.

1. Mengapa ada pengaturan tentang konsultasi dan pertimbangan gubernur
terhadap kebijakan administratif pemerintah pusat yang berkaitan langsung
dengan Pemerintahan Aceh?
2. Bagaimanakah pengaturan konsultasi dan pertimbangan gubernur terhadap
kebijakan administratif pemerintah pusat yang berkaitan langsung dengan
Pemerintahan Aceh dalam perspektif Negara Kesatuan Republik Indonesia?
3. Apa saja hambatan pelaksanaan konsultasi dan pertimbangan gubernur
dengan Pemerintahan Aceh?
C. Tujuan dan Manfaat Penelitian
1. Tujuan Penelitian
Sesuai dengan latar belakang, rumusan masalah dan telaah kepustakaan
dapat dirumuskan beberapa tujuan dalam penelitian ini, yaitu:
1. Untuk mengkaji dan mengetahui dasar pengaturan konsultasi dan
pertimbangan gubernur terhadap kebijakan administratif pemerintah pusat
yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh.
2. Untuk mengkaji dan mengetahui pengaturan konsultasi dan pertimbangan
langsung dengan Pemerintahan Aceh dalam perspektif Negara Kesatuan
Republik Indonesia.

3. Untuk mengkaji dan mengetahui hambatan pelaksanaan kewenangan
pemerintah pusat yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh.
2. Manfaat Penelitian
Penelitian disertasi ini diharapkan dapat memberi manfaat baik secara
teoritis maupun praktis, yaitu:
1. Secara teoritis, penelitian ini diharapkan dapat memberi sumbangan
pemikiran konsep-konsep tentang hubungan Pemerintah Pusat dengan
Pemerintahan Daerah. Penelitian ini juga diharapkan dapat menambah
khasanah ilmu hukum, terutama hukum tata negara dan hukum
pemerintahan daerah, khususnya penemuan konsepsi konsultasi dan
pertimbangan gubernur terhadap kebijakan administratif pemerintah pusat di
daerah. Terutama terhadap daerah-daerah khusus atau istimewa.
2. Secara praktis, diharapkan dapat menjadi bahan pertimbangan dan masukan
bagi Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah, seperti Presiden, DPR RI,
Gubernur, DPRD, terutama Gubernur dan DPR Aceh, dalam upaya
membangun hubungan yang harmonis antara Pemerintah Pusat dengan
Pemerintahan Daerah, khususnya Pemerintahan Aceh dan masyarakatnya.
D. Keaslian Penelitian
Penelitian disertasi ini secara khusus akan diteliti sebagaimana judulnya.
Sejauh yang diketahui belum banyak dan masih sangat kurang dilingkungan

akademik baik di Aceh secara khusus maupun Indonesia secara umumnya.
Sementara, penelitian berkaitan otonomi khusus yang ada selama ini sebagian
masih bersifat umum dan substansi kekhususan belum menyentuh secara langsung
secara komprehensif. Terutama, berkaitan dengan kebijakan administratif
Pemerintah Pusat yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh dilakukan
setelah adanya konsultasi dan pertimbangan gubernur, sebagaimana Pasal 8 ayat
(3) UU No.11 Tahun 2006. Kewenangan ini berbeda dengan kewenangan pada
daerah-daerah lainnya di Indonesia. Dalam kaitan dengan disertasi ini penulis
menemukan beberapa hasil penelitian sebelumnya, antara lain:
1. Husni Jalil, (2004) melalui penelitian dalam disertasi Universitas Padjajaran
(UNPAD) Bandung: “Eksistensi Otonomi Khusus Provinsi Nanggroe Aceh
Darussalam dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia Berdasarkan
UUD 1945”, mengkaji keberadaan otonomi khusus Provinsi Nanggroe
Aceh Darussalam (NAD), menggunakan Undang-Undang Nomor 18 Tahun
2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Daerah Istimewa Aceh Sebagai
Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam, yang sekarang sudah diganti dengan
UU No.11 Tahun 2006. Penelitian ini mengkaji kewenangan Mahkamah
Syari’yah dan hubungan Pemerintah Pusat dan Provinsi NAD dalam NKRI,
menggunakan metode penelitian yuridis normatif dan empiris, dengan
pendekatan perbandingan dan sejarah hukum, serta pendekatan politis.
Husni menemukan, bahwa kewenangan Mahkamah Syar’iah, tidak bergeser
dari Konsep NKRI dan hubungan pemerintah pusat dan provinsi NAD.

2. Yusrizal, Suharizal, dan Firdaus Arifin (2007) melalui penelitian The Aceh
Institute: “Pemetaan Kewenangan Pemerintah Aceh Berdasarkan Undang-
Undang Nomor 11 Tahun 2006”, mengkaji kewenangan Pemerintahan Aceh
dan kemungkinan sengketa yang dapat terjadi antara pemerintahan Aceh
dan Pemerintah Pusat. Dalam penelitian yang menggunakan pendekatan
yuridis normatif ini, Yusrizal, dkk, mengelaborasi kewenangan khusus
pemerintahan Aceh, sebagaimana diatur dalam Pasal 7 UU No.11 Tahun
2006 dan hubungannya dengan Pemerintah Pusat. Namun, tidak
menganalisis berkaitan kewenangan konsultasi dan pertimbangan gubernur
Aceh terhadap kebijakan administratif Pemerintah Pusat.
3. Agung Djojosoekarto, Rudiarto Sumarwono, Cucu Suryaman (2008) dalam
penelitian, Kemitraan (Partnertship), “Kebijakan Otonomi Khusus Papua,
Pembelajaran dari Kasus Aceh, Papua, Jakarta, dan Yogyakarta”,
menelaah otonomi khusus, terutama yang berlaku di provinsi Aceh setelah
UU No.11 Tahun 2006, bahwa diberi kewenangan khusus pada tiga
dimensi, pertama penggunaan istilah, antara lain: Peraturan Daerah dengan
menggunakan istilah Qanun; Komisi Pemilihan Umum Daerah (KPUD),
menggunakn istilah Komisi Independen Pemilihan (KIP); dan, Dewan
Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) provinsi dan kabupaten/kota dengan
istilah Dewan Perwakilan Rakyat Aceh (DPRA) dan Dewan Perwakilan
Rakyat Kabupaten/Kota (DPRK). Kedua, dimensi kelembagaan berkaitan
dengan pembentukan Mahkamah Syar’iyah; partai politik lokal; Majelis
Permusyawaratan Ulama (MPU); Lembaga Wali Nanggroe (LWN);

Lembaga Adat; dan Lambang Daerah; dan, Ketiga, dimensi keuangan,
adanya dana otonomi khusus; dan, dana tambahan bagi hasil minyak dan
gas bumi.
Berbeda dengan beberapa penelitian yang telah disebutkan di atas,
penelitian ini difokuskan pada konsultasi dan pertimbangan gubernur Aceh
terhadap kebijakan administratif Pemerintah Pusat yang berkaitan langsung
dengan Pemerintahan Aceh. Dalam penelitian ini akan mengkaji dan menganalisis
pengaturan dalam UU No.11 Tahun 2006 terhadap penguatan kelembagaan
gubernur sebagai kepala daerah, dan sinergitas hubungan Pemeritahan Aceh dan
Pemerintah Pusat.
Meskipun, dari semua penelitian di atas tidak terdapat kesamaan judul dan
permasalahan dengan disertasi ini. Namun, dapat digunakan sebagai referensi dan
sebagai bahan studi perbandingan guna menemukan sesuatu yang baru dan
bermanfaat bagi pengembangan ilmu hukum dan pembangunan hukum di
Indonesia dan Aceh khususnya. Oleh krena itu, keaslian penelitian ini dapat
dipertanggungjawabkan kebenarannya secara ilmiah dan terbuka untuk dikritisi
secara konstruktif. Apabila pernah dilakukan penelitian yang sama, maka
penelitian ini diharapkan dapat melengkapi penelitian sebelumnya.
E. Kerangka Teori dan Konsepsi
1. Kerangka Teori
Menurut Soetandyo Wignjosoebroto, yang dikutip Otje Salman, teori
berasal dari kata “theoria” dalam bahasa latin yang berarti “perenungan”, yang

pada gilirannya berasal dari kata “thea” yang dalam bahasa Yunani secara hakiki
menyiratkan sesuatu yang disebut dengan realitas. 45 Sehingga, teori diartikan
adalah:
“Suatu konstruksi dialam cita atau ide manusia, dibangun dengan maksud
untuk menggambarkan secara reflektif fenomena yang dijumpai di alam
pengalaman (ialah alam yang tersimak bersaranakan indera manusia).
Sehingga, tak pelak lagi bahwa berbicara tentang teori seseorang akan
dihadapkan kepada dua macam realitas, yang pertama adalah realitas in
abstracto yang ada di alam idea imajinatif, dan kedua adalah padanannya
yang berupa realitas in concreto yang berada dalam pengalaman
inderawi”. 46
Kata teori berasal dari kata theoria yang artinya pandangan atau wawasan.
Kata teori mempunyai pelbagai arti. Pada umumnya, teori diartikan sebagai
pengetahuan yang hanya ada dalam alam pilikiran tanpa dihubungkan dengan
kegiatan-kegiatan yang bersifat praktis untuk melakukan sesuatu. 47 Sebagaimana,
juga Jan Gijssels dan Mark van Hoecke, yang dikutip Sudikno Mertokusumo,
mengatakan teori dapat diartikan sebagai suatu kesatuan pandang, pendapat, dan
pengertian-pengertian yang berhubungan dengan kenyataan yang dirumuskan
sedemikian, sehingga memungkinkan menjabarkan hipotesis-hipotesis yang dapat
dikaji. 48
Untuk itu, sebagai pisau analisis penelitian, teori yang akan penulis gunakan
dibagi dalam tiga tingkatan, yaitu dalam bentuk Grand Theory, yaitu teori Negara
Hukum, sebagai induk teori atau kerangka teori yang prima dengan sifat dan
karakter yang general (umum), yang penggunaannya akan berlanjut kepada
45
Otje Salman dan Anthon F. Susanto, 2008, Teori Hukum (Mengingat, Mengumpulkan,
dan Membuka Kembali, Cetakan Keempat, Refika Aditama, Bandung, hlm. 21.
46
Ibid.
47
Sudikno Mertokusumo, 2012, Teori Hukum, Cetakan Keenam, Cahaya Atma Pusaka,
Yogyakarta, hlm. 4.
48
Ibid, hlm. 5.

Medium Theory/Middle Theory (teori tengah), yaitu teori Negara Kesatuan dan
Desentralisasi Simetris (symetrical decentralization) dan (asymmetrical
decentralization), dan Supporting Theory/Applied Theory (teori pendukung), yaitu
teori Kewenangan. 49
1.1. Negara hukum (Grand Theory)
Sebagai Grand Theory yang digunakan dalam penelitian ini, kerangka pikir
kenegaraan dengan menggunakan teori Negara Hukum (rechtstaat dan rule of
law). Dalam NKRI, istilah negara hukum sudah sangat populer, istilah tersebut
dianggap sebagai terjemahan dari dua istilah rechstaat dan rule of law. Konsep
tersebut dikaitkan dengan konsep perlindungan hukum, sebab tidak lepas dari
perlindungan hak asasi manusia. Sehingga, dalam penjelasan UUD RI 1945
sebelum perubahan disebutkan, “Negara Indonesia berdasar atas hukum,
(rechtsstaat), tidak berdasarkan kekuasaan belaka (Machtsstaat)”.
Teori negara hukum secara esensial bermakna bahwa hukum adalah
supreme dan kewajiban bagi setiap penyelenggara negara atau pemerintahan
untuk tunduk pada hukum (subject to the law), tidak ada kekuasaan di atas hukum
(above the law), semuanya ada di bawah hukum (under the rule of law), dengan
kedudukan ini, tidak boleh ada kekuasaan yang sewenang-wenang (arbitrary
power) atau penyalahgunaan kekuasaan (misuse of power). 50
49
M. Solly Lubis, 2012, Filsafat Ilmu dan Penelitian, Sofmedia, Jakarta, hlm. 112.
50
Muh. Hasrul, 2013, Eksistensi Gubernur Sebagai Wakil Pemerintah Pusat di Daerah
Dalam Mewujudkan Pemerintahan yang Efektif, Disertasi, Program Doktor Fakultas Hukum
Universitas Hasanuddin, Makasar, hlm. 15.

Sejarah perkembangan cita negara hukum berawal dari konsep pemikiran
Plato (427-347 SM) yang kemudian dilanjutkan oleh Aristoteles (384-322 SM).
Plato dalam bukunya yang berjudul Politea memberikan respon terhadap kondisi
negara yang memprihatinkan karena saat itu dipimpin oleh orang-orang atas dasar
kesewenang-wenangan. Ide Plato dikembangkan lebih lanjut oleh Aristoteles.
Dalam pandangannya, suatu negara yang baik ialah negara yang diperintah
dengan konstitusi dan berkedaulatan hukum. Pandangan ini termuat dalam
karyanya yang berjudul politica. 51
Terdapat tiga unsur dari pemerintahan berkonstitusi, yaitu: (1) pemerintahan
dilaksanakan untuk kepentingan umum, (2) pemerintah dilaksanakan menurut
hukum yang berdasar ketentuan-ketentuan umum, bukan hukum yang dibuat
secara sewenang-wenang yang mengenyampingkan konvensi dan konstitusi, (3)
pemerintah berkonstitusi, berarti pemerintah yang dilaksanakan atas kehendak
rakyat, bukan berupa paksaan-tekanan seperti yang dilaksanakan pemerintahan
despotis. Pemikiran tentang negara hukum ini dilatari oleh situasi dan kondisi
yang sama ketika era Plato dan Aristoteles mengemukakan idenya tentang negara
hukum, yaitu reaksi terhadap kekuasaan yang absolut dan sewenang-wenang. 52
Sementara, menurut Julius Stahl, konsep negara hukum yang disebutnya
dengan istilah ‘rechtsstaat’ itu mencakup empat elemen penting, yaitu:
1. Perlindungan hak asasi manusia.
2. Pembagian kekuasaan.
3. Pemerintahan berdasarkan undang-undang.
51
Ibid.
52
Ibid.

4. Peradilan tata usaha negara. 53
Pendapat yang serupa tentang konsep rechtsstaat juga dikemukakan oleh
Van Wijk dan Konijnbelt. Menurutnya, rechtsstaat memiliki unsur-unsur sebagai
berikut:
a. Pemerintahan menurut hukum (wetmatig bestuur), yang meliputi

kewenangan yang dinyatakan dengan tegas, tentang perlakukan yang
sama, dan tentang kepastian hukum;
b. Jaminan atas hak-hak asasi;
c. Pembagian kekuasaan yang meliputi struktur kewenangan atau
desentralisasi dan tentang pengawasan dan control;
d. Pengawasan oleh kekuasaan peradilan. 54
Selanjutnya, Albert Venn Dicey, yang lebih dikenal dengan panggilan A.V.
Dicey, menguraikan adanya tiga ciri penting dalam setiap negara hukum yang
disebutnya dengan istilah “The Rule of Law”, yaitu:
1. Supremacy of Law (supremasi hukum).
2. Equality before the law (persamaan di depan hukum).
3. Due Process of Law (proses hukum yang adil). 55
Perumusan ciri negara hukum dari konsep rechtsstaat dan rule of law
sebagaimana dikemukakan oleh Julius Stahl dan A.V. Dicey kemudian
diintegrasikan pada pencirian baru yang lebih memungkinkan pemerintah
bersikap aktif dalam melaksanakan tugas-tugasnya. Perumusan kembali ciri-ciri
tersebut, antara lain, dihasilkan oleh International Comission of Jurist yang pada
53
Dikutip dari Jimly Assiddiqie, Orasi Ilmiah pada Wisuda Sarjana Hukum Fakultas
Hukum Universitas Sriwijaya Palembang, 23 Maret 2004. Lihat juga, Notohamidjojo, 1970,
Makana Negara Hukum, Badan Penerbit Kristen, Djakarta, hlm. 24-28.
54
Victor Imanuel W. Nalle, 2013, Konsep Uji Materiil Kajian Pembentukan dan Ujian
Materiil Peraturan Kebijakan di Indonesia, Setara press, Malang, hlm. 16.
55
A.V. Dicey, 2007, Pengantar Studi Hukum Konstitusi, Terjemahan dari Introduction to
the Study of the Law of the Constitution, Nusamedia, Bandung, hlm. 254-259.

konferensinya di Bangkok pada tahun 1965, mencirikan konsep negara hukum
yang dinamis atau konsep negara hukum materiil sebagai berikut: 56
1. Perlindungan konstitusional, artinya selain menjamin hak-hak individu,
konstitusi harus pula menentukan cara prosedural untuk memperoleh
perlindungan atau hak-hak yang dijamin.
2. Adanya badan kehakiman yang bebas dan tidak memihak.
3. Adanya pemilihan umum yang bebas.
4. Adanya kebebasan menyatakan pendapat.
5. Adanya kebebasan berserikat/berorganisasi dan beroposisi.
6. Adanya pendidikan kewarganegaraan.
Sementara, Arief Sidharta, yang mengutip pendapat Scheltema,
merumuskan pandangannya tentang unsur-unsur dan asas-asas dasar negara
hukum adalah sebagai berikut: 57
1. Pengakuan, penghormatan, dan perlindungan Hak Asasi Manusia yang

berakar dalam penghormatan atas martabat manusia (human dignity).
2. Berlakunya asas kepastian hukum. Negara Hukum untuk bertujuan
menjamin bahwa kepastian hukum terwujud dalam masyarakat. Hukum
bertujuan untuk mewujudkan kepastian hukum dan prediktabilitas yang
tinggi, sehingga dinamika kehidupan bersama dalam masyarakat bersifat
‘predictable’. Asas-asas yang terkandung dalam atau terkait dengan asas
kepastian hukum itu adalah:
a. Asas legalitas, konstitusionalitas, dan supremasi hukum;
b. Asas undang-undang menetapkan berbagai perangkat peraturan
tentang cara pemerintah dan para pejabatnya melakukan tindakan
pemerintahan;
c. Asas non-retroaktif perundang-undangan, sebelum mengikat undang-
undang harus lebih dulu diundangkan dan diumumkan secara layak;
56
Mahfud MD, 2006, Membangun Politik Hukum, Menegakkan Konstitusi, LP3ES
Indonesia, Jakarta, hlm. 187.
57
B. Arief Sidharta, “Kajian Kefilsafatan tentang Negara Hukum”, dalam Jentera (Jurnal
Hukum), “Rule of Law”, Pusat Studi Hukum dan Kebijakan (PSHK), Jakarta, edisi 3 Tahun II,
November 2004, hlm.124-125.

d. Asas peradilan bebas, independen, imparial, dan objektif, rasional,
adil dan manusiawi;
e. Asas non-liquet, hakim tidak boleh menolak perkara karena alasan
undang-undangnya tidak ada atau tidak jelas;
f. Hak asasi manusia harus dirumuskan dan dijamin perlindungannya
dalam undang-undang atau UUD.
3. Berlakunya Persamaan (Similia Similius atau Equality before the Law).
Dalam Negara Hukum, Pemerintah tidak boleh mengistimewakan orang
atau kelompok orang tertentu, atau mendiskriminasikan orang atau
kelompok orang tertentu. Dalam prinsip ini, terkandung (a) adanya
jaminan persamaan bagi semua orang di hadapan hukum dan
pemerintahan, dan (b) tersedianya mekanisme untuk menuntut perlakuan
yang sama bagi semua warga negara.
4. Asas demokrasi di mana setiap orang mempunyai hak dan kesempatan
yang sama untuk turut serta dalam pemerintahan atau untuk
mempengaruhi tindakan-tindakan pemerintahan. Untuk itu asas
demokrasi itu diwujudkan melalui beberapa prinsip, yaitu:
a. Adanya mekanisme pemilihan pejabat-pejabat publik tertentu yang
bersifat langsung, umum, bebas, rahasia, jujur dan adil yang
diselenggarakan secara berkala;
b. Pemerintah bertanggungjawab dan dapat dimintai
pertanggungjawaban oleh badan perwakilan rakyat;
c. Semua warga negara memiliki kemungkinan dan kesempatan yang
sama untuk berpartisipasi dalam proses pengambilan keputusan politik
dan mengontrol pemerintah;
d. Semua tindakan pemerintahan terbuka bagi kritik dan kajian rasional
oleh semua pihak;
e. Kebebasan berpendapat/berkeyakinan dan menyatakan pendapat;
f. Kebebasan pers dan lalu lintas informasi;
g. Rancangan undang-undang harus dipublikasikan untuk
memungkinkan partisipasi rakyat secara efektif.
5. Pemerintah dan Pejabat mengemban amanat sebagai pelayan masyarakat
dalam rangka mewujudkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan
tujuan bernegara yang bersangkutan. Dalam asas ini terkandung hal-hal
sebagai berikut:
a. Asas-asas umum pemerintahan yang layak;
b. Syarat-syarat fundamental bagi keberadaan manusia yang bermartabat
manusiawi dijamin dan dirumuskan dalam aturan perundang-
undangan, khususnya dalam konstitusi;
c. Pemerintah harus secara rasional menata tiap tindakannya, memiliki
tujuan yang jelas dan berhasil guna (doelmatig). Artinya,
pemerintahan itu harus diselenggarakan secara efektif dan efisien.

Konsep rechtsstaat bertumpu pada sistem hukum kontinental yang disebut
“civil law” atau “modern Roman Law” sedangkan konsep “the rule of law”
bertumpu atas sistem hukum yang disebut “common law”. Karakteristik “civil
law” adalah “administratif”, sedangkan karakteristik “common law” adalah
“judicial”.
Berbeda dengan latar belakang negara hukum Republik Indonesia, di mana
latar belakangnya sama halnya dengan penggunaan istilah “demokrasi”, yang
sebelumnya tidak dikenal namun dengan pengaruh pikiran barat, sehingga dikenal
istilah demokrasi dengan atribut tambahan, yang melalui Ketetapan MPRS Nomor
XXXVII/MPRS/1968 tentang Pencabutan Ketetapan MPRS Nomor VIII/
MPRS/l965 dan tentang Pedoman Pelaksanaan Kerakyatan yang Dipimpin oleh
Hikmat Kebijaksanaan dalam Permusyawaratan/Perwakilan, disebut dengan
“Demokrasi Pancasila”. Begitu juga halnya dengan negara hukum yang dikenal
dengan Negara Hukum Pancasila. Sehingga, negara hukum Republik Indonesia
bukan sekedar terminologi dari “rechtsstaat” atau “rule of law”.58
Pancasila memiliki sekurang-kurangnya empat kaedah penuntun yang harus
dijadikan pedoman dalam pembentukan dan penegakan hukum di Indonesia.
Pertama, hukum harus melindungi segenap bangsa dan menjamin keutuhan
bangsa dan karenanya tidak diperbolehkan adanya hukum-hukum yang menanam
benih-benih disintegrasi. Kedua, hukum harus mampu menjamin keadilan sosial
dengan memberikan proteksi khusus bagi golongan lemah agar tidak tereksploitasi
dalam persaingan bebas melawan golongan yang kuat. Ketiga, hukum harus
58
Philipus M. Hadjon, 1987, Perlindungan Hukum bagi Rakyat Indonesia, Bina Ilmu,
Surabaya, hlm. 72-74.

dibangun secara demokratis sekaligus membangun demokrasi sejalan dengan
nomokrasi (negara hukum). Keempat, hukum tidak boleh diskriminatif
berdasarkan ikatan primordial apapun dan harus mendorong terciptanya toleransi
beragama berdasarkan kemanusian dan keberadaban. 59
Berdasarkan pandangan diatas dan sesuai dengan prinsip NKRI sebagai
negara hukum sebagaimana Pasal 1 ayat (3) UUD RI 1945, maka prinsip-prinsip
negara hukum pancasila tersebut harus ditegakkan. Artinya, dalam penegakan
hukum pelaksanaan kewenangan Pemerintahan Aceh dalam rangka konsultasi dan
pertimbangan gubernur terhadap kebijakan administratif Pemerintah Pusat yang
berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh, secara prinsipnya adalah:
pertama, agar terbangun hubungan harmonis antara Pemerintahan Aceh dan
Pemerintah Pusat, sehingga tidak menimbulkan potensi disintegrasi bangsa;
Kedua, pelaksanaan kebijakan administratif Pemerintah Pusat harus berdasarkan
UUD RI 1945 dan peraturan khusus, yaitu UU No.11 Tahun 2006 serta peraturan
perundang-undangan lainnya; dan, ketiga, untuk melindungi kepentingan dan
keadilan rakyat Aceh secara khususnya, dan kepentingan NKRI secara umum
yang demokratis sesuai dengan hukum Pancasila.
Selanjutnya, dalam konteks hubungan Pemerintah Pusat dan Pemerintah
Daerah, keberadaan konsultasi dan pertimbangan gubernur terhadap kebijakan
Aceh, menjadi forum fasilitasi hubungan yang selaras dan seimbang antara dua
institusi yang berbeda. Di mana Pemerintah Pusat yang mempunyai kewenangan
59
Mahfud MD, 2006, Membangun Politik Hukum, Menegakkan Konstitusi, Jakarta:
Pustaka LP3ES, hlm. 56.

secara terpusat (sentral), dalam bentuk negara kesatuan dan kedua keberadaan
Pemerintah Daerah (gubernur) yang merupakan sub-ordinasi Pemerintah Pusat.
Meskipun, hanya kebijakan administratif Pemerintah Pusat yang berkaitan
langsung (khusus) dengan Pemerintahan Aceh. Dengan forum ini maka
keberadaan dan hubungannya antara Pemerintah Pusat dan daerah menjadi
seimbang. Kewenangan ini juga membuktikan bahwa NKRI sebagai negara
hukum telah menjujung tinggi nilai-nilai keadilan, persamaan di depan hukum
(equality before the law) dan kepastian hukum. Keberadaan forum konsultasi dan
pertimbangan gubernur ini, menyerupai keberadaan Pengadilan Tata Usaha
Negara (PTUN) yang mempertemukan antara Pemerintah dan masyarakat dalam
satu forum pengadilan, yang keberadaannya tidak seimbang yang satu sebagai
elemen yang memerintah (pemerintah), sementara yang lain adalah yang
diperintah (masyarakat).
Hal ini, berdasarkan konsideran Menimbang huruf a, Undang-Undang
Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara (UU No.5 Tahun
1986), yang sudah diubah dengan, Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004, dan
terakhir diubah dengan, Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009, disebutkan:
bahwa negara Republik Indonesia sebagai negara hukum yang berdasarkan

Pancasila dan Undang-Undang Dasar 1945 bertujuan mewujudkan tata
kehidupan negara dan bangsa yang sejahtera, aman, tenteram, serta tertib,
yang menjamin persamaan kedudukan warga masyarakat dalam hukum, dan
yang menjamin terpeliharanya hubungan yang serasi, seimbang, serta
selaras antara aparatur di bidang Tata Usaha Negara dengan para warga
masyarakat. 60
60
Lihat juga, Titik Triwulan dan Ismu Gunadi Widodo, 2011, Hukum Tata Usaha Negara
dan Hukum Acara Peradilan Tata Usaha Negara Indonesia, Kencana Prenada Media Group,
Jakarta, hlm. 566.

Dengan adanya UU No.5 Tahun 1986 dan PTUN ini, bahwa Indonesia
sebagai negara hukum, yang mengakui keberadaan semua warga negara adalah
sama di depan hukum (equality before the law). Sehingga, keberadaan hukum
menjadi supremasi. Dengan keberadaan PTUN tersebut telah menempatkan
kedudukan Pemerintah dan masyarakat menjadi selaras dan seimbang, serta
menjadi forum fasilitasi dua kompenen yang sebelumnya tidak seimbang menjadi
seimbang. Demikian juga keberadaan UUPA dan konsultasi dan pertimbangan
gubernur, menjadi forum fasilitasi antara Pemerintah Pusat dan Gubernur
(Pemerintah Aceh). Sehingga, hubungan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Aceh
menjadi koordinasi dan seimbang sebagaimana prinsip negara hukum.
1.2. Negara Kesatuan (Middle Theory)
Selanjutnya, Middle Theory yang digunakan dalam kerangka pikir teori
negara kesatuan (unitary state), dikembangkan antara lain, oleh Rudolf
Kranenburg dan Thorsten V. Klijarvi. Negara Indonesia disamping sebagai negara
hukum, juga bersusunan atau berbentuk negara kesatuan, sebagaimana disebutkan
Pasal 1 ayat (1) UUD RI 1945. Oleh karena itu, perlu juga menggunakan teori
negara kesatuan, dalam sistem desentralisasi, sebagaimana disebutkan dalam
Pasal 18 ayat (2) dan ayat (5) UUD RI 1945.
Istilah unitary state itu sendiri dikemukakan oleh Rudolf Kranenburg.61
Sementara, menurut Thorsten V. Klijarvi, istilah unitary state atau negara dengan
sentralisasi kekuasaan, berpasangan dengan istilah negara federal atau negara
61
Astim Riyanto, 2010, Op., Cit., hlm. 6.

dengan sentralisasi kekuasaan. 62 Penggolongan negara-negara ke dalam dua
bentuk didasarkan pada letak kekuasaan tertinggi (kedaulatan) pemerintahan
negara. Suatu bentukan modifikasi negara federal timbul negara konfederal. Atas
dasar letak kekuasaan tertinggi (kedaulatan) pemerintahan itu muncul istilah
negara kesatuan, negara federal, dan negara konfederal. 63
Sementara, menurut CF. Strong, unitary state adalah negara yang memiliki
”pelaksanaan kebiasaan otoritas legislatif tertinggi oleh satu kekuasaan pusat”.
Sedangkan, negara federal adalah ”suatu alat politik yang dimaksudkan untuk
merekonsiliasasikan kekuasaan dan persatuan nasional dengan pemeliharaan ’hak-
hak negara’,” singkatnya, negara yang otoritas legislatifnya dibagi antara
kekuasaan pusat atau kekuasaan federal dengan unit-unit yang lebih kecil. 64
Selanjutnya, Abu Daud Busroh berdasarkan susunan negara, mengatakan:
......, negara kesatuan adalah negara yang tidak tersusun daripada beberapa
negara, seperti halnya dalam negara federasi, melainkan negara itu sifatnya
tunggal, artinya hanya ada satu negara, tidak ada negara di dalam negara.
Jadi dengan demikian, di dalam negara kesatuan itu juga hanya ada satu
pemerintahan, yaitu pemerintahan pusat yang mempunyai kekuasaan atau
wewenang tertinggi dalam segala lapangan pemerintahan. Pemerintahan
pusat inilah yang pada tingkat terakhir dan tertinggi dapat memutuskan
segala sesuatu dalam negara tersebut. 65
1.2.1. Desentralisasi
Meskipun demikian, karena perkembangan dan kebutuhan negara kesatuan
yang berprinsip sentralistik, dapat juga dengan desentralisasi. Sebagaimana, yang
62
F. Isjwara, 1995, Pengantar Ilmu Politik, Cetakan Ke-10, Binacipta, Bandung, hlm. 202.
63
Ibid.
64
CF Strong, 2004, Konstitusi-konstitusi Politik Modern: Studi Perbandingan tentang
Sejarah dan Bentuk-bentuk Konstitusi Dunia, Terjemahan dari Modern Political Constitution: An
Introduction to the Comparative Study of Their History and Existing Form, Nuansa dan
Nusamedia, Bandung, hlm. 109.
65
Abu Daud Busroh, 1990, Ilmu Negara, PT. Bumi Aksara, Jakarta, hlm. 64-65.

berlaku pada negara federasi sehingga, negara kesatuan dibagi juga dalam pola
sentralistik dan pola desentralistik. Negara kesatuan dengan pola sentralistik
adalah sistem kenegaraan yang menetapkan seluruh wilayah negara, tanpa kecuali,
merupakan kesatuan wilayah administrasi dan hukum. Sedangkan, pola
desentralisasi adalah penyerahan wewenang dari pemerintah pusat kepada daerah.
Penyerahan wewenang tersebut tidak mengubah esensi dasar negara kesatuan. 66
Sementara, Mahfud MD, menyebutkan negara kesatuan adalah:
Negara yang kekuasaannya dipencar ke daerah-daerah melalui pemberian

otonomi atau pemberian wewenang kepada daerah-daerah untuk mengurus
dan mengatur rumah tangga mereka sendiri melalui desentralisasi atau
melalui dekonsentrasi. Ini berarti bahwa daerah-daerah itu mendapat hak
yang datang dari, atau diberikan oleh, pemerintah pusat beradasarkan
undang-undang dan konstitusi.67
Mengenai perbedaan prinsipil antara negara kesatuan dengan negara
federasi tersebut, Kuntana Magnar, menunujukkan:
...., salah satu perbedaan yang prinsipil dengan negara serikat (federal),
adalah di mana kewenangan pemerintah pusat disebutkan satu persatu dalam
Undang-Undang Dasar, dan bahwa susunan pemerintah daerah dalam
negara kesatuan diatur dari pusat, sedangkan susunan pemerintah daerah
yang disebut negara bagian dalam negara serikat, diatur dalam Undang-
Undang Dasar Negara Bagian sendiri. Sehingga, berbeda dari negara
kesatuan, dimana campur tangan pemerintah pusat dalam negara serikat
(federal) lebih terbatas terhadap pemerintah daerah. 68
Oleh karena itu, dalam sejarah desentralisasi atau otonomi daerah, Hilaire
Barnet, menyatakan: “local government represented an early form of localized
self-regulation. The country is devided into local authorities – either county or
66
Hendarmin Ranadireksa, 2007, Arsitektur Konstitusi Demokratik, Bandung: Fokusmedia,
hlm. 59-62.
67
Mahfud MD, Loc. Cit., hlm. 221.
68
Astim Riyanto, Loc., Cit., hlm. 45-46.

district – each having law making and administrative powers as deligated by
Parliament”. (Pemerintah daerah diwakili pada suatu bentuk awal dari lokalisasi
peraturan sendiri. Negara dibagi dalam kekuasaan-kekuasaan lokal – baik
kabupaten atau wilayah – masing-masing mempunyai kekuasaan membuat
peraturan dan administratif sebagaimana yang didelegasi oleh Parlemen). 69
Dalam negara kesatuan, Pemerintah Pusat memegang kedaulatan, pertama,
secara internal yaitu supremasi seseorang atau sekumpulan orang dalam negara
terhadap individu-individu atau perkumpulan-perkumpulan di dalam wilayah
yurisdiksinya. Kedua, eksternal yaitu kemerdekaan absolut suatu negara sebagai
keseluruhan dalam kaitannya dengan negara-negara lain. 70 Desentralisasi melalui
otonomi daerah menunjuk hanya kepada masalah-masalah tertentu menyangkut
kepentingan khusus daerah. Namun, kadang-kadang lembaga administrasi
(pemerintah daerah) yang terpilih, berkompeten untuk membuat norma-norma
umum, misalnya undang-undang otonomi (peraturan daerah), tetapi undang-
undang ini mesti ada dalam kerangka (frame) undang-undang pusat, yang dibuat
oleh legislatif. 71 Berdasarkan pandangan tersebut menunjukan daerah diberi
kewenangan membuat peraturan daerah, untuk mengatur tentang pelaksanaan
pemerintahan daerahnya, menurut kepentingan dan kebutuhan pemerintahannya.
Namun, pengaturannya tidak boleh bertentangan dengan peraturan pemerintahan
pusat, baik konstitusi maupun peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.
69
Hilaire Barnet, 2000, Constitutional and Administrative Law, Ed. Ke-3, London:
Cavendish Limited, hlm. 496.
70
CF. Strong, Op. Cit., hlm. 109-110.
71
Hans Kelsen, 2006, Teori Umum tentang Hukum dan Negara, Terjemahan dari General
Theory of Law and State, Nusamedia & Nuansa, Bandung, hlm. 445.

A.H Manson, membagi desentralisasi menjadi dua yaitu, desentralisasi
politik dan desentralisasi administratif/birokrasi. Desentralisasi politik disebut
juga dengan devolusi (devolution), sedangkan desentralisasi administrtif disebut
juga dengan dekonsentrasi. 72 Baik desentralisasi maupun dekonsentrasi
merupakan instrument dalam bidang division of power. Maksudnya, dua konsep
tersebut merupakan konsep administrasi, yaitu bagaimana proses-proses kegiatan
untuk mencapai tujuan dilaksanakan dalam organisasi dan manajemen.
Sejalan dengan Manson, Conyers, juga membagi desentralisasi menjadi dua
macam, yaitu devolution (devolusi) adalah pelimpahan kewenangan politik dari
pusat kepada daerah yang ditetapkan secara legal dan deconcentration
(dekonsentrasi), merupakan kewenangan administratif yang diberikan oleh pusat
kepada perwakilan badan-badan pemerintah pusat yang ada di daerah. 73
Desentralisasi sebagai salah satu asas penyelenggaraan pemerintahan daerah
pada perkembangan berikutnya melahirkan pengertian otonomi, yaitu merupakan
suatu hak atau wewenang dan kewajiban suatu daerah otonom untuk mengurus
dan mengatur sendiri urusan rumah tangganya sesuai dengan peraturan
perundang-undangan yang berlaku. Untuk menyelenggarakan otonomi ini,
Pemerintah Pusat menyerahkan sejumlah urusan pemerintahan yang kelak
menjadi urusan rumah tangga daerah terseebut harus selalu berorientasi pada
peningkatan kesejahteraan masyarakat dengan memperhatikan kepentingan dan
aspirasi yang tumbuh dalam masyarakat dan harus menjamin keserasian hubungan
antara daerah dengan daerah lannya. Dalam rangka meningkatkan pelayanan

72
Hanif Nurcholis, 2005, Teori dan Praktik Pemerintahan dan Otonomi Daerah, Grasindo,
Jakarta, hlm. 4.
73
Darmansjah Djumala, Loc., Cit., hlm. 8-9.

terhadap masyarakat dan pelaksanaan pembangunan secara merata di seluruh
wilayah negara Indonesia. 74
Penyerahan urusan-urusan pemerintahan oleh Pemerintah Pusat menjadi
urusan rumah tangga sendiri bagi daerah-daerah yang menerimanya dapat
dilakukan dengan mengikuti beberapa teori/ajaran tentang pembagian urusan
pemerintahan antara pemerintah pusat dengan pemerintahan daerah, yaitu sebagai
berikut: 75
1. Sistem otonomi materiil, yaitu pembagian urusan-urusan yang dilakukan
antara pemerintah pusat dengan daerah-daerahnya, dimana yang menjadi
urusan daerah ditetapkan satu persatu secara limitatif atau terperinci secara
tegas dan pasti, sedangkan di luar dari urusan-urusan yang telah
diserahkan kepada daerah adalah merupakan urusan pemerintah pusat.
2. Sistem otonomi formal, yaitu pembagian urusan antara pemerintah pusat
dengan daerah-daerahnya, di mana daerah-daerah pada umumnya
mempunyai kebebasan untuk mengatur dan mengurus segala sesuatu yang
dianggap penting bagi kemajuan dan perkembangan daerah sepanjang
daerah tidak mengatur urusan yang telah diatur dan diurus oleh pemerintah
pusat berdasarkan peraturan perundang-undangan.
3. Sistem otonomi nyata (riil), yaitu penyerahan urusan-urusan kepada daerah
berdasarkan kepada faktor-faktor perhitungan dan tindakan atau kebijakan
yang benar-benar nyata atau riil, sesuai dengan kebutuhan atau
74
Faisal Akbar Nasution, 2007, Sumber-sumber Pembiayaan Daerah Otonom Dalam
rangka Menunjang Keberhasilan Otonomi Daerah, Disertasi, Sekolah Pasca Sarjana, Universitas
Sumatera Utara, Medan, hlm. 23.
75
Ibid, hlm. 24-25.

kemampuan yang nyata dari masing-masing daerah dalam mengurus
rumah tangganya sendiri.
Sementra, Bagir Manan menyatakan ada beberapa patokan untuk
menentukan sistem rumah tangga daerah berdasarkan UUD RI 1945, yaitu: 76
1. Berdasarkan paham kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan

dalam permusyawaratan perwakilan atau dasar permusyawaratan dalam
sistem pemerintahan negara, ditemukan patokan, yaitu:
Pertama, sistem rumah tangga daerah harus menjamin keikutsertaan
rakyat dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah baik dalam bidang
pengaturan maupun pengurusan urusan rumah tangga daerah.
2. Berdasarkan paham memelihara dan mengembangkan prinsip-prinsip
yang terkandung dalam pemerintahan asli, ditemukan patokan, yaitu:
Kedua, pada asasnya urusan rumah tangga daerah bersifat asli, bukan
sesuatu yang diserahkan oleh satuan pemerintahan tingkat lebih atas.
Ketiga, sebagai konsekuensi bahwa pada prinsipnya urusan rumah tangga
daerah bersifat asli, sistem rumah tangga daerah harus memberi tempat
bagi prakarsa atau inisiatif sendiri dari daerah-daerah untuk mengatur dan
mengurus berbagai kepentingan atau hal-hal yang dianggap penting bagi
daerah mereka. Prakarsa atau inisiatif sendiri tersebut dapat dibedakan
dalam dua bentuk, yaitu langsung dan tidak langsung.
Bentuk langsung, yaitu daerah secara langsung mengatur dan mengurus
suatu urusan pemerintahan sebagai urusan rumah tangga. Bentuk ini
berlaku bagi urusan-urusan pemerintahan yang belum diatur dan/atau
diurus oleh satuan tingkat lebih atas. Disamping itu, hanya berlaku pada
urusan pemerintahan yang belum diatur dan/atau diurus satuan
pemerintahan tingkat lebih atas, bentuk langsung harus pula
memperhatikan berbagai ketentuan peraturan perundang-undangan.
Sementara, bentuk tidak langsung, yaitu daerah diberi hak mengusulkan
kepada pusat atau satuan pemerintahan tingkat lebih atas agar suatu
urusan diserahkan untuk diatur dan diurus oleh daerah yang
bersangkutan. Bentuk tidak langsung berlaku bagi urusan pemerintahan
yang telah diatur dan diurus satuan pemerintahan tingkat lebih atas.
Bentuk tidak langsung memberikan tanggung jawab yang lebih besar
kepada daerah untuk memperhatikan kepentingan daerah atau rakyat
daerah.
Keempat, prakarsa atau inisiatif sendiri, erat kaitannya dengan luas
lingkup isi urusan rumah tangga daerah. Kebebasan berprakarsa atau
berinisiatif adalah inti otonomi seluas-luasnya. Rakyat daerah diberi
kebebasan untuk mengatur dan mengurus segala kepentingan mereka di
76
Bagir Manan, 1994, Hubungan Antara Pusat dan Daerah Menurut UUD 1945, Pustaka
Sinar Harapan, Jakarta, hlm. 171-175.

daerah. Jadi otonomi seluas-luasnya tidak berkaitan dengan jumlah
urusan rumah tangga suatu daerah.
3. Berdasarkan paham kebhinekaan, diketemukan patokan:
Kelima, urusan rumah tangga daerah dapat berbeda-beda antara daerah
yang satu dengan yang lain, sesuai dengan keadaan dan kebutuhan
setempat.
4. Berdasarkan prinsip negara hukum, ditemukan patokan:
Keenam, sisitem rumah tangga daerah harus benar-benar mencerminkan
pemencaran kekuasaan antara pusat dan daerah. Setiap campur tangan
pusat atas urusan rumah tangga daerah, tidak boleh mengurangi
kemandirian daerah. Di mana campur tangan yang berlebihan akan
menimbulkan arus balik dari pemencaran ke pemusatan (sentralisasi)
kekuasaan.
Ketujuh, sistem rumah tangga daerah harus terutama ditujukan untuk
mewujudkaan keadilan dan kesejahteraan sosial.
Kedelapan, keadilan dan kesejahteraan sosial, mengandung aspek
pemerataan. Fungsi pemerataan tidak mungkin dilaksanakan oleh daerah,
melainkan oleh pusat.
Dari delapan patokan sistem rumah tangga diatas, dapat dirumuskan sebagai
berikut:
1. Adanya partisipasi;
2. Urusan rumah tangga pada dasarnya milik asli dan bukan sesuatu yang
diberikan;
3. Ada kebebasan berprakarsa atau berinisiatif;
4. Prinsip otonomi seluas-luasnya sebagai akibat dari keleluasaan
berprakarsa;
5. Urusan rumah tangga daerah dapat berbeda-beda;
6. Urusan rumah tangga harus mencerminkan pemencaran kekuasaan;
7. Urusan rumah tangga daerah lebih bersifat pelayanan;

8. Ada tempat bagi pusat untuk mempengaruhi rumah tangga daerah demi
menjamin pemerataan keadilan daan kesejahteraan sosial dan penentuan
isi rumah tangga daerah yang baru. 77
Berdasarkan kedua pandangan di atas terdapat beragam bentuk urusan
rumah tangga, baik bersifat asli maupun diberikan oleh pemerintahan atasan.
Selain itu, menunjukan bahwa desentralisasi yang ada dalam UUD RI 1945,
dalam menjalankan urusan rumah tangga daerah dapat berbeda-beda,
berdasarakan kebutuhan daerah tersebut. Oleh karenanya, perbedaan-perbedaan
pelaksanaan urusan rumah tanggga daerah antara satu daerah dengan daerah
lainnya, bukan merupakan diskriminasi dan hambatan untuk diimplementasikan.
Selain itu, sebagaimana juga dikatakan oleh Axel Hadenius yaitu:
“Decentralisation may entail the transfer of autonomy in the following

areas: (1) Policy autonomy: local bodies are entitled to make their own
decisions in certain (more or less restricted) fields of policy; (2)
Organisation autonomy: local bodies are free to decide about their
organisational structure; (3) Staff autonomy: local political leaders and
administrative personnel are selected without interference from central
authorities; (4) Fiscal autonomy: local bodies are able to raise revenues
independently and/or receive grants from the centre without any strings
attached (so-called block grants)”. (Desentralisasi mungkin memerlukan
transfer otonomi dalam bidang-bidang berikut: (1) otonomi kebijakan:
badan-badan lokal berhak untuk membuat keputusan sendiri dalam hal
tertentu (terbatas) bidang kebijakan; (2) otonomi organisasi: badan-badan
lokal bebas untuk memutuskan tentang struktur organisasi mereka; (3)
otonomi staf: pemimpin politik lokal dan tenaga administrasi yang dipilih
tanpa campur tangan dari pemerintah pusat; (4) otonomi fiskal: badan-badan
lokal dapat meningkatkan pendapatan secara mandiri dan/atau menerima
hibah dari pusat tanpa pamrih (disebut block grant). 78
77
Ibid, hlm. 176.
78
Axel Hadenius, 2003, Decentralization and Democratic Governance Experiences from
India, Bolivia and South Africa, Sweden: Almqvist & Wiksell International, hlm. 1.

Selanjutnya, jika kekuasaan pusat berpendapat ada baiknya mendelegasikan
kekuasaan itu pada badan-badan tambahan – apakah badan-badan tersebut berupa
otoritas daerah atau otoritas kolonial – maka hal itu boleh saja dilakukan
mengingat otoritas pusat memiliki kekuasaan penuh, bukan karena konstitusi
menetapkan demikian. Pendelegasian kekuasaan ini bukan berarti tidak ada badan
pembuat undang-undang tambahan, tetapi artinya badan-badan itu dapat
dihapuskan menurut kebijaksanaan otoritas pusat. Denga demikian, ada dua sifat
penting negara kesatuan, yaitu: (1) supremasi parlemen pusat, dan (2) tidak
adanya badan berdaulat tambahan. 79
Desentralisasi pada negara kesatuan, berwujud dalam bentuk satuan-satuan
pemerintahan lebih rendah (teritorial atau fungsional) yang berhak mengatur dan
mengurus sendiri sebagian urusan pemerintahan sebagai urusan rumah tangganya.
Meskipun kedua lingkungan pemerintahan (pusat dan daerah) merupakan satu
kesatuan susunan yang mencerminkan keutuhan bentuk negara kesatuan, tetapi
karena masing-masing mempunyai lingkungan wewenang, tugas, dan tanggung
jawab berbeda, maka tidak menutup kemungkinan terjadi semacam tarik-menarik
bahkan spanning hubungan antara keduanya. 80 Mencermati negara kesatuan, baik
mengenai negara kesatuan dengan sentralisasi maupun desentralisasi menunjukan
gambaran umum tentang identitas negara kesatuan sebagai: (1) negara satu
negara, (2) negara satu kedaulatan, (3) negara satu wilayah/daerah, (4) negara satu
bangsa, (5) negara satu sistem hukum, dan (6) negara satu sistem pemerintahan. 81
79
CF. Strong, Op., Cit., hlm. 115.
80
Bagir Manan, Op., Cit., hlm. 16-17.
81
Astim Riyanto, Op., Cit., hlm. 23.

Uraian diatas menunjukkan bahwa dalam sistem pemerintahan negara
kesatuan dibagi dua yaitu negara kesatuan dengan sistem sentralistik dan
desentralistik atau otonomi dengan cara membagi-bagikan kewenangan antara
Pemerintah Pusat dengan daerah. Namun, dalam menjalankan kewenangan
otonomi ini kekuasaan mutlak masih ada pada Pemerintah Pusat sehingga
kekuasaan inipun dapat dihapus oleh Pemerintah Pusat.
Meskipun demikian, menurut Bagir Manan, desentralisasi dalam rangka
hubungan antara pusat dan daerah terjelma dalam empat asas pokok sebagai
patokan, sebagaimana UUD RI 1945, yaitu:
Pertama, bentuk hubungan antara pusat dan daerah, tidak boleh mengurangi
hak-hak rakyat daerah untuk turut serta (secara bebas) dalam
penyelenggaraan pemerintahan daerah, sesuai dengan dasar kerakyatan yang
dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dal;am permusyawaratan/perwakilan
atau dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara yang harus
terselenggara sampai ketingkat pemerintahan daerah. Kedua, bentuk
hubungan antara pusat dan daerah, tidak boleh mengurangi hak-hak (rakyat)
daerah untuk berinisiatif atau berprakarsa mengatur dan mengerus urusan-
urusan yang dinggap penting bagi daerah. Ketiga, bentuk hubungan antara
pusat dan daerah dapat berbeda-beda antara daerah yang satu dengan yang
lain sesuai dengan keadaan khusus masing-masing daerah. Dan, keempat,
bentuk hubungan antara pusat dan daerah adalah dalam rangka mewujudkan
keadilan dan kesejahteraan sosial daerah. 82
Oleh karena itu, apabila dalam pelaksanaan sistem desentralistik atau
otonomi, Pemerintah Pusat masih mempunyai kekuasaan penuh dan mutlak
terhadap daerah, maka kekuasaan ini tidak dapat dijalankan oleh daerah secara
maksimal. Sehingga, tujuan negara sebagaimana falsafah Pancasila yaitu
mewujudkan keadilan dan kesejahteraan rakyat akan sulit terwujud. Apalagi,
82
Bagir Manan, Op., Cit., hlm. 170.

dengan perkembangan saat ini sistem kekuasaan mutlak Pemerintah Pusat dalam
negara kesatuan tidak dapat dijalankan lagi.
Sebagaimana juga, Jimly Assiddiqie menyatakan:
“konsep kedaulatan rakyat yang bersifat monoistik, tidak dapat dipecah-

pecah merupakan konsepsi utopis yang memang jauh dari kenyataan.
Dengan demikian, konsep kedaulatan rakyat itu dewasa ini cendrung
dipahami secara pluralis, tidak lagi monistis. Meskipun daerah-daerah
bagian dari negara kesatuan itu bukanlah unit-unit negara bagian yang
tersendiri, tetapi rakyat di daerah-daerah itu tetap mempunyai kedaulatannya
sendiri-sendiri dalam lingkungan daerah provinsi atau daerah
kabupaten/kotanya, disamping kedaulatan dalam konteks bernegara
kesatuan Republik Indonesia berdasarkan Undang-Undang Dasar 1945”. 83
Pengalaman negara-negara lain terdapat dua pola besar dalam merumuskan
peraturan perundang-undangan yang terkait dengan pembagian tugas pengurusan
urusan pemerintahan (intergovernmental task sharing), yaitu: 1) pola general
competence (otonomi luas) dan 2) pola ultra vires (otonomi terbatas). Dalam pola
otonomi luas dirumuskan bahwa urusan-urusan yang dilakukan oleh Pemerintah
Pusat bersifat limitatif dan sisanya (urusan residu) menjadi kewenangan
Pemerintah Daerah. Sedangkan, dalam prinsip ultra vires adalah urusan-urusan
Daerah yang ditentukan secara limitatif dan sisanya menjadi kewenangan pusat. 84
Pelaksanaan desentralisasi atau otonomi daerah di Indonesia termasuk
dalam kategori pola general competence, hal ini dapat dilihat pasca perubahan
Pasal 18 UUD RI 1945, yang sebelumnya hanya satu Pasal 18, kemudian
ditambah 2 (dua) pasal yaitu Pasal 18A dan Pasal 18B. Dalam Pasal 18 UUD RI
1945, disebutkan:
83
Jimly Asshiddiqie, 2005, Hukum Acara Pengujian Undang-undang, Jakarta: Yarsif
Watampone, hlm. 33.
84
Made Suwandi, 2002, http://raconquista.files.wordpress.com/2009/04/minggu-ii-
suwandi-konsepsi-otda.pdf, hlm. 3, diakses pada 25 November 2013.

(1) Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah
provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang
tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan
(2) Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur
dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan
tugas pembantuan.
(3) Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota memiliki
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang anggota-anggotanya dipilih
melalui pemilihan umum.
(4) Gubernur, Bupati dan Walikota masing-masing sebagai Kepala
Pemerintah Daerah Provinsi, Kabupaten dan Kota dipilih secara
demokratis.
(5) Pemerintah daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali
urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai
urusan Pemerintah Pusat.
(6) Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan
peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas
pembantuan.
(7) Susunan dan tata cara penyelenggaraan pemerintahan daerah diatur
dalam undang-undang.
Dalam ayat (5) pasal tersebut jelas menunjukan negara Indonesia menganut
pola general competence (otonomi l uas). Artinya, urusan-urusan yang dilakukan
oleh Pemerintah Pusat bersifat limitatif dan sisanya (urusan residu) menjadi
kewenangan Pemerintahan Daerah. Menindaklanjuti ayat (7) dibentuk UU No.32
Tahun 2004, 85 yang dalam Penjelasan Umumnya, disebutkan:
“Prinsip otonomi daerah menggunakan prinsip otonomi seluas-luasnya

dalam arti daerah diberikan kewenangan mengurus dan mengatur semua
urusan pemerintahan di luar yang menjadi urusan Pemerintah yang
ditetapkan dalam Undang-Undang ini. Daerah memiliki kewenangan
membuat kebijakan daerah untuk memberi pelayanan, peningkatan
peranserta, prakarsa, dan pemberdayaan masyarakat yang bertujuan pada
peningkatan kesejahteraan rakyat”.
85
Undang-undang Pemerintahan Daerah, UU No.32 Tahun 2004, LN No.125 Tahun 2004,
TLN No. 4437.

Pasca penggantian UU No. 32 Tahun 2004, substansi Pemerintahan Daerah
berbeda dengan sebelumnya. Apalagi, pengaturannya dibagi menjadi 3 (tiga)
undang-undang, yaitu, pertama, Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2016 tentang
Desa (UU No.6 Tahun 2014). 86 Kedua, Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2014
tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota (UU No.22 Tahun 2014), 87
yang belum dilaksanakan lalu dicabut dengan Peraturan Pemerintah Pengganti
Undang-undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan
Walikota (Perpu No.1 Tahun 2014), 88 dan ditetapkan menjadi Undang-Undang
Nomor 1 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-
undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota
Menjadi Undang-undang (UU No.1 Tahun 2015). 89 Selanjutnya, diubah kembali
dengan Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015 tentang Perubahan atas Undang-
Undang Nomor 1 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan
Walikota Menjadi Undang-undang (UU No.8 Tahun 2015). 90
Ketiga, UU No.23 Tahun 2014, yang diubah dengan Peraturan Pemerintah
Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2014 tentang Perubahan atas Undang-
Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (Perpu No. 2 Tahun
86
Undang-Undang Desa, UU No.6 Tahun 2014, LN No.7 Tahun 2014, TLN No.5495.
87
Undang-Undang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota, UU No.22 Tahun 2014, LN
No.243 Tahun 2014, TLN No. 5586.
88
Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan
Walikota, Perpu No.1 Tahun 2014, LN No.245 Tahun 2014, TLN No. 5588.
89
Undang-undang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Pemilihan
Gubernur, Bupati, dan Walikota, UU No.1 Tahun 2015, LN No.23 Tahun 2015, TLN No. 5656.
90
Undang-undang Perubahan atas Undang-Undang No.1 Tahun 2015 tentang Penetapan
Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota, UU
No.8 Tahun 2015, LN No.57 Tahun 2015, TLN No. 5678.

2014). 91 Selanjutnya, diubah dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2015
tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang
Pemerintahan Daerah. 92 Oleh karenanya, UU No.23 Tahun 2014 hanya mengatur
berkaitan pemerintahan daerah. Sedangkan, mengenai Pemilihan Kepala Daerah
(Pilkada) dan Desa sudah diatur dalam undang-undang tersendiri. Namun
demikian, secara prinsipil pemberlakuan pelaksanaan otonomi daerah masih
menggunakan prinsip otonomi seluas-luasnya.
Merujuk Pasal 18 UUD RI 1945 dan UU No.23 Tahun 2014, sebagaimana
deskripsi di atas bahwa prinsip otonomi seluas-luasnya yang diberlakukan di
seluruh daerah di Indonesia, dalam konteks desentralisasi masih dalam kategori
desentralisasi simetris. Berbeda, dengan substansi yang diatur dalam Pasal 18B
ayat (1) UUD RI 1945, yang mengakui adanya daerah istimewa atau khusus, yang
kewenangannya juga bersifat khusus, sehingga eksistensinya dikategorikan dalam
desentralisasi asimetris.
1.2.2. Desentralisasi Asimetris
Selain desentralisasi simetris (symmetrical decentralization), juga dikenal
desentralisasi asimetris (asymmetrical decentralization). Sebagaimana
dikemukakan oleh Joachim Wehner, pemberian otonomi berbeda atas satu daerah
atau wilayah dari beberapa daerah merupakan praktek penyelenggaraan
91
Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang tentang Perubahan Undang-Undang
Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, Perpu No.2 Tahun 2014, LN No.246 Tahun
2014, TLN No. 5589.
92
Undang-Undang tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014
tentang Pemerintahan Daerah, UU No.9 Tahun 2015, LN No.58 Tahun 2015, TLN No. 5679.

pemerintahan cukup umum ditemui dalam pengalaman pengaturan politik banyak
negara. Pengalaman ini berlangsung baik di dalam bentuk negara kesatuan yang
didesentralisasikan, maupun dalam format pengaturan federatif. Dalam khasanah
ilmu politik dan pemerintahan, pola pengaturan yang tidak sebanding ini disebut
sebagai asymmetrical decentralization, asymmetrical devolution atau
asymmetrical federalis, atau secara umum asymmetrical intergovernmental
arrangements. 93
Kehadiran desentaralisasi asimetris didasari pertimbangan bahwa suatu
negara semestinya memiliki kerangka administrasi yang mampu mengelola segala
keberagaman lokalnya, baik yang tercermin pada variasi latar sosial-budaya,
potensi ekonomi, kebutuhan administrasi hingga yang terekspresikan dalam
tuntutan politik tertentu. Charles Tarlton, sebagai ahli politik yang pertama kali
memulai diskursus desentralisasi asimetris mengatakan, pembedaan antara
desentralisasi simetris dengan asimetris adalah bahwa pola simetris ditandai oleh
”the level of conformity and commonality in the relations of each separate
political unit of the system to both to the system as a whole and to the other
component units”. (”tingkat kesesuaian dan keumuman dalam hubungan setiap
unit politik yang terpisah dari sistem untuk kedua sistem secara keseluruhan dan
untuk unit komponen lainnya”). Adanya hubungan simetris antar setiap negara
93
dikutip dari, Agung Djojosoekarto, dkk., 2008, Kebijakan Otonomi Khusus di Indonesia,
Pembelajaran dari Kasus Aceh, Papua, Jakarta, dan Yogyakarta, Kemitraan, Jakarta, hlm. 10.

bagian/daerah dengan pemerintah pusat tersebut didasari jumlah dan bobot
kewenangan yang sama. 94
Sementara, dalam pola asimetris satu atau lebih unit pemerintahan lokal,
”possessed of varying degrees of autonomy and power”. (”dimiliki dari berbagai
tingkat otonomi dan kekuasaan”). Berbedanya derajat otonomi dan kekuasaan
ditandai tak seragamnya pengaturan muatan kewenangan itu membentuk derajat
hubingan yang berbeda pula antar negara bagian/daerah asimetris dengan unit-unit
politik/pemerintahan lainnya baik secara horizontal (negara bagian/daerah)
maupun vertikal (nasional). 95
Oleh karena itu, dengan menggunakan kasus desentralisasi asimetris yang
diberlakukan di negara-negara federasi, maka logis jika Rainer Baubock,
menyimpulkan, yaitu:
”There are good reasons on both sides of the the asymmetry debate. Critics
are right to point out that a highly asymmetric federal division of powers
impeds democratic deliberation and participation, undermines federal
cohesion and violates a sense of shared and equal federal citezenship.
However, these arguments need to teke into account the specific context of
multinational democracies with a history of intercloking nation-building
projects. In such countries national identities can be neither fully shared
nor neutralized. The best explanation for the relative stability of
multinational federal democracies is not that national minorities have
eventually devoloped a second and overriding national identity that commits
them to respect the integrity of the larger polity, but that majorities and
minorities have developed common interest and identities as citizens of a
multilevel polity, in which all constituent units enjoy autonomy and in which
all citizens are directly represented in federal government”. (Kedua belah
pihak, [baik yang pro maupun yang kontra] terhadap [desentralisasi]
asimetris memiliki alasan-alasan yang kuat. Mereka yang kontra benar
ketika mengatakan bahwa pengalokasian kewenangan asimetris yang terlalu
tajam akan menghambat partisipasi demokratis, mengancam persatuan
94
Dikutip dari Robert Endi Jaweng, 2013, Keistimewaan Yogyakarta: Babak Baru yang
Menyisakan Sejumlah Catatan, Jurnal Ilmu Pemerintahan, Desentralisasi Asimetris Solusi atau
Problem, Edisi 42 Tahun 2013, hlm. 107.
95
Ibid, hlm. 107-108.

federal [atau nasional], dan melanggar prinsip bahwa siapapun sama
kedudukannya dalam konteks federal [atau nasional]. Walaupun begitu,
argumen seperti ini perlu mempertimbangkan konteks spesifik demokrasi
yang bersifat multi nasional [atau yang melibatkan banyak suku bangsa]
yang terkait dengan sejarah upaya-upaya membangun nasionalisme [negara
itu]. Pada negara seperti itu, identitas-identitas nasional tidak bisa
ternetralkan atau disebarkan [menjadi bagian setiap suku bangsa] secara
total. Penjelasan terbaik tentang adanya stabilitas relatif yang dihasilkan
oleh [sistem] demokrasi liberal [atau demokrasi yang terdiri dari suku
bangsa] adalah bukan karena kaum minoritas nasional telah [berhasil]
mengembangkan identitas nasional mereka secara mencolok, yang
memungkinkan mereka untuk tampil dan tidak menjadi ancaman bagi
kelompok politik yang lebih besar, tetapi bahwa masyarakat mayoritas dan
minoritas telah mengembangkan kepentingan dan identitas bersama sebagai
warga dari suatu bangsa multi-tingkat, yaitu semua konstituen menikmati
otonomi dan semua masyarakat berkesempatan untuk diwakili/terwakili
pada pemerintah federal [pusat].96
Sebagaimana pendapat Baubok di atas, Tarlton juga menambahkan bahwa
kalau realitas objektif di masyarakat (preconditions of asymmetry) memang
menuntut kerangka pengelolaan khusus dan diperkirakan mampu mendatangkan
manfaat yang lebih efektif ketimbang dilakukan dengan cara-cara
umum/biasa/jamak, maka desentralisasi asimetris patut dipertimbangkan dalam
tata kelola negara bangsa. Secara umum, realitas obyektif yang menjadi alasan
pemilihan desentralisasi asimetris terbagi dalam dua kelompok. Pertama,
pertimbangan politis sebagai respon atas kebergaman atau tingkat perbedaan yang
tinggi dan bahkan ketegangan etnis, karakter regional, agama (political
asymmetriy). Kedua, pertimbangan efisiensi atau manajerial dengan tujuan untuk
penguatan kapasitas pemda guna mengelola ekonomi dan administrasi
pemerintahan secara efektif (administrative asymmetry). Dalam sisi prosesnya,
kalau jenis asimetri-politik biasanya berawal dari tuntutan lokal (bottom-up
96
Jacobus Perviddya Solossa, 2006, Otonomi Khusus Papua, Mengangkat Martabat Rakyat
Papua di Dalam NKRI, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, hlm. 56-57.

approachl), sedangkan dalam kasus asimetri-administratif justru lebih banyak
didorong pemerintah nasional (top-down approach). 97
Dalam NKRI padanan kata asymmetrical decentralization disebut dengan
otonomi khusus atau istimewa yang secara konstitusional didasarkan pada Pasal
18B UUD RI 1945, yaitu:
(1) Negara mengakui dan menghormati satuansatuan pemerintahan

daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur
dengan Undangundang.
(2) Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat
hukum adat serta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan
sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara
Kesatuan Republik Indonesia yang diatur dalam undang-undang.
Dalam konteks otonomi khusus Aceh dan juga sebagai daerah istimewa
meskipun adanya kewenangan-kewenangan khusus yang berbeda dengan daerah-
daerah lain, namun secara umum dan prinsip pemberlakuan otonomi disebut
otonomi seluas-luasnya. Sebagaimana, Penjelasan Umum paragraf ketujuh UU
No.11 Tahun 2006, disebutkan:
“Hal demikian mendorong lahirnya Undang-Undang tentang Pemerintahan

Aceh dengan prinsip otonomi seluas-luasnya. Pemberian otonomi seluas-
luasnya di bidang politik kepada masyarakat Aceh dan mengelola
pemerintahan daerah sesuai dengan prinsip good governance yaitu
transparan, akuntabel, profesional, efisien, dan efektif dimaksudkan untuk
sebesar-besarnya kemakmuran masyarakat di Aceh. Dalam
menyelenggarakan otonomi yang seluas-luasnya itu, masyarakat Aceh
memiliki peran serta, baik dalam merumuskan, menetapkan, melaksanakan
maupun dalam mengevaluasi kebijakan pemerintahan daerah”. 98
97
Robert Endi Jaweng, 2013, Op., Cit., hlm. 108-109.
98
Undang-Undang Pemerintahan Aceh, UU No.11 Tahun 2006, LN No. 62 Tahun 2006,
TLN No. 4633.

Demikian juga dengan kewenangannya secara umum materinya juga sama
dengan UU No.32 Tahun 2004, juga UU No.23 Tahun 2014. Sebagaimana,
disebutkan dalam Pasal 7 ayat (1) dan ayat (2) UU No.11 tahun 2006, berbunyi:
(1) Pemerintahan Aceh dan kabupaten/kota berwenang mengatur dan

mengurus urusan pemerintahan dalam semua sektor publik kecuali
urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan Pemerintah.
(2) Kewenangan Pemerintah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) meliputi
urusan pemerintahan yang bersifat nasional, politik luar negeri,
pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional, dan urusan
tertentu dalam bidang agama.
Sementara, yang membedakan pengaturan dan pemberlakuan otonomi
daerah antara daerah-daerah lain, yang berlaku otonomi biasa dan otonomi khusus
(asymmetrical decentralization) adalah status Aceh sebagai daerah istimewa
diatur dalam UU No. 44 Tahun 1999 dan juga daerah khusus diatur dengan UU
No.11 Tahun 2006. Artinya, dalam konteks pemberlakuan asymmetrical
decentralization di Indonesia, Aceh berstatus istimewa sekaligus khusus berbeda
dengan Provinsi Papua dan Papua Barat, serta DKI Jakarta yang hanya berstatus
otonomi khuus. Begitu juga, dengan DI Yogyakarta yang berstatus istimewa.
Provinsi Aceh sebagai daerah istimewa, sebagaimana Pasal 3 UU No.44
Tahun 1999, disebutkan:
(3) Keistimewaan merupakan pengakuan bangsa lndonesia yang diberikan

kepada Daerah karena perjuangan dan nilai-nilai hakiki masyarakat
yang tetap dipelihara secara turun-temurun sebagai landasan spiritual.
moral, dan kemanusiaan.
(4) Penyelenggaraan Keistimewaan meliputi:
a. penyelenggaraan kehidupan beragama;
b. penyelenggaraan kehidupan adat;
c. penyelenggaraan pendidikan; dan
d. peran ulama dalam penetapan kebijakan Daerah.

Sementara, dalam konteks otonomi khusus sekaligus istimewa substansinya
diatur dalam UU No.11 Tahun 2006, antara lain: Pasal 7 ayat (2), yang memberi
kewenangan bagian tertentu dalam bidang agama dikelola oleh Pemerintahan
Aceh. Pasal 8, mengenai perlunya konsultasi dan pertimbangan gubernur dan
DPRA terhadap kebijakan administratif, persetujuan internasional yang dilakukan
oleh pemerintah dan pembuatan undang-undang yang berkaitan dengan Aceh oleh
Dewan Perwakilan Rakyat. Pasal 9, berkaitan ikut serta pemerintah Aceh secara
langsung dalam kegiatan seni, budaya, dan olah raga internasional. Pasal 75,
pembentukan partai politik lokal. Pasal 96, penduduk Aceh dapat membentuk
lembaga Wali Nanggroe, sebagai lembaga kepemimpinan adat.
Selanjutnya, Pasal 160, Pemerintah Pusat dan Pemerintah Aceh bersama-
sama mengelola dan mengurus sumber daya alam minyak dan gas. Pasal 167,
pelabuhan bebas Sabang. Pasal 179 dan Pasal 183, pemerintahan Aceh mendapat
penerimaan dana otonomi khusus. Pasal 228 dan Pasal 229, pembentukan
Pengadilan Hak Asasi Manusia (HAM) dan pembentukan Komisi Kebenaran dan
Rekonsiliasi (KKR). Selanjutnya, Provinsi Aceh dapat membentuk secara
langsung sebagian Peraturan Daerah atau Qanun sebagaimana perintah Undang-
Undang Pemerintahan Aceh, tanpa harus menunggu peraturan pelaksana lainnya.
Kekhususan ini dalam asas peraturan perundang-undangan dikenal dengan lex
specialis derogate legi generalis (peraturan yang khusus dapat
mengenyampingkan peraturan yang umum).

Berkaitan pembentukan Qanun Aceh tersebut, Supardan Modeong,
menyatakan: 99
Berdasarkan asas tersebut bila ditinjau dari sudut prosedur pembuatan

peraturan perundang-undangan antara Peraturan Daerah (Perda) dengan
Qanun adalah sama. Yaitu, peraturan yang dibentuk oleh DPRD bersama
dengan Gubernur guna mengatur penyelenggaraan pemerintahan daerah
dalam rangka otonomi daerah. Namun, ditinjau dari sudut kompetensi
mengaturnya, Qanun berbeda dengan Perda. Karena, Qanun tidak tunduk
pada Peraturan Pemerintah (PP) dan Keputusan Presiden (Keppres) –
penulis: Peraturan Presiden (Perpres) – sedangkan Perda tunduk. Oleh
karenanya, sebagaimana peraturan perundang-undangan lainnya mempunyai
kekuatan mengikat dan dapat dipaksakan, maka demikian juga halnya
dengan Qanun”.
Namun demikian, tidak semua peraturan pelaksana UU No.11 Tahun 2006
diatur melalui qanun. Sebagian lainnya, juga diatur dengan PP, 100 Perpres 101 dan
Keputusan Presiden (Keppres) 102 yaitu, sembilan PP, tiga Perpres dan dua
Keppres. Pengaturan dalam bentuk PP dan Perpres hal ini dikarenakan sebagian
kewenangan yang diatribusikan kepada Pemerintahan Aceh, tidak bisa secara
absolut diserahkan sehingga masih memerlukan pengaturan dan kewenangan
Pemerintah Pusat sebagai otoritas pemerintahan dalam bentuk negara kesatuan.
Artinya, berdasarkan pandangan Supardan Modeong di atas, bahwa
pembentukan qanun-qanun yang langsung diperintah oleh UU No.11 Tahun 2006,
maka dapat dibentuk oleh Pemerintahan Aceh tanpa menunggu PP atau Perpres
sebagai dasar hukumnya. Sementara, terhadap qanun-qanun yang memerlukan
peraturan pelaksana lainnya, seperti PP atau Perpres maka qanun-qanun tersebut
99
Supardan Modeong, 2003, Teknik Perundang-undangan di Indonesia, Jakarta, Perca,
hlm. 69.
100
Pasal 4 ayat (5), Pasal 43 ayat (5) dan ayat (6), Pasal 53 ayat (4), Pasal 55 ayat (6), Pasal
95, Pasal 107, Pasal 124, Pasal 160, dan Pasal 251.
101
Pasal 8 ayat (4), Pasal 9 ayat (4), dan Pasal 253 ayat (3).
102
Pasal 102 ayat (4) dan Pasal 103 ayat (3).

tidak dapat dibentuk sebelum ditetapkan PP atau Perpresnya. Dalam teori
desentralisasi dikenal ada dua bentuk, yaitu pertama, desentralisasi simetris
(symmetrical decentralization), di Indonesia saat ini diatur dalam UU No.23
Tahun 2014. Kedua, desentralisasi asimetris (asymmetrical desentralization) atau
otonomi asimetris (asymmetric autonomy).
Secara prinsipil, berbagai bentuk penyebaran kekuasaan yang bercorak
asimetris di atas merupakan salah satu instrumen kebijakan yang dimaksudkan
untuk mengatasi dua hal fundamental yang dihadapi suatu negara, yakni persoalan
bercorak politik, termasuk yang bersumber pada keunikan dan perbedaan budaya;
dan persoalan yang bercorak teknokratis-menejerial, yakni keterbatasan kapasitas
suatu daerah atau suatu wilayah dalam menjalankan fungsi dasar pemerintahan. 103
Menurut Peter Harris dan Ben Reilly, melalui desentralisasi asimetris ini, wilayah-
wilayah tertentu di dalam suatu negara diberikan kewenangan khusus yang tidak
diberikan kepada wilayah-wilayah lain. 104
Sementara, Peter van Houten, mendefinisikan desentralisasi asimetris
adalah:
The legally established power of distinctive, non-soverign ethnic

communities or ethnically distinct territories to make substantial public
decisions and execute public policy independently of other sources of
authority in the state, but subject to the overall legal order the state. In
other words, in our understanding, autonomy denotes the exercise of
exclusive jurisdiction by distinctive, non-sovereign ethnic communities or
the population of ethnically distinct territories. (Kewenangan legal
[berkekuatan hukum] yang diberikan kepada kelompok masyarakat khusus
103
Ibid.
104
Dikutip dari Jacobus Perviddya Solossa, 2006, Otonomi Khusus Papua, Mengangkat
Martabat Rakyat Papua di Dalam NKRI, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, hlm. 53. Lihat juga,
Riris Katharina, 2011, Implementasi Otonomi Khusus di Provinsi Papua (Tinjauan Terhadap
Peran DPRP dan MRP), dalam http://berkas.dpr.go.id/pengkajian/files/buku_tim/buku-tim-19.pdf,
diakses pada 25 Desember 2013.

yang tidak memiliki kedaulatan, atau wilayah yang khusus secara etnis [agar
mereka dapat] membuat keputusan-keputusan publik yang mendasar dan
melaksanakan kebijakan-kebijakan publik secara bebas diluar sumber-
sumber kewenangan negara, tetapi tetap tunduk dibawah hukum negara
secara keseluruhan. Dengan perkataan lain, dalam pemahaman kami,
otonomi berarti hak masyarakat etnis atau penduduk dari suatu wilayah
beretnis khusus tertentu, yang tidak memiliki kedaulatan sendiri, untuk
melaksanakan suatu yurisdiksi ekslusif. 105
Peter van Hauten, menambahkan bahwa definisi otonomi yang
dikembangkan tersebut, memiliki aspek-aspek penting, antara lain: pertama,
definisi tersebut mencakup dua bentuk otonomi, yaitu otonomi wilayah
(territorial autonomy) dan bentuk-bentuk otonomi non-wilayah (non-territorial
forms of autonomy); kedua, dalam definisi tersebut dimunculkan dua bentuk
otonomi, yaitu otonomi asimetris dan otonomi yang berlaku umum; ketiga,
definisi tersebut dikembangkan dari perspektif kelompok etnis atau wilayah yang
didasarkan atas etnis, sehingga memerlukan otonomi sendiri. 106
Berdasarkan definisi di atas menunjukan bahwa desentralisasi asimetris
(otonomi asimetris), atau dalam NKRI dikenal dengan otonomi khusus atau
daerah istimewa tidak keluar dari prinsip dasar negara kesatuan dan tidak
kontradiksi dengan UUD RI 1945. Desentralisasi asimetris yang diberikan kepada
daerah-daerah tertentu baik karena perbedaan latar belakang sejarah, etnis,
maupun wilayah, namun mereka tidak memiliki kedaulatan sendiri melainkan
masih tunduk pada kekuasaan Pemerintah Pusat.
105
Ibid, hlm. 53-54.
106
Ibid.

Pendekatan dan pemberlakuan desentralisasi asimentris (otonomi khusus),
menurut Hurst Hannum, yang mengistilahkan dengan territorial autonomy, paling
tidak terdapat dua manfaat, yaitu:
1. Sebagai solusi terhadap kemungkinan terjadinya konflik etnis, atau
konflik-konflik fisik lainnya. Contohnya, Hong Kong jelas bagian
daerah kedaulatan negara Cina, tetapi memberikan sejumlah
kewenangan penting kepada Homg Kong dalam bidang politik, hukum
dan ekonomi.
2. Sebagai respon demokratis dan damai terhadap keluhan/masalah-
masalah kaum minoritas yang hak-haknya selama ini dilanggar/kurang
diperhatikan. 107
Sebagaimana juga, yang diberikan oleh negara Spanyol, di mana dalam
Pasal 2 dan Pasal 143 konstitusinya (Spanish Constitution of 1978), yang sudah
diamandemen pada tahun 1992, mengatur secara eksplisit terhadap pemberlakuan
desentralisasi asimetris, dengan menggunakan istilah self-government.
Selanjutnya, penjabaran otonomi asimetris tersebut diatur dalam undang-undang
otonomi (statute of autonomy), yang berlaku bagi 17 state (wilayah) dalam
komunitas otonomi (autonomous communities/comunidad autonoma). 108 Transisi
menuju demokrasi di Spanyol setelah dijatuhkannya Franco dimudahkan dengan
klausa dalam Konstitusi 1978 untuk pendirian “komunitas otonom”. Dengan
memberikan komunitas “historis” seperti Basque dan Catalonia hak untuk
memerintah dirinya sendiri, tekanan untuk pemisahan diri berkurang dan kegiatan
107
Ibid, hlm. 55.
108
Amrizal J. Prang, 2010, Jika Self-Government (Aceh) Diatur Konstitusi, Opini, Serambi
Indonesia, 4 Februari 2010.

terorisme menurun. 109 Klasifikasi komunitas otonomi ke dalam dua komponen, di
mana setiap komponen mempunyai perbedaan pelaksanaan otonomi dan
perbedaan level kekuasaan dan tanggung jawab. Untuk Basque Country, Catalonia
dan Galicia diberikan hak self-government karena latar belakang “historic
nationalities”.110
Sementara, di Filipina pemberlakuan desentralisasi asimetris terhadap
daerah-daerahnya, secara latar belakang pemberlakuannya menyerupai negara
Indonesia yaitu karena faktor konflik. Dalam hal ini sebagaimana diberikan
kepada provinsi Mindanao. Semenjak kejatuhan Presiden Marcos tahun 1986 dan
digantikan oleh rezim demokratis dibawah Presiden Arroyo, lahir konstitusi baru
tahun 1987 yang salah satunya diberikan otonomi khusus (asymmetrical
decentralization) kepada Muslim Mindanao. Namun desentralisasi di Filipina
lebih menguat lagi semenjak tahun 1991 dengan lahirnya Local Government Code
yang memberi mandat untuk melakukan devolusi kepada pemerintah daerah
Smoke. 111
Kegiatan pemisahan Muslim di Mindanao, yang bertahan selama
seperempat abad, berkurang setelah kesepakatan pada tahun 1996 antara Front
Nasional Pembebasan Moro Moro Nasional Liberation Front (MNLF) dan
pemerintah. Dalam kesepakatan ini, sebuah dewan akan didirikan di bawah
pimpinan pemimpin Front Pembebasan untuk mengawasi pembangunan di 14
109
Peter Harris dan Ben Reilly, 2000, Demokrasi dan Konflik yang Mengakar: Sejumlah
Pilihan untuk Negosiator, terjemahan, Democracy and Deep-Rooted Conflict: Options for
Negotiators, Ameepro, Jakarta, hlm. 160.
110
Amrizal J. Prang, 2010, Op., Cit.
111
Tri Widodo W. Utomo, 2014, Implementasi Dekonsentrasi di Negara Kesatuan:
Pengalaman internasional, Jurnal Borneo Administrator, Volume 10, No. 1 Tahun 2014, hlm.
101.

propinsi di pulau Mindanao di selatan (yang dianggap sebagai tanah air tradisional
kaum muslim Filipina), diikuti plebisit dan otonomi regional tiga tahun
sesudahnya. 112
Selain itu, sistem pemerintahan lokal yang spesifik yang dipraktekkan
Provinsi Mindanao di Filipina ini, juga diberi kewenangan untuk boleh memiliki
bendera sendiri, bahasa, partai politik lokal, polisi lokal, dan bagi hasil sumber-
sumber pendapatan yang lebih besar. 113 Hukum adat dan hukum syariah juga
merupakan bagian dari sistem hukum Filipina. Hukum Syariah mengakui sistem
hukum dari masyarakat Muslim di Filipina sebagai bagian dari Hukum Tanah dan
berusaha untuk membuat lembaga-lembaga Islam lebih efektif dalam
pelaksanaannya. Hukum syariah juga mengkodifikasi hukum personal Muslim
(berhubungan dengan keluarga dan konflik masyarakat) dan menyediakan
administrasi yang efektif dan penegakan hukum personal Islam di kalangan
Muslim. Pengadilan syariah juga telah didirikan untuk tujuan ini. 114
Kewenangan khusus yang diberikan oleh negara Filipina kepada Mindanao
dalam konteks asymmetrical decentralization, menyerupai dengan kewenangan
yang diberikan NKRI kepada Pemerintahan Aceh, baik yang diatur dalam Pasal 3
ayat (2) UU No.44 Tahun 1999, disebutkan, penyelenggaraan keistimewaan
meliputi: a. penyelenggaraan kehidupan beragama; b. penyelenggaraan kehidupan
adat; c. penyelenggaraan pendidikan; dan d. peran ulama dalam penetapan
112
Peter Harris dan Ben Reilly, 2000, Op., Cit., hlm. 161.
113
Djohermasyah Djohan, 2010, Desentralisasi Asimetris Ala Aceh, Jurnal Sekretariat
Negara RI, Nomor 15 Februari 2010, hlm. 122.
114
Marcus Colchester dan Sophie Chao, 2012, Beragam Jalur Menuju Keadilan:
Pluralisme Hukum dan Hak-hak Masyarakat Adat di Asia Tenggara, Ed., Epistema Institute,
Jakarta, hlm. 65-66.

kebijakan Daerah. Begitu, juga sebagaimana diatur UU No.11 Tahun 2006, antara
lain: kewenangan pembentukan partai politik lokal [Pasal 75]; pendapatan dana
otonomi khusus [Pasal 179 ayat (2) huruf c]; pendapatan tambahan dana bagi hasil
minyak dan gas bumi di Aceh [Pasal 181 ayat (3)]; memiliki bendera [Pasal 246
ayat (2)], lambang [Pasal 247]; dan himne Aceh (Pasal 248 ayat (2)]’
Konstitusi Filipina tahun 1987 menetapkan beberapa referensi untuk hak-
hak masyarakat adat. Secara khusus, Bagian 22 Pasal II menyatakan bahwa:
“Negara mengakui dan mempromosikan hak-hak masyarakat budaya asli
(indigenous cultural communities) di dalam kerangka kesatuan dan pembangunan
nasional”. Selanjutnya, Bagian 17 Pasal XIV menyatakan: “Negara harus
mengakui, menghormati, dan melindungi hak-hak masyarakat budaya asli untuk
melestarikan dan mengembangkan budaya, tradisi, dan institusi mereka. Negara
harus mempertimbangkan hak-hak adat dalam perumusan rencana dan kebijakan
nasional. 115
Pengakuan terhadap keberadaan adat asli masyarakat dalam konstitusi
Filipina sebagaimana substansi Bagian 22 Pasal II dan Bagian 17 Pasal XIV,
menyerupai substansi dalam Pasal 18B ayat (2) UUD RI 1945, yaitu: “Negara
mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat serta hak-
hak tradisonalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan
masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam
undang-undang”.
115
Ibid, hlm.68

Dalam hubungan ini, Indonesia memiliki kesamaan yang sangat dekat
dengan Filipina yang memberikan otonomi luas kepada unit pemerintahan daerah,
baik pada level provinsi maupun level kabupaten dan kota. Proses amandemen
(perubahan) Konstitusi di kedua negara juga sangat serupa, ditandai dengan
instabilitas politik menuntut turunnya rezim yang berkuasa pada zamannya
(Marcos di Filipina tahun 1986, dan Soeharto di Indonesia tahun 1998). Hasilnya,
lahirlah konstitusi baru tahun 1987 di Filipina dan UUD RI 1945 hasil empat kali
perubahan (1999-2002) di Indonesia. Kedua konstitusi tersebut sama-sama
memiliki semangat yang besar untuk melakukan reformasi politik kenegaraan
secara total, termasuk menata ulang hubungan antara pusat dengan daerah. Itulah
sebabnya, undang-undang desentralisasi yang lahir dari semangat baru konstitusi
tersebut memberikan kewenangan yang luas kepada seluruh tingkatan. 116 Selain
Spanyol yang memberikan kewenangan pelaksanaan asymmetrical
desentralization kepada Basque dan Catalonia. Begitu juga, Filipina kepada
Mindanao, juga ada China kepada Tibet dan Hongkong.
Kewenangan khusus yang diberikan China kepada Hongkong, yang
merupakan bekas koloni China dan Inggris ini, dalam bentuk self government,
diawali melalui “Hongkong Agreement” yang ditandatangani pada 1 Juli 1997. Di
mana menjalankan roda pemerintahan melalui “Special Administrative Region”
(SAR), yang menggunakan konsep “One Country, Two System”. Konsep yang
merupakan perwujudan dari kompromi politik antara China dan Inggris. Di mana
China dengan dasar ekonomi komunisme dan sosialisme. Sedangkan, Inggris
116
Tri Widodo W. Utomo, 2014, Op., Cit., hlm. 104.

dengan dasar ekonomi kapitalisme. Pasca itu, masyarakat Hongkong bebas
menentukan arah politiknya, meskipun berada dalam wilayah kedaulatan
China. 117
Diantara kewenangan self-government Hongkong adalah pembentukan
partai politik lokal. Hongkong memiliki kebebasan dalam menentukan hal-hal:
1. Rancangan anggaran belanja Hongkong tidak perlu mengacu pada
kehendak Beijing;
2. Memiliki kewenangan penuh dalam perdagangan mata uang;
3. Menjalin hubungan perdagangan dengan badan-badan keuangan
internasional dan perusahaan asing;
4. Memiliki perusahaan penerbangan sendiri (Cathai Pasific), pengelolaan
keuangannya tidak berhubungan dengan perusahaan penerbanagn China
(China Airline);
5. Memajukan ilmu pengetahuan, pendidikan, budaya, bahasa, agama dan
adat-istiadat;
6. Polisi mempunyai kewenangan khusus dalam menjaga ketentraman dan
ketertiban;
7. Jabatan tertinggi dalam SAR adalah Gubernur yang mengikuti struktur
administrasi kenegaraan, dalam hal tertentu tetap tunduk kepada Presiden
China;
117
Dikutip dari Yusra Habib Abdul Gani, 2009, Self-Government, Studi Perbandingan
tentang Desain Administrasi Negara, Paramedia Press, Jakarta, hlm. 71-72

8. Dalam pelayanan umum, seperti: kesehatan, pendidikan dan layanan
kesejahteraan, pemerintah Hongkong berhak menolak permintaan layanan
serupa terhadap warga China yang tinggal di tanah besar China;
9. Mata uang yang beredar dan dipakai sebagai alat transaksi perdagangan
adalah Dollar Hongkong. 118
Namun demikian, Pemerintah China masih berwenang dalam hal:
1. Hongkong merupakan bagian dari wilayah kedaulatan hukum China;
2. Urusan pertahanan keamanan nasional;
3. Urusan politik luar negeri;
4. Urusan Fiskal. 119
Berdasarkan deskripsi implementasi asymmetrical desntralization atau self-
government pada Basque, Catalonia, Mindanao, dan Hongkong, dibandingkan
dengan kewenangan keistimewaan dan kekhususan Aceh yang diatur dalam UU
No.11 Tahun 2006, terdapat beberapa hal yang relatif sama. Misalnya, dasar
pemberian asymmetrical desentralization akibat konflik, seperti Basque,
Catalonia, dan Mindanao. Begitu juga dengan pelaksanaan substansi, yaitu
berkaitan syariah, adat-istiadat dan partai politik lokal. Meskipun demikian,
terdapat juga perbedaan pelaksanaan susbtansi asymmetrical desentralization,
misalnya, berkaitan penggunaan mata uang.
Dalam konteks konstitusi NKRI pengaturan kekhususan dan keistimewaan
tersebut sebagiman diatur dalam Pasal 18B UUD RI 1945, disebutkan:
118
Ibid, hlm. 73-74
119
Ibid, hlm. 74.

(1) Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah
yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan Undang-
undang.
(2) Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum
adat serta hak-hak tradisonalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan
perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik
Indonesia, yang diatur dalam undang-undang.
Dasar perbedaan dalam pasal tersebut tidak terlepas dari falsafah Bhineka
Tunggal Ika. Sebagaimana dikatakan Soediman Kartohadiprodjo, bahwa
melambangkan keragaman Indonesia. Suatu keragaman dalam persatuan, yaitu
NKRI. Kesatuan dalam perbedaan dan perbedaan dalam kesatuan. 120 Sementara,
Muhammad Hatta, mengatakan, “Oleh karena Indonesia terbagi atas beberapa
pulau dan golongan bangsa, maka perlulah tiap-tiap golongan, kecil atau besar,
mendapat otonomi, mendapat hak untuk menentukan nasib sendiri”. 121 Artinya,
prinsip dasar hubungan antara Pemerintah Pusat dengan daerah adalah adanya
pengakuan terhadap keberagaman dan kemajemukan bagi daerah-daerah,
sehingga dapat mengatur diri sendiri sesuai dengan kepentingan daerahnya.
Sehingga, jika mengacu kepada prinsip kebhinekaan, maka kekhususan dan
keistimewaan yang diberikan bagi Aceh tidak kontradiksi dengan asas-asas
hukum, falsafah bangsa (Pancasila) dan UUD RI 1945.
Selanjutnya, Bagir Manan juga menambahkan:
Bahwa salah satu dasar hubungan antara pusat dengan daerah dalam
kerangka desentralisasi adalah permusyawaratan. Sebagaimana, sila ke-
empat Pancasila, “kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dan
permusyawaratan/perwakilan. Salah satu ciri pokok paham kerakyatan
menurut UUD RI 1945, terdapat kemungkinan antara lain bahwa paham
kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan tersebut dijalankan
atau dilaksanakan melalui “permusyawaratan” atau melalui “perwakilan”.
Sehingga, terdapat tiga unsur kerakyatan yang tercantum dalam dasar negara
120
Bagir Manan, Loc., Cit., hlm. 166.
121
Ibid. lihat juga, Kaelan, Problem Epistemologis, Empat Pilar Berbangsa dan Bernegara,
Paradigma, Yogyakarta, hlm. 231-232.

Republik Indonesia, yaitu: “dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan”,
“permusyawaratan”, dan “perwakilan”. Dalam hal ini, pengertian
permusyawaratan dipahami sebagai perundingan. Untuk itu, maka paham
kerakyatan Indonesia dapat dilaksanakan secara langsung atau melalui
perwakilan. 122
Berdasarkan pandangan tersebut di atas, baik dalam konteks kebhinekaan
dan kerakyatan, maka kewenangan gubernur untuk konsultasi dan pertimbangan
dengan Pemerintahan Aceh, sebagaimana Pasal 8 ayat (3) UU No.11 Tahun 2006,
bukanlah suatu hal yang bertentangan dengan Pancasila, UUD RI 1945, maupun
peraturan perundang-undangan lainnya. Hal ini, karena adanya pengakuan
keberagaman di Indonesia. Kemudian, mengutip Bagir Manan, yang mengatakan
maksud “permusyawaratan” dalam sila ke-4 Pancasila dapat dimaknai sebagai
“perundingan”, maka sesuai juga dengan maksud “konsultasi dan pertimbangan
gubernur Aceh”, yang diatur dalam Pasal 8 ayat (3) UU No.11 Tahun 2006.
Kemudian, dalam pembentukan hukum (peraturan perundang-undangan),
termasuk pembentukan UU No.11 Tahun 2006, sebagaimana telah disebutkan di
atas, bahwa merupakan kongkretisasi dari asas hukum. Dalam konteks ini, jika
mengacu pada Pasal 18B ayat (1) UUD RI 1945, yang mengakui satuan daerah
khusus atau istimewa, maka asas hukum yang mendasari pembentukan UU No.11
Tahun 2006 adalah asas hukum, lex superiore derógate legi inferior (peraturan
yang tinggi dapat mengalahkan peraturan yang rendah) dan lex specialist derógate
legi generalis (peraturan yang khusus dapat mengalahkan peraturan yang umum).
122
Ibid, hlm. 161-162.

1.2.3. Asas Hukum Keberadaan UU No. 11 Tahun 2006
Asas hukum menurut K.J. Kraan, sebagaimana proses terjadinya hukum
diawali dari asas hukum, yang bersifat abstrak, umum, dan mendasar, selanjutnya
dikonkretisasikan menjadi norma/kaidah hukum dan dikonkretisasikan menjadi
peraturan hukum kongkret. Jadi hukum itu direalisasikan dalam empat tahap,
yaitu asas hukum, kaidah hukum, peraturan hukum kongkret, dan
yurisprudensi. 123
Paul Scholten, asas hukum didefnisikan sebagai, “pikiran-pikiran dasar yang
bersifat umum dan mendasari atau yang terdapat di dalam atau belakang
peraturtan hukum kongkret. Masing-masing dirumuskan dalam aturan-aturan
perundang-undangan dan putusan-putusan hakim, yang berkenaan dengan
ketentuan-ketentuan dan keputusan-keputusan indvidual dapat dipandang sebagai
penjabarannya”. 124 Ia juga menambahkan bahwa asas hukum berbeda dengan
aturan hukum (rechtsregel), di mana aturan hukum memiliki isi yang kongkret,
yang menyebabkan aturan itu dalam penemuan hukum dapat diterapkan langsung.
Berbeda dengan asas hukum dalam penemuan hukum memiliki daya kerja secara
tidak langsung (indirecht werking), yaitu menjalankan pengaruh pada interpretasi
terhadap aturan hukum. 125
123
Sudikno Mertokusumo, 2012, Op., Cit., hlm. 45.
124
JJ. H. Bruggink, 2011, Refleksi Tentang Hukum, Pengertian-pengertian Dasar dalam
Teori Hukum, terjemahan Rechts Reflecties, Grondbegrippen uit de rechtstheorie, Citra Aditya
Bakti, Bandung, hlm.119-120.
125
Ibid, hlm.125. Lihat juga, I Gde Pantja Astawa dan Suprin Na’a, 2008, Dinamika
Hukum dan Ilmu Perundang-undangan di Indonesia, Alumni, Bandung, hlm. 82.

Di mana berfungsi untuk merealisasikan ukuran nilai sebanyak mungkin
dalam kaidah-kaidah dari hukum positif dan penerapannya. 126 Mengutip pendapat
I Gde Pantja, mengatakan ada 3 (tiga) fungsi:
1. Sebagai Patokan dalam pembentukan dan/atau pengujian norma hukum;
2. Untuk memudahkan kedekatan pemahaman terhadap hukum;
3. Sebagai cermin dari peradaban masyarakat atua bangsa tertentu dalam
memandang perilaku. 127
Asas hukum menurut Van der Vlies, dalam proses pembentukan dan
pengujian peraturan perundang-undangan, terbagi dalam asas-asas formal dan asas
materil. Sebagaimana dijelaskan A. Hamid S. Attamimi, yaitu:
a. asas-asas formal meliputi:

1. asas tujuan yang jelas;
2. asas perlunya pengaturan;
3. asas organ atau lembaga yang tepat;
4. asas materi muatan yang tepat;
5. asas dapat dilaksanakan;
6. asas dapat dikenali.
b. asas-asas materiil meliputi:
1. asas sesuai dengan dengan cita hukum Indonesia dan norma fundamental
negara;
2. asas sesuai dengan hukum dasar negara;
3. asas sesuai dengan prinsip-prinsip negara berdasar atas hukum;
4. asas sesuai dengan prinsip-prinsip pemerintahan berdasarkan sistem
konstitusi.128
Sebegaimana asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan, dalam
konteks pembentukan peraturan perundang-undangan di daerah asas-asas yang
perlu diperhatikan adalah:
a. bahwa otonomi dan tugas pembantuan inherent di dalamnya zelfregeling;

126
Ibid, hlm. 122.
127
I Gde Pantja Astawa dan Suprin Na’a, 2008, Op.Cit., hlm. 83
128
Ibid

b. asas taat asas dalam ketentuan perundang-undangan, yaitu bahwa
peraturan yang tingkatannya rendah tidak boleh bertentangan dengan
peraturan yang tingkatnya lebih tinggi.
c. asas batas atas dan batas bawah pembuatan peraturan dalam hal ini
daerah tidak boleh membuat peraturan yang merupakan substansi
peraturan di atasnya dan sekaligus tidak boleh melanggar hak dan
kewajiban asasi warga negara. 129
Berdasarkan asas-asas hukum di atas terhadap keberadaan UU No.11 Tahun
2006, mengacu pada asas-asas materiil dan asas otonomi dan taat asas, yaitu asas
lex superiore derógate legi inferiore (peraturan yang tinggi mengalahkan
peraturan yang rendah), maka masih sesuai atau sinkron dengan Pasal 18B ayat
(1) UUD RI 1945. Di mana mengakui adanya satuan daerah khusus atau istimewa.
Sementara, provinsi Aceh merupakan salah satu daerah khusus dan istimewa.
Pada umumnya, asas hukum memiliki ruang lingkup yang umum, yang
berarti bahwa asas hukum dapat berlaku dalam berbagai situasi, tidak hanya
berlaku atau ditujukan untuk peristiwa atau situasi tertentu atau khusus saja. 130
Akibat asas hukum yang bersifat umum yang berarti dapat berlaku dalam berbagai
situasi, maka membuka peluang akan adanya penyimpangan-penyimpangan atau
pengecualian-pengecualian. Sebagai contoh dapat dilihat dalam Pasal 28A UUD
1945 RI, berbunyi: “Setiap orang berhak untuk hidup serta berhak
mempertahankan hidupnya dan kehidupannya”. Sementara, dalam
implementasiya seseorang dapat dihukum mati, sebagaimana diatur dalam Pasal
10 dan Pasal 11 Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP). 131
129
Ibid, hlm. 85.
130
Sudikno Mertokusumo, 2012, Loc., Cit., hlm. 46.
131
Ibid, hlm. 46-47

Oleh karenanya, dengan penyimpangan atau pengecualian tersebut sehingga
memperkuat berlakunya asas yang bersifat umum (exceptio probat regulam, de
uitzonderingen bevestigen de regel). Kemudian asas hukum membuat sistem
hukumnya luwes, fleksibel dan supel. Asas hukum juga tidak dapat diterapkan
secara langsung pada peristiwa kongkret, tetapi harus disesuaikan dengan
peristiwa kongkret. 132
Robert Alexy, menambahkan bahwa terdapat pembedaan sejenis antara asas
hukum dan aturan hukum, yaitu: “…..asas hukum adalah “optimierungsgebote”
yang berarti aturan yang mengharuskan bahwa sesuatu berdasarkan kemungkinan-
kemungkinan yuridis dan faktual seoptimal mungkin direalisasikan. Sebaliknya,
aturan hukum adalah aturan yang selalu dapat atau tidak dapat dipatuhi…..”. 133
Begitu juga, berkaitan dengan isi (substansi) antara aturan hukum dan asas
hukum. Menurut R. Dworkin:
Aturan hukum bukan saja memiliki isi yang kongkret dan dapat diterapkan
secara langsung, tetapi lebih dari tu, bahwa memiliki sifat “semua atau tidak
sama sekali” (alles of niets). Maksudnya, jika dalam suatu kejadian tertentu
telah menemukan aturan hukum yang dapat diterapkan atasnya, maka aturan
hukum itu memaksakan suatu keputusan tertentu. Aturan hukum tersebut
tidak membuka kemungkinan bahwa pada waktu yang bersamaan terdapat
suatu aturan hukum lain yang dapat diterapkan terhadap kejadian itu. Untuk
setiap kejadian hanya terdapat suatu aturan hukum yang dapat diterapkan,
yang menutup bagi aturan hukum lainnya. Sementara, asas hukum tidak
memiliki sifat “semua atau tidak” (alles of niet). Seringkali terhadap
kejadian yang sama dapat diterapkan berbagai asas hukum, yang semuanya
memainkan peranan pada interpretasi aturan-aturan yang dapat diterapkan.
Dalam hal itu maka harus ditimbang-timbang asas hukum yang mana yang
memiliki bobot yang paling besar (relevan). Sejumlah asas hukum pada
waktu yang bersamaan masing-masing dengan bobot yang berbeda-beda
memberikan sumbangan pada petapan keputusan dalam suatu kejadian
132
. Ibid.
133
JJ. H. Bruggink, 2011, Op., Cit., hlm.121.

tertentu, tetapi hanya terdapat satu aturan hukum yang dapat diterapkan
pada kejadian itu. 134
Namun demikian, Bruggink berpendapat asas hukum juga memiliki sifat
alles of niets, sebagaimana aturan hukum. Bahwa dalam hal suatu perkara
keberadaan asas hukum antara satu dengan yang lainnya memperoleh bobot lebih
banyak, dalam arti itu maka asas-asas hukum lainnya itu dikecualikan
(disisihkan), walaupun tidak seradikal pada aturan hukum. 135
Sejalan dengan pendapat-pendapat di atas, mengutip Sudikno, mengatakan
bahwa peraturan hukum juga mengenal hierarki, berbeda dengan asas hukum
tidak mengenal hierarki. Artinya, asas hukum tidak mengenal tingkatan-tingkatan.
Sehingga, asas hukum tidak mengenal konflik satu sama lain. Walaupun berbeda
atau bertentangan satu sama lain, keduanya dapat eksis secara berdampingan,
tanpa mengalahkan atau meniadakan yang lain. Dua asas hukum yang berbeda
atau bahkan bertentangan satu sama lain, keduanya tidak dapat dipisahkan, tetapi
membutuhkan satu sama lain yang merupakan suatu antinomi. 136Asas pacta sunt
servanda dan asas kebebasan berkontrak, kemudian asas keadilan dan asas
legalitas pada dasarnya keduanya saling bertentangan, tetapi dapat eksis secara
berdampingan dan dapat berlaku dalam segala situasi. 137 Sedangkan, peraturan
hukum kongkret mengenal hierarki, mengenal tingkatan-tingkatan, maka
membuka peluang terjadinya konflik. Kalau terjadi konflik antara antara peraturan
134
Ibid, hlm. 127.
135
Ibid, hlm. 128-129.
136
Dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia, 2008, Edisi Keempat, Antinomi didefinisikan,
yaitu kenyataan yang kontroversi; pertentangan antara dua ayat dalam undang-undang, hlm. 76.
137

hukum konkret, maka peraturan hukum kongkret yang lebih tinggi atau lebih baru
yang harus didahulukan atau dipertahankan. 138
Jika merujuk pendapat Dworkin, Bruggink, dan Sudikno di atas, keberadaan
asas hukum yang bersifat umum jika diterapkan pada suatu perkara tertentu,
seperti keberlakuan UU No.11 Tahun 2006, pembentukan Qanun Aceh, dan juga
kewenangan konsultasi dan pertimbangan gubernur terhadap kebijakan
Aceh dapat diterapakan berbagai asas hukum, sesuai peranan dan bobotnya serta
saling membutuhkan. Bahkan, jika mengacu pendapat Sudikno, walaupun ada
asas yang berbeda atau bertentangan, namun dapat eksis berdampingan sebagai
suatu antinomi. Dalam konteks pelaksanaan desentralisasi asimetris di Aceh,
sebagaimana diatur dalam UU No.11 Tahun 2006, khusus berkaitan dengan
Pemerintah Pusat di Aceh, dapat digunakan asas hukum lex specialist derógate
legi generalist (peraturan yang khusus dapat mengalahkan peraturan yang umum).
Asas ini berkaitan kepastian hukum, bila ada beberapa atau sekurang-
kurangnya dua peraturan perundang-undangan yang sama jenisnya, maka
peraturan perundang-undangan yang mengatur materi yang khusus yang harus
dipergunakan dan peraturan perundang-undangan yang mengatur materi yang
umum harus dikesampingkan. 139 Selain itu, juga ada asas lex posteriore derógate
138
Ibid, hlm. 50.
139
Rosjidi Ranggawidjaja, 1998, Pengantar Ilmu Perundang-undangan Indonesia, Mandar
Maju, Bandung, hlm. 52.

legi priori (peraturan yang baru dapat mengalahkan peraturan yang sebelumnya).
Asas ini digunakan dalam rangka mencapai ketertiban hukum. 140
Jika melihat kedua asas ini pada prinsipnya dapat juga saling bertentangan.
Di mana ada kemungkinan lex specialist, tetapi peraturannya yang lama,
sebaliknya ada lex posteriore, tetapi bisa juga peraturannya bersifat umum.
Misalnya, UU No.11 Tahun 2006 sebagai lex specialist yang dibentuk pada 1
Agustus 2006 dan UU No.23 Tahun 2014 sebagai lex posteriore, dibentuk pada
30 September 2014 dan diubah pada 18 Maret 2015. Oleh karenanya, meskipun
antara UU No.11 Tahun 2006 dan UU No.23 Tahun 2014 substansinya saling
bertentangan tetapi keduanya dapat eksis saling berdampingan.
Artinya, dalam konteks pelaksanaan pemerintahan yang diatur dalam UU
No.11 Tahun 2006 dan UU No.23 Tahun 2014, berdasarkan pandangan Dworkin
dan Sudikno, kedua undang-undang tersebut bahkan peraturan perundang-
undangan yang berkaitan lainnya dapat eksis secara berdampingan dan dapat
diberlakukan di Aceh. Dalam hal yang sudah diatur secara khusus dalam UU
No.11 Tahun 2006 sebagai undang-undang khusus, maka yang berlaku substansi
undang-undang khusus. Sementara, yang tidak diatur khusus dalam UU No.11
Tahun 2006 maka berlaku substansi yang diatur UU No.23 Tahun 2014 atau
peraturan perundang-undangan lainnya.
Sementara, mengacu pada pendapat Bruggink, yang mengatakan asas
hukum juga bersifat alles of niets, maka yang berlaku asas-asas hukum yang
memiliki bobot yang lebih besar, maka di sini ada dua asas hukum yang memiliki
140
Ibid.

bobot yang besar yaitu, asas hukum lex superiore derogate legi inferior,
sebagaimana yang diatur dalam Pasal 18B ayat (1) UUD RI 1945. Selanjutnya,
asas hukum lex specialist derogate legi generalist. Oleh karena itu, keberadaan
UU No.11 Tahun 2006 yang mengatur pemberian kewenangan khusus dan
berbeda dengan kewenangan daerah-daerah lainnya tidak kontradiksi dengan
prinsip-prinsip desentralisasi (otonomi daerah), peraturan perundang-undangan
lainnya, asas-asas hukum, maupun UUD RI 1945.
Berdasarkan asas hukum tersebut dalam Ketentuan Penutup, Pasal 269 ayat
(1) dan ayat (2) UU No.11 Tahun 2006, disebutkan:
(1) Peraturan perundang-undangan yang ada pada saat Undang-Undang

ini diundangkan tetap berlaku sepanjang tidak bertentangan dengan
Undang-Undang ini.
(2) Peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang yang
berkaitan secara langsung dengan otonomi khusus bagi Daerah
Provinsi Aceh dan kabupaten/kota disesuaikan dengan Undang-
Undang ini.
Begitu juga, dalam Ketentuan Lain-lain, Pasal 399 UU No.23 Tahun 2014,
disebutkan: Ketentuan dalam Undang-Undang ini berlaku juga bagi Provinsi
Daerah Istimewa Yogyakarta, Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta, Provinsi
Aceh, Provinsi Papua, dan Provinsi Papua Barat, sepanjang tidak diatur secara
khusus dalam UndangUndang yang mengatur keistimewaan dan kekhususan
Daerah tersebut.
Dalam konteks peraturan perundang-undangan (peraturan tertulis), menurut
Mian Khursid A. Nasim yang dikutp Jimly Asshiddiqie, ada empat kategori
peraturan tertulis, yaitu:
1. Peraturan perundang-undangan yang bersifat umum, yaitu berlaku umum

bagi siapa saja dan bersifat abstrak karena tidak menunjukkan kepda hal,

atau peristiwa, atau kasus kongkret yang suda hada sebelum peraturan itu
ditetapkan;
2. Peraturan perundang-undangan yang bersifat khusus karena kekhususan
subjek yang diaturnya, yaitu hanya berlaku bagi subjek hukum tertentu;
wilayah berlakunya, yaitu hanya berlaku di dalam wilayah lokal tertentu;
daya ikat materinya, yaitu hanya berlaku internal. 141
Dari empat kategori peraturan perundang-undangan di atas, maka UU No.11
Tahun 2006 masuk dalam kategori kedua, yaitu peraturan perundang-undangan
yang bersifat khusus karena kekhususan subjek yang diaturnya, yaitu hanya
berlaku bagi subjek hukum tertentu. Artinya, UU No.11 Tahun 2006 mengatur
berkaitan dengan subjek khusus Pemerintahan Aceh. Meskipun kekhususan
subjek Pemerintahan Aceh yang dimaksud meliputi agama, adat, hukum,
pemerintahan dan administrasi.
Walaupun Pemerintahan Aceh diberi kewenangan khusus sebagaimana
diatur dalam UU No.44 Tahun 1999 dan UU No.11 Tahun 2006, tetapi
Pemerintah Pusat masih berwenang melakukan pembinaan dan pengawasan
kepada Pemerintahan Aceh, sebagaimana Pasal 249 UU No.11 Tahun 2006,
disebutkan: “Pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan Pemerintahan Aceh
dan pemerintah kabupaten/kota dilaksanakan oleh Pemerintah sesuai dengan
ketentuan peraturan perundang-undangan”. 142 Dalam batang tubuh dan Penjelasan
UU No.11 Tahun 2006 tidak disebutkan secara eksplisit mekanisme pelaksanaan
pembinaan dan pengawasan.
141
Jimly Asshiddiqie, 2010, Perihal Undang-Undang, Rajawali Pers, Jakarta, hlm. 18.
142
Peraturan perundang-undang yang dimaksud meliputi Peraturan Pemerintah Nomor 79
Tahun 2005 tentang Pedoman Pembinaan dan Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintahan
Daerah.

Kalau merujuk peraturan perundang-undangan berhubungan dengan
pembinaan dan pengawasan Pemerintah Pusat kepada Pemerintahan Daerah,
terdapat dalam Pasal 217 UU No.23 Tahun 2014, yaitu:
(1) Pembinaan atas penyelenggaraan pemerintahan daerah dilaksanakan

oleh Pemerintah yang meliputi :
c. koordinasi pemerintahan antarsusunan pemerintahan;
d. pemberian pedoman dan standar pelaksanaan urusan pemerintahan;
e. pemberian bimbingan, supervisi, dan konsultasi pelaksanaan urusan
pemerintahan;
f. pendidikan dan pelatihan; dan
g. perencanaan, penelitian, pengembangan, pemantauan, dan evaluasi
pelaksanaan urusan pemerintahan.
(2) Koordinasi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf a dilaksanakan
secara berkala pada tingkat nasional, regional, atau provinsi.
(3) Pemberian pedoman dan standar sebagaimana dimaksud pada ayat (1)
huruf b mencakup aspek perencanaan, pelaksanaan, tata laksana,
pendanaan, kualitas, pengendalian dan pengawasan.
(4) Pemberian bimbingan, supervisi dan konsultasi sebagaimana
dimaksud pada ayat (1) huruf c dilaksanakan secara berkala dan/atau
sewaktuwaktu, baik secara menyeluruh kepada seluruh daerah
maupun kepada daerah tertentu sesuai dengan kebutuhan.
(5) Pendidikan dan pelatihan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf d
dilaksanakan secara berkala bagi kepala daerah atau wakil kepala
daerah, anggota DPRD, perangkat daerah, pegawai negeri sipil daerah,
dan kepala desa.
(6) Perencanaan, penelitian, pengembangan, pemantauan, dan evaluasi
sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf e dilaksanakan secara
berkala ataupun sewaktu-waktu dengan memperhatikan susunan
pemerintahan.
(7) Pelaksanaan ketentuan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf d
dan huruf e dapat dilakukan kerja sama dengan perguruan tinggi
dan/atau lembaga penelitian.
Sementara, dalam konteks pengawasan Pasal 218 ayat (1) UU No.23 Tahun
2014, disebutkan: “Pengawasan atas penyelenggaraan pemerintahan daerah
dilaksanakan oleh Pemerintah yang meliputi: a) Pengawasan atas pelaksanaan
urusan pemerintahan di daerah; b). Pengawasan terhadap peraturan daerah dan
peraturan kepala daerah”.

Ditinjau dari hubungan pusat dan daerah, pengawasan merupakan
“pengikat” kesatuan, agar bandul kebebasan berotonomi tidak bergerak begitu
jauh sehingga mengurangi bahkan mengancam kesatuan (unitary). Selanjutnya,
apabila “pengikat” tersebut ditarik begitu kencang, napas kebebasan desentralisasi
akan terkurangi bahkan mungkin terputus. Bila hal ini terjadi, pengawasan bukan
lagi merupakan sisi desentralisasi tetapi menjadi “pembelenggu”. Namun
demikian, pengawasan diperlukan tetapi harus disertai pembatasan-pembatasan,
mencakup pembatasaan tata cara menyelenggarakan pengawasan, ruang lingkup
pengawasan, dan pejabat atau badan yang berwenang melakukan pengawasan. 143
Ada dua jenis pengawasan yaitu: pengawasan prefentif dan pengawasan
represif. Pengawasan prefentif adalah pengawasan yang bersifat mencegah agar
pemerintah daerah tidak boleh mengambil kebijakan yang bertentangan dengan
peraturan perundang-undangan yang berlaku. Sedangkan, pengawasan yang
bersifat represif yaitu pengawasan yang berupa penangguhan (schorsing) atau
pembatalan (vernietiging) terhadap kebijakan yang telah ditetapkan oleh
daerah. 144
Jika mengacu kepada pelaksanaan pengawasan, menurut Pasal 218 ayat (1)
huruf b UU No.23 Tahun 2014 tersebut, terdapat perbedaan maksud antara
substansi pasal tersebut dengan Pasal 24A Ayat (1) UUD RI 1945, disebutkan:
“Mahkamah Agung berwenang mengadili pada tingkat kasasi, menguji peraturan
perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang, dan
mempunyai wewenang lainnya yang diberikan oleh undang-undang”. Sehingga,
143
144
Ibid, hlm. 182-191 dan Hanif Nurcholis, Op., Cit., hlm. 195-196.

jika mengacu Pasal 24A UUD RI 1945 tersebut sayogianya, Peraturan Daerah
(Perda) diuji oleh Mahkamah Agung bukan oleh Pemerintah.
Sebagaimana, Pasal 7 ayat (1) dan ayat (2) Undang-Undang Nomor 12
Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (UU No.12
Tahun 2011), menyebutkan:
(1) Jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan terdiri atas:

a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
c. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
d. Peraturan Pemerintah;
e. Peraturan Presiden;
f. Peraturan Daerah Provinsi; dan
g. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.
(2) Kekuatan hukum Peraturan Perundang-undangan sesuai dengan hierarki
sebagaimana dimaksud pada ayat (1). 145
Selain jenis peraturan perundang-undangan dalam Pasal 7 di atas, yang juga
diakui sebagai peraturan perundang-undangan, sebagaimana Pasal 8 UU No.12
Taahun 2011, yaitu:
(1) Jenis Peraturan Perundang-undangan selain sebagaimana dimaksud

dalam Pasal 7 ayat (1) mencakup peraturan yang ditetapkan oleh
Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan
Perwakilan Daerah, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Badan
Pemeriksa Keuangan, Komisi Yudisial, Bank Indonesia, Menteri,
badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk dengan
Undang-Undang atau Pemerintah atas perintah Undang-Undang,
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Gubernur, Dewan
Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota, Bupati/Walikota, Kepala
Desa atau yang setingkat.
(2) Peraturan Perundang-undangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1)
diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat
sepanjang diperintahkan oleh Peraturan Perundang-undangan yang
lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan.
145
Undang-undang tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, UU No.12 Tahun
2011, LN No. 82 Tahun 2011, TLN No. 5234.

Oleh karena itu, berkaitan dengan pengujian (executive review) terhadap
Peraturan Daerah secara implisit Jimly Assiddiqie berbeda pandangan dengan
materi atau substansi dalam UU No.32 Tahun 2004, sekarang diganti dengan UU
No.23 Tahun 2014 yang memberi kewenangan executive review terhadap
Peraturan Daerah, yang di Aceh di kenal Qanun, sebagaimana pernyataannya,
yaitu:
”Produk legislatif di daerah provinsi ataupun kabupaten/kota berupa

Peraturan Daerah sebagai hasil kerja dua lembaga, yaitu Kepala Daerah dan
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang kedua-duanya dipilih langsung oleh
rakyat melalui pemilihan umum dan pemilihan kepala daerah, tidak dapat
dibatalkan oleh keputusan sepihak dari pemerintah pusat begitu saja. 146
Kerana, Peraturan Daerah (Perda) itu termasuk kategori peraturan yang
hirarkinya berada dibawah undang-undang, maka tentu dapat timbul
penafsiran bahwa Pemerintah Pusat sudah seharusnya tidak diberi
kewenangan oleh undang-undang untuk menilai dan mencabut peraturan
daerah. Yang berwenang untuk menguji Peraturan Daerah itu, menurut
Pasal 24A ayat (1) UUD 1945 adalah Mahkamah Agung. 147
Berdasarkan beberapa pandangan dan pendapat di atas dalam konteks
desentralisasi simetris atau desentralisasi asimetris, menunujukkan pemberian
Aceh, merupakan bagian daripada implementasi prinsip desentralisasi. Namun,
dalam konteks negara kesatuan yang desentralistik bahwa pelaksanaan kebijakan
administratif pemerintahan di daerah esensinya merupkan kewenangan absolut
Pemerintah Pusat. Oleh karenanya, penyerahan sebagian kewenangan
administratif Pemerintah Pusat dalam bentuk konsultasi dan pertimbangan
146
Jimly Asshiddiqie, Op. Cit., hlm. 33.
147
Ibid, hlm. 34-35.

gubernur Aceh, yang berbeda dengan daerah lainnya di Indonesia dapat dikatakan
masuk dalam kategori desentralisasi asimitris (asymmetrical decentralization).
1.3. Kewenangan (Applied Theory)
Sementara, dalam tataran aplikasi (Applied Theory) digunakan teori
kewenangan. Untuk melaksanakan dan mendapatkan keabsahan dalam
menjalankan fungsi-fungsi tersebut, tentu saja Pemerintahan Aceh memerlukan
wewenang. Wewenang (competence, bevoegdheid) atau kewenangan (authority,
gezag) adalah suatu istilah yang biasa digunakan dalam lapangan hukum publik,
namun sesungguhnya terdapat perbedaan diantara keduanya.
Dalam Kamus Bahasa Indonesia, wewenang diartikan, yaitu: hak dan
kekuasaan untuk bertindak; kewenangan; atau kekuasaan membuat keputusan,
memerintah, dan melimpahkan tanggungjawab kepada orang lain.148
“Kewenangan” adalah apa yang disebut “kekuasaan formal”, kekuasaan yang
berasal dari kekuasaan legislatif (diberi oleh undang-undang) atau dari kekuasaan
eksekutif/administratif. Kewenangan adalah kekuasaan terhadap segolongan
orang-orang tertentu atau kekuasaan terhadap sesuatu bidang pemerintahan (atau
bidang urusan) tertentu yang bulat, sedangkan wewenang hanya mengenai sesuatu
onderdil tertentu saja. Di dalam kewenangan terdapat wewenang-wewenang
(rechtsbevoegdheden). Wewenang adalah kekuasaan untuk melakukan sesuatu
tindak hukum publik”. 149
148
Kamus Besar Bahasa Indonesia Pusat Bahasa, 2008, Edisi Keempat, Departemen
Pendidikan Nasional, Jakarta, hlm.1560.
149
Prajudi Atmosudirjo, 1983, Op., Cit., hlm. 73.

Kewenangan memiliki kedudukan penting dalam kajian Hukum Tata
Negara dan Hukum Administrasi Negara. Sehingga, F.A.M. Stroink dan J.G.
Steenbeek menyebutnya sebagai konsep inti dalam Hukum Tata Negara dan
Hukum Administrasi Negara. 150 Kewenangan, yang di dalamnya terkandung hak
dan kewajiban, menurut P. Nicolai adalah sebagai berikut:
“Kemampuan untuk melakukan tindakan hukum tertentu (yaitu tindakan-

tindakan yang dimaksudkan untuk menimbulkan akibat hukum, dan
mencakup mengenai timbul dan lenyapnya akibat hukum). Hak berisi
kebebasan untuk melakukan atau tidak melakukan tindakan tertentu atau
menuntut pihak lain untuk melakukan tindakan tertentu, sedangkan
kewajiban memuat keharusan untuk melakukan atau tidak melakukan
tindakan tertentu”. 151
Menurut Bagir Manan, wewenang dalam bahasa hukum tidak sama dengan
kekuasaan (macht). Kekuasaan hanya menggambarkan hak untuk berbuat atau
tidak berbuat. Dalam hukum, wewenang sekaligus berarti hak dan kewajiban
(rechten en plichten). Dalam kaitan dengan otonomi daerah, hak mengandung
pengertian kekuasaan untuk mengatur sendiri (zelfregelen) dan mengelola sendiri
(zelfbestureen). Sedangkan, kewajiban secara horizontal berarti kekuasaan untuk
menyelenggarakan pemerintahan sebagaimana mestinya. Vertikal berarti
kekuasaan untuk menjalankan pemerintahan dalam satu tertib ikatan pemerintahan
negara secara keseluruhan. 152
Secara teoritik, kewenangan yang bersumber dari peraturan perundang-
undangan diperoleh melalui tiga cara, yaitu atribusi, delegasi, dan mandat.
Menurut Indroharto, pada atribusi terjadi pemberian wewenang pemerintahan
150
Dikutip dari Ridwan, HR, 2011, Hukum Administrasi Negara, Edisi Revisi, Cetakan
Ketujuh. Rajagrafindo Persada, Jakarta, hlm. 99.
151
Ibid.
152
Ibid.

yang baru oleh suatu ketentuan dalam peraturan perundang-undangan. Sementara,
pada delegasi terjadi pelimpahan suatu wewenang yang telah ada oleh Badan atau
Jabatan Tata Usaha Negara yang telah memperoleh wewenang pemerintahan
secara atributif kepada Badan atau Jabatan Tata Usaha Negara lainnya. 153
Terhadap ketiga kewenangan tersebut, H.D. van Wijk/Willem Konijnenbelt,
mendefinisikan, sebagai berikut:
1. Atribusi, yaitu pemberian wewenang pemerintahan oleh pembuat

undang-undang kepada organ pemerintahan.
2. Delegasi, yaitu pelimpahan wewenang pemerintahan dari satu organ
pemerintahan kepada organ pemerintahan lainnya.
3. Mandat, terjadi ketika organ pemerintahan mengizinkan kewenangannya
dijalankan oleh organ lain atas namanya. 154
Oleh sebab itu, pengertian atribusi dan delegasi adalah alat-alat membantu
untuk memeriksa apakah suatu badan berwenang atau tidak. Pemikiran negara
hukum menyebabkan, bahwa apabila penguasa ingin meletakkan kewajiban-
kewajiban di atas para warga (masyarakat), maka kewenangan itu harus
ditemukan dalam suatu undang-undang. 155 Berdasarkan pandangan di atas, baik
wewenang yang diperoleh berdasarkan atribusi maupun berdasarkan pelimpahan
sama-sama harus terlebih dahulu dipastikan bahwa yang melimpahkan benar
memiliki wewenang tersebut dan wewenang itu benar ada berdasarkan konstitusi
(UUD) atau peraturan perundang-undangan.
Oleh karena itu, berdasarkan Pasal 8 ayat (3) UU No.11 Tahun 2006, maka
kewenangan bagi Gubernur Aceh bersifat atributif sebagaimana disebutkan:
153
Ibid, hlm. 101
154
Ibid, hlm. 102.
155
Philipus M. Hadjon, et.al., 2001, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, cetakan
ketujuh, Gajahmada University Press, Yogyakarta, hlm. 130.

“Kebijakan administratif yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh
yang akan dibuat oleh Pemerintah dilakukan dengan konsultasi dan pertimbangan
Gubernur”. Pada dasarnya kebijakan administratif Pemerintah Pusat di daerah
bukanlah kewenangan Pemerintah Daerah. Namun, berdasarkan kesepakatan dan
Aceh sebagai daerah istimewa dan khusus, berlaku desentralisasi asimetris maka
kebijakan administratif Pemerintah Pusat yang berkaitan langsung dengan
Pemerintahan Aceh, dilakukan melalu konsultasi dan pertimbangan Gubernur.
Untuk mengetahui sumber dan cara memperoleh wewenang organ
pemerintahan, merupakan hal penting karena berkenaan pertanggungjawaban
hukum dalam penggunaan wewenang tersebut, seiring dengan salah satu prinsip
dalam negara hukum, tidak ada kewenangan tanpa pertanggungjawaban. 156 Untuk
itu, perlu adanya kejelasan pengaturan peraturan hukum (kepastian hukum), dalam
peraturan pelaksanaan UU No.11 Tahun 2006, baik dalam bentuk PP, Perpres,
maupun peraturan pelaksana lainnya.
Sebagaimana, diungkapkan M. Solly Lubis, bahwa: “kepastian hukum
(rechtszekerheid), yang diartikan sebagai kejelasan peraturan hukum mengenai
hak, kewajiban dan status seseorang atau badan hukum, yang mana dapat
mendatangkan ketertiban, keteraturan, ketenangan bagi yang bersangkutan.
Sehingga, mengetahui bagaimana status atau kedudukan, hak dan/atau
kewajibannya.” 157
Sebaliknya, kepastian hukum dianggap tidak ada atau kabur, jika: 158
156
Ridwan, HR, 2011,Op., Cit., hlm. 105.
157
M. Solly Lubis, 2011, Serba-serbi Politik dan Hukum, Edisi 2, Sofmedia, Jakarta, hlm.
54.
158
Ibid, hlm. 55.

1. Tidak ada aturan mengenai sesuatu (null);
2. Ada aturan hukumnya, tetapi tidak jelas pengertiannya dan
mengakibatkan timbul penafsiran yang berbeda-beda;
3. Terdapat pertentangan isi diantara sesama aturan hukumnya sendiri baik
aturan yang setingkat maupun yang tidak sama tingkatannya, sehingga
membingungkan masyarakat;
4. Belum ada peraturan pelaksanaan meskipun sudah ada peraturan
pokoknya sehingga tidak memberi efek apa-apa.
Oleh karena itu, disini teori kewenangan ini digunakan untuk membahas dan
menyelesaikan permasalahan dalam menjalankan kewenangan yang bersifat
delegatif yang diperintahkan oleh UU No.11 Tahun 2006 kepada Gubernur Aceh.
Khususnya, mengenai konsultasi dan pertimbangan gubernur terhadap kebijakan
administratif pemerintah pusat yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan
Aceh, dalam konteks desentralisasi asimetris (otonomi khusus).
2. Kerangka Konsepsi
Kerangka konsepsional merupakan gambaran bagaimana hubungan antara
konsep-konsep yang akan diteliti. Menurut Fred N. Kerlinger, konsep (consept)
adalah kata yang menyatakan abstraksi yang digenaralisasikan dari gejala-gejala
tertentu. 159 Kerangka konsepsional akan menjadi batasan dan petunjuk dalam
penelitian agar langkah-langkah yang dilakukan tetap fokus, yang akan
berpengaruh pada bahan-bahan yang akan digunakan, data yang dicari, teori yang
dirujuk hingga metode yang akan digunakan. 160 Sementara, menurut Solly Lubis,
kerangka konsep merupakan stimulasi dan dorongan konseptualisasi untuk
159
Amiruddin dan Zainal Asikin, 2012, Pengantar Metode Penelitian Hukum, Cetakan
Keenam, Raja Grafindo Persada, Jakarta, hlm. 47-48.
160
Mukti Fajar daan Yulianto Achmad, 2010, Dualisme Penelitian Hukum Normatif dan
Empiris, Pustaka pelajar, Yogyakarta, hlm. 74.

melahirkan suatu konsep baginya atau memperkuat keyakinannya akan konsep
sendiri mengenai sesuatu permasalahan. 161
Untuk dapat menjawab permasalahan dalam penelitian disertasi ini dan
secara operasional dapat dibatasi ruang lingkupnya, maka perlu didefinisikan
beberapa konsep dasar guna untuk menyamakan persepsi, akan dijelaskan dalam
uraian sebagai berikut:
1. Konsultasi antara Gubernur Aceh dengan Pemerintah Pusat terhadap
pemerintahan Aceh adalah suatu proses kegiatan komunikasi dalam bentuk
surat menyurat atau pertemuan antara Pimpinan Departemen/Lembaga
Pemerintah Non-Departemen pemrakarsa dengan Gubernur Aceh untuk
mencapai pemahaman yang sama terhadap suatu Kebijakan Administratif
yang akan dibuat, yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh.
2. Pertimbangan antara Gubernur Aceh dengan Pemerintah Pusat terhadap
pemerintahan Aceh adalah memberi pendapat secara tertulis dari Gubernur
Aceh kepada Pimpinan Departemen/Lembaga Pemerintah Non-Departemen
pemrakarsa untuk digunakan sebagai masukan terhadap suatu Kebijakan
Administratif yang akan dibuat, yang berkaitan langsung dengan
Pemerintahan Aceh. Di mana jika dalam proses pemberian pertimbangan
tidak dapat diakomodasi atau diakomodasi sebagian, maka Pimpinan
161
Solly Lubis, 2012, Op., Cit., hlm. 129.

Departemen/Lembaga Pemerintah Non Departemen pemrakarsa melakukan
musyawarah dengan Gubernur untuk mendapat satu kesepakatan.
3. Kebijakan Administratif adalah kebijakan pemerintahan yang dibuat oleh
Pemerintah Pusat yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh,
sebagaimana diatur dalam Pasal 8 ayat (3) UU No.11 Tahun 2006, seperti
pemekaran wilayah, pembentukan kawasan khusus, perencanaan pembuatan
dan perubahan peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang
yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh.
4. Yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh adalah Kebijakan
Administratif yang akan dibuat oleh Pemerintah Pusat substansinya
mengatur secara khusus dan langsung mengenai Pemerintahan Aceh, seperti
pemekaran wilayah, pembentukan kawasan khusus, perencanaan pembuatan
dan perubahan peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang
yang langsung dengan Pemerintahan Aceh.
5. Pemerintah Pusat adalah Presiden Republik Indonesia yang memegang
kekuasaan pemerintahan.
6. Pimpinan Departemen/Lembaga Pemerintah Non Departemen adalah
Menteri, Kepala Lembaga Pemerintah Non Departemen atau Pejabat
setingkat Eselon I yang ditugaskan oleh Menteri/Kepala Lembaga
Pemerintah Non Departemen untuk mengambil keputusan.
7. Pemerintahan Aceh adalah pemerintahan provinsi Aceh yang
menyelenggarakan urusan pemerintahan Aceh yang dilaksanakan oleh

Pemerintah Aceh (Gubernur) dan Dewan Perwakilan Rakyat Aceh (DPRA)
sesuai dengan fungsi dan kewenangan masing-masing.
Berdasarkan uraian kerangka teori dan konsepsional di atas, maka dapat
dirumuskan dalam skema kerangka pemikiran dibawah ini:
TABEL 1:
SKEMA: KONSULTASI DAN PERTIMBANGAN GUBERNUR TERHADAP
KEBIJAKAN ADMINISTRATIF PEMERINTAH PUSAT YANG BERKAITAN
LANGSUNG DENGAN PEMERINTAHAN ACEH
1
PARADIGMA
Pancasila, UUD 1945, UU. No.44 Tahun 1999, UU No.
No.11 Tahun 2006, UU No.23 tahun 2014 dan Perpres
No.75 Tahun 2008
2 3
SIKON : INTERAKSI POTENSI :
1. Sistem Hukum berlaku 1. Memorandum of
secara nasional Understanding
2. Pemberlakuan sebagai Wawasan/Dasar pemikiran hubungan (MoU) Helsinki
daerah khusus dan pemerintah pusat dan daerah dalam 2. Adanya perangkat
istimewa 4 konteks otonomi khusus mengenai peraturan yang
3. Banyak perbedaan konsultasi Pemerintah pusat dengan bersifat nasional
substansi norma hukum Gubernur terhadap kebijakan dan khusus
antara UU Khusus administratif. 3. Kesadaran hukum
dengan UU Umum masyarakat.
4. Kurangnya pemahaman 4. Adanya dukungan
masyarakat, terhadap 5 politik Pemerintah
kekhususan Aceh. Kebijakan politik hukum sebagai terhadap
5. Kurangnya sosialisasi dasar politis untuk menampung kekhususan Aceh
terhadap eksistensi UU aspirasi daerah khusus
No.11 Tahun 2006.
6 Law making dan Law reformation

mengenai konsultasi gubernur terhadap
kebijakan administrasi pemerintah pusat Misi
7 Law Enforcement dalam kerangka

kebijakan dan sistem hukum khusus,
mengenai konsultasi gubernur
terhadap kebijakan administratif

8 8
VISI – TUJUAN :
9a 1. Terwujudnya kesepakatan dan keserasian antara Pemerintah pusat dengan 9b
Pemerintahan Aceh terhadap implementasi kebijakan administrasi di Aceh.
2. Terciptanya kepastian hukum, rasa keadilan dan memberi kemanfaatan
Umpan balik Umpan balik
(feedback) hubungan pemerintah pusat dengan pemerintahan Aceh, berdasarkan UUD RI (feedback)
1945 dan Pancasila
Sumber: Dimodifikasi dari skema Manajemen Strategis Pembangunan Hukum, Prof.

Dr. M. Solly Lubis, SH., dan Abdul Manan, (Bandung : Penerbit Mandar
Maju, 2011) hlm. 128 dan 136.
Keterangan Tabel 1 :
Interaksi antara tiga faktor, yaitu Pertama, Paradigma, [kotak 1], sebagai
landasan filosofis, sila keempat, yaitu “Kerakyatan Yang Dipimpin oleh Hikmat
Kebijaksanaan dalam Permusyawaratan/Perwakilan” dan landasan yuridis. Kedua,
mempertimbangkan situasi dan kondisi (Sikon) [kotak 2], antara lain, sistem
hukum berlaku secara nasional, pemberlakuan sebagai daerah khusus dan
istimewa, perbedaan substansi norma hukum antara undang-undang khusus
dengan undang-undang umum, kurangnya pemahaman masyarakat terhadap
kekhususan Aceh, dan kurangnya sosialisasi terhadap eksistensi UU No.11 Tahun
2006. Ketiga, mempertimbangkan potensi [kotak 3] sebagai modal strategis, yaitu
Memorandum of Understanding (MoU) Helsinki, adanya perangkat peraturan
yang bersifat nasional dan khusus, kesadaran hukum masyarakat, dan adanya
dukungan politik Pemerintah Pusat terhadap keistimewaan dan kekhususan Aceh
Interaksi antara ketiga komponen itu, menghasilkan suatu konsep wawasan
atau doktrin politik, yang akan mendasari perumusan garis politik hukum (legal
policy), hubungan Pemerintah Pusat dan daerah dalam konteks otonomi khusus
mengenai konsultasi Pemerintah Pusat dengan gubernur terhadap kebijakan

administratif yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh [kotak 4].
Selanjutnya, dirumuskan Kebijakan politik hukum sebagai dasar politis untuk
menampung aspirasi daerah khusus [kotak 5],
Kemudian, ditetapkan peraturan pelaksanaan (Law making), mengenai
konsultasi gubernur terhadap kebijakan administratif pemerintah pusat [kotak 6].
Selanjutnya, penegakan hukum (Law Enforcement) dalam kerangka kebijakan dan
sisitem hukum khusus, mengenai konsultasi gubernur terhadap kebijakan
administratif [kotak 7]. Terakhir, dari interkasi ini akan menghasilkan suatu visi
dan tujuan [kotak 8], yaitu 1) Terwujudnya kesepakatan dan keserasian antara
Pemerintah Pusat dengan Pemerintahan Aceh terhadap kebijakan administratif
yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh; dan, 2) terciptanya kepastian
hukum, rasa keadilan dan memberi kemanfaatan hubungan Pemerintah Pusat
dengan Pemerintahan Aceh, berdasarkan UUD RI 1945 dan Pancasila. Kemudian,
akan dilakukan monitoring dan evaluasi sebagai umpan balik (feedback) dalam
penentuan kebijakan selanjutnya (lihat angka 9a dan 9b).
F. Asumsi
Asumsi adalah suatu pernyataan yang dianggap benar tanpa perlu
menampilkan data untuk membuktikannya. Di mana harus konsisten dengan
informasi yang ada dan dapat diterima, sehingga tidak diragukan lagi
kebenarannya. 162 Dalam konteks penelitian ini, asumsinya bahwa atribusi
kewenangan konsultasi dan pertimbangan kepada gubernur terhadap kebijakan
162
Amiruddin dan Zainal Asikin, 2012, Op., Cit., hlm. 41

administratif pemerintah pusat yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan
Aceh dalam UU No.11 Tahun 2006 adalah:
1. Pengalaman masa Orde Lama bahwa munculnya disharmonisasi hubungan
antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Aceh ketika Provinsi Aceh
dileburkan ke dalam Provinsi Sumatera Utara. Sementara, Pemerintahan
Aceh sebelumnya tidak mengetahui rencana peleburan provinsi tersebut.
2. Adanya perbedaan pandangan atau persepsi antara Pemerintahan Aceh dan
Pemerintah Pusat terhadap pelaksanaan kebijakan administratif
pemerintahan yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh
3. Pelaksanaan kebijakan administratif oleh Pemerintah Pusat yang berkaitan
langsung dengan Pemerintahan Aceh sebelum adanya UU No.11 Tahun
2006 tidak pernah dikonsultasikan dan mendapat pertimbangan Pemerintah
Aceh.
G. Metode Penelitian
1. Jenis Penelitian
Jenis penelitian adalah yuridis normatif yaitu dilakukan dengan menelaah
semua undang-undang dan regulasi yang berkaitan dengan otonomi daerah dan
otonomi khusus. Sehingga, membuka kesempatan untuk mempelajari konsistensi
dan kesesuaian antara satu undang-undang dengan lainnya dan Undang-Undang
Dasar, dengan maksud untuk menyelesaikan persoalan yang dihadapi.
2. Sifat Penelitian.

Sifat penelitian ini adalah preskriptif, yang bertujuan untuk memberi
gambaran mengenai fakta-fakta disertai analisis yang akurat mengenai peraturan
perundang-undangan yang berlaku dihubungkan dengan teori-teori hukum dan
praktek dari sistem pemerintahan daerah yang berkaitan dengan otonomi daerah
atau desentralisasi. Selanjutnya, akan mengomentari dan memberi saran-saran
untuk mencari solusi penyelesaiannya.
3. Pendekatan Penelitian
Sebagai usaha dalam rangka aktivitas penelitian untuk mengadakan
hubungan dengan orang yang akan diteliti atau metode-metode untuk mencapai
pengertian tentang masalah penelitian, menggunakan pendekatan perundang-
undangan (statute approach), yaitu pendekatan yang digunakan untuk mengkaji
dan menganalisis: a) semua undang-undang; dan b) pengaturan yang bersangkut
paut dengan isu hukum yang ditangani. 163 Dalam hal ini, meliputi asas-asas,
norma hukum, dan peraturan perundang-undangan mengenai pemerintahan daerah
(otonomi daerah), antara lain, UU No.32 Tahun 2004 dan UU No.23 Tahun 2014,
UU No.11 Tahun 2006, Perpres No. 75 Tahun 2008, materi muatannya, dasar
ontologis, ratio legis adanya UU No.11 Tahun 2006 dan ketentuan mengenai
perlunya konsultasi dan pertimbangan dengan gubernur terhadap kebijakan
Aceh dan sinkronisasi UU No.11 Tahun 2006, UU No.23 Tahun 2014 dan UUD
RI 1945.
163
Salim, HS dan Erlies Septiana Nurbani, 2013, Penerapan Teori Hukum pada Penelitian
Tesis dan Disertasi, Rajagrafindo Persada, Jakarta, hlm. 17-18. Lihat juga, Peter Mahmud
Marzuki, 2011, Penelitian Hukum, Edisi Pertama, Cetakan Ketujuh, Kencana Prenada Media
Group, Jakarta, hlm 96-104.

Selanjutnya, pendekatan konsepsional (conceptual approach); dan
pendekatan sejarah (historical approach), yaitu pendekatan untuk mengadakan
identifikasi terhadap tahap-tahap perkembangan hukum. 164 atau pelacakan sejarah
lembaga hukum dari waktu ke waktu, di mana juga dapat memahami perubahan
dan perkembangan filosofi yang melandasi aturan hukum. 165 Dalam hal ini
berkaitan dengan sejarah hubungan Pemerintahan Aceh dengan Pemerintah Pusat.
Selanjutnya, dilakukan dengan: a) mengkaji latar belakang apa yang dipelajari;
dan b) perkembangan pengaturan mengenai isu yang dihadapi. 166 Dalam hal ini,
akan mengkaji berkaitan dengan landasan hukum Pemerintahan Daerah, hubungan
antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintahan Aceh, risalah lahirnya UU No.11
Tahun 2006 dan dasar konsultasi dan pertimbangan gubernur terhadap kebijakan
Aceh.
4. Sumber Data
Data yang digunakan sebagai bahan analisis dalam penelitian disertasi ini
adalah data sekunder, dalam hal ini dibagi 3 (tiga) bagian yaitu:
a. Bahan hukum primer, yaitu 1) norma atau kaedah dasar, yaitu pembukaan
UUD 1945; 2) peraturan dasar, yaitu batang tubuh UUD 1945; 3) peraturan
perundang-undangan, seperti: UU No.32 Tahun 2004, UU No.23 Tahun 2014,
164
Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, 2012, Penelitian Hukum Normatif Suatu Tinjauan
Singkat, Cetakan ke-14, RajaGrafindo Persada, Jakarta, hlm. 88., dan Salim, HS dan Erlies
Septiana Nurbani, 2013, Op., Cit., hlm. 18.
165
Peter Mahmud Marzuki, 2011, Op., Cit, hlm. 126.
166
Salim, HS dan Erlies Septiana Nurbani, 2013, Op., Cit., hlm. 18.

UU No.11 Tahun 2006, Perpres No.75 Tahun 2008, dan peraturan pelaksana
lainnya; 4) yurisprudensi. 167
b. Bahan hukum sekunder, 168 yang memberikan penjelasan mengenai bahan
hukum primer, seperti Naskah Akademik UU No.11 Tahun 2006, Rancangan
UU No.11 Tahun 2006, hasil-hasil penelitian dan disertasi-disertasi berkaitan
pemerintahan daerah, jurnal-jurnal atau doktrin yang berhubungan dengan
sistem Pemerintahan Daerah.
c. Bahan hukum tersier, yaitu bahan yang akan memberikan petunjuk maupun
penjelasan terhadap bahan hukum primer dan bahan hukum sekunder, seperti
Kamus Besar Bahasa Indonesia, kamus hukum dan ensiklopedia. 169
5. Alat Pengumpulan Data
Untuk memperoleh bahan hukum yang relevan dengan permasalahan yang
diteliti, maka penelitian ini mengunakan studi dokumen yaitu mencakup: bahan
hukum primer, bahan hukum sekunder dan bahan hukum tersier. Dalam studi
dokumen ini menggunakan metode content analisys. Disamping itu juga
digunakan wawancara dengan para informan. Wawancara ini dilakukan dengan
terlebih dahulu menyiapkan pedoman wawancara yang disiapkan kepada para
pihak terkait dan bersifat terbuka. Dengan memfokuskan pertanyaan-pertanyaan
pada permasalahan sehingga informasi yang dikumpulkan lebih mendalam.
167
Amiruddin dan Zainal Asikin, 2012, Op., Cit., hlm. 31-32. Lihat juga Runtung, 2012,
Metode Penelusuran Literatur dan Penulisan Hukum, Bahan Kuliah pada Program Doktor
Universitas Sumatera Utara, 17 Februari 2012.
168
Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, 2001, Op., Cit., hlm.29.
169
Ibid., hlm. 33

6. Analisis Data
Untuk menjelaskan suatu data yang tepat dan jelas maka perlu dilakukan
analisis dan ditafsirkan secara normatif, logis dan sistematis. Untuk menganalisis
data 170 dan menarik kesimpulan dari hasil penelitian, di analisis dengan metode
kualitatif, yaitu dengan mengkualifikasikan dan mengklasifikasikan masalah-
masalah secara sistematis yang berkaitan dengan sistem Pemerintahan Daerah.
Selanjutnya, disajikan dalam bentuk preskriptif untuk menjelaskan permasalahan
yang berkaitan dengan rumusan masalah yang diuraikan sebelumnya dan dapat
dijelaskan apa yang mempengaruhi sehingga pelaksaaannya belum berjalan
seperti yang diharapkan, serta bagaimana penyelesaiannya.
H. Sistematika Penulisan
Sistematika penulisan penelitian ini disusun dalam lima bab, dengan
sistematika sebagai berikut:
Bab Pertama, merupakan pendahuluan yang berisi: latar belakang, rumusan
masalah, asumsi, kerangka teori digunakan sebagai pisau analisis dan kerangka
konsep (definisi operasional), yang membantu menjelaskan beberapa istilah yang
terdapat dalam penilitian ini, selanjutnya berisi tujuan penelitian, manfaat
penelitian, metode penelitian, dan sistematika penulisan.
170
Bambang Waluyo, mengatakan bahwa terhadap data yang sudah terkumpul dapat
dilakukan analisis kualitatif apabila : (1) data yang terkumpul tidak berupa angka-angka yang
dapat dilakukan pengukurannya, (2) data tersebut sukar diukur dengan angka, (3) hubungan antara
variabel tidak jelas, (4) sampel lebih bersifat non probabilitas, (5) pengumpulan data menggunakan
pedoman wawancara dan pengamatan, (6) penggunaan-penggunaan teori kurang diperlukan, Lebih
lanjut lihat Bambang Waluyo, 1996, Penelitian Hukum dalam Praktek, Sinar Grafika, Jakarta,
hlm. 77-78.

Bab Kedua, menguraikan dasar konsultasi dan pertimbangan Gubernur
dengan Pemerintahan Aceh, yang berisikan: sejarah masa kerajaan Aceh; Aceh
bagian NKRI; Pemberontakan Darul Islam/Tentara Islam Indonesia (DI/TII) dan
Pemberontakan Aceh Merdeka/Gerakan Aceh Merdeka (AM/GAM); Aceh pasca
MoU Helsinki dan, dasar pengaturan konsultasi dan pertimbangan Gubernur
terhadap kebijakan administratif Pemerintah Pusat berkaitan langsung dengan
Pemerintahan Aceh.
Bab Ketiga, menguraikan pengaturan mengenai konsultasi dan
pertimbangan Gubernur terhadap kebijakan administratif Pemerintah Pusat
berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh dalam perspektif Negara Kesatuan
Republik Indonesia, yang berisikan: prinsip Negara Kesatuan; Desentralisasi
dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia; pengaturan otonomi daerah;
hubungan antara pemerintah pusat dengan pemerintahan daerah; desentralisasi
simetris dan desentralisasi asimetris dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia;
daerah-daerah yang berlaku desentralisasi asimetris; keistimewaan dan
kekhususan Aceh; konsultasi dan pertimbangan gubernur dalam perspektif Negara
Kesatuan Republik Indonesia
Bab Keempat, menjelaskan pengertian kebijakan administratif, konsultasi,
dan pertimbangan; menguraikan mekanisme konsultasi dan pertimbangan
Gubernur terhadap kebijakan administratif Pemerintah Pusat yang berkaitan
langsung dengan Pemerintahan Aceh; efektivitas dan efisiensi pelaksanaan

Pemerintah Pusat yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh; hambatan
dalam konsultasi dan pertimbangan Gubernur terhadap kebijakan administratif
Pemerintah Pusat yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh.
Bab Kelima, merupakan Bab Penutup, yang akan menyimpulkan hasil
penelitian, diikuti dengan pemberian saran-saran atau rekomendasi terhadap hasil-
hasil penemuan penelitian desertasi ini.
BAB II
DASAR PENGATURAN KONSULTASI DAN PERTIMBANGAN
GUBERNUR TERHADAP KEBIJAKAN ADMINISTRATIF
PEMERINTAH PUSAT YANG BERKAITAN LANGSUNG DENGAN
PEMERINTAHAN ACEH
A. Sejarah Kerajaan Aceh
Sejarawan terkemuka Amerika Serikat, Allan Nevis, mengemukakan bahwa
sejarah adalah sesungguhnya jembatan yang menghubungkan masa lampau
dengan masa kini dan menunjukkan jalan ke masa depan. Bila kita melihat ke
sejarah Aceh akan tampak kepada kita betapa agama amat berpengaruh dalam
kehidupan orang-orang Aceh. 171 Aceh termasuk dalam lingkungan rumpun bangsa
Melayu, yaitu bangsa Mante (Bante), Lanun, Sakai Djakun, Semang (orang laut),
Senui dan lain-lain yang berasal dari negeri Perak dan Pahang dari Tanah
Semenanjung Malaka. Semua bangsa ini menurut ethnologie, berhubungan
dengan bangsa Phonesia di Babylonia dan bangsa Dravida di lembah sungai Indus
dan Gangga. Mungkin juga, orang Batak/Karo berhubungan erat dengan bangsa
Gajo (Gayo) dan Alas. 172
171
Teuku Ibrahim Alfian, 2005, Wajah Aceh Dalam Lintasan Sejarah, Gadjah Mada
University Press, Yogyakarta, hlm. 267.
172
H.M. Zainuddin, 1961, Tarich Atjeh dan Nusantara, Pustaka Iskandar Muda, Medan,
hlm. 15.

Pada masa Seri Sulthan Alaidin Rajat Sjah Alqahar (1537-1568M),
membagi golongan rakyat Aceh berdasarkan asal-usul dinamai kaum atau sukee.
Orang-orang suku Hindu yang datang, membentuk empat kesatuan dan berdiam
(bermukim) di wilayah Tanoh Abee, Lam Leu’ot, Pantja, Montasik dan Lam Nga.
(penulis: sekarang semua daerah tersebut masuk wilayah Aceh Besar). Orang-
orang yang berasal dari suku Batak/Karo membentuk kaum Lhee Reutoih (kaum
tiga ratus), dari suku Hindu Keling (Dagang) kaum Imeum peut (Imam empat) dan
orang-orang asing lain: Arab, Parsi, Turki, dan lain-lain, membentuk kaum Tok
Batee (cukup batu). Keluarga Sulthan termasuk dalam suku Tok Batee.
Selanjutnya, barulah terbentuk kaum Dja Sandang yang berasal dari campuran
(peranakan) suku Hindu dan Batak Karee. Pengikutnya, memeluk agama Islam,
dikepalai oleh 4 (empat) orang (panglima kaum), yang bergelar imam. Merekalah
yang menjadi penanggung jawab dari 4 (empat) kaum itu, yang pada akhir abad
ke-XIX masih juga terdapat di Aceh Besar. 173
Dalam pantun Aceh disebut: 174
Kaum Lhee Reutoih ban aneuk drang,

Kaum Dja Sandang djeura haleba,
Kaum Tok Batee batjut-batjut,
Kaum Imeum Peut jang gok-gok donya.
Maksud dari pantun tersebut adalah:

a. Kaum lhee reutoih ban aneuk drang (kaum tiga ratus sebagai biji drang),
yaitu semacam pohon kacang tanah, tumbuhnya setelah musim panen
padi, setelah jerami di sawah mati, lalu tumbuhlah pohong-pohon drang
tersebut. Bijinya, seperti kacang hijau, namun lebih halus.
173
Ibid, hlm. 20.
174
Ibid. lihat juga, Muhammad Said, 1981, Aceh Sepanjang Abad, Jilid I, Waspada,
Medan, hlm. 175-179; Snouck Hurgronje, 1985, Aceh di Mata Kolonialis, Terjemahan The
Achehnese, jilid I, Yayasan Soko Guru, Jakarta, hlm. 56-59; Otto Syamsuddin Ishak, 2013, Aceh
Pasca Konflik Kontestasi 3 Varian Nasionalisme, Bandar Publishing, Banda Aceh, hlm. 76.

b. Kaum Dja Sandang djeura haleba, artinya, kaum Dja Sandang sebagai
djeura haleuba, yang merupakan biji kelabat berwarna kuning.
Merupakan bahan untuk memasak kari, untuk menghilangkan bau anyir
(amis) pada daging atau ikan. Biji ini lebih besar daripada biji drang.
c. Kaum Tok Batee, batjut-batjut, artinya, kelompok ini jumlahnya sedikit.
d. Kaum Imeum Peut jang gok-gok donya, artinya kaum imam empat ini
yang gok-gok (mengguncang) atau berpengaruh besar dan memegang
peranan penting dalam pemerintahan. 175
Imeum Peut ini merupakan kaum yang berpengaruh besar, sesudah itu
diikuti oleh kaum Lhee reutoih. Masa perang Aceh dengan kolonialis Portugis
sampai Belanda, kaum-kaum ini bersatu melawan penjajahan untuk kepentingan
Aceh. Namun, pasca kolonialis baik itu pembentukan pengkauman maupun
istilah-istilah, seperti Kaum Lhee Reutoih, Dja Sandang, Tok Batee, dan Imeum
Peut, tidak dikenal dan tidak digunakan lagi di Aceh. Saat ini, yang masih dikenal
dan istilah yang digunakan di Aceh, misalnya untuk pimpinan kelompok adat
persekutuan terkecil di tingkat mukim 176 dan gampong (desa). 177
Sebagaimana, UU No.11 Tahun 2006, Qanun Aceh 178 Nomor 9 Tahun 2008
tentang Pembinaan Kehidupan Adat dan Adat Istiadat (Qanun No.9 Tahun 2008),
dan Qanun Aceh Nomor 10 Tahun 2008 tentang Lembaga Adat (Qanun No.10
Tahun 2008), berbunyi: a) Majelis Adat Aceh; 179 b) Imeum Mukim; 180 c) Imeum
175
Ibid.
176
Mukim adalah kesatuan masyarakat hukum di bawah kecamatan yang terdiri atas
gabungan beberapa gampong yang mempunyai batas wilayah tertentu yang dipimpin oleh Imeum
mukim atau nama lain dan berkedudukan langsung di bawah camat.
177
Gampong adalah kesatuan masyarakat hukum yang berada di bawah mukim dan
dipimpin oleh keuchik atau nama lain yang berhak menyelenggarakan urusan rumah tangga
sendiri.
178
Qanun Aceh adalah peraturan perundang-undangan sejenis peraturan daerah provinsi
yang mengatur penyelenggaraan pemerintahan dan kehidupan masyarakat Aceh.
179
Majelis Adat Aceh adalah sebuah majelis penyelenggara kehidupan adat di Aceh yang
struktur kelembagaannya sampai tingkat gampong.
180
Imeum Mukim adalah Kepala Pemerintahan Mukim

Chik; 181 d) Keuchik; 182 e) Tuha Peut; 183 f) Tuha Lapan 184; g) Imeum Meunasah; 185
h) Keujruen Blang; 186 i) Panglima Laot; 187 j) Pawang Glee/Uteun; 188 k) Petua
Seuneubok; 189 l) Haria Peukan; 190 dan, m) Syahbanda. 191
Sulthan pertama kerajaan Aceh adalah Sulthan Djohan Sjah (601-
633H/1205-1235M), yang mendirikan kerajaan Islam di Aceh tiga segi (Aceh
Lhee Sagoe), yang disebut Atjeh Rajeuk (Aceh Besar). Keberadaan kerajaan di
Ramni, sekarang Kampung Pandee. 192 Bahkan, saat itu Aceh menjadi salah satu
kerajaan di Sumatra Utara, yang awal-awal memeluk agama Islam, yaitu tahun
601H/1204M, 193 selain Pasai dan Peureulak yang telah lebih dulu memeluk agama
Islam. Setelah mangkat, diganti oleh anaknya Sulthan Ahmad Dakjat Sjah (633-
181
Imeum Chik adalah imeum masjid pada tingkat mukim orang yang memimpin kegiatan-
kegiatan masyarakat di mukim yang berkaitan dengan bidang agama Islam dan pelaksanaan
syari’at Islam.
182
Keuchik adalah merupakan kepala persekutuan masyarakat adat gampong yang bertugas
menyelenggarakan pemerintahan gampong, melestarikan adat istiadat dan hukum adat, serta
menjaga keamanan, kerukunan, ketentraman dan ketertiban masyarakat.
183
Tuha Peut Gampong adalah unsur pemerintahan gampong yang berfungsi sebagai badan
permusyawaratan gampong dan Tuha Peut Mukim adalah alat kelengkapan mukim yang berfungsi
memberi pertimbangan kepada imeum mukim.
184
Tuha Lapan adalah lembaga adat pada tingkat mukim dan gampong yang berfungsi
membantu imeum mukim dan keuchik atau nama lain.
185
Imeum Meunasah adalah orang yang memimpin kegiatankegiatan masyarakat di
gampong yang berkenaan dengan bidang agama Islam, pelaksanaan dan penegakan syari’at Islam.
186
Keujruen Blang adalah orang yang memimpin dan mengatur kegiatan di bidang usaha
persawahan.
187
Panglima Laot adalah orang yang memimpin dan mengatur adat istiadat di bidang
pesisir dan kelautan.
188
Pawang Glee dan/atau Pawang Uteun adalah orang yang memimpin dan mengatur
adat-istiadat yang berkenaan dengan pengelolaan dan pelestarian lingkungan hutan.
189
Peutua Seuneubok adalah orang yang memimpin dan mengatur ketentuan adat tentang
pembukaan dan penggunaan lahan untuk perladangan/perkebunan.
190
Haria Peukan adalah orang yang mengatur ketentuan adat tentang tata pasar, ketertiban,
keamanan, dan kebersihan pasar serta melaksanakan tugas-tugas perbantuan.
191
Syahbanda adalah orang yang memimpin dan mengatur ketentuan adat tentang
tambatan kapal/perahu, lalu lintas keluar dan masuk kapal/perahu di laut, danau dan sungai yang
tidak dikelola oleh Pemerintah.
192
H.M. Zainuddin, 1961, Op., Cit., hlm. 392. Lihat juga, Muhammad Said, 1981, Op., Cit.,
hlm. 147.
193
Tan Ta Sen, 2010, Cheng Ho, Penyebar Islam dari China ke Nusantara, Kompas,
Jakarta, hlm. 209.

665H/1235-1267M). Selanjutnya, diganti oleh anaknya Sulthan Mahmud Sjah
(665-708H/1267-1308). Ketika Sulthan mangkat, anaknya berusia satu tahun,
kerajaan dipangku, kemungkinan ibu kandungnya yang didukung oleh petinggi-
petinggi kerajaan (Meurah-meurah dan Meugat-meugat). 194
Kemudian, raja keempat di bawah tahta Sulthan Firman Sjah (708-
755H/1308-1345M). Pada usia satu tahun telah dinobatkan sebagai Sulthan,
dibawah pimpinan orang-orang besar kerajaan. Setelah dewasa pada tahun
770H/1325M, tahta dipegang sendiri oleh Sulthan dan kawin dengan anak
Meurah (raja), kemudian mendirikan satu pekan (wilayah) baru, dinamai “Peukan
Dara-Baro”. Selanjutnya, kerajaan dipegang oleh Sulthan Mansur Sjah (755-
811H/1345-1408M). 195
Setelah mangkat, kerajaaan Aceh dipegang oleh Sulthan Alaadin Inajat
Johan Sjah (811-870H/1408-1465M). Sulthan dipanggil Inajatsjah, diduga berasal
dari luar Aceh tiga segi (Lhee Sagoe). Setelah menjadi Sulthan mendirikan istana
Darul Kamal (Daroy Kamomeu), dan memindahkan zetel (kedudukan) kerajaan
dari Ramni (Kampong Pandee) ke Darul Kamal. Sulthan memiliki tiga putra, 1)
Muzaffar Sjah; 2) Munawar Sjah; dan, 3) Ali Riajatsjah. Sebelum mangkat
Sulthan membagi kerajaan Aceh menjadi dua. Pertama, Darul Kamal diperintah
oleh putra sulungnya, Sulthan Muzaffar Sjah. Kedua, seberang Kroeeng Tjedaih
(Sungai Aceh sekarang) diperintah oleh putra kedua, Sulthan Munawar Sjah,
194
H.M. Zainuddin, 1961, Loc., Cit., hlm. 392.
195
Ibid

berkedudukan di Makuta Alam (Lamteh), sedangkan putra yang bungsu, Sulthan
Ali Riajatsjah diberikan wilayah baru di Daja. 196
Setelah mangkat Sulthan Alaadin Inajat Johan Sjah, kerajaan Aceh dipegang
oleh putranya Sulthan Muzaffar Sjah (870-885H/1465-1479M). Masa
kepemimpinannya, mengawinkan anak perempuannya dengan putra adiknya,
Sulthan Munawar Sjah, yaitu Sulthan Samsu Sjah. Dari perkawinan ini
melahirkan dua orang putra, yaitu: 1) Radja Ali, yang bergelar Sulthan Ali
Mughajatsjah; dan, 2) Radja Ibrahim yang menjadi laksamana. Setelah mangkat
Sulthan Muzaffar Sjah, diganti oleh menantunya Sulthan Sjamsu Sjah (885-
913H/1497-1514M). Dalam masa kepemimpinan Sulthan Sjamsu, awal mula
bangsa Portugis datang dan berperang dengan Aceh, yang berakhir kekelahan
Portugis dan lari ke Pasai (sekarang Aceh Utara dan Lhokseumawe). 197
Kemudian, kerajaan Aceh dipegang oleh putra Sulthan Sjamsu Sjah, yaitu
Sulthan Ali Mughajat Sjah (913-929H/1514-1530M). Di mana mempersatukan
Kesulthanan Aceh (Atjeh Raja), dengan menaklukkan dan mempersatukan
Kerajaan Pidie (1521M), Negeri Daja (1520M), Kerajaan Pasai (1524M),
Kerajaan Aru (1525M). 198 Bahkan, pada bulan Mei 1521M, mengalahkan armada
Portugis, dipimpin Jorge de Brito di laut lepas. Ali Mughajat Sjah, dianggap
sebagai pendiri kekuasaan Aceh yang sesungguhnya. Selanjutnya, kerajaan Aceh
dipimpin oleh Sulthan Salahuddin (929-946H/1530-1537), yang merupakan putra
dari Sulthan Ali Mughajat Sjah. Tidak banyak perkembangan kerajaan masa
196
Ibid, hlm. 392-393.
197
Ibid, hlm. 393-394.
198
ibid

kepemimpinan Sulthan Salahuddin, yang dianggap lemah dan peragu. Sehingga,
kerajaan direbut oleh adiknya, Sulthan Alaadin Riajat Sjah al-Qahhar. 199
Sulthan Alaadin Riajat Sjah al-Qahhar (946-975H/1537-1568),
menyempurnakan kesatuan kerajaan Aceh dengan kerajaan-kerajaan, seperti Pidie
(Pedir), Pasai (Pasee), Daja, dan Aru. Selanjutnya, membagi suku-suku (sukee) di
Aceh ke dalam 4 (empat) suku. Kerajaan Aceh mengadakan hubungan agama
Islam dan politik dengan Sulthan Turki (Sulthan Salim), sehingga mendapat
bantuan alat-alat perang, seperti meriam, ahli-ahli membuat senjata, dan prajurit-
prajurit. Selanjutnya, bekerjasama dengan Raja Islam di Banten, Jepara, Kudus,
dan Rembang. Selain itu, putra-putranya, seperti Raja Abdullah di tempatkan di
Pulau Kampai (Aru) dan Raja Muqal di Pariaman (Sumatera Barat). Kemudian,
menyerang negeri Semenanjung Malaka dari tahun 1537, 1541, dan 1551 M. 200
Kerajaan Aceh di bawah Sulthan Husen yang bergelar ‘Ali Riajat Sjah”
(975-983H/1567-1575M), juga menyerang kota Portugis di Malaka, meskipun
tidak berhasil. Dalam “Bustanus Salatin”, diceritakan masa ini datang seorang
ulama dari Mesir bermazhab Syafi’i bernama Syekh Mohammad Azahari atau
Syekh Nuruddin mengajarkan ilmu metafisika dan fiqah. Dilanjutkan oleh Sulthan
Muda (983-984H/1575-1576M), putra Sulthan Husen, masih berumur sekitar 4-7
bulan, sehingga yang memerintah dilakukan oleh “pembesar-pembesar” dan
199
Anthony Reid, 2005, Asal Mula Konflik Aceh, Dari Perebutan Pantai Timur Sumatra
hingga Akhir Kerajaan Aceh Abad ke-19, Terjemahan, The Contest for North Sumatra Acheh, the
Nedherlands and Britain !858-1898, Yayasan Obor Indonesia, Jakarta, hlm. 2. Lihat juga, Denys
Lombard, 2008, Kerajaan Aceh Zaman Sultan Iskandar Muda (1607-1636), Terjemahan, Le
Sultanat d’Atjeh au Temps d’Iskandar Muda (1607-1636), Cetakan Ketiga, Kepustakaan Populer
Gramedia, Jakarta, hlm. 65; Lihat juga, M. Zainuddin, 1961, Loc., Cit., hlm. 394-397; Lihat juga,
Muhammad Said, 1981, Loc., Cit., hlm. 157-172.
200
H.M. Zainuddin, 1961, Loc., Cit., hlm. 397-398. Lihat juga, Denys Lombard, 2008, Op.,
Cit., hlm. 65-67; Lihat juga, Teuku Ibrahim Alfian, 2005, Op. Cit., hlm.77-78.

ulama. Begitu juga, masa Sulthan Alaiddin Mukmin Syah memerintah sekitar 2
(dua) bulan, karena perilaku kejam dan tidak disukai oleh para ulama. Sulthan ke-
XV, dipegang oleh Sulthan Zainal Abidin (984-985H/1576-1577M), merupakan
putra Sultan Abdullah, putra dari Sulthan Alaadin Riajat Sjah Al-Qahar. 201
Dilanjutkan oleh Sulthan Alauddin Mansjur Sjah ibnu Sulthan Ahmad dari
negeri Perak (Malaka) (985-993H/1577-1585M). Merupakan Sulthan bukan
keturunan Aceh atau orang asing, yaitu bekas tawanan dan putera dari Sulthan
Ahmad dari negeri Perak (pen: Malaysia), meninggal dalam penyerangan Aceh ke
Perak. Dari perkawinan dengan putri Sulthan Aceh bernama Ghana, Sulthan
Mansjur diangkat menjadi raja di Aceh, beliau merupakan seorang alim dan
mengembangkan agama Islam. Pada 1582M datang dua orang ulama dari
Mekkah, Syekh Abdulchair (Abul-Kahhar) bin Syekh Ibnu Hajar, pengarang kitab
Syaiful-Qati’ yang berisi ajaran dogmatik, mistik, badi’, tauhid, dan ilmu fiqh.
Seorang lagi, Syekh Muhammad Djailani (Yamani) mengajar ilmu Ushuluddin.
Setelah mangkat, terjadi perebutan kerajaan oleh keturunan Mughajat Sjah yang
mengambil kembali haknya. Diambil alih oleh anak Raja Munawar Sjah yang
bergelar Sulthan Ali Riajat Sjah Indrapura (995-996H/1585-1588M). 202
Kemudian, kerajaan dipimpin oleh Sulthan Alaadin Riajat Sjah (Saidil
Mukammil) (966-1012H/1588-1604), anak Raja Abdullah. Dalam masa ini
banyak saudagar-saudagar dari eropa berdatangan, seperti Portugis, Inggris dan
Belanda. Dilanjutkan oleh Sulthan Mahmud Sjah yang bergelar Sulthan Ali Riajat
Syah (1012-1015H/1604-1607M). Sulthan ini merampas tahta kerajaan Aceh dari

201
H.M. Zainuddin, 1961, Loc., Cit., hlm. 398-399; Lihat juga, Muhammad Said, 1981,
Loc., Cit., hlm. 201-205.
202
Ibid., Denys Lombard, 2008, Loc., Cit., hlm. 254.

ayahnya Sulthan Alaadin Riajat Syah. Dalam masa pemerintahannya muncul
pemberontakan dari keponakannya, dikenal Perkasa Alam (Iskandar Muda),
ditambah lagi adanya penyerangan dari Portugis. 203
Portugis kalah melawan Perkasa Alam dan mangkatnya Sulthan Ali Riajat
Syah, diangkatlah Perkasa Alam menjadi Raja dengan gelar Sulthan Iskandar
Muda (1015-1045H/1607-1636M). Sulthan, merupakan anak Radja Mansyur
Syah hasil perkawinan dengan anak Raja Saidil Kamil, bernama Putri Ratna
Indrawangsa. 204 Masa Iskandar Muda, kerajaan Aceh berkembang pesat.
Menyusun hukum, adat Aceh, kesusteraan dan kebudayaan Islam. Mengusir
kolonialis Portugis dari Sumatera dan Malaka. Menaklukkan negeri Aru (1612-
1618M), Pahang, Perak dan Kedah (1619M). Kemudian, memerangi Portugis di
Malaka (1629M). Memajukan agama Islam ke seluruh nusantara, dengan
mengirim Sjech Sjamsuddin bin Abdullah al-Sumatrani ke semenanjung
Melayu/Malaka. 205 Dalam penegakan hukum Sulthan Iskandar Muda dikenal adil,
sehingga membunuh anaknya sendiri yang bersalah secara hukum dan adat.
Setelah Sulthan Iskandar Muda mangkat, kerajaan Aceh diperintah oleh
Sulthan Iskandar Sani Alaadin Mughajat Sjah (1045-1050H/1636-1641M). Beliau
merupakan anak Raja Ahmadsyah dari negeri Pahang (Malaysia), menantu
Sulthan Iskandar Muda. Pada masa Sulthan Iskandar Sani terjadi konflik antara
dua ulama besar Hamzah Fansuri, dituduh sebagai kaum Salik (mystic) dengan
Syekh Nurrudin Ar-Raniry. Sulthan mendukung pembakaran kitab-kitab Hamzah
203
Ibid., hlm. 401-404.
204
Ibid., 404-405; Lihat juga, Denys Lombard, 2008, Loc., Cit., hlm. 229-231.
205
Ibid; Muhammad Said, 1981, Loc., Cit., hlm. 264-273; Denys Lombard, 2008, Loc.,
Cit., hlm. 134-138.

Fansuri, dilakukan Syekh Nurrudin. Akibatnya, terjadi perselisihan dengan
permaisurinya, Puteri Seri Alam, sampai beliau mangkat. 206
Selanjutnya, kerajaan Aceh di rebut oleh Puteri Seri Alam binti Iskandar
Muda menggantikan suaminya, bergelar Ratu Tadjul Alam Sjafiahtuddin Sjah
(1050-1086H/1641-1679M). Ratu pertama Aceh ini menolong Hamzah Fansuri
dan Abdul Rauf dari Singkil, yang sekarang bernama Teungku Syiah Kuala. Ratu
yang kedua memerintah kerajaan Aceh bernama Ratu Nurul Alam Nakiathuddin
Sjah (1086-1088H/1676-1678M), merupakan, anak Raja Hussain Sjah. Pada masa
Ratu Nurul Alam, mesjid Baitul Rahman dan istana beserta harta kerajaan
terbakar. Wilayah Aceh Besar dibagi dalam 3 (tiga) wilayah (sagoe), yaitu XXII
mukim, XXV mukim, dan XXVI mukim. 207 Selanjutnya, dipimpin Ratu
Zakiathuddin Inajat Sjah (1088-1099H/1678-1688M), puteri Sulthan Ali Riajat
Sjah, dilanjutkan Ratu Kamalat Diathuddin Sjah (1099-1111H/1688-1699M). 208
Setelah, masa Ratu (Sulthanat) selesai, kerajaan Aceh dilanjutkan oleh
Sulthan Badr Al’Alam Sjarif Hasjim Djamaluddin (1111-1121H/1699-1709M).
Berasal dari keturunan bangsa Arab dan masa kepemimpinan beliau tidak lama
dan mengundurkan diri karena desakan rakyat. Selama tiga bulan pasca
pengunduran diri Sulthan, terjadi perebutan kekuasaan mengakibatkan kerajaan
Aceh kosong kepemimpinan. Selanjutnya, kerajaan dipegang Sulthan Perkasa
Alam Sjarif Lantui Ibnu Sjarif Ibrahim (1121-1123H/1709-1711M). Ayahnya,
berasal dari Arab dan Ibunya saudara Ratu Kamalat Sjah. Tidak lama memerintah
206
Ibid.
207
Maksudnya adalah mukim tersebut dipimpin oleh Panglima dengan anggotanya
berjumlah 22 orang, 25 orang dan 26 orang,
208
H.M. Zainuddin, 1961, Loc., Cit., hlm. 406-408

diturunkan oleh Djamal Alam Badral Munir, anak Sulthan Badral Alam Sjarif
Hasjim Djamaluddin selanjutnya menjadi Sulthan (1125-1146H/1711-1733M).
Masa kepemimpinannya pada 1726M terjadi pemberontakan oleh kaum Panglima
Polem dari XXII mukim, sehingga Sulthan lari ke negeri Pidie. 209
Selanjutnya, kerajaan dipegang Sulthan Djauhar al-Alam Atna’addin Sjah,
berasal dari kampong Pahang, selama 20 (dua puluh) hari dan mangkat dalam
pemberontakan setelah bertahta. Selanjutnya, Sulthan Sjamsul Alam Djohan
Syah, juga memerintah hanya beberapa minggu lalu diusir dari Aceh. Kemudian,
dipegang oleh Sulthan Alaadin Ahmad Sjah [Maharaja Lela Melayu] (1146-
1155H/1733-1742M), sebelumnya, beliau membantu Sulthan Djamal al-Alam
merupakan keturunan Bugis, yang ada di Aceh, bernama Daeng Hadjie Ahmad,
anak Abdul Rahim, cucu Daeng Mansyur, mertua Sulthan Mahkota Alam.
Setelah, Sulthan Djamal al-Alam lari ke Pidie, beliau diangkat menjadi Sulthan
dan mempunyai anak-anaknya dari Gundik, yaitu: Potjut Oek, Potjut Sandang,
Potjut Kleng, dan Potjut Muhammad. 210
Kemudian kerajaan Aceh diperintah Sulthan Alaadin Djohan Sjah (1155-
1181H/1742-1767M). Beliau sebelumnya bernama Potjut Oek, anak Sulthan
Alaaddin Ahmad Sjah ibnu Abdul Rahim. Setelah beberapa bulan memerintah,
datang Djamal al-Alam yang sudah lari ke Pidie, menentang dan merampas
kerajaan dari Sulthan, karena dianggap keturunan dari gundik. Sehingga, saat itu
Aceh diperintah oleh dua Raja, Potjut Oek memimpin dan berkedudukan di
Kampung Pandee dan Djamal al-Alam di Kampung Djawa. Dikarenakan, tidak
209
Ibid., hlm. 409-410.
210
Ibid.

mungkin satu kerajaan dipimpin oleh dua Raja, maka terjadi pemberontakan dan
dimenangkan oleh Raja Potjut Oek dan dibantu oleh saudara-saudaranya. Sulthan
Alaadin Djohan Sjah (Potjut Oek), selain mempunyai beberapa isteri, juga
mempunyai isteri dari Asahan (pen: sekarang masuk wilayah Provinsi Sumatera
Utara) dan memperoleh putera bernama Sulthan Asahan. 211
Setelah Sulthan mangkat kerajaan Aceh di perintah oleh Sulthan Alaadin
Mahmud Sjah I (1181-1202H/1767-1787M), sebelumnya bernama Tuanku Husein
bin Potjut Oek (Alaadin Djohan Sjah). Dua tahun memerintah, muncul
pemberontakan dilakukan oleh Orang Kaya Maharaja Laboi dan Panglima Polem
dari XXII mukim. Lalu Sulthan diturunkan dari kerajaan dan diganti oleh Orang
Kaya Maharaja Laboi, dengan gelar Sulthan Badrul Alam Djohan Sjah. Namun,
memerintah selama 2 (dua) tahun 7 (tujuh) bulan, direbut kembali dan akhirnya
Sulthan dibunuh sekitar tahun 1772M. Setelah itu, diangkat kembali Sulthan
Alaadin Mahmud Sjah I, memerintah selama 6 (enam) tahun 7 (tujuh) bulan. 212
Pada tahun 1778M, dirampas kembali kerajaan oleh orang-orang dari XXII
mukim dan XXV mukim. Sehingga, diangkat menjadi Raja adalah Udah Nan Lela
yang bergelar Sulthan Sulaiman Sjah, namun hanya memerintah selama 2 (dua)
bulan. Kerajaan, berhasil direbut kembali oleh Sulthan Alaaddin Mahmud Sjah,
tetapi kerajaan tidak lagi aman dan selalu timbul konflik dan pemberontakan,
sehingga melemahkan kerajaan. Setelah mangkat, kerajaan Aceh diperintah oleh
Tuanku Muhammad bin Sulthan Alaadin Mahmud Sjah, yang bergelar Sulthan
211
Ibid, hlm. 411-413.
212
Ibid., hlm. 414; Muhammad Said, 1981, Loc., Cit., hlm. 437.

Alaaddin Muhammad Sjah (1202-1217H/1787-1795M). Masa perintah Sulthan
ini, mulai membangun hubungan dengan Sulthan Ibrahim dari Selangor. 213
Kemudian, kerajaan Aceh diperintah oleh Tuanku Hussain, putera Sulthan
Alaaddin Muhammad Sjah, yang bergelar Sulthan Alaaddin Djauhar Sjah (1217-
1245H/1802-1830M). Baginda, diangkat menjadi Raja masih kecil, dikarenakan
Sulthan Alaaddin Muhammad Sjah mangkat dan dipangku oleh ibu dan
pamannya, Tuanku Raja Tjut Zainal Abidin dari tahun 1767-1802M. Sehingga,
pada saat dewasa tahun 1802, Sulthan memerintah sendiri kerajaan Aceh.
Dalam tahun 1815, muncul pemberontakan yang dilakukan oleh Hadji Ibrahim,
dibantu oleh orang-orang XXII mukim, dengan bantuan dana dari Said Hussain,
orang kaya dari Pulau Pinang, mengakibatkan Sulthan lari ke Pidie (Pedir) dan
diangkat menjadi Raja disana. 214
Selanjutnya, diperintah oleh Said Abdullah, putera Said Hussain menantu
dari Ratu Karmalat Diathuddin Sjah, dengan gelar Sulthan Saiful Alam,
memerintah sampai tahun 1819M. Sementara, Sulthan Alaaddin Djohar Sjah, dari
Pidie menggalang dukungan dan mencari bantuan pada pemerintah Inggris yang
ada di Pulau Pinang. 215 Dalam masa Sultan di Pidie, pada 22 April 1819 berhasil
membuat perjanjian (traktat), yang dikenal dengan “Perjanjian Pedir” dengan
Stamford Raffles, 216 sebagai wakil Inggris, antara Aceh dengan Inggris, yang
materinya bahwa Aceh akan memberi kesempatan berdagang bagi Inggris,
213
Ibid.
214
Ibid., hlm. 415-416.
215
Ibid
216
Saat itu, Stamford Raffles, sebagai “agen politiknya” Gubernur Jenderal Inggris, Lord
Minto di India, mengurus berkaitan dengan raja-raja Melayu di kepulauan Indonesia dan dia
dikenal sebagai Holland-Hater (pembenci Belanda).

sedangkan Inggris menjamin kemerdekaan Aceh selamanya dan akan
melindunginya dari serangan siapapun. Usul Raffles tersebut disetujui oleh
pemerintah Inggris di Kalkuta dan Penang. 217 Selanjutnya, pada tahun 1824M
perjanjian ini diperbahurui oleh Inggris – yang mengecualikan Aceh tidak
termasuk dalam perjanjian Inggris-Belanda – pasca perjanjian Inggris dengan
Belanda, terhadap daerah jajahan masing-masing di Kepulauan Timur, daratan
India dan Sri Langka. 218
Akhirnya, Sulthan Alaaddin Djohar Sjah, kembali menjadi Raja pada tahun
1819-1830M, dan memperkuat kembali hubungan diplomatik dengan Kerajaan
Turki dengan mengangkat Duta Aceh di Kostantinopel. Melalui perantara Turki,
kerajaan Aceh mengikat persahabatan dengan kerajaan Inggris dan membuat lagi
Tractaat London, pada 17 Maret 1824M, yaitu perjanjian Inggris dengan Belanda,
bahwa Belanda mengakui tidak akan menganggu kedaulatan kerajaan Aceh. 219
Kemudian Aceh, dikuasai Sulthan Alaiddin Muhammad Daud Sjah I (1245-
1254H/1830-1838M), dikenal dengan Raja Buyung bin Hussain Sjah (Sulthan
Djohar Alamsjah). Masa ini, Belanda terus melakukan subversif terhadap Aceh.
Setelah itu, di bawah kekuasaan Sulthan Alaiddin Sulaiman Ali Iskandar Sjah
(1254-1257H/1839-1841M), putera Tuanku Muhammad Daud yang bersahabat
baik dengan Inggris. Berbeda sikap dengan Belanda karena mengacaukan
kekuasaan Aceh di Sumatera Barat dan Timur. Selanjutnya, tahun 1257-
1287H/1841-1870M, Aceh dipimpin oleh Sulthan Alaiddin Ibrahim Mansjur Sjah,
217
Said Muhammad, 1981, Loc., Cit., hlm. 466-468.
218
Ibid. hlm. 493
219
H. Zainuddin, 1961, Loc., Cit., hlm. 415-416; Muhammad Said, 1981, Loc., Cit., hlm.
468.

putera Sulthan Djohar Alam Sjah. Sulthan ini merupakan salah satu tokoh patriot
diantara sulthan Aceh, sesudah Sulthan Iskandar Muda, Sulthan Iskandar Sani,
dan Tadjul Alam. Setelah mangkat, Sulthan Alaiddin Ibrahim Mansjur Sjah,
kerajaan Aceh diperintah oleh Sulthan Alaiddin Mahmud Sjah II (1287-
1290H/1870-1874M), putera Sulthan Sulaiman Ali Iskandar Sjah. 220
Dalam masa kesultanan ini, “Perjanjian Raffles” tahun 1819M dan tahun
1824M antara Inggris dan Aceh berakhir, meskipun tidak eksplisit dijelaskan oleh
Inggris. Hal ini dibuktikan ketika Inggris dan Belanda, pada tahun 1871M telah
bersepakat dengan perjanjian baru terhadap daerah jajahan Belanda di Sumatera,
termasuk Aceh. 221 Setelah 3 (tiga) tahun memerintah, Aceh diserang oleh
Belanda pada bulan Muharram 1290H/6 April 1873M. Akibat penyakit kolera,
Sulthan mangkat dan peperangan dengan Belanda terus berlanjut, pada 28 Januari
1874M istana Aceh berhasil direbut oleh Belanda. Meskipun, kerajaan saat itu
tidak ada lagi Sulthan, namun diurus oleh para Wazir, Ulee Balang (Hulu Balang),
dan Ulama. Hal ini, dikarenakan yang berhak menjadi raja Aceh adalah Tuanku
Muhammad Daud yang masih kecil, putera Tuanku Zainal Abidin, cucu Sulthan
Ibrahim Mansur Sjah. Sehingga, mereka bersepakat untuk pemangku (wali)
Tuanku Muhammad Daud adalah Banta Muda. 222 Sementara, menurut
Muhammad Said, bahwa para Panglima Sagi, yaitu Panglima Polem dari XXII
Mukim, Cut Lamreueng dari XXVI Mukim dan Cut Banta dari XXV Mukim,
bersepakat untuk memilih Tuanku Muhammad Daud Syah yang masih muda
220
Ibid, hlm. 417.
221
Ibid, hlm. 754; Anthony Reid, 2005, Loc.,Cit., hlm. 74.
222
H. Zainuddin,1961, Loc., Cit., hlm. 420-421.

untuk naik tahta, dengan pangkuan (perwalian) yang diketuai oleh Tuanku
Hasyim. 223
Setelah Tuanku Muhammad Daud dewasa, pada 22 Muharram
1292H/1884M, oleh orang-orang besar kerajaan dan para ulama mengangkat
menjadi Sulthan Aceh, bergelar Sulthan Alaaddin Muhammad Daud Sjah II
(1302-1357H/1884-1939M). Setelah memimpin perang dengan Belanda secara
berpindah-pindah (gerilya), pada 10 Januari 1904 ditangkap oleh Belanda dan
pada 21 Agustus 1907 di buang ke Ambon. Pada tahun 1918 dipindah ke Betawi
(Jatinegara). Beberapa tahun disana akhirnya, pada 6 Februari 1939 meninggal
dan dimakamkan di Karet. 224 Sulthan Alaaddin Muhammad Daud Sjah II,
merupakan raja terakhir di Aceh. Pasca beliau, Kerajaan Aceh terus berperang
secara begerliya dengan Belanda, dipimpin oleh tokoh-tokoh Aceh dan ulama,
seperti Syekh Saman Di Tiro (Tgk Chik Ditiro), Panglima Polem, Teuku Umar,
Cut Nyak Dhien sampai tahun 1945.
B. Aceh Bagian Negara Kesatuan Republik Indonesia
1. Aceh Daerah Modal
Sejarah Aceh menjadi bagian NKRI, pasca proklamasi 17 Agustus 1945,
aktualisasinya dimulai sejak Revolusi Nasional tahun 1945-1949. Hal ini
diungkapkan oleh Taufik Abdullah, sebagaimana dikutip oleh Teuku Ibrahim
Alfian yaitu: 225
223
Muhammad Said, 1985, Aceh Sepanjang Abad, jilid II, hlm. 40.
224
H. Zainuddin, 1961, Loc., Cit., hlm. 422-423.
225
Teuku Ibrahim Alfian, 2005, Loc. Cit., hlm. 246.

“…..periode revolusi kemerdekaan nasional dirasakan sebagai bukti dari
keterlibatan Aceh dalam “masyarakat bangsa” yang telah mengatasi ke-
Acehan, dan lebih penting lagi, bagaimana dengan ke-Acehan-an cita-cita
nasional dapat dibina. Adalah suatu kebanggaan untuk mengingat kenyataan
betapa Aceh merupakan satu-satunya wilayah di tanah air kita yang terbebas
dari injakan tentara Belanda, dan bagaimana Aceh demi kesadaran nasional
dan lillahi ta’ala memberikan apa saja yang diperlukan bagi perjuangan
nasional merebut kemerdekaan”.
Sehingga, Presiden Soekarno pada pidatonya di Meulaboh, Aceh Barat pada
4 September 1959, mengatakan Aceh merupakan daerah modal, di mana pada
Agustus 1948 menyumbang dua pesawat terbang kepada Republik Indonesia,
yang satu dikaryakan di Burma (Myanmar), dan menjadi cikal bakal Garuda
Indonesia Airways. Di samping itu, tahun 1949 menyumbangkan pula dana
kepada Pemerintah Pusat dan pengembalian Pemerintah RI ke Yogyakarta. 226
Pada tanggal 17 Maret 1949, Tengku Mansur selaku Wali Negara Sumatera
Timur, mengirim surat kepada Gubernur Militer Aceh, Langkat, dan Tanah Karo,
Teungku M. Daud Beureueh, lalu surat tersebut dibalas sebagai berikut:
“Perasaan kedaerahan di Aceh tidak ada, sebab itu kita tidak bermaksud
untuk membentuk suatu Aceh Raya dan lain-lain karena kita disini adalah
bersemangat Republiken. Sebab itu juga, undangan dari Wali Negara
Sumatera Timur itu kita pandang sebagai tidak ada saja, dari karena itulah
tidak kita balas. Di Aceh tidak terdapat salah paham sebagai diterangkan
oleh Belanda itu dengan Muktamar Sumateranya. Maksud Belanda ialah
hendak mendiktekan kepada dr. Mansur supaya menjalankan politik devide
et impera-nya lagi, sebab itu, kita menolak adanya Muktamar Sumatera
tersebut dan kita sendiri telah siap sedia menanti segala kemungkinan yang
bakal timbul dari sikap penolakan kita itu. Kita yakin bahwa mereka yang
telah menerima baik undangan dr. Mansur tersebut, bukanlah orang
Republiken, tetapi adalah kaki tangan dan budak kolonialisme Belanda yang
selama ini sudah diberi makan roti. Kesetiaan rakyat Aceh terhadap
Pemerintah Republik Indonesia bukan dibuat-buat serta diada-adakan, tetapi
kesetian yang tulus dan ikhlas keluar dari lubuk hati nurani dengan
perhitungan dan perkiraan yang pasti. Rakyat Aceh tahu pasti bahwa
226
Ibid.

kemerdekaan secara terpisah-pisah, negara per-negara, tidak akan
menguntungkan dan tidak akan membawa kepada kemerdekaan abadi. 227
Sebagaimana, undang-undang pada tahun 1945 membagi wilayah Indonesia
atas 10 (sepuluh) provinsi, Daerah Aceh pada permulaan kemerdekaan merupakan
sebuah keresidenan dan menjadi bahagian dari Provinsi Sumatera Utara dengan
Gubernur Mr. Teuku Muhammad Hasan. Adanya Provinsi Sumatera Utara ini
tidak berlangsung lama. Re-organisasi pemerintahan di Sumatera dilakukan
mengingat meningkatnya serangan pihak Belanda. Untuk meningkatkan sistem
pertahanan perlu memusatkan alat-alat kekuasaan sipil dan militer dibawah satu
kekuasaan, yatu Gubernur Militer. Sehingga, berdasarkan Keputusan Pemerintah
Darurat Republik Indonesia, tanggal 16 Mei 1949 Nomor 21/Pem. PDRI, diangkat
Teungku M. Daud Beureueh sebagai Gubernur Militer, yang sejak Agresi Belanda
I sudah menjabatnya dan jabatan Gubernur Sumatera Utara dihapuskan. 228
Dengan intruksi Dewan Pembantu dan Penasehat Wakil Perdana Menteri,
pada 15 September 1949, Sumatera Utara dibagi atas dua Daerah Militer
Istimewa, yaitu Aceh, Langkat dan Tanah Karo, di bawah Gubernur Militer
Mayor Jenderal Tgk. M. Daud Beureueh, serta Tapanuli, Sumatera Timur Selatan
di bawah Gubernur Militer Mayor Jenderal Dr. F.L. Tobing. Selanjutnya,
berdasarkan Ketetapan Pemerintah Darurat Republik Indonesia, yaitu Peraturan
Wakil Perdana Menteri Pengganti Peraturan Pemerintah, Kutaraja, 17 Desember
1949, Nomor 8/Des/W.K.P.M, dibentuk Provinsi Aceh, Teungku M. Daud
227
Ibid., hlm. 248; lihat juga, Nazaruddin Sjamsuddin, 1999, Revolusi di Serambi Mekah,
Perjuangan Kemerdekaan dan Pertarungan Politik di Aceh 1945-1949, hlm. 283; Lihat juga, M.
Nur El Ibrahimy, 2001, Peranan Tgk. Daud Beureu-eh Dalam Pergelokan Aceh, Media Da’wah,
Jakarta, hlm. 43-49
228
Teuku Ibrahim Alfian, 2005, Op., Cit., hlm. 249-250.

Beureueh sebagai Gubernur. Dinyatakan untuk menyempurnakan dan
melancarkan pemerintah daerah, Provinsi Sumatera Utara perlu dibagi dua
provinsi, yaitu Provinsi Aceh dan Provinsi Tapanuli-Sumatera Timur Selatan. 229
Menurut M. Nur El-Ibrahimy, pada tahun 1949 hampir seluruh wilayah
Republik Indonesia, di duduki Belanda kecuali Aceh dan sebagian wilayah
Sumatera. Mr. Syarifuddin Prawiranegara diangkat menjadi Wakil Perdana
Menteri, sekaligus sebagai Kepala PDRI yang berkedudukan di Bukit Tinggi.
Akibat tidak amannya wilayah Bukit Tinggi, lalu berpindah ke Aceh dan
bermarkas di Kutaraja (Banda Aceh), yang merupakan daerah satu-satunya yang
belum di duduki Belanda. Pada saat pertemuan dengan tokoh-tokoh perjuangan
Aceh, terdiri dari Tgk M. Daud Beureueh, Tgk. A. Wahab Seulimeun, Hasan Ali,
Ayah (Abd.) Gani, Zaini Bakri, dan M. Nur El Ibrahimy, untuk menstimulasikan
perjuangan rakyat mempertahankan daerah Aceh, menuntut segera membentuk
provinsi Aceh yang otonom sesuai dengan janji Presiden Soekarno kepada Tgk.
M. Daud Beureueh, saat pertama sekali datang ke Aceh. 230
Tuntutan tersebut akhirnya dipenuhi dan dibentuklah Provinsi Aceh melalui
Peraturan Wakil Perdana Menteri Pengganti Peraturan Pemerintah Pengganti
Undang-undang Nomor 8/Des/WKPM Tahun 1949. Di mana Tgk. M. Daud
Beureueh sebagai Gubernur, dibantu oleh Badan Pemerintah Daerah, terdiri dari
Orang Kaya Salamuddin, Ayah (Abd.) Gani, A.R. Hasyim dan M. Nur El
229
Ibid.
230
M. Nur El Ibrahimy, 2001, Op., Cit., hlm. 57-58.

Ibrahimi. Sementara, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, terdiri dari 27 anggota
dengan satu anggota dari golongan Tionghoa. 231
2. Pemberontakan Darul Islam
Ketika para pejuang Aceh sedang diliputi rasa kebanggaan dan patriotisme
perjuangan, pada pertengahan 1950, diinformasikan bahwa Divisi X akan
dibubarkan, di Aceh hanya akan ada satu brigade yang tunduk di bawah Divisi
Bukit Barisan di Medan. Timbul keresahan di kalangan pemerintah dan rakyat
Aceh, terutama di kalangan perwira dan prajurit serta kaum pejuang lainnya.
Semua unsur pemerintahan Aceh memohon dengan segala kerendahan hati agar
pemerintah pusat, dalam hal ini Markas Besar Angkatan Darat (MBAD) yang
dipimpin Kolonel A. H. Nasution, membatalkan keputusan tersebut. Silih berganti
utusan dikirim kepada Nasution agar ia dapat bertindak lebih bijaksana. 232
Selanjutnya, Panglima Divisi Bukit Barisan Kolonel Kawilarang datang ke
Aceh, dan Panglima Divisi X, Komandan Brigade, Husin Yusuf, pangkatnya
diturunkan menjadi Letnan Kolonel. Namun, karena perlawanan Husin Yusuf,
yang merasa dirinya masih tetap Panglima Divisi, Kawilarang langsung memecat
Husin Yusuf. Akhirnya datang Kolonel Abimanyu ke Aceh, utusan MBAD yang
menuntaskan masalah pembubaran Divisi Aceh, menarik Letkol Husin Yusuf ke
Jakarta, dan mengangkat Mayor Hasballah Haji sebagai Komandan Brigade. 233
231
Ibid.
232
Ibid
233
Hasan Saleh, 1992, Mengapa Aceh Bergolak, Bertarung untuk Kepentingan Bangsa dan
Bersabung untuk Kepentingan Daerah, Pustaka Utama Grafiti, Jakarta, hlm. 125-126.

Tidak dapat dibayangkan, kesedihan para pejuang Aceh menghadapi
kenyataan baru ini. Mantan Panglima Divisi X Kolonel Husin Yusuf, mengatakan,
"Tindakan ini adalah suatu tamparan dan penghinaan yang merobek-robek dada
saya, dan saya akan bertindak sesuai dengan kemampuan yang ada pada diri saya!
Air susu telah dibalas dengan tuba. Dengan diciutkannya Divisi Aceh menjadi
hanya suatu brigade, maka satu dari dua “bintang” – “bintang” lainnya adalah
Propinsi Otonomi – pemberian Pemerintah Pusat untuk rakyat Aceh, telah
dicabut. 234 Belum selesai kekecewaan terhadap pembubaran Divisi X Aceh,
kembali pihak Aceh menerima informasi bahwa provinsi Aceh yang telah
dibentuk akan dibubarkan, dengan berbagai alasan hukum dan politik.
Seharusnya pasca pembentukan provinsi Aceh, pihak Pemerintah Pusat,
melalui Kementerian Dalam Negeri melantik Gubernur dan anggota Dewan
Perwakilan Daerah Aceh, tetapi malah saat itu tidak hadir. Sebaliknya, pada Maret
1950 Pemerintah Pusat di Yogyakarta mengirimkan sebuah “panitia penyelidik”
yang diketuai oleh Menteri Dalam Negeri, Mr. Susanto Tirtoprojo untuk
mengadakan penyelidikan di Sumatera, antara lain mengenai Provinsi Aceh. Pada
13 Maret 1950 diadakan pertemuan dengan instansi pemerintah daerah dan
dinyatakan oleh Menteri Dalam Negeri bahwa Pemerintah Pusat belum
menetapkan provinsi Aceh dan kedatangan panitia mengumpulkan bahan
dijadikan pertimbangan perlu tidaknya dibentuk provinsi Aceh. 235
234
Ibid.
235
Teuku Ibrahim Alfian, 2005, Loc., Cit., hlm. 251; lihat juga, Nazaruddin Sjamsuddin,
1990, Pemberontakan Kaum Republik, Kasus Darul Islam, Pustaka Utama Grafiti, Jakarta, hlm.
41.

Dalam usaha agar Provinsi Aceh tidak dibubarkan, silih berganti utusan
dikirim ke pusat. Hasan Sab, salah seorang anggota delegasi ke Jakarta,
mengatakan, "Setiap pintu telah kami ketok; setiap hati telah kami bujuk, tetapi
hasilnya nol koma nol”. Barangkali sudah takdir nama Aceh akan hilang dari
permukaan bumi," kata Hasan Sab sambil menangis terisak-isak. Mr. M. Rum
menyatakan, di Aceh pun terdapat suara – dari golongan raja-raja – yang
menyetujui dibubarkannya Provinsi Aceh, malahan meminta agar keputusan
Pemerintah Pusat itu segera direalisasikan, sambil memperlihatkan setumpuk
surat kepada Hasan Sab dan rombongan. 236
Pada 8 Agustus 1950 dalam sidang Dewan Menteri Republik Indonesia
Serikat (RIS), memutuskan bahwa sesuai dengan persetujuan RIS-RI wilayah
Indonesia dibagi dalam 10 (sepuluh) daerah provinsi, salah satunya, Provinsi
Sumatera Utara, sedangkan peraturan darurat Wakil Presiden RI, Mr. Sjafruddin
Prawiranegara menyatakan Provinsi Aceh tidak sah. Setelah itu, pada 12 Agustus
1950 DPRD Aceh mengadakan rapat, mengambil keputusan menolak penetapan
Pemerintah dan meminta Aceh tetap menjadi provinsi sendiri. Konsekuensi
putusan Dewan Menteri RIS itu, pada 14 Agustus 1950 dikeluarkan Peraturan
Pemerintah Nomor 21 Tahun 1950 tentang pembentukan Provinsi-provinsi. 237
Sebagaimana juga, M. Nur El Ibrahimy, mengatakan Provinsi Aceh
dibubarkan bukan pada masa Kabinet Natsir, melainkan pada masa Kabinet Halim
melalui Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1950,
yang ditandatangani oleh Presiden Mr. Assaat dan Menteri Dalam Negeri, Mr.
236
Hasan Saleh., 1992, Op., Cit., hlm. 130
237
Teuku Ibrahim Alfian, 2005, Loc., Cit., hlm. 252.

Soetanto Tirtoprojo. 238 Apa yang dikatakan oleh El Ibrahimy, juga diungkapkan
M. Isa Sulaiman, bahwa dalam undang-undang tersebut berisi tentang
pembentukan Provinsi Sumatera Utara, yang mencakup Aceh, Sumatera Timur,
dan Tapanuli. Setelah itu, dibentuk Kabinet Natsir pada 6 September 1950, salah
satu tugasnya adalah mengimplementasikan undang-undang tersebut. 239
Setelah pembubaran, menurut S.M. Amin pihak Aceh mengemukakan
alasan, sebagai berikut:
Persatuan yang telah berabad-abad itu jangan dipecah-pecah dengan pusat

ke kiblat yang baru. Dengan segala potensi yang ada dalam lingkungan
persamaan historis, geografis, etnologi, psikologis, filosofi, sosial, ekonomi,
staatkunde, politik, agama, pendidikan dan kebudayaan, Aceh minta
mengurus dirinya sendiri di bawah pengawasan pemerintah pusat, mengejar
ketertinggalan yang jauh dalam berbagai lapangan dan untuk memenuhi
tuntutan rakyat yang agak harmonis dengan keadaan lahir dan batinnya. Ia
perlu memasak dirinya dulu semasak-masaknya guna lebih mudah
ditempatkan di dalam keindonesian dalam arti seluas kata. Ia bukan hendak
menyisihkan dirinya dari saudara-saudaranya yang lain. Ia tetap setia pada
pemerintah pusat, cinta pada saudara lain, buktinya cukup (beberapa daya
upaya Belanda, gerakan Pemuda Aceh di Singapura, Medan, Jakarta,
Penang, Sabang untuk memecahkan Aceh dengan Pusat. Bujukan, Dr.
Mansur dengan konferensi Sumatra, jangan gerakan di dalam daerah sendiri,
Aceh minta mengurus diri sendiri dalam bentuk otonom yang luas, guna
lekas tercapai kebahagian rakyat yang berarti pertolongan besar bagi
Pemerintah Pusat. Sebaliknya, jika Aceh dimasukkan dalam Provinsi
Sumatera Utara, lebih banyak kesulitan-kesulitan yang dihadapi daripada
keuntungan yang diharapkan oleh Pemerintah Pusat. 240
Melihat kegelisahan dalam masyarakat, Pemerintah Pusat mengirimkan
sebuah rombongan, antara lain: Menteri Dalam Negeri, Mr. Asaat, Menteri
Keuangan, Mr. Sjafruddin Prawiranegara, anggota-anggota DPRS Amelz dan M.
Nur El-Ibrahimy, bertugas menyampaikan keputusan pemerintah dan berusaha
238
M. Nur El Ibrahimy, Loc., Cit., hlm. 58.
239
M. Isa Sulaiman, 1997, Sejarah Aceh Sebuah Gugatan Terhadap Tradisi, Pustaka Sinar
Harapan, Jakarta, hlm. 224.
240
Teuku Ibrahim Alfian, 2005, Loc., Cit., hlm. 252-253.

agar putusan itu diterima oleh daerah. Pertemuan diadakan pada 26 September,
dipimpin oleh Gubernur Aceh, Tgk. M. Daud Beureueh. Pertemuan tersebut
diakhiri dengan ketidakpuasan pihak yang menuntut otonomi Aceh. Sehingga,
beberapa kali Pemerintah Pusat mengirim utusan ke Aceh untuk menyelesaikan
permasalah tuntutan otonomi Aceh. 241
Pada 27 November 1950 berkunjung Wakil Presiden, Mohd. Hatta, namun
tidak berhasil meyakinkan pemimpin Aceh, terhadap alasan penggabungan Aceh
ke dalam Sumatera Utara. Setelah itu, datang Perdana Menteri Natsir, pada 22
Januari 1951, dengan tujuan yang sama untuk meyakinkan Aceh bergabung dalam
Sumatera Utara. Dalam pertemuan tersebut pihak Aceh menerima sementara
pembentukan provinsi Sumatera Utara. Selanjutnya, Pemerintah Pusat sepakat
untuk tidak menolak tuntutan otonomi. 242
Setelah lebih dua tahun pasca pertemuan antara utusan Pemerintah Pusat
dengan pihak Aceh, pada 20 September 1953, Tgk M. Daud Beureueh atas nama
umat Islam Aceh memproklamasikan Daerah Aceh menjadi bagian dari Negara
Islam Indonesia mengikuti jejak Kartosuwiryo, pada 7 Agustus 1949 berdirinya
Negara Islam Indonesia. 243 Susunan pemerintahan Darul Islam tersebut yaitu:
1. Aceh dan daerah sekitarnya merupakan daerah otonom yang luas, yang
berbentuk wilayah sebagai bagian NII (penulis: Negara Islam Indonesia).
2. Wilayah ini dipimpin oleh seorang Gubernur Sipil dan Militer, yang
berkedudukan di Ibukota Wilayah.
241
Ibid, hlm. 253-255.
242
Ibid, hlm. 255.
243
Ibid, hlm. 255-256

3. Gubernur Sipil dan Militer merupakan Kepala Pemerintah Tertinggi dan
Pemimpin Tertinggi Angkatan Perang NII yang berada di daerah Aceh dan
daerah sekitarnya.
4. Dalam sebuah Wilayah terdapat sebuah Dewan Syura (Dewan Pemerintah
Dearah) dan Majelis Syura (Dewan Perwakilan Rakyat Daerah).
5. Gubernur Sipil dan Militer, karena jabatannya menjadi Ketua Majelis Syura.
6. Dewan Syura (DPD) merupakan badan eksekutif dan Majelis Syura
merupakan badan legislatif.
7. Gubernur Sipil dan Militer, karena jabatannya selain Ketua Eksekutif
Wilayah merupakan pula Wakil Pemerintah Pusat dari Imam Negara.
8. Wilayah Aceh dan sekitarnya merupakan suatu daerah Teritorium Tentara
dengan kekuatan satu Divisi Besar, yang disebut Tentara Islam Indonesia
(penulis: TII) Teritorium V, Divisi Tgk. Tjhik di Tiro.
9. TII Teritorium V, Tgk. Tjhik di Tiro dalam pelaksnaan pimpinannya
diselenggarakan oleh sebuah Staf Umum. 244
Implikasinya, pada 21 September 1953 terjadi peristiwa berdarah antara
Pemerintah Pusat dengan Aceh, dipimpin Perdana Menteri Ali Sastroamidjojo.
Sementara, dari pihak Aceh dipimpin oleh Teungku M. Daud Beureueh, bekas
Gubernur Militer Aceh, Langkat dan Tanah Karo, juga bekas Gubernur Aceh
pertama. Peristiwa ini dikenal dengan “Pemberontakan Daud Beureueh”. 245 Di
mana ketika konferensi pembentukan Negara Bagian Aceh/Negara Islam
Indonesia (NBA/NII), tahun 1955 di Batee Kureng-Peudada, Aceh, meresmikan
244
M. Nur El-Ibrahimy, 2001, Loc., Cit., hlm. 3-4..
245
Ibid., hlm. 1.

Daud Beureueh sebagai pemimpi dengan gelar Wali Negara dan Hasan Ali
sebagai Perdana Menteri. 246 Pada bulan Februari 1957, Syamaun Gaharu,
mengumumkan rumusan untuk mengakhiri pemberontakan secara damai.
Dinamakan “Konsepsi Prinsipil Bijaksana”, menawarkan kesempatan kepada
pemberontak untuk “kembali kepangkuan Ibu Pertiwi”, dan mempertahankan
“prinsip” pemerintah untuk menggunakan kekuatan di mana yang dibutuhkan. 247
Selama empat tahun peristiwa tersebut, pada 8 April 1957 terjadi gencatan
senjata, yang dikenal dengan “Ikrar Lamteh” sampai tahun 1959. 248 Secara politik
hukum untuk menetapkan status Aceh, Pemerintah Pusat mengembalikan status
provinsi Aceh pada 1 Januari 1957, melalui Undang-Undang Nomor 24 Tahun
1956 tentang Pembentukan Daerah Otonom Propinsi Atjeh dan Perubahan
Peraturan Propinsi Sumatera Utara (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun
1956 Nomor 64, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 1103),
dan mengangkat Ali Hasjimy sebagai gubernur.
Dalam perjanjian “Lamteh” tersebut, mewakili Pemerintah Pusat adalah Ali
Hasjimy, Gubernur Aceh, Syamaun Gaharu, Panglima Komando Daerah Militer
Aceh (KDMA) dan Muhammad Isa, Kepala Polisi. Sementara, dari pihak
NII/NBA diwakili oleh Hasan Ali, Hasan Saleh, dan Ishak Amin. Dalam
pertemuan tersebut mendapat kesepakatan terhadap tiga tujuan yaitu: 1)
memajukan Islam; 2) membangun Aceh dalam arti luas; dan, 3) berusaha sekuat
246
Amrizal J. Prang, 2012, Eksistensi Wali Nanggroe dalam Konteks Demokrasi Aceh,
dalam Demokrasi dalam Gugatan: Pengalaman Aceh, Bandar Publishing, Banda Aceh, hlm. 267.
247
Nazaruddin Sjamsuddin, 1990, Op., Cit., hlm. 274.
248
M. Nur El-Ibrahimy, 2001, Loc., Cit., hlm. 197.

tenaga untuk memberi kemakmuran dan kebahagian kepada rakyat Aceh. 249
Meskipun, kekuatan pemberontakan Aceh saat itu melemah, tetapi Pemerintah
Pusat tidak serta-merta dapat melumpuhkannya. Sehingga, ada konsensi politik
yang begitu besar ditawarkan kepada Aceh, bahkan berbeda dengan daerah-daerah
lainnya, seperti Padang, Sulawesi yang juga mengalami pemberontakan.
Nazaruddin Syamsuddin, menyatakan bahwa:
“Perbedaan pemberontakan (PRRI) Minangkabau (Padang-Sumatera Barat)

dalam hal ini, karena pemeberontak Aceh memiliki semangat juang.
Pertama, pemberontakan di Aceh itu, dari segi watak, merupakan suatu
perlawanan ideologis yang diakibatkan oleh keberhasilan para ulama
memberi warna agama pada pemberontakan tersebut. Kedua,
pemberontakan itu juga diperkuat oleh rasa kesukuan yang menyebabkan
rakyat secara fanatik bangkit menentang setiap kekuatan luar yang mencoba
mencampuri urusan interen mereka. Tidak kurang pentingnya adalah
kenyataan bahwa fanatisme keagamaan dan rasa kedaerahan rakyat Aceh
yang kuat telah erat mayoritas rakyat dengan pemimpin mereka, suatu fakta
yang hampir tidak ditemukan di daerah-daerah bergolak lainnya”. 250
Selanjutnya, pada Mei 1959 untuk menyelesaikan pemberontakan Aceh,
Perdana Menteri, Djuanda mengirim sebuah misi beranggota 30 (tiga puluh) orang
untuk berunding dengan Dewan Revolusi. Misi ini dipimpin oleh Wakil Perdana
Menteri, Hardi. Misi ini menunjukkan kebijaksanaan lunak pemerintah terhadap
Aceh. Perundingan yang dilakukan dari tanggal 25-26 Mei 1959, mewakili pihak
Dewan Revolusi diikuti 20 (dua puluh) orang, antara lain, Ayah Gani, Hasan
Saleh, Teuku Muhammad Amin dan Ishak Amin. 251
Ada dua naskah tuntutan dari pihak Dewan Revolusi. Pertama, menyangkut
status daerah, yang akan disebut sebagai Daerah Istimewa Aceh Darussalam dan
249
Nazaruddin Sjamsuddin, 1990, Op., Cit., hlm. 275. Lihat juga, Hasan Saleh, 1992, Loc.,
Cit., hlm. 309-310. Lihat juga, M. Isa Sulaiman, 1997, Op. Cit., hlm. 373-375.
250
Ibid, hlm. 306.
251
Ibid, hlm. 308-309. Lihat juga, M. Isa Sulaiman, 1997, Loc. Cit., hlm. 415-416.

perincian isi otonominya dan, kedua, memuat daftar dua belas tuntutan. Kedua
naskah tersebut merupakan konsep Dewan Revolusi mengenai daerah istimewa,
yang merupakan garis besar dari suatu hubungan yang bersifat federalis. Mereka
mengusulkan agar Aceh mempunyai semua kekuasaan, kecuali dalam urusan luar
negeri, pertahanan, dan keuangan. Sebagai tambahan, mereka mengaitkan
otonomi yang demikian luas itu dengan prinsip kebebasan beragama yang
menegaskan pelaksanaan syari’at Islam di Aceh. Selanjutnya, tuntutan amnesti
dan abolisi yang ditawarkan Pemerintah Pusat kepada Darul Islam dilengkapi
rehabilitasi. Pemerintah Pusat secara tegas menolak usul Aceh diberi otonomi
luas. Misi Hardi mengatakan bahwa paling banyak ia hanya dapat memberikan
otonomi khusus dalam bidang keagamaan dan kebudayaan, selain tawaran
amnesti dan rehabilitasi. 252
Sehingga, Wakil Perdana Menteri Hardi pada 26 Mei 1959, menetapkan
Keputusan Perdana Menteri RI No.1/Missi/1959 253 tentang perubahan Daerah
Swatantra Tk. I Aceh menjadi Daerah Istimewa Aceh, dengan catatan bahwa
daerah tersebut tetap berlaku ketentuan-ketentuan mengenai Daerah Swatantra Tk.
I, seperti termuat dalam UU No. 1 tahun 1957 tentang Pokok-pokok Pemerintah
Daerah. Hardi juga menyerahkan dana pembangunan kepada Aceh. 254 Mengakui
misinya tidak dapat secara resmi memberikan suatu pasal yang memberlakukan
252
Ibid, hlm. 310-312
253
Keputusan Wakil Perdana Menteri Hardi ini keberadaanya diakui pada saat dibentuk
Undang-undang Nomor 44 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Keistimewaan Propinsi Daerah
Istimewa Aceh, yang disebutkan dalam Penjelasannya, paragraf kesembilan, yaitu: “Salah satu
faktor yang menentukan dalam menuntaskan penyelesaian masalah keamanan Aceh adalah setelah
Pemerintah Pusat mengirimkan satu missi khusus di bawah pimpinan Wakil Perdana Menteri yang
memberikan status Daerah Istimewa melalui Keputusan Perdana Menteri Republik Indonesia
Nomor l/Missi/1959, yang meliputi agama, peradatan, dan pendidikan. Bahkan, dalam undang-
undang ini menambahkan peran ulama dalam menentukan kebijakan daerah.
254
M. Isa Sulaiman, 1997, Loc.. Cit., hlm. 417-418.

syari’at Islam, sebab hukum Islam ini sedang dibicarakan di Parlemen. Namun,
percaya bahwa status istimewa atau otonomi luas di bidang agama akan memberi
kesempatan kepada pemerintah daerah untuk mengatur hal ini. 255
Keputusan Hardi, tentang pemberian status sebagai Provinsi Istimewa Aceh,
mempunyai makna politis bagi pemulihan keamanan, karena kekuatan
pemberontak telah terpecah. Namun, status keistimewaan Aceh dalam bidang
keagamaan, peradatan dan pendidikan, hingga bulan Oktober 1959 belum juga
disahkan dalam bentuk produk hukum yang lebih tinggi, baik dalam Penetapan
Pemerintah atau undang-undang sehingga tidak bisa diimplementasikan. Pada
tanggal 28 Juli 1959, Dewan Revolusi mengirim surat secara berturut-turut kepada
Ketua Peperda I Aceh dan Gubernur Aceh memohon agar keputusan Missi itu
dikukuhkan dalam perundang-undangan dan meminta dapat menyelesaikannya
dengan Pemerintah Pusat. 256
Setelah tragedi G 30 S PKI pada tahun 1965, untuk implementasi unsur-
unsur syari’at Islam di Aceh kembali mendapat ruang. Musyawarah Alim Ulama
di Banda Aceh (Kutaraja), pada 17-18 Desember 1965 mengeluarkan dua
keputusan: pertama, ajaran komunis haram dan kufur hukumnya; kedua,
mengusulkan kepada Pemerintah Daerah pembentukan Majelis Ulama Daerah
Istimewa Aceh, sebagai badan konsultatif Pemerintah Daerah Istimewa Aceh
dalam penetapan fatwa mengenai soal agama – sebelumnya bernama Majelis
Permusyawaratan Ulama Daerah Istimewa Aceh, yang disahkan melalui Surat
Keputusan Brigjend. Ishak Juarsa No. Kep./Peperda/-9/2/1966, tanggal 10
255
Nazaruddin Sjamsuddin, 1990, Op., Cit., hlm. 313.
256
M. Isa Sulaiman, 1997, Loc., Cit., hlm. 426-427.

Februari 1966 257 – yang dipimpin oleh Tgk H. Abdullah Ujong Rimba, tahun
1966 dan Ali Hasjimy, pada tahun 1983. 258 Sejak itu proses penetapan
keistimewaan Aceh dalam peraturan perundanag-undangan lebih tinggi berjalan
sangat lamban. Bahkan, Keputusan Hardi tersebut tidak pernah dibentuk oleh
Pemerintah Pusat dalam peraturan yang lebih tinggi baik dalam bentuk Penetapan
Pemerintah maupun Undang-undang. Disamping itu, Pemerintah Pusat juga
lamban dalam mengimplementasi peningkatan kesejahteraan untuk rakyat Aceh.
Memang, pada tahun 1965, dibentuk Undang-Undang Nomor 18 Tahun
1965 tentang Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah. Di mana seluruh Indonesia
hanya berlaku satu undang-undang ini mengenai pemerintahan daerah (unifikasi
peraturan daerah). 259 Meskipun, mengakui status Aceh sebagai provinsi/daerah
istimewa, sesuai dengan dengan Undang-undang Nomor 24 Tahun 1956. Sebagai
upaya implementasi keistimewaan Aceh, DPRD-GR Aceh mengesahkan
Peraturan Daerah Nomor 1 Tahun 1966 tentang Pedoman Dasar Majelis
Permusyawaratan Ulama; Peraturan Daerah Nomor 6 Tahun 1966 tentang
Larangan Membuat, Memasukan, Memperdagangkan, Menyimpan, dan
Menimbun Minuman Keras (Perda No.6 Tahun 1966); dan Perda Nomor 6 Tahun
1968 tentang Pelaksanaan Unsur-unsur Syari’at Islam di Daerah Istimewa Aceh.
Tetapi, Perda No.6 Tahun 1968 tersebut ditolak oleh Menteri Luar Negeri, Letjen.
Basuki Rahmat. Setelah penolakan tersebut, pelaksanaan syari’at Islam sebagai
257
Saat ini melalui Pasal 1 angka 16 UU No.11 Tahun 2006, Majelis Ulama kembali
berganti nama menjadi Majelis Permusyawaratan Ulama (MPU) adalah majelis yang anggotanya
terdiri atas ulama dan cendekiawan muslim yang merupakan mitra kerja Pemerintah Aceh dan
DPRA.
258
259
C.S.T. Kansil dan Christine ST. Kansil, 2002, Pemerintahan Daerah di Indonesia,
Hukum Administrasi Daerah 1903-2001, Sinar Grafika, Jakarta, hlm. 39.

bagian keistimewaan Aceh tidak lagi dibicarakan. Bahkan, setelah dibentuk
Undang-undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan di
Daerah, hak keistimewaan Aceh menjadi gugur. 260
3. Pemberontakan Aceh Merdeka/Gerakan Aceh Merdeka
Implikasi permasalahan pemerintahan daerah dan inkonsistensi Pemerintah
Pusat terhadap Aceh, yaitu muncul kembali perlawanan dan pemberontakan baru.
Dilakukan oleh elemen yang bernama Aceh Merdeka (AM), yang berganti nama
menjadi Gerakan Aceh Merdeka (GAM). Gerakan pemberontakan ini berbeda
dengan pemberontakan DI/TII, pimpinan Tgk. Daud Beureueh. Pemberontakan
AM/GAM ini dipimpin oleh Hasan Muhammad Ditiro, mantan Duta DI/TII dan
diproklamirkan pada 4 Deseember 1976, pada era Orde Baru, di bawah Presiden
Soeharto. Ditambah lagi, di bagian Timur Indonesia muncul gerakan separatis
Papua Merdeka dan Fretilin, Timor-Timur. 261
Menurut Gibbon, ada perbedaan prinsipil antara pemberontakan Daud
Beureueh dan Hasan Tiro. Pertama, terkait dengan latar belakang pemberontakan,
dan kedua, terkait dengan tujuan pemberontakan. Daud Beureueh lebih banyak
didorong oleh keinginannya memanifestasikan nilai-nilai Islam dalam sistem
pemerintahan Aceh. Berbeda dengan latar belakang pemberontakan Daud
Beureueh, Aspinall dan Crouch, mengatakan, pemberontakan Hasan Muhammad
Ditiro lebih dimotivasi oleh nasionalisme Aceh yang tumbuh sejak era kesultanan
260
Ahmad Farhan Hamid, 2006, Jalan Damai Naanggroe Endatu, Catatan Seorang Wakil
Rakyat Aceh, Suara Bebas, Jakarta, hlm. 6.
261
M. Isa Sulaiman, 1997, Loc., Cit., hlm. 478.

Aceh melawan penjajahan Belanda dan oleh ketidakadilan yang dirasakan oleh
rakyat Aceh, terutama dalam hal pengelolaan sumber daya alam. 262
Faktor-faktor yang mendorong adanya transformasi dari (nilai-nilai) Islam
(DI) ke nasionalisme, menurut Aspinall, pertama, kecenderungan internasional
yang tidak mendukung gerakan berideologi Islam di satu pihak, dan ada
kebangkitan solidaritas politik Islam, namun tidak mendukung GAM. Di lain
pihak, para elite GAM berpaling ke Barat untuk mendapatkan perhatian
internasioanal, khususnya yang dilakukan oleh Hasan Muhammad Ditiro. Kedua,
faktor sosiologis yang muncul pada latar belakang sosial para elite GAM dari
generasi Darul Islam yang dipimpin oleh ulama ke generasi baru yang tidak
dikenal sebagai ulama, melainkan para sarjana merupakan anak-anak para ulama
(politik) dimasa DI/TII. 263 Di samping itu, alasan pemberontakan AM/GAM
tersebut juga karena antara lain, faktor kebijakan penyelenggaraan pemerintahan
dan penguasaan perekonomian Aceh oleh Pemerintah Pusat secara sentralistik.
Hasan Muhammad Ditiro, sejak pemberontakan DI/TII menetap di Amerika
Serikat, dan berbisnis di bidang perdagangan minyak, ternak dan perkapalan. Pada
tahun 1975, pulang ke Aceh dan bertemu dengan Gubernur Aceh, Muzakir Walad,
di Banda Aceh, menawarkan kemungkinan akan mengelola hutan dan kontrak
dengan Mobil Oil, perusahaan Amerika Serikat pengelola lahan gas alam di Aceh.
Sementara, Soeharto menjalankan kekuasaan sistem sentralistik. Sehingga, Hasan
Tiro berpikir tidak ada gunanya berunding dengan Jakarta. Selanjutnya, mengajak
262
Darmansjah Djumala, 2013, Soft Power untuk Aceh, Resolusi Konflik dan Politik
Desentralisasi, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, hlm.30-31.
263
Otto Syamsuddin Ishak, 2013, Loc., Cit., hlm. 29-30.

orang-orang Aceh yang sejalan dengan pikirannya melakukan perlawanan,
sehingga pada 4 Desember 1976, diproklamirkan Aceh Merdeka. 264
Sejak diresmikan PT Arun, tahun 1979, PT. Pupuk Association of South
East Asia Nation (ASEAN), PT. Pupuk Iskandar Muda (PIM), dan PT. Kertas
Kraft Aceh (KKA), perusahaan pulp dan kertas milik Bob Hasan, serta Mobil Oil
Indonesia, Pemerintah Pusat mendapat keuntungan besar. Untuk menekan
pemberontakan AM, tahun 1989-1998 diberlakukan Daerah Operasi Militer
(DOM), terutama di Kabupaten Aceh Timur, Aceh Utara dan Pidie. 265
Meskipun berbeda latar belakang dan tujuan pemberontakan antara Daud
Beureueh (DI/TII) dan Hasan Tiro (AM/GAM) tersebut telah berimplikasi buruk
terhadap kehidupan rakyat Aceh yang menimbulkan banyak korban jiwa.
Selanjutnya, pasca penggantian Presiden Soeharto kepada Presiden B.J. Habibie,
tahun 1998 yang ditandai munculnya Orde Reformasi, telah mengubah kebijakan
politik NKRI. Khususnya, pendekatan kebijakan politik (politic approach)
terhadap konflik Aceh. Salah satunya, mencabut status DOM oleh Panglima
Tentara Nasional Indonesia (TNI), Jenderal Wiranto, pada 7 Agustus 1998 dan
meminta maaf atas perilaku individu TNI selama masa DOM. Bahkan, Presiden
Habibie saat berkunjung ke Aceh, pada Maret 1999 meminta maaf atas apa yang
telah dilakukan oleh aparat keamanan. 266 Namun, pasca pencabutan DOM
264
Hari Kawilarang, 2008, Aceh dari Sultan Iskandar Muda ke Helsinki, Bandar
Publishing, Banda Aceh, hlm. 156-157.
265
Olle Tornquist, dkk., 2010, Aceh Peran Demokrasi Bagi perdamaian dan Rekonstruksi,
terjemahan dari Aceh: the Role of Democracy for Peace and Reconstruction, Edisi Kedua, PCD
Press Indonessia, hlm. 86.
266
Darmansjah Djumala, 2013, Op., Cit., hlm.38.

tersebut, intensitas pemberontakan antara GAM dan Pemerintah bukannya
menurun bahkan dapat dikatakan semakin meluas hampir seluruh wilayah Aceh.
5. Pemberlakuan Keistimewaan dan Kekhususan Aceh
Perubahan pendekatan kebijakan politik (politic approach) pemerintah pusat
terhadap Aceh, oleh Presden BJ. Habibie memberi amnesti kepada sejumlah
tahanan politik yang terkait dengan GAM, menyalurkan bantuan dana untuk anak
yatim dan janda korban konflik serta memberikan kesempatan kepada anak-anak
mantan anggota GAM untuk menjadi pegawai negeri. Kebijakan selanjutnya,
secara politik hukum (legal policy) pemerintah membentuk UU No.44 Tahun
1999. 267 Undang-undang ini memberikan otonomi dan kewenangan khusus
kepada Aceh di bidang pendidikan, agama, adat, dan peran ulama. Tetapi,
pemerintah tetap tidak memasukan keistimewaan pengelolaan ekonomi daerah. 268
Pembentukan UU No.44 Tahun 1999, sebenarnya bukanlah bentuk legal policy
baru bagi Aceh, melainkan implementasi “janji politik” Pemerintah Pusat kepada
Aceh sejak Orde Lama, masa Presiden Soekarno yang sudah ditetapkan dalam
Keputusan Perdana Menteri Republik Indonesia Nomor l/Missi/1959 tentang
Keistimewaan Propinsi Aceh yang meliputi agama, peradatan, dan pendidikan.
Sebagaimana, dalam Penjelasan UU No.44 Tahun 1999, Paragraf
Kesembilan dan Kesepuluh, disebutkan:
“Salah satu faktor yang menentukan dalam menuntaskan penyelesaian

masalah keamanan Aceh adalah setelah Pemerintah Pusat mengirimkan satu
misi khusus di bawah pimpinan Wakil Perdana Menteri yang memberikan
267
Undang-Undang Penyelenggaraan Keistimewaan Propinsi Daerah Istimewa Aceh, UU
No.44 Tahun 1999, LN RI No. 172 Tahun 1999, TLN RI No. 3893.
268
Darmansjah Djumala, 2013, Loc., Cit., hlm. 39.

status Daerah Istimewa melalui Keputusan Perdana Menteri Republik
Indonesia Nomor l/Missi/1959, yang meliputi agama, peradatan, dan
pendidikan. Sesungguhnya, melalui pemberian status Daerah Istimewa bagi
Propinsi Aceh ini. merupakan jalan menuju penyelesaian masalah Aceh
secara menyeluruh. Namun. karena adanya kecenderungan pemusatan
kekuasaan di Pemerintah Pusat melalui Undang-undang Nomor 5 Tahun
1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah, maka penyelenggaraan
keistimewaan Aceh tersebut tidak berjalan sebagaimana mestinya, yang
kemungkinan melahirkan hal-hal yang tidak sejalan dengan aspirasi Daerah.
Isi Keputusan Perdana Menteri Republik Indonesia Nomor l/Missi/1959
tentang Keistimewaan Propinsi Aceh yang meliputi agama, peradatan, dan
pendidikan.
Selanjutnya, meskipun tidak dimasukkan sebagai dasar hukum
pembentukan UU No.44 Tahun 1999, tetapi secara implisit pembentukannya tidak
terlepas dari Ketetapan MPR Nomor IV Tahun 1999 tentang Garis-garis Besar
Haluan Negara Tahun 1999-2004. Sebagaimana, disebutkan dalam Butir ke-2 Bab
IV tentang Arah Kebijakan, berbunyi: “Menata sistem hukum nasional yang
menyeluruh dan terpadu dengan mengakui dan menghormati hukum agama dan
hukum adat serta memperbaharui perundang-undangan warisan kolonial dan
hukum nasional yang diskriminatif, termasuk ketidakadilan gender dan
ketidaksesuaiannya dengan tuntutan reformasi melalui program legislasi.”
Sehingga, berdasarkan Ketetapan MPR tersebut, arah kebijakan politik hukum
nasional telah berubah dari unifikasi hukum 269 kepada pluralisme hukum.
Sebagaimana, dikatakan Imam Syaukani dan Ahsin Thohari, sejak disahkan
peradilan Islam, Mahkamah Syar’iyah, 270 di Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam,
269
Unifikasi hukum adalah upaya membuat suatu aturan hukum yang berlaku untuk
segenap negara dan segenap lapisan/golongan masyarakat untuk bidang-bidang yang
memungkinkan dilakukannya unifikasi.
270
Mahkamah Syar’iyah ini merupakan lembaga peradilan khusus di Aceh, yang sudah
dibentuk sejak diberlakukan UU No.18 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Daerah
Istimewa Aceh Sebagai Nanggroe Aceh Darussalam, sebagaimana Pasal 1 angka 7, disebutkan:

(1) tampaknya ada kecenderungan kuat Indonesia tidak lagi menganut politik
hukum unifikasi; (2) berbeda dengan politik unifikasi cenderung ditinggalkan,
politik hukum kodifikasi masih tetap dilakukan. 271 Keistimewaan Aceh yang
dimaksud di atas adalah sebagaimana Pasal 3 UU No.44 Tahun 1999, yaitu:

kepada Daerah karena perjuangan dan nilai-nilai hakiki masyarakat yang
tetap dipelihara secara turun-temurun sebagai landasan spiritual, moral,
dan kemanusiaan.
Untuk implementasi penyelenggaraan kehidupan beragama, pemerintah
daerah Aceh diberi kewenangan, sebagaimana diatur dalam Pasal 4 UU No.44
Tahun 1999, yaitu:
(1) Penyelenggaraan kehidupan beragama di Daerah diwujudkan dalam

bentuk pelaksanaan syari’at Islam bagi pemeluknya dalam
bermasyarakat.
(2) Daerah mengembangkan dan mengatur penyelenggaraan kehidupan
beragama, sebagaimana dimaksud pada ayat (1). dengan tetap
menjaga kerukunan hidup antar umat beragama.
Selanjutnya, Pasal 5 UU No.44 Tahun 1999 menyebutkan:
(1) Daerah dapat membentuk lembaga agama dan mengakui lembaga
agama yang sudah ada dengan sebutan sesuai dengan kedudukannya
masing-masing.
Mahkamah Syar’iyah Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam adalah lembaga peradilan yang bebas
dari pengaruh dari pihak mana pun dalam wilayah Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam yang
berlaku untuk pemeluk agama Islam.
271
Imam Syaukani dan Ahsin Thohari, 2004, Dasar-dasar Politik Hukum, RajaGrafindo
Persada, Jakarta, hlm. 114.

(2) Lembaga sebagaimana dimaksud pada ayat (1) tidak merupakan
bagian perangkat Daerah.
Sedangkan, untuk penyelenggaraan kehidupan adat, diatur dalam Pasal 6
UU No.44 Tahun 1999, yaitu: Daerah dapat menetapkan berbagai kebijakan
dalarn upaya pemberdayaan, pelestarian, dan pengembangan adat serta lembaga
adat di wilayahnya yang dijiwai dan sesuai dengan syariat Islam. Sementara, Pasal
7, yaitu: Daerah dapat membentuk lembaga adat dan mengakui lembaga adat yang
sudah ada sesuai dengan kedudukannya masing-masing di Propinsi,
Kabupaten/Kota, Kecamatan, Kemukiman, dan Kelurahan/Desa atau Gampong.
Kemudian, penyelenggaraan pendidikan, diatur Pasal 8 UU No.44 Tahun
1999, yaitu:
(1) Pendidikan di Daerah diselenggarakan sesuai dengan Sistem

Pendidikan Nasional.
(2) Daerah mengembangkan dan mengatur berbagai jenis, jalur, dan
jenjang pendidikan serta menambah materi muatan lokal sesuai
dengan syariat Islam.
(3) Daerah mengembangkan dan mengatur Lembaga Pendidikan Agama
Islam bagi pemeluknya di berbagai jenis, jalur, dan jenjang
pendidikan.
Sementara, berkaitan peran ulama dalam penetapan kebijakan daerah, diatur
dalam Pasal 9 ayat (1) dan ayat (2) UU No.44 Tahun 1999, yaitu: Daerah
membentuk sebuah badan yang anggotanya terdiri atas para ulama, bersifat
independen yang berfungsi memberikan pertimbangan terhadap kebijakan Daerah,
termasuk bidang pemerintahan, pembangunan, dan kemasyarakatan serta tatanan
ekonomi yang Islami.

Tindak lanjut UU No.44 Tahun 1999, Pemerintah Aceh menetapkan empat
Peraturan Daerah (Perda) 272 yaitu: Perda Nomor 3 tahun 2000 tentang Organisasi
dan Tata Kerja Majelis Permusyawaratan Ulama (MPU), Perda Nomor 5 Tahun
2000 tentang Pelaksanaan Syari’at Islam di Aceh, Perda Nomor 6 tahun 2000
tentang Penyelenggaraan Pendidikan, dan Perda Nomor 7 Tahun 2000 tentang
Penyelenggaraan Adat. 273 Meskipun demikian, keberadaan UU No.44 Tahun
1999, tidak mempengaruhi intensitas konflik bahkan semakin meluas. Hal ini
dikarenakan tidak di masukkannya kewenangan di bidang ekonomi yang menjadi
tuntutan utama, sehingga, di masa Habibie tidak menyelesaikan konflik. 274
Setelah Presiden Abdurrahman Wahid (Gus Dur), pada tahun 2000-2001
menggantikan Habibie, untuk pertama kalinya diterapkannya perundingan antara
Pemerintah Pusat dengan GAM, yang melibatkan pihak internasional difasilitasi
oleh Henry Dunant Center (HDC), Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM), yang
bermarkas di Jenewa, Swiss. Perundingan ini pada Mei 2000 menghasilkan Jeda
Kemanusian (Joint Understanding on Humanitarian Pause for Aceh). Pada masa
itu, Pemerintah dan DPR-RI sudah menyusun Rancangan UU No.18 Tahun 2001.
Namun, baru disahkan pada masa Presiden Megawati, pada 9 Agustus 2001
menjadi Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi
Provinsi Daerah Istimewa Aceh sebagai Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam
(UU No.18 Tahun 2001). Cakupan otonomi khusus Aceh dalam undang-undang
272
Semasa diberlakukan UU No.44 Tahun 1999, masih menggunakan nomenklatur
“Peraturan Daerah (Perda)”. Sedangkan, pasca UU No.18 Tahun 2001, nomenklatur Perda diganti
dengan Qanun. Sebagimana Pasal 1 angka 8, disebutkan: Qanun Provinsi Nanggroe Aceh
Darussalam adalah Peraturan Daerah sebagai pelaksanaan undang-undang di wilayah Provinsi
Nanggroe Aceh Darussalam dalam rangka penyelenggaraan otonomi khusus.
273
Imam Syaukani dan A. Ahsin Thohari, 2004, Op., Cit., hlm. 98-99.
274
Darmansjah Djumala, 2013, Loc., Cit., hlm. 133.

tersebut diatur secara komprehensif. Aceh diberi hak bagian pendapatan minyak
dan gas (migas) sebesar 70% (tujuh puluh persen), pertambangan umum 80%
(delapan puluh persen), penerapan syari’at Islam, pembentukan Mahkamah
Syar’iyah, dan lembaga Tuha Nanggroe dan Wali Nanggroe sebagai wujud
pengakuan pemerintah atas hak adat Aceh. 275
Pengesahan UU No.18 Tahun 2001 tidak mencabut UU No.44 Tahun 1999,
tetapi keduanya berlaku selaras. Sebagaimana dinyatakan dalam konsiderans
“menimbang”, huruf e, UU 18 Tahun 2001, disebutkan: “bahwa pelaksanaan
Undang-undang Nomor 44 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Keistimewaan
Propinsi Daerah Istimewa Aceh perlu diselaraskan dalam penyelenggaraan
pemerintahan di Provinsi Daerah Istimewa Aceh sebagai Provinsi Nanggroe Aceh
Darussalam”. Walaupun demikian, sebagaimana implementasi UU No.44 Tahun
1999, pelaksanaan UU No.18 Tahun 2001 juga sama. Tidak mempengaruhi
intensitas konflik dan tuntutan kemerdekaan Aceh oleh GAM, bahkan undang-
undang tersebut ditolak oleh GAM.
Selanjutnya, Presiden Megawati melanjutkan perundingan dengan GAM, di
fasilitasi HDC menghasilkan kesepakatan COHA (Cessation of Hostilities
Agreement), perjanjian penghentian permusuhan, pada 9 Desember 2002. Namun,
meskipun melahirkan COHA, Pemerintah Pusat dengan GAM masih berbeda
pandangan. Selanjutnya, HDC mengajak kembali kedua belah pihak, pada 17 Mei
2003, berunding lagi di Tokyo, Jepang. Pemerintah Pusat mengajukan 3 (tiga)
syarat, yaitu GAM mengakui NKRI, menerima otonomi khusus, dan meletakkan
275
Ibid

senjata. Tawaran tersebut ditolak oleh GAM, sehingga Pemerintah membatalkan
perundingan tersebut. Selanjutnya, melalui Undang-Undang Nomor 23 Tahun
1959 tentang Keadaan Bahaya, diberlakukan Darurat Militer di Aceh, pada 19
Mei 2003, dilanjutkan Darurat Sipil (DS), pada 19 Mei 2004. 276
C. Aceh Pasca MoU Helsinki
1. Kesepakatan Damai
Pasca pemilihan umum tahun 2004, Soesilo Bambang Yudhoyono (SBY)
terpilih menjadi Presiden RI menggantikan Presiden Megawati. Aceh yang masih
berstatus DS, pada 26 Desember 2004 terjadi bencana maha dahsyat gempa dan
tsunami. Sehingga, mengakibatkan ratusan ribu rakyat Aceh menjadi korban.
Implikasi bencana ini telah mengubah paradigma berpikir Pemerintah Pusat dan
GAM. Sehingga, menjadi salah satu faktor dilanjutkannya perundingan damai
antara Pemerintah dengan GAM, yang difasilitasi oleh Crisis Management
Initiative (CMI) salah satu LSM di Finlandia, Helsinki dan diketuai oleh Martti
Ahtisaari, mantan Presiden Finlandia. Dalam perundingan tersebut menghasilkan
kesepakatan damai antara Pemerintah Pusat dan GAM, dalam bentuk
Memorandum of Understanding (MoU), nota kesepahaman, pada 15 Agustus
2005 di Finlandia, Helsinki, dikenal dengan MoU Helsinki.
Dalam perundingan tersebut Martti Ahtisaari, menggunakan prinsip dan
formula perundingan, tidak ada persetujuan sebelum semuanya disetujui.
Sebagaimana, dikutip oleh Edward Aspinall, ”....President Ahtisaari and the CMI
276
Amrizal J. Prang, 2007, Aceh dari Konflik ke Damai, Bandar Publishing, Banda Aceh,
hlm. 12-13.

reversed the order and used the formula ”nothing is agreed untill everything is
agreed.”(”....Presiden Ahtisaari dan CMI menggunakan rumus “tidak ada
kesepakatan sampai semuanya disepakati”.). 277 Meskipun, sebelum
penandatangan sempat terjadi pro-kontra di kalangan para politisi terhadap
keberadaan MoU Helsinki. Salah satunya, politisi dari Partai Politik Demokrasi
Perjuangan (PDI-P). Di mana berencana akan melakukan judicial review ke
Mahkamah Konstitusi (MK). Menurut mereka klausul MoU Helsinki kontradiksi
dengan peraturan perundang-undangan, dikhawatirkan dapat memunculkan
embrio negara federal. Bahkan, Wakil Ketua Dewan Perwakilan Rakyat (DPR),
Soetardjo Soerjogoeritno, menyebutkan, keputusan rapat pimpinan DPR,
pimpinan fraksi, dan komisi meminta pemerintah menghentikan perundingan
dengan GAM. 278
Menurut Soetardjo, sejak awal DPR tidak setuju pertemuan dengan GAM
dilakukan di luar negeri karena persoalan Aceh masalah dalam negeri. Legislatif
khawatir kasus Aceh akan meng-internasional, bila melibatkan tim regional
pemantauan dari ASEAN dan Uni Eopa dalam proses perdamaian antara RI dan
GAM. Wakil Presiden, Yusuf Kalla meminta DPR agar jangan khawatir Aceh
akan seperti Timor-Timur. Eksistensi tim regional hanya sebagai pemantau
(observer), bukan pengawas dengan senjata atau penjaga keamanan. 279
Selanjutnya, Yusuf Kalla juga menambahkan, bahwa perundingan itu juga
didasarkan pada Ketetapan MPR – maksudnya, Ketetapan MPR Nomor IV Tahun
277
Edward Aspinall, 2005, The Helsinki Agreement: A More Promising Basis for Peace in
Aceh, East-West Centre Washington, Washington, DC., hlm. 22.
278
Amrizal J. Prang dan Nanda Amalia, 2007, Proses Pembentukan Undang-undang
Pemerintahan Aceh, Jurnal Hukum Respublica, Volume. 6, Nomor 2 Tahun 2007, hlm. 194.
279
Ibid.

1999 tentang Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN) – di mana disebutkan
untuk masalah Aceh perlu diselesaikan secara berkeadilan dan bermartabat
dengan melakukan pengusutan dan pengadilan yang jujur bagi pelanggar hak asasi
manusia, baik selama pemberlakuan Daerah Operasi Militer (DOM) atau
setelahnya. 280 Sementara, menurut Ismail Suny, nota kesepahaman, tidak lebih
dari executive agreement. Kalaupun, kemudian nota kesepahaman tersebut
diabaikan, maka akibat politiknya adalah bantuan tsunami tidak cair. 281 Dalam
penandatangan MoU Helsinki tersebut, Pemerintah diwakili Menteri Hukum dan
HAM, Hamid Awaluddin, sebagai Ketua Delegasi dan pihak GAM diwakili Malik
Mahmud.
Namun demikian, bagaimanapun sulitnya dan dengan cara apa pun,
semestinya sebuah dialog harus menjadi bagian inti dari sebuah proses
perdamaian. Sebab jika tidak, seperti dalam kata-kata Daisaku Ikeda, ”menolak
dialog yang damai dan memilih kekerasan berarti berkompromi dan menyerah
kepada kelemahan manusiawi, sama dengan mengakui kekalahan spritual
manusiawi”. Bahkan, gagalnya perundingan damai yang dimediasi oleh Henry
Dunant Centre dalam kerangka Cessation of Hostilities Agreement (CoHA) di
Tokyo, 2002, oleh sejumlah pengamat dianggap karena kurangnya suasana
dialogis tersebut, baik di dalam maupun di luar meja perundingan. 282
Dinamika proses perundingan dalam empat putaran tesebut menghasilkan
MoU Helsinki (nota kesepahaman). Sempat muncul beberapa substansi dan istilah
280
Ibid, hlm. 194-195
281
Ismail Suny, 2006, Ada Materi RUU PA yang Bisa Dihapus, Kompas, 1 Maret 2006.
282
Dikutip dari Farid Husain, 2011, Keeping the Trust for Peace Kisah dan Kiat
Menumbuhkembangkan Damai di Aceh, Rajut Publishing, Jakarta, hlm. 17.

kontroversi, seperti, tuntutan ”kemerdekaan Aceh (independence)” dan ”self-
government” (pemerintahan sendiri)” dari pihak GAM dan otonomi khusus dari
Pemerintah. Meskipun, pasca kesepakatan terma (istilah) kontroversi tersebut
tidak dimasukan secara eksplisit dalam MoU Helsinki.
Sebagaimana disampaikan Hamid Awaluddin, Menteri Hukum dan Hak
Asasi Manusia, selaku Ketua Perunding mewakili Pemerintah, bahwa dalam
perundingan tersebut pihak GAM sempat mengusulkan terma kontroversi,
kemerdekaan Aceh (independence), namun ditolak oleh Martti Ahtisari, selaku
fasilitator perundingan, yang mengatakan:
”.........Here is clear that this discussion would take place within the
framework of special autonomy and not within the framework of
independence. I am convinced, that you came here after you all read this
invitation and the agenda. Consequently, you must have agreed to and
accepted these terms of reference before coming here......... Don’t try to
bring the independence agenda to this table. You will be just wasting my
time here. If you really desire independence, get up from the table, leave
and don’t ever come back here again. Except, before you go, I wish to
remind you that I will use all the influence I have in Europe and in the
international community so that you never get any international support.
What is for certain your dream and wishes for an independent Aceh will
never be realized. At least not while I am alive and not while you are
alive!.......” (“.....Di sini sudah jelas bahwa diskusi ini akan berlangsung
dalam kerangka otonomi khusus dan tidak dalam kerangka kemerdekaan.
Saya yakin, bahwa Anda datang ke sini setelah Anda semua membaca
undangan dan agenda ini. Konsekuensinya, Anda harus sepakat untuk
menerima istilah-istilah referensi ini sebelum datang ke sini...... Jangan
mencoba membawa agenda kemerdekaan ke meja ini. Anda hanya
membuang waktu saya di sini. Jika Anda benar-benar menginginkan
kemerdekaan, tinggalkan meja perundingan ini, dan jangan pernah kembali
ke sini. Selain itu, sebelum Anda pergi, saya ingin mengingatkan Anda
bahwa saya akan menggunakan semua pengaruh yang saya miliki di Eropa
dan masyarakat Internasional sehingga Anda tidak pernah mendapatkan
dukungan internasional. Apa yang Anda impikan dan inginkan untuk

kemerdekaan Aceh tidak akan pernah terwujud. Setidaknya, tidak terwujud
ketika saya masih hidup dan tidak juga saat Anda masih hidup! .......”. 283
Disamping, penolakan memasukan terma independence (kemerdekaan)
dalam agenda perundingan, juga kedua terma lainnya, yaitu self-government
(pemerintahan sendiri) dan special autonomy (otonomi khusus), penggunaannya
dihindari dalam MoU Helsinki. Sebagaimana, dikatakan Edward Aspinall, bahwa
”the principles are to be enshirned in the new law, although the agreement
pointedly avoids using the terms ”self-government” and special autonomy.”
(prinsip-prinsip substansi MoU Helsinki tersebut selanjutnya dimasukkan dalam
undang-undang baru, walaupun dalam poin perjanjian tersebut menghindari
penggunaan istilah ”self-governement dan ”special autonomy”). 284
Pernyataan, Aspinall tersebut dapat dilihat bahwa tidak diperdapatkan
secara letterlijk kedua terminologi, self-government dan special autonomy dalam
MoU Helsinki. Bahkan, dalam UU No.11 Tahun 2006 juga tidak dinyatakan
secara eksplisit berkaitan otonomi khusus, kecuali secara implisit berkaitan
dengan pengaturan dana otonomi khusus Aceh dan Pasal 269 ayat (2) UU No.11
Tahun 2006, disebutkan: Peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang
yang berkaitan secara langsung dengan otonomi khusus bagi Daerah Provinsi
Aceh dan kabupaten/kota disesuaikan dengan Undang-Undang ini.
Ide self-government versi GAM itu sendiri menurut Hamid Awaluddin
berasal dari Damein Kingsbury, advisor GAM, akademisi dari Australia.
Meskipun, sejak putaran pertemuan pertama sampai ketiga Kingsbury tidak
283
Hamid Awaluddin, 2009, Peace in Aceh Notes on the Peace Process between the
Republic of Indonesia and the Aceh Freedom Movement (GAM) in Helsinki, Kanisius, Yogyakarta,
hlm. 73-74.
284
Edward Aspinall, 2005, Op., Cit., hlm. 43.

diperbolehkan masuk dalam perundingan. Namun, pada pertemuan putaran
keempat Kingsbury baru diizinkan untuk ikut dalam perundingan dan menjelaskan
perbedaan maksud special autonomy dengan self-government. 285 Menurut
Kingsbury, bahwa GAM menolak terminologi ”otonomi khusus” sebagaimana
tawaran Pemerintah, karena istilah itu disalah artikan oleh pemerintah
sebelumnya. Alternatifnya, GAM mengajukan ”self-government within NKRI”
sebagai jalan keluar. 286
Edward Aspinall, menulis:”This was a shift of historic proportions. It was
the first time that GAM had ever indicated that it was prepared to accept anything
less than independence or referendum. As such, it was widely viewed as a major
breakthrough, and it made all subsequent progress in the talkspossible. (Ini suatu
pergeseran proporsi yang bersejarah. Pertama kalinya bahwa GAM telah
menunjukkan siap menerima sesuatu yang bukan kemerdekaan atau referendum.
Dengan demikian, secara luas dipandang sebagai sebuah terobosan besar, dan itu
membuat semua kemajuan berikutnya mungkin dapat dibicarakan). 287
Sebagaimana, ditanyakan oleh Ahtisaari kepada Kingsbury: ”.....what really
is the difference between special autonomy and self-government?” Menurut
Kingsbury, perbedaaannya adalah: ”Autonomy means genuine autonomy. Self-
governing means the Aceh Government is genuinely done by the Acehnese
themselves. There is no intervention from the central government. All of this will
be done in the framework of genuine democracy". (Otonomi berarti otonomi
285
Hamid Awaluddin, 2009, Op., Cit., hlm. 103.
286
Dikutip dari Mangadar Situmorang, 2008, Memperluas Konstituen Bagi Kelestarian
Perdamaian di Aceh, Jurnal Ilmiah Hubungan Internasional, Volume 4 Nomor 2, September 2008,
hlm. 163.
287
Edward Aspinal, 2005, Loc., Cit., hlm. 18-19.

sejati. Pemerintahan sendiri berarti Pemerintah Aceh benar dilakukan oleh orang
Aceh sendiri. Tidak ada intervensi dari Pemerintah Pusat. Semua ini akan
dilakukan dalam rangka demokrasi yang sejati). 288 Oleh karena itu, pasca MoU
Helsinki dan UU No.11 Tahun 2006 meskipun kedua istilah tersebut sering
disebut dalam perundingan baik Pemerintah dan GAM, namun secara eksplisit
tidak diperdapatkan di dalam MoU Helsinki dan dalam UU No.11 Tahun 2006.
Substansi disepakati dalam MoU Helsinki, terdiri dari 9 (sembilan) poin: 289
1) Penyelenggaraan pemerintahan Aceh, dalam bentuk undang-undang
pemerintahan Aceh. Mempunyai kewenangan diseluruh sektor publik
diatur bersama pemerintahan sipil dan pengadilan. Kecuali berkaitan
hubungan politik luar negeri, pertahanan, keamanan nasional, moneter
dan fiskal, peradilan, dan keagamaan diatur sebagaimana konstitusi.
Diumumkan dan diberlakukan secepat mungkin pada 31 Maret 2006.
Aceh berhak menggunakan simbol daerah, bendera, dan lagu sendiri.
2) Partisipasi politik, bahwa tidak lebih setahun sejak penandatangan
MoU, pemerintah setelah berkonsultasi dengan DPR, sepakat
memfasilitasi pendirian partai politik (parpol) berbasis Aceh dengan
kriteria nasional. Akan mempersiapkan perangkat parpol lokal
tersebut dalam waktu setahun atau selambat-lambatnya 18 (delapan
belas) bulan sejak ditandatangani MoU.
288
Ibid, hlm. 193.
289
Terjemahan resmi yang telah disetujui oleh delegasi Republik Indonesia dan GAM, teks
Asli tertulis dalam bahasa Inggris yang ditandatangani di Helsinki, Finlandia 15 Agustus 2005.

3) Aceh berhak menambah pinjaman luar negeri, dengan menentukan
suku bunga diluar penentuan Bank Indonesia. Memperoleh 70%
(tujuh puluh persen) dari penghasilan hydrocarbon (migas) dan
sumber daya alam lainnya.
4) Aturan hukum, adanya sistem pengadilan independen di Aceh dalam
sistem peradilan Indonesia. Penunjukan Kepala Kepolisian organik
dan Kejaksaan berdasarkan persetujuan Kepala Administrasi Aceh
(gubernur). Perekrutan dan pelatihan kepolisian organik dan jaksa
harus dengan konsultasi dan persetujuan Kepala Admnistrasi Aceh.
5) Hak Asasi Manusia, akan dibentuk pengadilan HAM untuk Aceh.
Pembentukan Komisi Kebenaran dan Rekonsliasi Aceh ditetapkan
Komisi Indonesia bertugas merumuskan dan menetukan rekonsliasi.
6) Amnesti dan reintegrasi, sesuai konstitusi pemerintah memberikan
amnesti dan pembebasaan tanpa syarat kepada tapol mantan anggota
GAM tidak lebih dari 15 (lima belas) hari setelah penandatangan
MoU. Hak partisipasi politik, sosial, dan ekonomi, baik di Aceh
maupun nasional. Pemerintah dan penguasa di Aceh akan membantu
proses reintegrasi mantan anggota GAM kedalam masyarakat,
mencakup fasilitas ekonomi.
7) Pengaturan keamanan, penyerahan seluruh persenjataan, amunisi, dan
bahan peledak GAM dibantu Aceh Monitoring Mission (AMM).
Diiringi penarikan militer dan polisi non-organik sejak 15 September

2005, dalam empat tahap dan berakhir pada 31 Desember 2005
dibawah pemantauan AMM.
8) Pembentukan Aceh Monitoring Mission (AMM) oleh negara-negara
Uni Eropa dibantu ASEAN. Di mana mendapat mandat penuh dari
pihak RI-GAM, untuk memantau jalannya kesepakatan damai. AMM
memiliki kewenangan bebas di Aceh untuk tugas-tugas sebagaimana
MoU. RI-GAM tidak berhak mem-veto aksi atau pengawasan yang
dijalankan AMM.
9) Penyelesaian perselisihan, dalam pencapaian perdamaian akan
diselesaikan Ketua AMM. Dengan melakukan dialog dari kedua belah
pihak guna mencari solusi, yang mengikat kedua belah pihak. Jika
tidak berhasil maka, AMM akan membawa persoalan tersebut kepada
perwakilan senior kedua belah pihak. Kemudian Ketua AMM akan
membuat ketentuan baru yang mengikat kedua belah pihak.
Oleh karenanya, sebelum mengkaji dan memahami hakikat (ontology) dasar
Aceh, maka perlu dibahas substansi MoU Helsinki, khususnya berkaitan poin 1
(satu) tentang penyelenggaaan Pemerintahan Aceh. Dalam sub-poin 1.1.1
disebutkan: ”Undang-undang baru tentang Penyelenggaraan Pemerintahan di
Aceh akan diundangkan dan akan mulai berlaku sesegera mungkin dan selambat-
lambatnya tanggal 31 Maret 2006.” Sementara, poin 1.1.2, disebutkan:
The new Law on the Governing of Aceh will be based on the following
principles:

a) Aceh will exercise authority within all sectors of public affairs, which
will be administered in conjunction with its civil and judicial
administration, except in the fields of foreign affairs, external defence,
national security, monetary and fiscal matters, justice and freedom of
religion, the policies of which belong to the Government of the Republic
of Indonesia in conformity with the Constitution.
b) International agreements entered into by the Government of Indonesia
which relate to matters of special interest to Aceh will be entered into in
consultation with and with the consent of the legislature of Aceh.
c) Decisions with regard to Aceh by the legislature of the Republic of
Indonesia will be taken in consultation with and with the consent of the
legislature of Aceh.
d) Administrative measures undertaken by the Government of Indonesia
with regard to Aceh will be implemented in consultation with and with
the consent of the head of the Aceh administration.
Undang-undang baru tentang Penyelenggaraan Pemerintahan di Aceh akan
didasarkan pada prinsip-prinsip sebagai berikut:
a) Aceh akan melaksanakan kewenangan dalam semua sektor publik, yang
akan diselenggarakan bersamaan dengan administrasi sipil dan peradilan,
kecuali dalam bidang hubungan luar negeri, pertahanan luar, keamanan
nasional, hal ikhwal moneter dan fiskal, kekuasaan kehakiman dan
kebebasan beragama, dimana kebijakan tersebut merupakan kewenangan
Pemerintah Republik Indonesia sesuai dengan Konstitusi.
b) Persetujuan-persetujuan internasional yang diberlakukan oleh Pemerintah
Indonesia yang terkait dengan hal ikhwal kepentingan khusus Aceh akan
berlaku dengan konsultasi dan persetujuan legislatif Aceh.
c) Keputusan-keputusan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia
yang terkait dengan Aceh akan dilakukan dengan konsultasi dan
persetujuan legislatif Aceh.
d) Kebijakan-kebijakan administratif yang diambil oleh Pemerintah
Indonesia berkaitan dengan Aceh akan dilaksanakan dengan konsultasi
dan persetujuan Kepala Pemerintah Aceh.
Nama Aceh dan gelar pejabat senior yang dipilih akan ditentukan oleh
legislatif Aceh setelah pemilihan umum yang akan datang. (poin 1.1.3).
Perbatasan Aceh merujuk pada perbatasan 1 Juli 1956. (poin 1.1.4). Aceh
memiliki hak untuk menggunakan simbol-simbol wilayah termasuk bendera,
lambang dan himne. (poin 1.1.5). Kanun Aceh akan disusun kembali untuk Aceh
dengan menghormati tradisi sejarah dan adat istiadat rakyat Aceh serta

mencerminkan kebutuhan hukum terkini Aceh. (1.1.6). Lembaga Wali Nanggroe
akan dibentuk dengan segala perangkat upacara dan gelarnya. (1.1.7).
Sementara, dalam bentuk partisipasi politik, berisi antara lain: Tidak lebih
dari satu tahun sejak penandatanganan Nota Kesepahaman ini, Pemerintah RI
menyepakati dan akan memfasilitasi pembentukan partai-partai politik yang
berbasis di Aceh yang memenuhi persyaratan nasional. Memahami aspirasi rakyat
Aceh untuk partai-partai politik lokal, Pemerintah RI, dalam tempo satu tahun,
atau paling lambat 18 bulan sejak penandatanganan Nota Kesepahaman ini, akan
menciptakan kondisi politik dan hukum untuk pendirian partai politik lokal di
Aceh dengan berkonsultasi dengan Dewan Perwakilan Rakyat. Pelaksanaan Nota
Kesepahaman ini yang tepat waktu akan memberi sumbangan positif bagi maksud
tersebut. (poin 1.2.1).
Sedangkan, dalam konteks ekonomi disebutkan: Aceh berhak memperoleh
dana melalui hutang luar negeri. Aceh berhak untuk menetapkan tingkat suku
bunga berbeda dengan yang ditetapkan oleh Bank Sentral Republik Indonesia
(Bank Indonesia). (poin 1.3.1). Aceh berhak menetapkan dan memungut pajak
daerah untuk membiayai kegiatan-kegiatan internal yang resmi. Aceh berhak
melakukan perdagangan dan bisnis secara internal dan internasional serta menarik
investasi dan wisatawan asing secara langsung ke Aceh. (poin 1.3.2). Aceh akan
memiliki kewenangan atas sumber daya alam yang hidup di laut teritorial di
sekitar Aceh. (poin 1.3.3).
Selanjutnya, Aceh berhak menguasai 70% (tujuh puluh persen) hasil dari
semua cadangan hidrokarbon dan sumber daya alam lainnya yang ada saat ini dan

di masa mendatang di wilayah Aceh maupun laut teritorial sekitar Aceh.
(poin1.3.4). Aceh melaksanakan pembangunan dan pengelolaan semua pelabuhan
laut dan pelabuhan udara dalam wilayah Aceh. (1.3.5). Aceh akan menikmati
perdagangan bebas dengan semua bagian Republik Indonesia tanpa hambatan
pajak, tarif ataupun hambatan lainnya. (poin 1.3.6). Aceh akan menikmati akses
langsung dan tanpa hambatan ke negara-negara asing, melalui laut dan udara.
(poin1.3.7). Pemerintah RI bertekad untuk menciptakan transparansi dalam
pengumpulan dan pengalokasian pendapatan antara Pemerintah Pusat dan Aceh
dengan menyetujui auditor luar melakukan verifikasi atas kegiatan tersebut dan
menyampaikan hasil-hasilnya kepada Kepala Pemerintah Aceh. (poin 1.3.8).
Dalam konteks peraturan perundang-undangan yang akan dibentuk untuk
Aceh, disepakati antara lain: Pemisahan kekuasaan antara badan legislatif,
eksekutif dan yudikatif. (poin 1.4.1). Legislatif Aceh akan merumuskan kembali
ketentuan hukum bagi Aceh berdasarkan prinsip-prinsip universal hak asasi
manusia sebagaimana tercantum dalam Kovenan Internasional Perserikatan
Bangsa-bangsa mengenai Hak-hak Sipil dan Politik (International Covenant on
Civil and Political Right) dan mengenai Hak-hak Ekonomi, Sosial dan Budaya
(International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights) (poin 1.4.2).
Sistem peradilan yang tidak memihak dan independen, termasuk pengadilan
tinggi, dibentuk di Aceh di dalam sistem peradilan Republik Indonesia. (poin
1.4.4). Pengangkatan Kepala Kepolisian Aceh dan Kepala Kejaksaan Tinggi harus
mendapatkan persetujuan Kepala Pemerintah Aceh. Penerimaan (rekruitmen) dan
pelatihan anggota kepolisian organik dan penuntut umum akan dilakukan dengan

berkonsultasi dan atas persetujuan Kepala Pemerintahan Aceh, sesuai standar
nasional yang berlaku. (poin 1.4.4). terakhir, semua kejahatan sipil yang dilakukan
aparat militer di Aceh akan diadili pada pengadilan sipil di Aceh. (poin 1.4.5).
Pasca penandatanganan MoU Helsinki, memunculkan kritikan terhadap
substansi MoU, seperti, ”persetujuan-persetujuan internasional yang diberlakukan
oleh Pemerintah terkait dengan kepentingan khusus Aceh akan berlaku dengan
konsultasi dan persetujan legislatif Aceh” (1.1.2.b). Kemudian, ”Aceh memiliki
hak untuk menggunakan simbol-simbol wilayah termasuk bendera, lambang dan
himne” (1.1.5). Menurut mantan juru runding Pemerintah dan GAM di Jenewa,
Swiss, Wiryono Sastrohandoyo, ”Apabila DPR melakukan persetujuan
internasional atau keputusan terkait dengan Aceh, harus berdasarkan konsultasi
dan persetujuan legislatif Aceh, berarti DPR berada di bawah DPRD Aceh”. 290
Demikian juga, Wakil Ketua DPR Muhaimin Iskandar berpendapat, keharusan
DPR meminta persetujuan legislatif Aceh tak mungkin diimplementasikan.
Selama ini yang terjadi, DPR menyerap aspirasi bukan meminta persetujuan. 291
Selain itu, klausul pembentukan partai politik lokal (1.2.1). Penetapan suku
bunga hutang luar negeri berbeda dengan penetapan Bank Indonesia (1.3.1).
Penguasaan 70% (tujuh puluh persen) hasil hidrokarbon (migas) dan sumber daya
lainnya. (1.3.4). Pengangkatan Kepala Kepolisian dan Kejaksaan Tinggi Aceh
harus atas persetujan Kepala Pemerintahan Aceh (1.4.4). Pembentukan
pengadilan HAM (2.2), dan Komisi Kebenaran dan Rekonsliasi (2.3). Alokasi
tanah pertanian, pekerjaan kepada mantan anggota GAM (3.2.5.a,b). Pasukan

290
Amrizal J. Prang dan Nanda Amalia, 2007, Op., Cit., hlm. 195
291
Anon, 2005, Nota Kesepahaman, Istilah “Pemerintahan di Aceh” Timbulkan Tanda
Tanya, Kompas, 19 Agustus 2005.

GAM menjadi polisi dan tentara organik (3.2.7). Istilah Kepala Pemerintahan
Aceh bukan Gubernur dan tidak adanya penyebutan UUD RI 1945. Pergerakan
tanpa batas Aceh Monitoring Mission (AMM) dan Pemerintah RI-GAM tidak
memiliki hak veto terhadap kegiatan AMM (5.7).
Bahkan muncul juga reaksi dari Tentara Nasional Indonesia (TNI), sebagai
aktor paling penting dalam penangan konflik Aceh. Kepala Badan Intelejen
Negara (BIN), Syamsir Siregar, mengatakan MoU Helsinki adalah ”sasaran antara
GAM untuk mencapai kemerdekaan”. Ada dua alasan TNI bersikap keras
terhadap proses perdamaian ini. Pertama, pengalaman pahit kekalahan di Timor
Leste. Langkah BJ. Habibie menyetujui tuntuan referendum dianggap kesalahan
besar, begitu juga dengan perundingan damai Aceh. Kedua, terkait dengan politik
TNI itu sendiri. Sejak awal kemerdekaan adalah aktor politik yang turut
menentukan sejarah. Dapat dilihat ketika TNI bersikeras mempertahankan
pasukan di Aceh sementara perundingan damai di Helsinki menghendaki lain. 292
Demikian juga, muncul penolakan terhadap MoU Helsinki dari kalangan
perwira tinggi purnawirawan TNI-Polri. Saat itu menggalang kekuatan bersama
dengan kalangan politisi DPR dan sebagian elemen masyarakat. Sebagaimana,
dikatakan mantan Kepala Badan Intelejen Strategis (BAIS), Ian Santoso
Perdanakusumah, bahwa dikhawatirkan pasca nota kesepahaman ini Aceh akan
merdeka pada akhir tahun 2006. Bahkan, Menteri Pertahanan dan Keamanan
292
Tim Salemba Tengah, 2007, Mengawal Demokrasi Pengalaman Jaringan Demokrasi
Aceh dan RUUPA, Yappika, Jakarta, hlm. 84-85.

(Menhankam), Juwono Sudarsono, mengaku masih curiga dengan proses
perdamaian yang berlangsung di Aceh. 293
Sedangkan, Gubernur Lemhanas, Muladi, dengan perspektif yang berbeda
mengatakan semua pihak harusnya menaati MoU Helsinki karena jika melanggar,
maka tidak akan mendapat dukungan internasional. Walaupun MoU Helsinki
tersebut tidak mengikat secara hukum, setiap pelanggaran akan berakibat
hilangnya dukungan dari komunitas internasional, bagaimanapun ia juga
menambahkan bahwa ”kita juga punya rambu-rambu negara kesatuan RI. 294
Kekhawatiran terhadap keberadaan MoU Helsinki saat itu, memunculkan
kegelisahan dikalangan masyarakat dan beberapa tokoh Aceh, antara lain, Mirwan
Amir, salah seorang anggota DPR berasal dari Aceh, mengatakan: ”saya tetap
mendukung langkah pemerintah yang melakukan perundingan Helsinki dan tak
boleh berhenti”. Selanjutnya, Ghazali Abas Adan, mantan anggota DPR/MPR,
mengatakan: ”apakah mereka maunya perang terus, yang menderitakan rakyat
Aceh.” Sementara, Nasir Djamil, yang juga anggota DPR mengatakan: ”suara-
suara dari DPR yang menghendaki agar perundingan dihentikan karena mereka
sesungguhnya tidak mengetahui konflik Aceh.” 295
Meskipun terjadi perbedaan persepsi, untuk menjaga perdamaian Aceh
pasca konflik, pemerintah tidak akan berspekulasi dan mengabaikan kesepakatan
tersebut. Di samping, kemungkinan akan dihentikan bantuan tsunami, dan
dukungan internasioanl, juga akan berdampak konflik kembali. Hal ini dibuktikan,
menindaklanjuti poin 1 (satu) MoU Helsinki, DPR dan Presiden menyusun

293
Ibid, hlm. 87.
294
Ibid, hlm. 89-90.
295
Amrizal J. Prang, 2007, Op., Cit., hlm. 10.

Rancangan Undang-Undang Pemerintahan Aceh, berdasarkan masukan dari Aceh.
Di mana pada 1 Agustus 2006 disahkan oleh Presiden SBY menjadi UU No.11
Tahun 2006, terdiri dari 40 bab dan 273 pasal. Pengesahan undang-undang ini
selain tidak sesuai dengan jadwal dalam MoU Helsinki, yaitu pada 31 Maret 2006
juga sebagian substansi MoU Helsinki tidak diadopsi dan mengalami perubahan.
Sebagian substansinya juga diadopsi dari UU No.44 Tahun 1999, UU No.18
Tahun 2001, dan UU No.32 Tahun 2004.
Pembentukan UU No.11 Tahun 2006 ini, ternyata dalam konsideran
”Mengingat”, tidak disebutkan secara eksplisit keberadaan MoU Helsinki, kecuali
secara implisit disebutkan menjadi bagian pembentukan UU No.11 Tahun 2006,
yaitu:
a. bahwa sistem pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia

menurut Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang
bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan Undang-
Undang;
b. bahwa berdasarkan perjalanan ketatanegaraan Republik Indonesia, Aceh
merupakan satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau
istimewa terkait dengan salah satu karakter khas sejarah perjuangan
masyarakat Aceh yang memiliki ketahanan dan daya juang tinggi;
c. bahwa ketahanan dan daya juang tinggi tersebut bersumber dari
pandangan hidup yang berlandaskan syari’at Islam yang melahirkan
budaya Islam yang kuat, sehingga Aceh menjadi daerah modal bagi
perjuangan dalam merebut dan mempertahankan kemerdekaan Negara
Kesatuan Republik Indonesia;
d. bahwa penyelenggaraan pemerintahan dan pelaksanaan pembangunan di
Aceh belum dapat sepenuhnya mewujudkan kesejahteraan rakyat,
keadilan serta pemajuan, pemenuhan, dan perlindungan hak asasi
manusia sehingga Pemerintahan Aceh perlu dikembangkan dan
dijalankan berdasarkan prinsip-prinsip kepemerintahan yang baik;
e. bahwa bencana alam gempa bumi dan tsunami yang terjadi di Aceh telah
menumbuhkan solidaritas seluruh potensi bangsa Indonesia untuk
membangun kembali masyarakat dan wilayah Aceh serta menyelesaikan
konflik secara damai, menyeluruh, berkelanjutan, dan bermartabat dalam
kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia;

Meskipun secara realitas bahwa pembentukan dan sebagian substansi UU
No.11 Tahun 2006 adalah mengacu MoU Helsinki dan penyebutannya secara
implisit, sehingga keberadaan dan pembentukannya dapat dilihat dari perspektif:
1. Bahwa pembentukannya karena NKRI sebagaimana konstitusi mengakui
adanya daerah khusus atau istimewa;
2. Bahwa adanya pengakuan kekhususan atau keistimewaan Aceh dalam
NKRI karena sejarah perjuangan yang bersumberkan syari’at Islam
sehingga menjadi daerah modal NKRI;
3. Bahwa sebelumnya penyelenggaraan pemerintahan belum terwujudnya
kesejahteraan rakyat, keadilan serta pemajuan, pemenuhan, dan
perlindungan hak asasi manusia
4. Bahwa adanya bencana gempa dan tsunami serta perdamaian Aceh.
Secara eksplisit keberadaan MoU Helsinki disebutkan dalam Penjelasan UU
No.11 Tahun 2006, Pragraf Kedelapan dan Kesembilan, yaitu:
Bencana alam, gempa bumi, dan tsunami yang terjadi di Aceh telah
menumbuhkan solidaritas seluruh potensi bangsa untuk membangun
kembali masyarakat dan wilayah Aceh. Begitu pula telah tumbuh kesadaran
yang kuat dari Pemerintah dan Gerakan Aceh Merdeka untuk
menyelesaikan konflik secara damai, menyeluruh, berkelanjutan, serta
bermartabat yang permanen dalam kerangka Negara Kesatuan Republik
Indonesia. Hal demikian adalah sebuah kemutlakan. Nota Kesepahaman
(Memorandum of Understanding) antara Pemerintah dan Gerakan Aceh
Merdeka yang ditandatangani pada tanggal 15 Agustus 2005 menandakan
kilas baru sejarah perjalanan Provinsi Aceh dan kehidupan masyarakatnya
menuju keadaan yang damai, adil, makmur, sejahtera, dan bermartabat. Hal
yang patut dipahami bahwa Nota Kesepahaman adalah suatu bentuk
rekonsiliasi secara bermartabat menuju pembangunan sosial, ekonomi, dan
politik di Aceh secara berkelanjutan.

2. Proses Pembentukan UU No. 11 Tahun 2006
Pasca MoU Helsinki selanjutnya Pemerintah Pusat menyusun dan
membentuk undang-undang tentang Pemerintahan Aceh. Agar proses
pembentukan undang-undangnya dapat diterima semua pihak dan partisipatif,
maka pada September 2005 Pemerintah Pusat meminta Pemerintah Nanggroe
Aceh Darussalam (NAD) menyusun draft awal undang-undang pemerintahan
Aceh. Selanjutnya, Pemerintah NAD mendelegasikan kepada tiga Perguruan
Tinggi, Universitas Syiah Kuala (Unsyiah), Institut Agama Islam Negeri (IAIN) –
sekarang Universitas Islam Negeri – Ar-Ranniry, Banda Aceh dan Universitas
Malikussaleh (Unimal) Lhokseumawe, ditambah tim ahli Pemerintah Aceh.
Institusi inilah yang menyusun draft awal RUU Pemerintahan Aceh. 296
Apalagi dalam Pasal 53 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang
Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, sebelum digantikan dengan
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pemebentukan Peraturan
Perundang-undangan, disebutkan: “Masyarakat berhak memberikan masukan
secara lisan atau tertulis dalam rangka penyiapan atau pembahasan rancangan
undang-undang dan rancangan peraturan daerah”. Proses penyusunan draf awal
ini dilakukan melibatkan sebagian besar komponen masyarakat Aceh (akademisi,
ulama, ormas, LSM/NGO, masyarakat sipil, dan GAM). Terakhir, keempat draf
tersebut diseminarkan oleh Pemerintah Aceh, di Banda Aceh menghasilkan satu
draf versi Pemerintah Aceh. 297
296
Amrizal J. Prang dan Nanda Amalia, 2007, Loc., Cit., hlm. 197.
297
Ibid.

Kemudian Pemerintah Aceh merumuskan menjadi satu draf yang diserahkan
oleh Pelaksana tugas (Plt.) Gubernur NAD, Azwar Abubakar kepada Ketua
DPRD NAD, pada 19 Oktober 2005. Menurut Ketua Tim Penyusun, Prof. Dr.
Abdullah Ali, penyusunan draf tersebut berpedoman pada MoU Helsinki, UU
No.44 Tahun 1999, UU No.37 Tahun 2000 tentang Perdagangan dan Pelabuhan
Bebas Sabang, dan UU No.18 Tahun 2001, serta UU pendukung lainnya. 298
Meskipun draf undang-undang tersebut dianggap relatif aspiratif dan partisipatif,
namun masih belum maksimal. Sehingga DPRD Aceh, kembali melakukan
penjaringan aspirasi keseluruh daerah kabupaten/kota. Setelah itu draf tersebut
dikombinasikan dengan draf versi Pemerintah Aceh dan dibahas di DPRD Aceh.
Sehingga menghasilkan satu draf RUU yang dianggap mewakili rakyat Aceh.
Draf ini diserahkan kepada Pemerintah melalui Departemen Dalam
Negeri/Kementerian Dalam Negeri. 299
Sebelum diserahkan ke Pemerintah, draf tersebut kembali dikritik oleh
komponen ulama yang mengingatkan agar RUU tersebut jangan melanggar
agama. Dalam penyelenggaraan Musyawarah Ulama Aceh, yang diadakan di
Lhokseumawe, 14-15 November 2005 dihadiri dan dipimpin oleh Ketua
Himpunan Ulama Dayah Aceh (HUDA), Tgk H. Ibrahim Bardan. Kemudian
Ketua Umum Ishafuddin, Drs Tgk Ismail Yakob, dan Ketua MPU NAD, Dr Tgk
Muslim Ibrahim MA, serta dihadiri sekitar 50 ulama lainnya. 300
Menghasilkan beberapa rekomendasi dan diserahkan kepada pansus RUU-
Pemerintahan Aceh, DPRD Aceh. Pertama, pengelolaan dan penguasaan penuh

298
Farid Husain, 2011, Op., Cit., hlm. 150.
299
Ibid.
300
Ibid, hlm. 198.

hasil sumber daya alam di darat, laut, dan teritorial perairan. Kedua, jaminan
pelaksanaan syariat Islam. Ketiga, peran Majelis Permusyawaratan Ulama (MPU)
sebagai mitra pemerintah daerah dan DPRD. Keempat, zakat dan perjalanan haji
dikelola Pemerintah provinsi dan kabupaten/kota. Kelima, perlindungan dan
pemeliharaan benda-benda bersejarah yang memiliki nilai budaya. Keenam,
kepada teungku imeum 301 dan tuha peuet gampong, 302 perlu diberi kewenangan
menyelesaikan sengketa perdata dan pidana, yang terjadi dalam gampong (desa)
sesuai adat istiadat Aceh. Ketujuh, keputusan Mahkamah Syar’iyah harus
mempunyai kekuatan hukum tetap terhadap peradilan syari’at Islam. 303
Sementara, di tingkat pusat, Pemerintah melalui Departemen Dalam
Negeri (Depdagri), juga menyusun draf RUU-Pemerintahan Aceh. Menurut
penjelasan Tursandi Alwi, Kabalitbang Depdagri, Rancangan UU No.11 Tahun
2006 versi Depdagri ini sudah melalui pembahasan yang melibatkan enam pakar.
Draf ini akan disandingkan dan disingkronkan dengan draf RUU yang disusun
oleh DPRD Aceh. 304 Dalam pembahasan RUU-Pemerintahan Aceh di tingkat
Pemerintah, draf yang diusul dari DPRD Aceh mengalami perubahan.
Sebagaimana disampaikan tokoh GAM, Teuku Kamaruzzaman, Pemerintah Pusat
mengahapus 37 pasal dalam draf usulan Pemerintah/DPRD Aceh. Diantaranya,
pasal pengaturan calon independen dan kewenangan pengelolaan sumber daya
alam. Implikasinya, sekitar 100 aktivis mahasiswa yang menamakan Aliansi
301
Teungku Imeuem (Imeum Meunasah) adalah orang yang memimpin kegiatankegiatan
masyarakat di gampong yang berkenaan dengan bidang agama Islam, pelaksanaan dan penegakan
syari’at Islam.
302
Tuha Peut Gampong adalah unsur pemerintahan gampong (desa) yang berfungsi sebagai
badan permusyawaratan gampong.
303
Farid Husain, 2011, Op., Cit., hlm. 198.
304
Ibid, hlm. 151.

Badan Eksekutif Mahasiswa Perguruan Tinggi Swasta Aceh, berunjuk rasa
menolak penghapusan pasal tersebut. 305
Setelah pembahasan di tingkat eksekutif selesai, pada 26 Januari 2006, DPR
menerima draf RUU-Pemerintahan Aceh dari Pemerintah. Menteri Sekretaris
Negara (Mensetneg), Yusril Ihza Mahendra dan Menteri Dalam Negeri
(Mendagri), Mohd. Ma’ruf, mewakili Pemerintah membahas RUU tersebut
dengan DPR. RUU- Pemerintahan Aceh yang disampaikan pemerintah terdiri atas
206 pasal dan 40 bab. Sebelumnya, pada awal Desember 2005, DPRD Aceh
mengirim draf usulan kepada pemerintah terdiri atas 209 pasal dan 38 bab. 306
Setelah diterima DPR, dibentuk Panitia Khusus (Pansus) pembahasan RUU-
Pemerintahan Aceh, sebagai Ketua, Fery Mursyidan Baldan, dari fraksi Golkar. 307
Sejak perubahan UUD RI 1945, kekuasaan membentuk undang-undang
telah berganti dari Presiden menjadi kewenangan DPR. Sebagaimana Pasal 20
ayat (1), disebutkan: “Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan
membentuk undang-undang.” Sehingga, undang-undang yang merupakan produk
legislatif (legislative acts), yang dalam bahasa Belanda disebut wet, merupakan
produk peraturan yang melibatkan peran lembaga wakil rakyat baik sebagai
legislator ataupun co-legislator. Dalam sistem hukum Indonesia, pada tingkat
nasional yang dapat disebut sebagai legislator utama adalah DPR. Sementara
Dewan Perwakilan Daerah (DPD), yang diatur Pasal 22D UUD RI 1945, disebut
305
Anon, 2006, Kontroversi Calon Independen di Aceh, Kompas, 2 Februari 2006 .
306
Anon, 2006, RUU Aceh Dijepit Waktu, Kompas, 28 Januari 2006.
307

co-legislator, karena keberadaan lembaga tersebut hanya menunjang sebagai
auxiliary organ terhadap fungsi legislatif, begitu juga dengan Pemerintah. 308
Oleh karenanya, secara eksplisit dari perubahan tersebut prinsip pemisahan
kekuasaan (separation of power) jelas mulai dianut oleh para perumus perubahan
UUD RI 1945, seperti tercermin dalam Pasal 5 ayat (1) dan Pasal 20. Sebelumnya,
UUD RI 1945 menganut paham pembagian kekuasaan (distribution of power)
bersifat vertikal, bukan pemisahan kekuasaan yang bersifat horizontal. Kedaulatan
rakyat dianggap terwujud penuh dalam wadah MPR yang ditafsirkan sebagai
lembaga tertinggi negara. Kemudian fungsi-fungsi tertentu dibagikan sebagai
tugas dan wewenang lembaga-lembaga tinggi di bawahnya, yaitu, Presiden, DPR,
MA, dan seterusnya. 309 Disinilah fungsi DPR begitu penting dalam pembentukan
suatu undang-undang tidak terkecuali pembahasan RUU- Pemerintahan Aceh.
Dalam pembahasan di tingkat DPR pada Rapat Pansus RUU Pemerintahan
Aceh, Jum'at, 24 Februari 2006, Pemerintah diwakili Mendagri, Mohd. Ma’ruf
dan Mensetneg, sesuai Surat Presiden Nomor R.10/Pres/1/2006, tanggal 26
Januari 2006 perihal Penyampaian Rancangan Undang-Undang tentang
Pemerintahan Aceh menyampaikan, pokok-pokok penjelasan meliputi: Latar
Belakang Penyusunan RUU, Konsep Otonomi bagi Aceh, Proses dan Prinsip
penyusunan RUU; Judul; dan Materi Pokok Rancangan Undang-Undang. 310
308
Jimly Asshiddiqie, 2005, Hukum Acara Pengujian Undang-undang, Yarsif Watampone,
Jakarta, hlm. 28.
309
Jimly Asshiddiqie, 2004, Format Kelembagaan Negara dan Pergeseran Kekuasaan
Dalam UUD 1945, hlm. 11.
310
Penjelasan Pemerintah pada Rapat Panitia Khusus RUU tentang Pemerintahan Aceh,
Jum'at, 24 Februari 2006,

Mengenai latar belakang penyusunan RUU, dalam landasan yuridis, historis
dan sosiologis penyusunannya, Mendagri mengatakan, antara lain:
1. bahwa UUD 1945 menganut prinsip otonomi daerah yang seluas-luasnya,

serta adanya pengakuan dan penghormatan terhadap satuan pemerintahan
daerah yang bersifat khusus dan istimewa, seperti Aceh melalui UU No.
44 Tahun 1999 dan UU No. 18 Tahun 2001.
2. bahwa sejalan dengan TAP MPR Nomor VI Tahun 2002, yang
mengamanatkan agar penyelesaian Aceh dilakukan secara damai melalui
dialog, sampai dengan Lahirnya nota kesepahaman (MoU) di Helsinki
pada tanggal 15 Agustus 2005.
3. memperhatikan realitas kondisi Aceh pasca bencana alam/tsunami yang
menelan kerugian jiwa dan harta benda serta menimbulkan instabilitas di
Aceh.
4. bahwa penyusunan RUU sebagai penyempurnaan dari UU No. 18 Tahun
2001, tetap mengacu kepada sistim dan prinsip NKRI dan konstitusi RI
(UUD 1945). 311
Sementara, mengenai konsep otonomi yaitu:
1. Otonomi yang seluas-Iuasnya yang bersifat istimewa dan diberikan

kewenangan-kewenangan khusus di bidang politik, ekonomi dan sosial
budaya, sehingga pemerintahan daerah dapat terselenggara secara
demokratis dan dikelola sesuai dengan prinsip good governance.
Disamping itu, diharapkan pemanfaatan dan pengelolaan SDA di Aceh
untuk sebesar-besarnya bagi kemakmuran dan kesejahteraan masyarakat
Aceh.
2. Disamping itu masyarakat Aceh akan memiliki peran serta untuk ikut
merumuskan, menetapkan, melaksanakan serta melakukan evaluasi
terhadap kebijakan pemerintahan daerah Aceh.
3. Sedangkan Pemerintah akan berperan dalam melaksanakan Binwas
terhadap penyelenggaraan otonomi, dan dapat melimpahkan sebagian
urusan kepada Gubernur selaku wakil Pemerintah dan/atau menugaskan
sebagian urusan kepada Pemerintah Prov/Kab/Kota/Desa. 312
Selanjutnya, mengenai Proses dan Prinsip penyusunan RUU, yaitu:
Pemerintah dalam merumuskan RUU dimaksud berpegang pada prinsip-

prinsip: pertama, landasan filosofis, yaitu tetap dalam koridor sistem dan
311
Ibid.
312
Ibid.

prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia; dan kedua, landasan normatif,
yaitu: (1) kesesuaian substansi RUU dengan UUD Tahun 1945, (2)
kesesuaian dengan peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang
pemerintahan daerah dan UU terkait lainnya yang berlaku nasional, (3)
kesesuaian dengan UU tentang keistimewaan dan otonomi khusus bagi
Aceh, (4) mempertimbangkan kepentingan khusus Aceh dan memperhatikan
butir-butir MoU, dengan melihat dampaknya bagi kepentingan daerah lain,
nasional dan internasional. 313
Sedangkan, mengenai Judul Rancangan Undang-Undang mengakomodasi
judul dalam draf RUU usulan DPRD Provinsi NAD, yaitu RUU tentang
Pemerintahan Aceh. Di mana Mendagri, dalam penetapan judul antara lain, terkait
dengan latar belakang psikologis, yaitu bahwa dengan mengakomodasi aspirasi
masyarakat Aceh melalui DPRD Provinsi NAD, adalah dalam rangka membangun
keyakinan dan kepercayaan untuk menyelesaikan masalah Aceh secara damai,
demokratis, dan bermartabat. 314
Dalam konteks materi pokok RUU, dalam penjelasannya Mendagri
menyampaikan bahwa kewenangan Pemerintah, Pemerintah Aceh dan
kabupaten/kota, rencana persetujuan internasional, rencana Keputusan DPR dan
kebijakan administratif, kerjasama dan partisipasi dengan lembaga/badan Luar
Negeri/Internasional, yang dimasukan dalam Bab IV RUU, yaitu:
1. Pengaturan mengenai kewenangan Pemerintah pada prinsipnya

disesuaikan dengan substansi yang dimuat dalam Pasal 10 UU No.32
Tahun 2004, dan Keistimewaan Aceh sebagaimana telah diatur dalam
Pasal 32 UU No.44 Tahun 1999.
2. Pengaturan mengenai persetujuan internasional pada prinsipnya
disesuaikan dengan muatan Pasal 42 huruf f UU No.32 Tahun 2004 dan
Pasal 5 UU No.18 Tahun 2001.
3. Sedangkan, keputusan DPR-RI dimaksud, masih dalam bentuk rencana
dan terbatas hanya yang menyangkut kepentingan khusus Aceh, seperti
dalam pemerintahan daerah sebagaimana dimuat dalam Pasal 5 ayat (2)
dan (3) UU No. 32 Tahun 2004.
313
Ibid.
314
Ibid.

4. Pengaturan mengenai kerjasama dengan pihak luar negeri pada
prinsipnya disesuaikan dengan pengaturan yang dimuat dalam Pasal 42
ayat (1) huruf g UU No. 32 Tahun 2004. 315
Dalam pembahasan RUU Pemerintahan Aceh di DPR beberapa kali terjadi
penundaan sidang. Pansus mengundang para pakar hukum dan politik, seperti,
Prof. Ismail Suny dari Universitas Indonesia, Prof. Sri Soemantri dari Universitas
Padjajaran, Prof. Ichlasul Amal dari Universitas Gajah Mada, dan Dr. Satya
Arinanto dari Universitas Indonesia. Para pakar tersebut mengkritik beberapa
materi RUU- Pemerintahan Aceh diantaranya, Sri Soemantri, menyebutkan ada
kejanggalan dalam konsep NKRI, ada ketentuan bahwa keputusan pemerintah dan
DPR yang terkait dengan kepentingan khusus Aceh harus dilakukan dengan
konsultasi persetujuan DPRD Aceh. Sedangkan Ismail Sunny, mengkritik isi
konsiderans yang memasukkan MoU. Menurutnya, MoU, nota kesepahaman,
tidak lebih dari executive agreement. 316
Dalam Daftar Inventaris Masalah (DIM) RUU- Pemerintahan Aceh, dari 10
fraksi di DPR menyelesaikan pembahasan DIM, mencapai 1.446 dan terdiri atas
empat jilid dengan tebal total 716 halaman. Ketua Pansus, Ferry Mursyidan
Baldan, mengakui DIM Pemerintahan Aceh (DIM PA) terhitung paling banyak
dibandingkan dengan bidang politik lainnya. Bahkan melebihi RUU mengenai
pemilihan umum yang dibahas tahun 2002 memuat 965 DIM. Sejumlah isu kritis
termuat dalam DIM Pemerintahan Aceh, seperti kewenangan pemerintah, dan
pemerintah Aceh, partai lokal, dan calon perseorangan (independen),
315
Ibid.
316
Anon, 2006, Ada Materi RUU-PA yang Bisa Dihapus, Kompas, 1 Maret 2006.

perekonomian, dan dana tambahan, serta bagi hasil, juga penerapan syari’at Islam
dan kewenangan Mahkamah Syar’iyah. 317 Dari total 1.446 DIM, sebanyak 1.079
menyangkut soal substansi, yaitu 989 DIM soal usulan perubahan substansi, 90
mengenai usulan substansi baru. Selebihnya, yaitu 95 DIM tetap sesuai dengan
rumusan RUU yang diajukan pemerintah, 67 DIM berisi usul perubahan
redaksional, dan 205 DIM menyangkut penyesuaian pasal. 318
Pembahasan RUU- Pemerintahan Aceh yang dilakukan pada masa reses
anggota Pansus DPR, sempat mendapat kritikan dari masyarakat. Akibat anggota
Pansus RUU- Pemerintahan Aceh menerima bantuan uang untuk memperlancar
tugas dan mengurangi beban mengunjungi konstituen di daerah pemilihan. Setiap
anggota pansus mendapat bantuan uang masing-masing Rp 5 juta (lima juta
rupiah). Sehingga, menimbulkan kontroversi dikalangan wakil rakyat tersebut,
karena dianggap melanggar kode etik DPR. 319
Sebagaimana disampaikan oleh Ketua Badan Kehormatan DPR, Slamet
Effedi Yusuf (Fraksi Golkar), dikabarkan bahwa uang tersebut sudah
dikembalikan. Sebelumnya, sempat diingatkan oleh Komisi Pemberantasan
Korupsi (KPK), melalui Ketua KPK, Taufiqurrahman Ruki, soal ketentuan
larangan menerima gratifikasi bagi penyelenggara negara. Dengan mengirim surat
kepada pimpinan DPR, bahwa berdasarkan Penjelasan Pasal 12B UU No.20/2001,
bahwa pemberian uang, diskon, rabat, ataupun pembiayaan perjalanan merupakan
gratifikasi. Namun, Ketua Pansus Ferry Mursyidan Baaldan (Fraksi Golkar, Jawa
Barat II) menegaskan, amplop tersebut sudah dijelaskan dalam rapat internal
317
Anon, 2006, Tebal DIM RUU-PA 716 Halaman, Kompas, 28 Maret 2006.
318
Anon, 2006, 1.079 DIM RUU-PA Soal Substansi, Kompas, 8 April 2006.
319
Anon, 2006, Amplop untuk Anggota DPR Langgar Kode Etik, Kompas, 19 April 2006.

Pansus. Sumber dana bantuan dan peruntukannya jelas. Ferry juga menjamin tidak
ada duplikasi penganggaran. Bantuan tersebut dianggap sebagai hak anggota. 320
Selanjutnya, dalam rapat kerja sejak 11 April 2006, pansus RUU-
Pemerintahan Aceh bersama Pemerintah pada Kamis, 18 Mei 2006
merampungkan pembahasan DIM. Materi yang alot diperdebatkan adalah tentang
qanun, terutama soal kedudukan, pengawasan, ketentuan hukum, dan
penegakannya. Anggota pansus Benny K. Harman mengemukakan problem
kontradiksi dalam implementasi ketika pengujian qanun oleh Mahkamah Agung.
Jika RUU-Pemerintahan Aceh bisa memberikan kekhususan kepada qanun,
konsekuensinya semua aturan perundangan-undangan bisa dikecualikan oleh
qanun. Dengan itu, pengujian qanun adalah soal bertentangan atau tidaknya
dengan konstitusi dan kewenangan pengujian semestinya pada Mahkamah
Konstitusi. Sedangkan, Farhan Hamid, berpendapat bahwa qanun merupakan
salah satu kekhususan Aceh, sebagaimana pernah ada dalam UU No.18 Tahun
2001. Dinyatakan bahwa mengikuti asas lex specialis derogat legi generalis, dan
pengujian diajukan kepada Mahkamah Agung. 321
Di luar Pansus, proses pemyusunan RUU- Pemerintahan Aceh juga dikritik
oleh elemen GAM, yang menilai hasil pembahasan telah melenceng dari MoU
Helsinki serta aspirasi rakyat Aceh. Menurut Teuku Kamaruzzaman dan Faisal
Putra, perwakilan GAM, menyatakan RUU harus sesuai dengan MoU secara
mutlak. Ada 10 hal penting yang harus diperhatikan, yaitu: 1) Judul, Pemerintahan
Aceh, 2) Ketegasan soal kewenangan pemerintah Aceh tanpa distorsi, 3)
320
Ibid.
321

Persetujuan DPRD Aceh bagi pengambilan kebijakan mengenai Aceh, 4)
Kewenangan pengelolaan minyak dan gas, 5) Pemisahan kekuasaan eksekutif dan
legislatif, 6) Partai politik lokal yang mandiri, 7) Kewenangan pemerintah Aceh
melakukan pinjaman luar negeri, 8) Pengadilan HAM di Aceh wajib dibentuk
dalam batas setahun setelah pengesahan undang-undang, 9) Komisi Kebenaran
dan Rekonsiliasi wajib dibentuk dalam batas setahun sejak pengesahan undang-
undang, dan 10) Peradilan sipil bagi militer yang melakukan kejahatan sipil. 322
Walaupun demikian, RUU-Pemerintahan Aceh akhirnya disetujui bersama
antara DPR dan Presiden, pada 11 Juli 2006. Selanjutnya, 1 Agustus 2006
disahkan oleh Presiden Soesilo Bambang Yudhoyono menjadi UU No.11 Tahun
2006, terdiri dari 40 bab dan 273 pasal dan dimasukan dalam Lembaran Negara
Republik Indonesia Tahun 2006 Nomor 62 dan Tambahan Lebaran Negara
Nomor 4633. Pada dasarnya proses pembentukan RUU-Pemerintahan Aceh tidak
berbeda dengan undang-undang lainnya. Namun, yang berbeda proses
pembentukannya. Di mana sebelum dibahas oleh DPR dan Presiden,
penyusunannya melibatkan sebagian besar komponen di Aceh.
Pasca menjadi UU No.11 Tahun 2006 kembali muncul kritikan dari pihak
GAM, seperti Zaini Abdullah (salah seorang perunding dari GAM dan Gubernur
Aceh, periode 2012-2017) mengatakan, banyak yang diatur oleh UU No.11 Tahun
2006 tidak sejalan dengan MoU Helsinki. Menjawab pertanyaan tersebut, Ferry
Mursyidan Baldan, mengatakan, bahwa sebelum semua pihak melakukan evaluasi
terhadap UU No.11 Tahun 2006, semestinya diimplementasikan terlebih dahulu.
322
Anon, 2006, RUU-PA Terancam, Kompas, 16 Juni 2006.

Alangkah absurd-nya jika berbagai kritik sudah dilontarkan terhadap undang-
undang yang belum dijalankan. 323 Sampai saat ini, belum di lakukan legislative
review, kecuali Pasal 256 dibatalkan melalui Putusan MK Nomor 35/PUU-
VIII/2010 karena bertentangan UUD RI 1945. .
D. Dasar Kewenangan Konsultasi dan Pertimbangan Gubernur Terhadap
Kebijakan Administratif Pemerintah Pusat yang Berkaitan Langsung
dengan Pemerintahan Aceh
Sebagaimana telah dijelaskan di atas bahwa konsultasi dan pertimbangan
gubernur terhadap kebijakan administatif Pemerintah Pusat yang berkaitan
langsung dengan Pemerintahan Aceh, sebagaimana Pasal 8 ayat (3) UU No.11
Tahun 2006, merupakan kewenangan khusus yang diatribusikan kepada gubernur.
Dalam konteks kebijakan administratif Pemerintah Pusat di daerah, kewenangan
ini tidak diberikan kepada Pemerintahan Daerah lainnya sebagaimana diatur
dalam UU No.32 Tahun 2004 yang diganti dengan UU No.23 Tahun 2014.
Bahkan, tidak diperdapatkan dalam undang-undang khusus, seperti dalam UU
Nomor 21 Tahun 2001 joncto UU No.35 Tahun 2008, UU No.29 Tahun 2007 dan,
UU No.13 Tahun 2012.
Oleh karena itu, perlu dilihat dan diketahui dasar atau latar belakang adanya
kewenanangan khusus ”konsultasi dan pertimbangan” ini. Terutama, pasca MoU
Helsinki yang disepakati antara Pemerintah dan GAM. Selanjutnya, mengapa
nomenklatur yang digunakan dalam MoU Helsinki, dengan menggunakan istilah
323
Farid Husain, 2011, Loc., Cit., hlm. 153-154.

“konsultasi dan persetujuan”. Sedangkan, dalam Pasal 8 UU No.11 Tahun 2006
diganti dengan “konsultasi dan pertimbangan?.
Sebagaimana disebutkan dalam poin 1.1.2. MoU Helsinki, berbunyi:

a) Aceh akan melaksanakan kewenangan dalam semua sektor publik,
yang akan diselenggarakan bersamaan dengan administrasi sipil dan
peradilan, kecuali dalam bidang hubungan luar negeri, pertahanan
luar, keamanan nasional, hal ikhwal moneter dan fiskal, kekuasaan
kehakiman dan kebebasan beragama, di mana kebijakan tersebut
merupakan kewenangan Pemerintah Republik Indonesia sesuai
dengan Konstitusi.
b) Persetujuan-persetujuan internasional yang diberlakukan oleh
Pemerintah Indonesia yang terkait dengan hal ikhwal kepentingan
khusus Aceh akan berlaku dengan konsultasi dan persetujuan legislatif
Aceh.
c) Keputusan-keputusan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia
d) Kebijakan-kebijakan administratif yang diambil oleh Pemerintah
Indonesia berkaitan dengan Aceh akan dilaksanakan dengan
konsultasi dan persetujuan Kepala Pemerintah Aceh.
Berdasarkan poin 1.1.2 MoU Helsinki, khususnya poin 1.1.2. huruf d maka
muncul substansi sebagaimana dimasukkan ke dalam Pasal 8 ayat (3) UU No.11
Tahun 2006. Dalam hal itu Pemerintah dalam menanggapi pandangan umum dan
pendapat fraksi-fraksi DPR-RI dan DPD-RI atas RUU tentang Pemerintahan Aceh
menyampaikan:
….Ketiga, berkenaan dengan proses dan prinsip penyusunan RUU tentang

Pemerintahan Aceh. Sehubungan dengan pandangan umum dan pendapat
dari Fraksi PDI Perjuangan, PPP, Partai Demokrat, PAN, PKB, Bintang
Pelopor Demokrasi, dan DPD RI yang menyangkut tentang proses dan
prinsip penyusunan RUU, dapat kami sampaikan penjelasan sebagai berikut:
a. Proses Penyusunan RUU

Materi RUU tentang Pemerintahan Aceh disusun dengan
mengakomodasikan Draft RUU yang disiapkan oleh DPRD Provinsi

NAD dengan memperhatikan aspirasi masyarakat, hal ini serupa dengan
proses lahirnya UU No. 18 Tahun 2001. Mekanisme bottom up dilakukan
sejalan dengan semangat otonomi daerah dan sebagai upaya bersama
dalam penyelesaian masalah Aceh secara adil, damai, demokratis dan
bermartabat dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia serta
Konstitusi Negara Republik Indonesia.
b. Prinsip-prinsip penyusunan
Dalam merumuskan dan menyusun RUU, Pemerintah tetap berpedoman
pada prinsip-prinsip sebagai berikut:
1) Landasan filosofis, yaitu falsafah bangsa dan negara Pancasila dan
tetap dalam koridor system dan prinsip Negara Kesatuan Republik
Indonesia;
2) Landasan yuridis, yaitu:
e) Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
f) Peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang
pemerintahan daerah dan UU terkait lainnya; dan
g) UU tentang keistimewaan dan otonomi khusus bagi Aceh.
3) Landasan sosiologis, yaitu:
Mempertimbangkan kondisi dan aspirasi masyarakat Aceh yang
bersifat spesifik, mendesak dan memerlukan prioritas serta
memperhatikan butir-butir Nota Kesepahaman, dengan tetap melihat
dampaknya bagi kepentingan daerah lain, nasional dan
internasional. 324
Sementara, berkaitan dengan prinsipi-prinsip kewenangan khusus,
Pemerintah mengatakan:
..kelima, berkenaan dengan prinsip-prinsip Pemberian Kewenangan Khusus.

Sehubungan dengan pandangan umum dan pendapat dari Fraksi Partai
Golkar, PDI Perjuangan, PPP, PAN, PKS, Bintang Pelopor Demokrasi, serta
DPD-RI yang menyangkut tentang prinsip-prinsip Pemberian Kewenangan
Khusus, dapat kami sampaikan penjelasan sebagai berikut:
Prinsip-prinsip pemberian kewenangan khusus kepada pemerintahan Aceh
yang dijadikan pedoman dalam RUU tentang Pemerintahan Aceh, yaitu:
(1) dilaksanakan dengan memperhatikan aspek demokrasi, pengelolaan
pemerintahan daerah yang baik, keadilan, pemerataan, kesejahteraan,
serta potensi dan keanekaragaman Aceh;
(2) didasarkan pada kewenangan mengatur dan mengurus sendiri urusan
pemerintahan dan kepentingan masyarakatnya;
324
Jawaban Pemerintah terhadap Pandangan Umum dan Pendapat Fraksi-Fraksi DPR-RI
dan DPD-RI atas RUU tentang Pemerintahan Aceh, Jakarta, 20 Maret 2006

(3) diletakkan pada satuan pemerintahan daerah provinsi, dan
pemerintahan daerah kabupaten/kota dapat menerima penyerahan
sebagian kewenangan khusus dari pemerintahan daerah provinsi;
(4) harus sesuai dengan konstitusi negara dan peraturan perundang-
undangan yang terkait, sehingga tetap terjamin hubungan yang serasi
antara pemerintah pusat dan daerah serta antar daerah di Provinsi
NAD;
(5) di bidang politik harus lebih meningkatkan kemampuan pemerintahan
Aceh untuk menyelenggarakan pemerintahan daerah secara
demokratis, transparan, akuntabel, profesional, efisien, dan efektif;
(6) di bidang ekonomi harus lebih meningkatkan kemampuan
pemerintahan Aceh dalam memanfaatkan dan mengelola kekayaan
alam untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat Aceh;
(7) di bidang sosial budaya harus lebih meningkatkan kemampuan
pemerintahan Aceh dalam memajukan pelaksanaan syariat Islam dan
budaya masyarakat Aceh;
(8) meningkatnya peranan dan fungsi DPRD, Pemerintah Daerah, partai-
partai politik, dan lembaga-lembaga sosial kemasyarakatan lainnya di
Aceh. 325
Berkaitan dengan substansi kewenangan pemerintahan yang disepakati
dalam MoU Helsinki tersebut, selanjutnya pada pembahasan RUU-Pemerintahan
Aceh disepakati antara DPR RI dengan Pemerintah dimasukkan dalam UU No.11
Tahun 2006, yang diatur dalam BAB IV mengenai Kewenangan Pemerintahan
Aceh dan Kabupaten/Kota, diantaranya, yaitu:
Pertama, pengaturan dalam Pasal 7 UU No.11 Tahun 2006, berbunyi:

(2) Kewenangan Pemerintah sebagaimana dimaksud pada ayat (1)
meliputi urusan pemerintahan yang bersifat nasional, politik luar
negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional,
dan urusan tertentu dalam bidang agama.
(3) Dalam menyelenggarakan kewenangan pemerintahan yang menjadi
kewenangannya sebagaimana dimaksud pada ayat (2), Pemerintah
dapat:
a. melaksanakan sendiri;
325
Ibid.

b. menyerahkan sebagian kewenangan Pemerintah kepada Pemerintah
Aceh dan pemerintah kabupaten/kota;
c. melimpahkan sebagian kepada Gubernur selaku wakil Pemerintah
dan/atau instansi Pemerintah; dan
d. menugaskan sebagian urusan kepada Pemerintah Aceh dan
pemerintah kabupaten/kota dan gampong berdasarkan asas tugas
pembantuan.
Dalam Penjelasan Pasal 7 ayat (2) UU No.11 Tahun 2006, disebutkan:
Yang dimaksud dengan urusan pemerintahan yang bersifat nasional dalam

ketentuan ini termasuk kebijakan di bidang perencanaan nasional, kebijakan
di bidang pengendalian pembangunan nasional, perimbangan keuangan,
administrasi negara, lembaga perekonomian negara, pembinaan dan
pemberdayaan sumber daya manusia, teknologi tinggi yang strategis, serta
konservasi dan standardisasi nasional. Yang dimaksud dengan kebijakan
adalah kewenangan Pemerintah untuk melakukan pembinaan, fasilitasi,
penetapan dan pelaksanaan urusan pemerintahan yang bersifat nasional.
Kedua, Pasal 8 UU No.11 Tahun 2006, disebutkan:
(1) Rencana persetujuan internasional yang berkaitan langsung dengan

Pemerintahan Aceh yang dibuat oleh Pemerintah dilakukan dengan
konsultasi dan pertimbangan DPRA.
(2) Rencana pembentukan undang-undang oleh Dewan Perwakilan
Rakyat yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh dilakukan
dengan konsultasi dan pertimbangan DPRA.
(3) Kebijakan administratif yang berkaitan langsung dengan
Pemerintahan Aceh yang akan dibuat oleh Pemerintah dilakukan
dengan konsultasi dan pertimbangan Gubernur.
(4) Ketentuan lebih lanjut mengenai tata cara konsultasi dan pemberian
pertimbangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1), ayat (2), dan ayat
(3) diatur dengan Peraturan Presiden.
Dalam Penjelasan Pasal 8 ayat (3) UU No.11 Tahun 2006, disebutkan:
Yang dimaksud dengan kebijakan administratif dalam ketentuan ini adalah

yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh, misalnya, hal-hal yang
ditentukan dalam Undang-Undang ini seperti pemekaran wilayah,
pembentukan kawasan khusus, perencanaan pembuatan dan perubahan
peraturan perundang-undangan yang berkaitan langsung dengan daerah
Aceh.

Selanjutnya ketiga, Pasal 9 UU No.11 Tahun 2006, menyebutkan:
(1) Pemerintah Aceh dapat mengadakan kerja sama dengan lembaga atau
badan di luar negeri kecuali yang menjadi kewenangan Pemerintah.
(2) Pemerintah Aceh dapat berpartisipasi secara langsung dalam kegiatan
seni, budaya, dan olah raga internasional.
(3) Dalam hal diadakan kerja sama sebagaimana dimaksud pada ayat (1),
dalam naskah kerja sama tersebut dicantumkan frasa Pemerintah Aceh
sebagai bagian dari Negara Kesatuan Republik Indonesia.
(4) Ketentuan lebih lanjut mengenai kerja sama sebagaimana dimaksud
pada ayat (1) diatur dalam Peraturan Presiden.
Berdasarkan pasal-pasal tersebut, berkaitan dengan substansi kewenangan
yang diatribusikan kepada Pemerintahan Aceh, sebagaimana Pasal 7 UU No.11
Tahun 2006 di atas tidak terdapat perbedaan secara esensi dengan maksud yang
disebutkan dalam Bagian Kedua tentang Urusan Pemerintahan Absolut, Pasal 10
UU No.32 Tahun 2004, maupun undang-undang penggantinya, yaitu UU No.23
Tahun 2014, yaitu:
(1) Urusan pemerintahan absolut sebagaimana dimaksud dalam Pasal 9

ayat (2) meliputi:
a. politik luar negeri;
b. pertahanan;
c. keamanan;
d. yustisi;
e. moneter dan fiskal nasional; dan
f. agama.
(2) Dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan absolut sebagaimana
dimaksud pada ayat (1), Pemerintah Pusat:
a. melaksanakan sendiri; atau
b. melimpahkan wewenang kepada Instansi Vertikal yang ada di
Daerah atau gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat berdasarkan
asas Dekonsentrasi.
Hanya saja ada sebagian kewenangan Pemerintah Pusat di Aceh, berbeda
dibandingkan dengan kewenangan Pemerintah Pusat pada Daerah lainnya, antara
lain, kewenangan atau urusan agama, sebagaimana disebutkan dalam Pasal 7 ayat

(2) UU No.11 Tahun 2006, yang menjadi kewenangan Pemerintah Pusat di bidang
agama di Aceh dengan penyebutan, “urusan tertentu dalam bidang agama”.
Artinya, sebagian “urusan tertentu dalam bidang agama”, yaitu pelaksanaan
Syari’at Islam yang esensinya merupakan kewenangan absolut Pemerintah Pusat.
Pasca pemberlakuan UU No.44 Tahun 1999 dan UU No.11 Tahun 2006,
sebagian kewenangan pelaksanaan syari’at Islam di Aceh diatribusikan menjadi
kewenangan Pemerintahan Aceh, dalam konteks pelaksanaan keistimewaan daan
kekhususan Aceh. Berhubungan dengan penegakan hukum syari’at Islam tersebut,
untuk pengangkatan Kepala Kepolisian Daerah (Kapolda) Aceh oleh Kepala
Kepolisian Republik Indonesia (Kapolri) dan Kepala Kejaksaan Tinggi (Kajati)
Aceh oleh Kepala kejaksaan Agung (Kejagung), maka memerlukan persetujuan
Gubernur Aceh. Sebagaimana, Pasal 205 ayat (1) UU No.11 Tahun 2006,
disebutkan: pengangkatan Kepala Kepolisian Aceh melalui persetujuan gubernur.
Selanjutnya, Pasal 209 ayat (1) UU No.11 Tahun 2006, disebutkan: pengangkatan
Kepala Kejaksaan Tinggi Aceh dilakukan melalui persetujuan gubernur.
Jika mengacu pada latar belakang adanya norma hukum khusus tersebut,
pada saat pembahasan RUU Pemerintahan Aceh antara Pansus DPR-RI dan
Pemerintah, oleh Mendagri, M. Ma’ruf mengatakan:
“……ada dua urusan Pemerintahan, yaitu urusan yang bersifat absolut itu
ada enam. Terhadap daerah otonomi khusus, katakanlah Aceh, ada sebagian
dari urusan absolut itu didelegasikan kepada Aceh. Salah satu contohnya
adalah syari’at Islam seperti yang dijelaskan dalam Undang-Undang Nomor
44 Tahun 1999. Selain itu, juga ada urusan masalah menyangkut kepolisian.
Apakah berkaitan dengan rekrutmen dan sebagainya. Dalam konteks ini,

benar bahwa ada kewenangan absolut juga didelegasikan atau transfer
authority….” 326
Meskipun, tidak terdapat penjelasan dalam Pasal 7 ayat (2) UU No.11
Tahun 2006 tersebut mengenai apa saja urusan Pemerintahan Aceh berkaitan
“urusan tertentu dalam bidang agama”. Merujuk kepada UU No.44 Tahun 1999,
“urusan tertentu dalam bidang agama” yang dimaksud dalam Pasal 7 ayat (2) UU
No.11 Tahun 2006, dapat dijelaskan adalah penyelenggaraan kehidupan beragama
dalam bentuk pelaksanaan syari’at Islam. Sebagaimana disebutkan dalam Pasal 3
UU No.44 Tahun 1999, yaitu:

kepada Daerah karena perjuangan dan nilai-nilai hakiki masyarakat
yang tetap dipelihara secara turun-temurun sebagai landasan spiritual.
moral, dan kemanusiaan.
Selanjutnya, dalam Pasal 4 UU No.44 Tahun 1999, berbunyi:
(1) Penyelenggaraan kehidupan beragama di Daerah diwujudkan dalam

bentuk pelaksanaan syariat Islam bagi pemeluknya dalam
bermasyarakat.
(2) Daerah mengembangkan dan mengatur penyelenggaraan kehidupan
beragama, sebagaimana dimaksud pada ayat (1). dengan tetap
menjaga kerukunan hidup antar umat beragama.
Sementara, substansi dalam Pasal 16 ayat (2) huruf a, UU No.11 Tahun
2006 ditambahkan bahwa: urusan wajib lainnya yang menjadi kewenangan
Pemerintahan Aceh merupakan pelaksanaan keistimewaan Aceh yang antara lain

326
Risalah Rapat Panitia Khusus DPR-RI tentang RUU Pemerintahan Aceh, Rapat Kerja,
Masa Persidangan III, Tahun Sidang 2005-2006, dalam Acara Penjelasan Pemerintah RI terhadap
RUU Pemerintahan Aceh, Jumat, 24 Februari 2006, hlm. 48.

meliputi: penyelenggaraan kehidupan beragama dalam bentuk pelaksanaan
syari’at Islam bagi pemeluknya di Aceh dengan tetap menjaga kerukunan hidup
antarumat beragama.
Selanjutnya, pelaksanaan syari’at Islam sebagaimana Pasal 125 UU No.11
Tahun 2006, yaitu:
(1) Syari’at Islam yang dilaksanakan di Aceh meliputi aqidah, syar’iyah

dan akhlak.
(2) Syari’at Islam sebagaimana dimaksud pada ayat (1) meliputi ibadah,
ahwal al-syakhshiyah (hukum keluarga), muamalah (hukum perdata),
jinayah (hukum pidana), qadha’ (peradilan), tarbiyah (pendidikan),
dakwah, syiar, dan pembelaan Islam.
(3) Ketentuan lebih lanjut mengenai pelaksanaan syari’at Islam
sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diatur dengan Qanun Aceh.
Sementara, Pasal 126 UU No.11 Tahun 2006, berbunyi:
(1) Setiap pemeluk agama Islam di Aceh wajib menaati dan
mengamalkan syari’at Islam.
(2) Setiap orang yang bertempat tinggal atau berada di Aceh wajib
menghormati pelaksanaan syari’at Islam.
Dalam konteks Pasal 8 UU No.11 Tahun 2006 membandingkan dengan
substansi MoU Helsinki, juga terdapat perbedaan. Dalam Pasal 8 menyebutkan
atribusi kewenangan Pemerintah melalui “konsultasi dan pertimbangan” DPRA
atau gubernur. Sedangkan, dalam poin 1.1.2 MoU Helsinki menggunakan istilah
“konsultasi dan persetujuan”. Ada 2 (dua) pertanyaan, khususnya berkaitan Pasal
8 ayat (3): pertama, mengapa ada atribusi kewenangan dalam bentuk konsultasi
dan pertimbang gubernur terhadap kebijakan administratif Pemerintah Pusat yang
berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh; kedua, mengapa istilah

“konsultasi dan persetujuan” dalam MoU Helsinki diganti dalam Pasal 8 ayat (3)
UU No.11 Tahun 2006 menjadi “konsultasi dan pertimbangan”.
Dalam wawancara penulis dengan salah seorang Juru Runding GAM, Nur
Djuli, mengatakan:
Dasar adanya nomenklatur “konsultasi dan persetujuan” tersebut adalah agar

supaya Pemerintah Pusat dalam menjalankan kebijakan administratif di
Aceh tidak sewenang-wenang dan kewenangan-kewenangan yang sudah di
atribusikan kepada Pemerintahan Aceh tidak lagi diabaikan dan dibohongi.
Sebagaimana, yang pernah terjadi pada masa Orde Lama, terhadap substansi
“Ikrar Lamteh”, antara DI/TII pimpinan Teungku M. Daud Beureueh
dengan Pemerintah Pusat yang tidak direalisasikan, khususnya terhadap
pelaksanaan syari’at Islam sehingga memunculkan pemberontakan. 327
Pandangan mantan Perunding MoU Helsinki dari GAM tersebut, berkolerasi
dengan apa yang disampaikan oleh Andi M. Ghalib, dari Fraksi Partai Persatuan
Pembangunan, anggota Panitia Khusus RUU-Pemerintahan Aceh, yaitu:
“……Saya berharap dari pihak Pemerintah kiranya RUU yang sudah ada
nantinya benar-benar bisa menjadi sebuah undang-undang yang bisa
menghantarkan rakyat Aceh, cita-cita yang sangat mereka idamkan. Sebab
kalau kita lihat pengalaman, maka sebetulnya yang terjadi selama ini adalah
karena pihak Pemerintah dari dulu sampai sekarang hanya pada janji-janji
yang tidak pernah konsekuen melaksanakannya. Kalau memang janji-janji
itu bisa dilaksanakan melalui undang-undang ini dengan baik, saya kira
rakyat Aceh pada khususnya dan rakyat Indonesia pada umumnya, pasti bisa
menerima semuanya.
…… Jadi kalau kita mau memberikan ini (penulis: RUU) kepada Aceh, dan
berhasil nantinya, saya kira daerah lain tidak ada masalah sepanjang dalam
wadah NKRI. Selama ini yang terjadi adalah karena Pemerintah setengah-
setengah memberikan otonomi khusus tapi “ekornya” dipegang sehingga
orang bergerak tidak bebas, inilah yang terjadi. Saya pernah punya
pengalaman seperti itu juga tetapi apa boleh buat karena kita selama ini juga
tidak bisa berbuat sepenuhnya.
Oleh karena itu, hal-hal yang menjadi isu dalam undang-undang ini, seperti
calon independen, partai lokal, lalu hak untuk memeproleh dari SDA
(penulis: Sumber Daya Alam) yang ada di Aceh, perlu segera dijelaskan
327
Wawancara dengan Nur Djuli Perunding MoU Helsinki dari pihak GAM, 4 Februari
2015.

pada masyarakat. Saya kira kalau ini diberlakukan, rakyat Indonesia pada
umumnya bisa menerima kalau itu dijelaskan dan mudah-mudahan juga
daerah lain bisa memperoleh hal yang sama seperti Aceh, karena kita semua
adalah rakyat Indonesia, sama hak dan kewajibannya…….”. 328
Demikian juga, Michelle Ann Miller, mendiskripsikan akar konflik
kontemporer bisa dilacak ke belakang sejak pemberontakan Darul Islam (DI),
telah belangsung sejak 1948 di Jawa Barat dan meluas ke seluruh nusantara, dan
ke Aceh tahun 1953. Pemberontakan tersebut secara bebas menyatukan agenda
berbeda untuk membentuk federasi negara-negara Islam (Negara Islam Indonesia,
NII). Kesepakan Aceh untuk keanggotaan atas negara baru, Indonesia tahun 1949
secara lokal, dipahami bergabung berdasarkan perlakuan setara merefleksikan
kontribusi Aceh terhadap perjuangan a
ntikolonial dan prinsip-prinsip Islami. 329
Namun, Aceh hanya menikmati otonomi luas kurang dari satu tahun
sebelum penggabungan ke dalam Provinsi Sumatera Utara sebagai bagian dari
reorganisasi administratif oleh Jakarta dengan menjadikan Indonesia hanya 10
provinsi. Kesan kuatnya akan pengkhianatan dalam keputusan ini di Aceh,
ditambah lagi masuknya orang-orang non-Aceh, pekerja migran non-muslim dan
pasukan militer ke wilayah ini, serta memburuknya kondisi sosial ekonomi karena
lebih besar porsi anggaran nasional mulai dialokasikan ke Jawa daripada pulau-
pulau lainnya. Kekecewaan masyarakat Aceh memuncak menjadi pemberontakan
328
RUU Pemerintahan Aceh, Jumat, 24 Februari 2006, hlm. 8-9.
329
Michelle Ann Miller, 2008, Konflik di Aceh, Konteks, Pemicu Katalis, dalam
Rekonfigurasi Politik: Proses Perdamaian Aceh, Conciliation Resources, London, hlm. 13-14

pada September 1953, dipimpin ulama Aceh paling berpengaruh, Teungku M.
Daud Beureueh, bergabung dengan pemberontakan Darul Islam. 330
Setelah Januari 1957, ketika pemerintahan Presiden Soekarno membentuk
kembali Provinsi Aceh, menumbuhkan harapan di kalangan para pemimpin Darul
Islam bahwa Aceh akan segera dapat menerapkan syari’ah, keterlibatan rakyat
Aceh dalam pemberontakan Darul Islam secara perlahan berkurang. Upaya
Jakarta untuk mencapai kesepakatan dengan pemberontak Darul Islam Aceh,
Presiden Soekarno menawarkan Aceh secara prinsip status “Daerah Istimewa”
pada 26 Mei 1959 dengan memberikan otonomi luas bidang agama, pendidikan,
dan adat-istiadat. Setelah lebih dari satu dekade hubungan pusat-daerah yang
relatif damai, ketidakpuasan Aceh muncul kembali pada awal 1970-an. Kebijakan
dan praktik sentralisme Orde Baru, Soeharto, tidak memenuhi harapan masyarakat
Aceh terkait pemulihan Islam sebagai kekuatan sosial politik yang dominan. 331
Seiring semakin termajinal secara politik ulama Aceh oleh kebijakan
nasionalis ‘sekuler’ Orde Baru, begitu pula tuntutan menerapkan formula Daerah
Istimewa, berbagai ketentuan menciptakan institusi-institusi mempromosikan dan
menegakkan hukum Islam gagal diwujudkan dan yurisdiksi pengadilan Islam
menjadi sangat terbatas. Sampai 1974, ketika dikeluarkan Undang-Undang Nomor
5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah, formula ‘Daerah
Istimewa’ Aceh sama sekali tidak sesuai dengan maknanya. Kekecewaan rakyat
Aceh diperkuat oleh penemuan sumber cadangan minyak dan gas alam tahun
1971 di Aceh Utara dan pertumbuhan Zona Industri Lhokseumawe (ZILS).
330
Ibid
331
Ibid

Sebagian besar keuntungan mengalir keluar Aceh, dengan hasilnya pembangunan
hanya menghasilkan sedikit peningkatan substansial ekonomi lokal. Meskipun
sebagian Jawa dan Indonesia Timur mengalami tingkat kemiskinan lebih tinggi
dibandingkan Aceh era Orde Baru, ekspansi ZILS menambah kemarahan daerah
karena masyarakat desa dipaksa untuk bermukim di luar dari zona industri
tersebut dan sebagian besar tenaga-tenaga terlatih non-Aceh, non-muslim
diperkenalkan untuk mengoperasikan perusahaan-perusahaan minyak dan gas. 332
Hal ini sebagaimana juga dikatakan oleh Abdul Ghafur anggota DPR-RI
dari Fraksi Partai Golongan Karya, pada Rapat Kerja Pansus RUU- Pemerintahan
Aceh, Masa Persidangan III, Tahun Sidang 2005-2006, bahwa:
“…..Aceh, dalam catatan sejarah republik ini adalah suatu provinsi yang
penuh dengan luka derita sejak kita merdeka, partisipasi rakyat Aceh luar
biasa. Jadi sebuah provinsi dilebur lagi Provinsi Sumatera Utara, seperti
“iming-iming” sedemikikian rupa lalu melalui Undang-Undang Nomor 24
Tahun 1956 dijadikan kembali sebagai daerah otonomi Provinsi Aceh. Misi
Hardi datang kesana memberikan lagi lebel yang istimewa, Daerah Istimewa
Aceh. Tetapi, apa yang terjadi kemudian, tidak pernah menenangkan rakyat
Aceh. Karena “iming-iming”maka pada waktu terjadi kegelisahan yang luar
biasa rakyat Aceh sehubungan dengan lahirnya Undang-Undang Nomor 5
Tahun 1974, maka mulailah bergulir gejolak demi gejolak yang
berkepanjangan sampai di ujung perjalanan di Helsinki.
….. Ketuntasan melahirkan suatu rancangan undang-undang yang selama ini
Pemerintah Pusat menyodorkan kepada rakyat Aceh, dalam sejarah yang
selalu gagal, mudah-mudahan RUU Pemerintahan Aceh ini sangat
komprehensif dan yang kami harapkan RUU ini yang terakhir. Aceh yang
sejahtera, damai, bermartabat dalam kerangka Negara Kesatuan Republik
Indonesia”. 333
Selain realitas pada masa Orde Lama dan Orde Baru sebagaimana dijelaskan
di atas, terjadi juga permasalahan inkosistensi Pemerintah Pusat terhadap
332
Ibid
333

implementasi substansi 2 (dua) undang-undang yang dibentuk pada Era
Reformasi, yaitu UU No.44 tahun 1999 dan Undang-Undang Nomor 37 Tahun
2000 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor
2 Tahun 2000 tentang Kawasan Perdagangan Bebas dan Pelabuhan Bebas Sabang
Menjadi Undang-Undang (UU No.37 Tahun 2000), terutama terhadap
pembentukan peraturan pelaksananya.
Sejak dibentuk pada tahun 1999, UU No.44 Tahun 1999 baru dapat
diimplementasikan sebagian substansinya, pasca terbentuknya UU No.11 Tahun
2006. Begitu juga dengan UU No.37 Tahun 2000, sejak dibentuk tidak dapat
diimplementasikan secara maksimal. Bahkan sampai sekarang ketika kembali
dimasukan dalam substansi UU No.11 Tahun 2006, yang saat ini sudah ditetapkan
melalui Peraturan Pemerintah Nomor 83 Tahun 2010 tentang Pelimpahan
Kewenangan Pemerintah Kepada Dewan Kawasan Sabang (PP No.83 Tahun
2010), tidak dapat dilaksanakan dengan baik.
Akibat inkonsistensi Pemerintah Pusat tersebut, dikhawatirkan kewenangan
yang sudah diatribusikan kepada Pemerintahan Aceh juga tidak dapat
direalisasikan dan bisa dicabut kembali. Oleh karena itu, disepakati kebijakan-
kebijakan Pemerintah Pusat yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh
agar pengaturannya dimasukkan dalam MoU Helsinki, salah satunya – selain
Persetujuan-persetujuan internasional yang diberlakukan oleh Pemerintah dan
keputusan-keputusan DPR-RI yang terkait langsung dengan kepentingan khusus Aceh
akan berlaku dengan konsultasi dan persetujuan legislatif Aceh – pelaksanaan

Pemerintahan Aceh dilakukan melalui “konsultasi dan mendapat persetujuan
Kepala Pemerintah Aceh”. Sebagaimana, diatur dalam poin 1.1.2 huruf d MoU
Helsinki, berbunyi: “Kebijakan-kebijakan administratif yang diambil oleh
Pemerintah Indonesia berkaitan dengan Aceh akan dilaksanakan dengan konsultasi
dan persetujuan Kepala Pemerintah Aceh”.
Berdasarkan poin 1.1.2 huruf d MoU Helsinki, dimasukkan dalam Pasal 8
ayat (3) UU No.11 Tahun 2006. Persoalannya dalam pasal tersebut menggunakan
terminologi “konsultasi dan pertimbangan”, sedangkan poin 1.1.2 huruf d MoU
Helsinki, menggunakan istilah “konsultasi dan persetujuan”. Konsekuensi
perbedaan termonologi tersebut, tentu akan berbeda implementasinya. Kalau
“konsultasi dan pertimbangan gubernur”, implikasinya Pemerintah Pusat dapat
menerima atau menolak pertimbangan gubernur tersebut. Sedangkan, kalau
“konsultasi dan persetujuan gubernur”, Pemerintah Pusat wajib meminta dan
menerima masukan dan pendapat dari gubernur.
Perubahan terminologi tersebut tidak terlepas daripada UUD RI 1945 dan
bentuk negara Indonesia, NKRI. Di mana pemerintahan terpusat pada pemerintah
pusat dan kekuasaan pemerintahan dipegang oleh presiden, sebagaimana Pasal 4
ayat (1) UUD RI 1945, disebutkan: “Presiden Republik Indonesia memegang
kekuasaan pemerintahan menurut Undang-Undang Dasar”. Konsekuensi kekuasaan
pemerintahan tersebut, maka tidak mungkin seseorang pemegang kekuasaan
pemerintahan meminta persetujauan kepada Pemerintah Daerah, yang merupakan
sub-ordinasi Pemerintah Pusat.

Akibatnya, pada saat pembahasan UU No.11 Tahun 2006 antara Pemerintah
dengan DPR RI, muncul perdebatan, salah satunya berkaitan dengan dua
terminologi tersebut. Bagi Pemerintah, menganggap kewenangan tersebut tidak
bertentangan dengan UUD RI 1945 dan sesuai dengan peraturan perundang-
undangan. Alasanya, yang dikonsultasikan dan meminta persetujuan gubernur,
hanya berkaitan langsung dengan Aceh bukan secara keseluruhan. Substansinya
juga masih selaras dan tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan
yang berlaku.
Sebagaimana, disampaikan oleh Mendagri, M. Ma’ruf dalam Rapat Pansus
RUU-Pemerintahan Aceh, disebutkan:
“……Kewenangan Pemerintah, Aceh dan kabupaten/kota, rencana

persetujuan internasional, rencana Keputusan DPR-RI dan kebijakan
administrasi, kerjasama dan partisipasi dengan lembaga/badan luar
negeri/internasional. Dalam hubungan ini dapat dilaporkan bahwa:
1. Pengaturan mengenai kewenangan Pemerintah pada prinsipnya
disesuaikan dengan substansi yang dimuat dalam Pasal 10 Undang-
Undang Nomor 32 Tahun 2004, dan keistimewaan Aceh sebagaimana
diatur dalam Pasal 32 Undang-Undang Nomor 44 Tahun 1999.
2. Pengaturan mengenai persetujuan internasional pada prinsipnya
disesuaikan dengan muatan Pasal 42 huruf f Undang-Undang Nomor 32
Tahun 2004 dan Pasal 5 Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2001.
3. Sedangkan, keputusan DPR-RI dimaksud, masih dalam bentuk rencana
dan terbatas hanya yang menyangkut kepentingan khusus Aceh, seperti
dalam pemekaran daerah sebagiamana dimuat dalam Pasal 5 ayat (2) dan
ayat 93) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004.
4. Pengaturan mengenai kerjasama dengan pihak luar negeri pada
prinsipnya disesuaikan dengan pengaturan yang dimuat dalam Pasal 42
ayat (1) huruf g Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004……….” 334
334
Menteri Dalam Negeri, 2006, Penjelasan Pemerintah pada Rapat Panitia Khusus RUU
tentang Pemerintahan Aceh, Jum'at, 24 Pebruari 2006.

Selanjutnya, Sofyan Jalil, Menteri Komunikasi dan Juru Runding
Pemerintah RI, memberi alasan masuknya beberapa kewenangan khusus dalam
UU No.11 Tahun 2006, yaitu:
“…… Saya pikir dalam pembicaraan di Helsinki, timbul perlunya sebuah

undang-undang yang baru pengganti Undang-Undang Nomor 18 Tahun
2001 tentang Otonomi Khusus Aceh sebagai Nanggroe Aceh Darussalam.
Bahwa sikap Pemerintah sangat jelas yaitu GAM menerima Undang-
Undang Nomor 18 Tahun 2001 tersebut, GAM bubar dan mereka menerima
Undang-Undang Otonomi Khusus.
Sedangkan, posisi GAM pada waktu perundingan tidak lain kecuali lepas
dari Negara Kesatuan Republik Indonesia dan Aceh merdeka. Dua posisi
yang saling bertolak belakang dengan sabar dan intensif dibahas dengan
prinsip mencari penyelesaian masalah secara damai dan bermartabat,
akhirnya terjadi perubahan posisi yang sangat substansial, yaitu GAM
menerima NKRI, menerima Undang-Undang Dasar 1945, kemudian setuju
menyelesaikan masalah Aceh secara damai, permanen, bermartabat dalam
konteks NKRI.
……mereka (penulis: GAM) menerima pemerintah RI sepenuhnya, merubah
posisi sepenuhnya, tidak lagi menuntut merdeka, tidak lagi menuntut
referendum, tidak menuntut yang tidak diterima oleh Pemerintah Indonesia,
kami terima NKRI, terima UUD 1945, kita selesaikan maslah secara damai,
demokratis berdasarkan prinsip-prinsip yang diajukan oleh Pemerintah.
Oleh sebab itu, mereka menuntut ada perubahan dan penggantian undang-
undang. Masalahnya adalah apakah merevisi atau mengganti undang-
undang. Oleh karena itu, kalau kita melihat MoU sebenarnya undang-
undang otonomi khusus dengan ditambah prinsip-prinsip. Mereka meminta
adanya Partai Lokal menjadi bagian dalam partisipasi dalam proses politik
di Aceh, dan mereka dapat mengaktualisasi kepentingan dan aspirasi politik
dalam pengelolaan Pemerintahan Aceh…….
…….karena kekhususan dalam rangka penyelesaian masalah Aceh secara
bermartabat, Pemerintah kemudian menganggap bahwa permintaan itu
adalah masih wajar dan kemudian diadopsi di dalam MoU. Saya merasakan
bahwa RUU yang telah disususn ini sudah sesuai dengan harapan dan spirit
yang kita bicarakan di Helsinki, dan apapun yang dimasukkan disini saya
pikir itu berasal dari undang-undang yang telah ada sebelumnya dan masih
dalam konteks konstitusi Negara, Undang-Undang Dasar 1945…….” 335
335

Dalam pembahasan tersebut, selanjutnya salah seorang anggota DPR RI dari
Pansus RUU-Pemerintahan Aceh, Sutradara Ginting, dari Fraksi Partai Demokrasi
Indonesia Perjuangan (PDI-P) mengkritisi substansi tersebut. Ia tidak sepakat
penggunaan norma hukum “konsultasi dan persetujuan” terhadap pelaksanaan
kewenangan Pemerintah dan DPR RI di Aceh, karena beralasan dalam konteks
negara kesatuan otoritas tertinggi ada pada Pemerintah Pusat. Sebagaimana
pandangannya, mengatakan:
“Sehubungan dengan Pasal 8 dalam Rancangan Undang-Undang ini, ingin

menyampaikan hal-hal sebagai berikut: Pertama, menyatakan komitmen
terhadap Negara Kesatuan Republik Indonesia, dan sebagaian besar rakyat
kita termasuk di Aceh menyatakan komitmen terhadap negara kesatuan……
Kedua, bahwa di dalam negara kesatuan maka struktur otoritas itu bersifat
vertikal, dari atas ke bawah. Ada delegation of authority kepada Pemerintah
Daerah sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 18 UUD. Jadi bukan division
of authority/ pembagian kewenangan tetapi pendelegasian kewenangan.
Division of authority itu terjadi hanya ketika beberapa cabang kekuasaan
negara yang setingkat Presiden, DPR atau di daerah, guberur atau DPRD.
Struktur otoritas seperti ini merupakan ciri bahkan pilar daripada suatu
Negara kesatuan…...
Ketiga, memahami bahwa pada masa lampau dalam waktu yang panjang,
hubungan antara pusat dengan daerah ini mengalami banyak persoalan.
Dalam perjalanan panjang sejarah kita, ada pendelegasian otoritas pada
daerah yang kemudian tidak workable, tidak bias berjalan dengan baik
karena berbagai karakteristik fungsional daripada generalisme, itu yang
ingin kita koreksi.
Keempat,……bahwasanya keputusan-keputusan pemerintah yang disebut
keputusan administratif itu tidak sayogianya membutuhkan persetujuan
daripada pemerintah dibawahnya. Sebagaimana konstitusi Pasal 4
mengatakan Presiden memegang kekuasaan pemerintahan. Demikian pula
keputusan-keputusan Dewan Perwakilan Rakyat tidak sayogianya
membutuhkan persetujuaan daripada Dewan Perwakilan Rakyat Daerah,
karena sebagaimana Pasal 20 UUD, Dewan Perwakilan Rakyat memegang
kekuasaan atas undang-undang.
Oleh sebab itu, berpandangan bahwasanya Pasal 8 memang tidak
sayogianya mencantum persolan persetujuan atau approval system karena
itu secara langsung atau tidak langsung itu tidak sesuai dengan sistem
negara kesatuan. Di dalam perkembangan praktek demokrasi modern, kami
juga memahami jawaban Pemerintah pada waktu menjawab pemandangan
umum bahwa sanya pasal ini dirumuskan untuk bias mengakomodasikan

kebutuhan demokratis bagi perlunya suatu konsultasi public dalam
penyusunan kebijakn, baik eksekutif maupun legislatif, tetapi tidak tepat
kalau itu diformulasikan dalam unsure persetujuan atau approval.
“……..bahwa persyaratan administrasi adanya persetujuan DPRD,
Gubernur dan rekomendasi Mendagri, tetapi itu adalah persyaratan
administratif, masih tetap dalam perspektif struktur otoritas horizontal
karena bilaman ada pemekaran maka daerah induk itu APBD-nya
mempunyai pertanggungan terhadap daerah baru. Jadi ini bukan suatu
preseden dari perubahan struktur otoritas vertikal menjadi horizontal…….,
secara kategoristidak perlu dibawa pada denotasi dan konotasi persetujuan.
Menurut kami tidak sesuai dengan struktur otoritas negara kesatuan yang
bersifat vertikal sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Dasar pada
Pasal 4 dan Pasal 20.” 336
Sementara, Rufinus Sianturi dari Fraksi Partai Damai Sejahtera,
sebagaimana Sutradara Ginting, juga mengatakan: “….memang dalam hal ini
pembuatan peraturan kurang layak kalau dari DPR Pusat meminta persetujuan
kepada Pemerintah Daerah, tetapi kalau dikonsultasikan maka disitu sudah
tertangkap aspirasi daripada masyarakat Aceh. Itulah sebabnya di dalam Daftar
Isian Masalah (DIM) dihapus kata-kata persetujuan, cukuplah ditampung dengan
konsultasi untuk mewujudkan aspirasi rakyat Aceh”. 337
Sedangkan, sebagian anggota Pansus RUU-Pemerintahan Aceh lainnya ada
yang sepakat dengan usulan dari Pemerintah, antara lain, Ahmad Farhan Hamid
dari Fraksi Partai Amanat Nasional (PAN), mengatakan:
“……sebenarnya, konsep dasar ini adalah hal-hal yang berkaitan secara

khusus dengan daerah ini (penulis: Aceh), itu memang diminta
pertimbangan….. kami memandang ini sebagai sebuah peningkatan
partisipasi dari pemerintahan yang berada di bawah Pemerintah Pusat.
Peningkatan partisipasi, jadi makanya secara eksplisit juga kami
menyatakan menyetujui substansi ini, tapi tidak mengingkari prinsip
NKRI...... Saya kira persoalan evolusi tata cara negara kesatuan menerapkan
336
337
Ibid, hlm. 53

kebijakan-kebijakan dan kewenangan yang tetap dalam kontrol Pemerintah
Pusat tetapi tidak mengabaikan lagi Pemerintah Daerah. 338
Selanjutnya, Nasir Djamil, anggota DPR-RI dari Fraksi Partai Keadilan
Sejahtera, pada Rapat Kerja Pansus RUU-Pemerintahan Aceh, Masa Persidangan
III, Tahun Sidang 2005-2006, juga mengatakan:
“Secara substansi sepakat dengan usulan pemerintah, dan kami pikir ini
adalah bentuk pengakuan Negara terhadap kekhususan dan keistimewaan
Pemerintah Daerah terutama di Nanggroe Aceh Darussalam. Jadi
penghormatan terhadap satuan-satuan pemerintah yang khusus, saya piker
ini adalah bentuk wujud kongkrit. Jadi apa yang diajukan ini (penulis:
substansi Pasal 8 UU No.11 Tahun 2006, mengenai konsultasi dan
pertimbangan gubernur) tentu tidak membahayakan bahkan tidak
bertentangan dengan Negara kesatuan Republik Indonesia, bahkan kostitusi
juga mengakui ini, walau tidak secara eksplisit menyebutkan, tetapi tafir
kami ketika membaca Pasal 18 (UUD RI 1945) Negara mengakui satuan-
satuan Pemerintah Daerah yang bersifat khusus, ini adalah bentuk
pengakuan Negara…..
Jadi sekali lagi ini bukanlah sesuatu yang membahayakan NKRI, apalagi
melabrak konstitusi dan ini sejalan dengan Pancasila dan tentu ini adalah
bagian daripada upaya kita untuk mengakui Kebhinekaan Ketunggalan Ika
di Indonesia ini. Dalam Undang-Undang tentang Otonomi Khusus Nomor
18 Tahun 2001, Pasal 33 juga disebutkan walaupun memang tidak
menggunakan kata persetujuan, disitu disebutkan bahwa perubahan atas
undang-undang ini dapat dilakukan dengan memperhatikan pertimbangan
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam.” 339
Sementara, Taufikurrahman Saleh, dari Fraksi Kebangkitan Bangsa,
mengatakan: “…..sebetulnya paradigma Undang-Undang tidak hanya hukum saja,
tapi ada paradigma politik. Kalau sudah paradigma politik, disini kekuatan
aspirasi itu yang kuat. Jadi ekspresi kehendak masyarakat Aceh itu harus bisa,
saya kira memang pusat harus dikontrol, karena kalau tidak dikontrol kadang-
338
Ibid, hlm. 54.
339
Ibid, hlm. 55.

kadang tidak karuan. Jadi sah-sah saja masyarakat Aceh ingin mengontrol
kebijakan pusat, dan tidak maslah. 340
Menteri Komunikasi dan Informasi, Sofyan Jalil, mewakili Pemerintah juga
menambahkan:
“…..usul ini merupakan perdebatan kami di Helsinki, karena kehawatiran

(penulis: GAM) bahwa apa yang telah diberikan oleh Pemerintah kemudian
di-refill kembali, apa yang sudah diberikan bisa ditarik kembali. Oleh sebab
itu, permintaan mendapat persetujuan adalah dalam kaitan yang kepentingan
khusus tentang Aceh. Waktu itu kita konsultasi kemudian Pemerintah
mengatakan karena kepentingan khusus tentang Aceh, contoh yang paling
menarik adalah yang dikemukakan oleh Pak Ginting, bahwa pemecahan
provinsi adalah prosedur administrasi, tetapi kekhawatiran pihak GAM
waktu itu salah satunya masalah Pemerintahan Aceh. Oleh sebab itu,
kemudian perumusannya memerlukan persetujuan. Kenapa Pemerintah bisa
menerima? Karena ini menyangkut kepentingan khusus tentang sebuah
daerah itu sangat terbatas.
…..sebenarnya, argumentasi yang dikemukakan oleh Pak Farhan, sejalan
dengan Pemerintah tidak menganggap bahwa ini merupakan sub-ordinasi
wewenang antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Hal-hal khusus
ini sangat terbatas. Jawaban Pemerintah dikaitkan dengan ide ini sebenarnya
adalah dari MoU dan diterjemahkan langsung dalam pasal-pasal. 341
Kemudian, Rufinus Sianturi, sepakat dengan ide sebagaimana yang
disampaikan oleh Sofyan Jalil, dalam hal-hal yang bersifat kepentingan khusus
saja. Sebagaimana disampaikannya: “Memang kalau dalam rangka kepentingan
khusus, tidak ada salahnya. Asal disebutkan dengan tegas kepentingan khusus
itu….”. 342 Dari perdebatan antara pro dan kontra mengenai terminologi
“konsultasi dan persetujuan” tersebut, dihadapkan eksistensi NKRI bahwa
kekuasaan terpusat pada Pemerintah Pusat, sebagian anggota Pansus RUU-
Pemerintahan Aceh, mengusulkan perubahan terminologi, menjadi “konsultasi
dan pertimbangan”. Alasannya, agar tidak menimbulkan persoalan
340
Ibid, hlm. 57.
341
Ibid, hlm. 55-56.
342
Ibid.

mensubordinasikan Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah memberi
persetujuan kepada Pemerintah Pusat.
Sebagaimana, disampaikan oleh Benny Kabur Harman dari Fraksi Partai
Demokrat, mengusulkan, yaitu:
“Bahwa kata konsultasi dan persetujuan ini diganti dengan kata

pertimbangan. Alasan utamanya adalah kata persetujuan yang digunakan di
sini mencerminkan bahwa secara hirarkis kelembagaan DPR Aceh itu lebih
tinggi dari Pemerintah Pusat…… Sebab kata persetujuan mencerminkan ada
otoritas yang lebih tinggi dan ada otoritas yang lebih rendah. Kalau DPR
Aceh itu memiliki otoritas yang lebih rendaah dan pusat memiliki otoritas
yang tinggi maka bagaimana lembaga yang memiliki otoritas yang lebih
tinggi meminta persetujuan kepada lembaga yang memiliki otoritas yang
lebih rendah….” 343
Realitasnya, hasil perdebatan nomenklatur tersebut, setelah RUU-
Pemerintahan Aceh disahkan menjadi UU No.11 Tahun 2006 dalam Pasal 8,
akhirnya istilah yang digunakan adalah “konsultasi dan pertimbangan”. Di mana
substansi berkaitan rencana persetujuan internasional yang dibuat oleh Pemerintah
dan pembentukan undang-undang oleh DPR RI yang berkaitan langsung dengan
Pemerintahan Aceh dilakukan dengan konsultasi dan pertimbangan DPRA.
Sedangkan, kebijakan administratif yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan
Aceh yang akan dibuat oleh Pemerintah dilakukan dengan konsultasi dan
pertimbangan Gubernur.
Oleh karena itu, dapat dikatakan bahwa dasar adanya “konsultasi dan
pertimbangan gubernur” terhadap kebijakan administratif yang dibuat Pemerintah
Pusat yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh, baik yang dimasukan
dalam MoU Helsinki dan UU No.11 Tahun 2006, dapat dilihat secara filosofis,
343
Ibid, hlm. 54.

politis, sosiologis, dan yuridis. Pertama, secara filosofis dapat dipahami bahwa
Pancasila mengakui adanya keberagaman dalam semboyan Bhineka Tunggal Ika.
Sementara, konteks “konsultasi dan pertimbangan gubernur” dalam Pasal 8 ayat
(3) UU No.11 Tahun 2006, sebagaimana dideskripsikan Bagir Manan dalam sila
keempat dapat dipahami juga merupakan maksud dari “permusyawaratan”, dalam
sila keempat Pancasila. Sehingga, perbedaan kewenangan yang diberikan kepada
Pemerintah Aceh sesuai dengan filosofi Pancasila.
Kedua, secara politis pengalaman masa Orde Lama, disharmonisasi antara
Pemerintah Pusat dengan Aceh akibat dileburkannya Provinsi Aceh ke dalam
provinsi Sumatera Utara dan tidak diperkuatkannya pengaturan tentang syari’at
Islam. Selanjutnya, era Orde Baru dan Orde Reformasi karena inkonsistensi
Pemerintah Pusat terhadap implementasi kewenangan-kewenangan Pemerintahan
Aceh yang sudah diatur dalam UU No.44 tahun 1999, UU No.36 tahun 2000, dan
UU No.18 Tahun 2001. Oleh karena itu, substansi konsultasi dan pertimbangan
gubernur disepakati agar dimasukan dalam substansi MoU Helsinki dan
selanjutnya dimasukan dalam Pasal 8 ayat (3) UU No.11 Tahun 2006.
Ketiga secara sosiologis, adanya tuntutan masyarakat Aceh agar
terwujudnya perdamaian di Aceh pasca konflik sejak tahun 1976-2005.
Selanjutnya, keempat secara moril dengan adanya kesepakatan kesepahaman
antara Pemerintah Pusat dan GAM dalam MoU Helsinki, untuk memasukan
materi “konsultasi dan persetujuan kepala daerah”, yang dalam pembahasan
RUU-Pemerintahan Aceh disepakati mengubah nomenklatur tersebut menjadi
“konsultasi dan pertimbangan gubernur”.

Meskipun demikian, pasca perubahan nomenklatur “konsultasi dan
persetujuan” menjadi “konsultasi dan pertimbangan”, timbul persoalan lain, ketika
sebagian norma hukum dalam Pasal 8 ayat (3) UU No.11 Tahun 2006 tersebut,
tidak singkron atau tidak konsisten dengan materiil UU No.32 Tahun 2004, yang
sudah diganti dengan UU No.23 Tahun 2014. Dalam Penjelasan Pasal 8 ayat (3)
UU No.11 Tahun 2006, disebutkan salah satu pelaksanaan kebijakan administratif
Pemerintah Pusat yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh adalah
pemekaran wilayah memerlukan konsultasi dan pertimbangan gubernur.
Sedangkan, dalam Pasal 37 UU No.23 Tahun 2014, berbunyi: bahwa
persyaratan administratif pemekaran wilayah melalui tahapan pembentukan
daerah persiapan disusun dengan tata urutan sebagai berikut:
a. untuk Daerah provinsi meliputi:

1. persetujuan bersama DPRD kabupaten/kota dengan bupati/wali kota
yang akan menjadi Cakupan Wilayah Daerah Persiapan provinsi; dan
2. persetujuan bersama DPRD provinsi induk dengan gubernur Daerah
provinsi induk.
b. untuk Daerah kabupaten/kota meliputi:
1. keputusan musyawarah Desa yang akan menjadi Cakupan Wilayah
Daerah kabupaten/kota;
2. persetujuan bersama DPRD kabupaten/kota induk dengan bupati/wali
kota Daerah induk; dan
3. persetujuan bersama DPRD provinsi dengan gubernur dari Daerah
provinsi yang mencakupi Daerah Persiapan kabupaten/kota yang akan
dibentuk.
Artinya, dalam konteks kebijakan perumusan norma hukum pelaksanaan
administratif pemerintahan oleh Pemerintah Pusat di Aceh, khususnya berkaitan
syarat administratif pemekaran wilayah, Pansus RUU-Pemerintahan Aceh, DPR
RI dan Pemerintah dalam perumusan norma hukumnya kurang teliti dan
inkonsisten. Padahal, Sutradara Ginting, sebagai anggota Pansus RUU-

Pemerintahan Aceh, mengatakan bahwa persyaratan administratif pemekaran
wilayah masih tetap dalam perspektif struktur otoritas horizontal (penulis:
daerah), sehingga memerlukan persetujuan daerah. Oleh karenanya, bukan
preseden dari perubahan struktur otoritas vertikal menjadi horizontal. Seharusnya
pemekaran wilayah di Aceh juga demikian sesuai dengan persyaratan Pasal 37
UU No.23 Tahun 2014, dilakukan melalui persetujuan bersama DPR Aceh dan
Gubernur, bukan melalui konsultasi dan pertimbangan.
Aturan ini dalam UU No. 32 Tahun 2004, sebelum diganti menjadi UU
No.23 Tahun 2014, juga mensyaratkan persetujuan bukan pertimbangan
pemerintahan daerah, sebagaiman Pasal 5 ayat (2) dan ayat (3) UU No. 32 Tahun
2004 disebutkan: syarat administratif untuk provinsi meliputi persetujuan DPRD
kabupaten/kota dan Bupati/Walikota yang akan menjadi cakupan wilayah
provinsi, persetujuan DPRD provinsi induk dan Gubernur, serta rekomendasi
Menteri Dalam Negeri. Selanjutnya, syarat administratif untuk kabupaten/kota
meliputi adanya persetujuan DPRD kabupaten/kota dan Bupati/Walikota yang
bersangkutan, persetujuan DPRD provinsi dan Gubernur serta rekomendasi
Menteri Dalam Negeri.
Sementara, menyikapi pentingnya atribusi kewenangan “konsultasi dan
persetujuan atau pertimbangan” kepada pemerintahan Aceh. Pada prinsipnya
sebagaimana dideskripsikan oleh Pemerintah melalui Juru Runding Pemerintah,
Sofyan Jalil dan Juru Runding GAM, Nur Djuli, anggota DPR RI, tujuannya
secara khusus untuk menghindari adanya kekhawatiran dari pihak GAM secara
khusus dan kekhawatiran rakyat Aceh secara umum, sebagaimana pengalaman

pemerintahan sebelumnya. Di mana kewenangan yang sudah diberikan dapat di
refill atau ditarik kembali atau dijalankan secara sewenang-wenang oleh
Pemerintah Pusat, tanpa diketahui oleh Pemerintahan Aceh. Sebaliknya, jika
sudah ada kewenangan ini maka setiap kebijakan administratif Pemerintah Pusat
yang akan dilakukan terhadap kepentingan khusus Aceh, perlu dilakukan
konsultasi dan mendapat pertimbangan gubernur Aceh.
Kemudian, sebagaimana juga dikatakan Ahmad Farhan Hamid, anggota
DPR RI dan Pansus RUU-Pemerintahan Aceh, meskipun terminologi “konsultasi
dan persetujuan” sebagaimana MoU Helsinki diubah dengan istilah “konsultasi
dan pertimbangan”, menurutnya, tujuan adanya “konsultasi dan pertimbangan
gubernur” terhadap kebijakan administratif Pemerintah Pusat yang berkaitan
langsung dengan Pemerintahan Aceh adalah agar tidak lagi menimbul kesan dan
persepsi sebagaimana pernah terjadi pada era pemerintahan sebelumnya sejak
Orde Lama, Orde Baru dan Orde Reformasi. Di mana setiap kewenangan yang
sudah diberikan kepada pemerintahan Aceh oleh Pemerintah Pusat, ketika keluar
kebijakan baru dari Pemerintah Pusat, kewenangan tersebut dicabut, bahkan tanpa
sepengetahuan Pemerintahan Aceh. 344
Sementara, menurut Setia Budi, Sekretaris Daerah Aceh periode 2010-2013,
mengatakan alasan adanya afirmasi atribusi kewenangan “konsultasi dan
persetujuan (pertimbangan) kepada gubernur terhadap kebijakan administratif
Pemerintah Pusat yang berkaitan langsung dengan pemerintahan Aceh adalah
bermaksud untuk mengakomodasi kepentingan Aceh, sehingga kebijakan-

344
Wawancara dengan Ahmad Farhan Hamid, Anggota Panitia Khusus RUU Pemerintahan
Aceh, Anggota DPR RI Periode 1999-2004 dan Periode 2004-2009, serta Wakil Ketua MPR RI
Periode 2009-2014, pada 15 Desember 2014.

kebijakan administratif yang dibuat Pemerintah Pusat di Aceh dan kewenangan-
kewenangan yang sudah diberikan oleh UU No.11 Tahun 2006 kepada
Pemerintahan Aceh dapat dilaksanakan dan diketahui serta dapat diterima oleh
Pemerintah Aceh (gubernur), yang mewakili kepentingan rakyat Aceh. 345
Sejalan dengan pendapat Ahamad Farhan Hamid dan Setia Budi, oleh
Mawardi Ismail, mantan Dekan Fakultas Hukum Universitas Syiah Kuala,
mengatakan: “tujuan atau dasar perlunya “konsultasi dan pertimbangan gubernur”
dengan Pemerintahan Aceh yang sebelumnya dalam MoU Helsinki menggunakan
terminologi “konsultasi dan persetujuan Kepala Pemerintah Aceh”, adalah untuk
memberi masukan kepada Pemerintah Pusat terhadap dampak yang terjadi untuk
Aceh terhadap kebijakan yang dibuat oleh Pemerintah Pusat di Aceh”. 346
Berdasarkan pandangan diatas mengenai substansi Pasal 8 yang merupakan
suatu kewenangan yang bersifat delegatif diberikan UU No.11 Tahun 2006
kepada DPRA dan Gubernur Aceh, meliputi:
1. Apabila ada rencana persetujuan internasional yang berkaitan langsung
dengan Pemerintahan Aceh yang dibuat oleh Pemerintah dan
pembentukan undang-undang oleh DPR yang berkaitan langsung dengan
Pemerintahan Aceh, perlu dilakukan konsultasi dan mendapat
pertimbangan DPRA.
345
Wawancara dengan Setia Budi, Sekretaris Daerah Aceh, Periode 2010-2013 dan Ketua
Tim Konsultasi Pemerintah Aceh, pada 4 Februari 2015.
346
Wawancara dengan Mawardi Ismail, Mantan Dekan Fakultas Hukum Universitas Syiah
Kuala dan anggota Tim Konsultasi Pemerintah Aceh, pada 5 Februari 2015.

2. Kebijakan administratif yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan
Aceh yang akan dibuat oleh Pemerintah Pusat, misalnya, pemekaran
wilayah, pembentukan kawasan khusus, perencanaan pembuatan dan
perubahan peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang,
seperti PP dan Perpres yang berkaitan langsung dengan daerah Aceh,
dilakukan setelah konsultasi dan mendapat pertimbangan Gubernur.
Pada dasarnya kewenangan tersebut dalam negara kesatuan, seperti
pelaksanaan persetujuan internasional dan pembentukan undang-undang
merupakan kewenangan Pemerintah Pusat, meskipun undang-undang yang
dibentuk tersebut berkaitan langsung dengan kepentingan daerah. Begitu juga
terhadap kebijakan administratif, pada dasarnya secara administratif merupakan
kewenangan Presiden, selaku lembaga eksekutif dan pelaksana pemerintahan.
Termasuk juga dalam hal pembentukan atau penetapan peraturan perundang-
undangan, seperti penetapan PP dan Perpres. Namun, karena dalam konteks
kekhususan Aceh pasca perdamaian antara Pemerintah Pusat dan GAM serta
rakyat Aceh, maka disepakati di masukan dalam MoU Helsinki. Selanjutnya,
dielaborasi ke dalam Pasal 8 UU No.11 Tahun 2006 sehingga, sebagian
pelaksanaan kewenangan Pemerintah Pusat tersebut di atribusikan kepada
Pemerintahan Aceh, dengan melibatkan DPRA dan Gubernur melalui “konsultasi
dan pertimbangan” Pemerintahan Aceh tersebut.
Merujuk teori van Vollen Hoven, menyatakan pemerintahan dalam arti luas
itu termasuk ketataprajaan, keamanan/kepolisian, dan pengaturan, maka Presiden
Republik Indonesia yang dinyatakan memegang kekuasaan pemerintahan

mempunyai arti bahwa, presiden itu bertugas menyelenggarakan pemerintahan
termasuk juga pengaturan. Sebagai penyelenggara pemerintahan, presiden dapat
membentuk peraturan perundang-undangan yang diperlukan, oleh karena presiden
juga merupakan pemegang kekuasaan pengaturan. 347
Begitu juga berdasarkan konstitusi Indonesia bahwa fungsi pengaturan
sebagaimana Pasal 5 ayat (2) UUD RI 1945, disebutkan: “Presiden menetapkan
peraturan pemerintah untuk menjalankan undang-undang sebagaimana mestinya”.
Selanjutnya, Pasal 1 angka 5 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang
Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, disebutkan: Peraturan Pemerintah
adalah Peraturan Perundang-undangan yang ditetapkan oleh Presiden untuk
menjalankan Undang-Undang sebagaimana mestinya. Sementara, pada angka 6
disebutkan, Peraturan Presiden adalah Peraturan Perundang-undangan yang
ditetapkan oleh Presiden untuk menjalankan perintah Peraturan Perundangun-
dangan yang lebih tinggi atau dalam menyelenggarakan kekuasaan pemerintahan.
Tidak terdapat norma hukum yang mengatur bahwa presiden dalam
menetapakan PP atau Perpres perlu melakukan konsultasi dan pertimbangan
gubernur, kecuali dalam Pasal 8 ayat (3) UU No.11 Tahun 2006 tersebut. Hanya
saja, pasal tersebut disamping bukan memberi kewenangan kepada Gubernur
untuk menetapkan PP atau Perpres tetapi, keharusan presiden untuk
mengkonsultasikan dan mendapat pertimbangan gubernur dalam menetapkan PP
dan Perpres. Namun, tidak semua peraturan perundang-undangan (PP dan
Perpres) perlu dikonsultasikaan kepada gubernur, melainkan hanya PP dan
347
Maria Farida Indrati, 2007, Ilmu Perundang-undangan, Jenis, Fungsi, dan Materi
Muatan, Kanasius, Yogyakarta, hlm. 117

Perpres yang berkaitan langsung dengan kepentingan khusus Pemerintahan Aceh.
Walaupun demikian secara ketatanegaraan atribusi kewenangan tersebut tidak
bertentangan dengan otoritas Pemerintah Pusat.
Oleh karena itu, berdasar paraturan perundang-undangan diatas kewenangan
Gubernur Aceh dalam Pasal 8 ayat (3) UU No.11 Tahun 2006 tersebut merupakan
kewenangan yang bersifat delegatif. Dalam konteks ketatanegaraan, hal ini
memungkinkan untuk dilakukan terhadap daerah-daerah khusus atau istimewa.
Sebagaimana, Pasal 18B UUD RI 1945, disebutkan: “Negara mengakui dan
menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau
bersifat istimewa yang diatur dengan Undang-undang.” Di mana pada delegasi
terjadi pelimpahan suatu wewenang yang telah ada oleh Badan atau Jabatan Tata
Usaha Negara yang telah memperoleh wewenang pemerintahan secara atributif
kepada Badan atau Jabatan Tata Usaha Negara lainnya. 348
Sebagaimana, dikatakan oleh H.D. van Wijk/Willem Konijnenbelt, yaitu:
“attributie: toekenning van een bestuursbevoegheid door een wetgever aan een
bestuursorgaan (atribusi adalah pemberian wewenang pemerintahan oleh pembuat
undang-undang kepada organ pemerintahan). 349 Berbeda dengan delegasi terdapat
apabila suatu badan (organ) yang mempunyai wewenang secara mandiri membuat
peraturan perundang-undangan (wewenang atribusi) menyerahkan (overdragen)
348
Ridwan HR, 2011, Hukum Administrasi Negara, Edisi Revisi, Cetakan ke-7, Raja
Grafindo Persada, Jakarta, hlm. 101 .
349
Ibid, hlm. 102.

kepada suatu badan atas kekuasaan dan tanggung jawab sendiri wewenang untuk
membuat/membentuk peraturan perundang-undangan. 350
Berdasarkan deskripsi diatas secara yuridis dapat diketahui bahwa adanya
Aceh tersebut secara eksplisit telah disebutkan dalam Pasal 8 ayat (3) UU No.11
Tahun 2006. Kewenangan pelaksanaan kebijakan administratif merupakan
kewenangan atribusi Presiden (Pemerintah Pusat). Di mana untuk menghindari
munculnya kekhawatiran Pemerintahan Aceh dalam implementasi kewenangan
khusus di Aceh, maka diperlukan “konsultasi dan pertimbangan” gubernur.
Salah satu, kebijakan administratif Pemerintah Pusat adalah membuat
peraturan perundang-undangan, seperti PP dan Perpres yang berkaitan langsung
dengan Aceh. Padahal, mengacu Pasal 5 ayat (2) UUD RI 1945, disebutkan:
“Presiden menetapkan peraturan pemerintah untuk menjalankan undang-undang
sebagaimana mestinya”. Dalam pasal tersebut tidak terdapat perintah secara
delegatif bahwa pemerintah pusat dalam menetapkan PP atau Perpres baik
berkaitan langsung atau tidak dengan daerah diperlukan konsultasi dengan kepala
daerah atau gubernur.
Meskipun demikian, karena dalam Pasal 18B UUD RI 1945, mengakui
adanya daerah khusus atau istimewa, maka kewenangan delegatif tersebut tidak
kontradiktif dengan konstitusi (UUD RI 1945). Apalagi, pembentukan peraturan
perundang-undangan sebagaimana Pasal 8 ayat (3) UU No.11 Tahun 2006
350
Amrizal J. Prang, 2013, Perbuatan Melawan Hukum oleh Penguasa, Jurnal,
Transformasi Administrasi, Volume 03, Nomor 02, Tahun 2013, hlm. 579.

tersebut berkaitan langsung dengan kekhususan dan keistimewaan Aceh. Oleh
karena itu, atribusi “konsultasi dan pertimbangan gubernur” terhadap kebijakan
Aceh tersebut secara implisit menjadi salah satu kewenangan khusus yang
diatribusikan oleh UU No.11 Tahun 2006 kepada Pemerintah Aceh (gubernur),
meskipun tidak disebutkan secara eksplisit oleh UU No.11 Tahun 2006 sebagai
bagian dari pelaksanaan otonomi khusus Aceh. Untuk mengetahui kewenangan
tersebut kontradiksi atau tidak dengan UUD RI 1945, penulis akan membahas
secara tersendiri dalam Bab III.
Berkaitan dengan pembentukan peraturan perundang-undangan sebagai
peraturan pelaksana UU No.11 Tahun 2006 yang berkaitan langsung dengan
Pemerintahan Aceh dan menjadi kewenangan Pemerintah Pusat diatur dengan PP
atau Perpres. Sebagaimana, Pasal 270 ayat (1) UU No.11 Tahun 2006, disebutkan:
“Kewenangan Pemerintah yang bersifat nasional dan pelaksanaan Undang-
Undang ini yang menyangkut kewenangan Pemerintah diatur dengan peraturan
perundang-undangan”. Ada 9 (sembilan) PP dan 3 (tiga) Perpres, yaitu:.
1. PP tentang Pembentukan Kawasan khusus di Aceh dan/atau
kabupaten/kota untuk menyelenggarakan fungsi pemerintahan tertentu
yang bersifat khusus dan pembagian kewenangan antara Pemerintah,
Pemerintah Aceh/kabupaten/ kota dan badan pengelola kawasan khusus.
[Pasal 4 ayat (5)].

2. PP tentang Tata cara pelaksanaan tugas, wewenang dan keuangan
Gubernur sebagai wakil pemerintah pusat di Aceh. [Pasal 43 ayat (5) dan
ayat (6)].
3. PP tentang Partai politik lokal di Aceh [Pasal 95].
4. PP tentang Persyaratan dan tata cara pengangkatan dan pemberhentian
Sekretaris Daerah Aceh dan sekretaris daerah kabupaten/kota [Pasal
107].
5. PP tentang standar, norma, dan prosedur pembinaan dan pengawasan
Pegawai Negeri Sipil Aceh/kabupaten/kota [Pasal 124 ayat (2)].
6. PP tentang Pemerintah dan Pemerintah Aceh melakukan pengelolaan
bersama sumber daya alam minyak dan gas bumi yang berada di darat
dan laut di wilayah kewenangan Aceh. [Pasal 160 ayat (5)].
7. PP tentang Pelimpahan kewenangan Pemerintah kepada Dewan Kawasan
Sabang (DKS). [Pasal 170].
8. PP tentang Nama dan gelar Aceh. [Pasal 251 ayat (3)].
9. PP tentang Kewenangan Pemerintah yang bersifat nasional di Aceh.
[Pasal 270].
Sementara, 3 (tiga) Peraturan Presiden, yaitu:
1. Perpres tentang tata cara konsultasi dan pemberian pertimbangan atas
rencana persetujuan Internasional, rencana pembentukan undang-undang,
dan kebijakan administratif yang berkaitan langsung dengan
pemerintahan Aceh. [Pasal 8 ayat (4)].

2. Perpres tentang kerja sama pemerintah Aceh dengan lembaga atau badan
di luar negeri. [Pasal 9 ayat (4)].
3. Perpres tentang Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional Aceh dan
Kantor Pertanahan kabupaten/kota menjadi perangkat Daerah Aceh dan
perangkat daerah kabupaten/kota. [Pasal 253 ayat (2)].
Sedangkan, yang menjadi kewenangan Pemerintahan Aceh terhadap
pelaksanaan UU No.11 Tahun 2006, diatur lebih lanjut dengan qanun untuk
provinsi dan kabupaten/kota. Sebagaimana Pasal 270 ayat (2) UU No.11 Tahun
2006 disebutkan: “Kewenangan Pemerintah Aceh tentang pelaksanaan Undang-
Undang ini diatur dengan Qanun Aceh”. Sementara, ayat (3) disebutkan:
“Kewenangan pemerintah kabupaten/kota tentang pelaksanaan Undang-Undang
ini diatur dengan qanun kabupaten/kota”. Di mana ada sekitar 59 (lima puluh
sembilan) Qanun Aceh.
Sampai saat ini sebagian qanun-qanun Aceh sebagai peraturan pelaksanaan
UU No.11 Tahun 2006 dan menjadi kewajiban Pemerintahan Aceh yang sudah
dibentuk, antara lain:
1. Qanun Aceh Nomor 7 Tahun 2007 Tentang Penyelenggara Pemilihan
Umum Di Aceh (Lembaran Daerah Nanggroe Aceh Darussalam
Tahun 2007 Nomor 07, Tambahan Lembaran Daerah Nanggroe Aceh
Darussalam Nomor 07);
2. Qanun Aceh Nomor 8 Tahun 2007 tentang Bantuan Keuangan Kepada
Partai Politik dan Partai Politik Lokal (Lembaran Daerah Nanggroe

Aceh Darussalam Tahun 2007 Nomor 08, Tambahan Lembaran
Daerah Nanggroe Aceh Darussalam Nomor 08);
3. Qanun Aceh Nomor 9 Tahun 2007 tentang Pendelegasian
Kewenangan Pemerintah Aceh Kepada Dewan Kawasan Sabang
(Lembaran Daerah Nanggroe Aceh Darussalam Tahun 2007 Nomor
09, Tambahan Lembaran Daerah Nanggroe Aceh Darussalam Nomor
09);
4. Qanun Aceh Nomor 10 Tahun 2007 tentang Baitul Mal (Lembaran
Daerah Nanggroe Aceh Darussalam Tahun 2007 Nomor 10,
Tambahan Lembaran Daerah Nanggroe Aceh Darussalam Nomor 10);
5. Qanun Aceh Nomor 2 Tahun 2008 tentang Tata Cara Pengalokasian
Tambahan Dana Bagi Hasil Minyak dan Gas Bumi dan Penggunaan
Dana Otonomi Khusus (Lembaran Daerah Nanggroe Aceh
Darussalam Tahun 2008 Nomor 12, Tambahan Lembaran Daerah
Nanggroe Aceh Darussalam Nomor 12), yang dirubah dengan Qanun
Aceh Nomor 2 Tahun 2013 (Lembaran Aceh Tahun 2013 Nomor 02,
Tambahan Lembaran Aceh Nomor 48);
6. Qanun Aceh Nomor 3 Tahun 2008 tentang Partai Politik Lokal Peserta
Pemilihan Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat Aceh dan
Dewan Perwakilan Rakyat Kabupaten/Kota (Lembaran Daerah
Nanggroe Aceh Darussalam Tahun 2008 Nomor 03, Tambahan
Lembaran Daerah Nanggroe Aceh Darussalam Nomor 03);

7. Qanun Aceh Nomor 5 Tahun 2008 tentang Penyelenggaraan
Pendidikan (Lembaran Daerah Nanggroe Aceh Darussalam Tahun
2008 Nomor 05, Tambahan Lembaran Daerah Nanggroe Aceh
8. Qanun Aceh Nomor 6 Tahun 2008 tentang Penyelenggaraan
Administrasi Kependudukan (Lembaran Daerah Nanggroe Aceh
Darussalam Tahun 2008 Nomor 06, Tambahan Lembaran Daerah
Nanggroe Aceh Darussalam Nomor 16);
9. Qanun Aceh Nomor 8 Tahun 2008 tentang Pelayanan Publik
18);
10. Qanun Aceh Nomor 9 Tahun 2008 tentang Pembinaan Kehidupan
Adat dan Adat Istiadat (Lembaran Daerah Nanggroe Aceh Darussalam
11. Qanun Aceh Nomor 10 Tahun 2008 tentang Lembaga Adat
20);
12. Qanun Aceh Nomor 12 Tahun 2008 tentang Susunan Organisasi dan
Tata Kerja Badan Pelayanan Perizinan Terpadu Provinsi Nanggroe
Aceh Darussalam (Lembaran Daerah Nanggroe Aceh Darussalam

13. Qanun Aceh Nomor 2 Tahun 2009 tentang Majelis Permusyawaratan
Ulama (Lembaran Daerah Aceh Tahun 2009 Nomor 02, Tambahan
Lembaran Daerah Aceh Nomor 24);
14. Qanun Aceh Nomor 3 Tahun 2009 tentang Tata Cara Pemilihan dan
Pemberhentian Imum Mukim di Aceh (Lembaran Daerah Aceh Tahun
2009 Nomor 03, Tambahan Lembaran Daerah Aceh Nomor 25);
15. Qanun Aceh Nomor 4 Tahun 2009 tentang Tata Cara Pemilihan dan
Pemberhentian Keuchik di Aceh (Lembaran Daerah Aceh Tahun 2009
Nomor 04, Tambahan Lembaran Daerah Aceh Nomor 26);
16. Qanun Aceh Nomor 5 Tahun 2009 tentang Penanaman Modal
(Lembaran Daerah Aceh Tahun 2009 Nomor 05, Tambahan Lembaran
Daerah Aceh Nomor 27), yang sudah dirubah dengan Qanun Aceh
Nomor 4 Tahun 2013 tentang Penanaman Modal (Lembaran Aceh
Tahun 2013 Nomor 04, Tambahan Lembaran Aceh Nomor 48);
17. Qanun Aceh Nomor 4 Tahun 2010 tentang Kesehatan (Lembaran
Daerah Aceh Tahun 2011 Nomor 01, Tambahan Lembaran Daerah
Aceh Tahun 2011 Nomor 30);
18. Qanun Aceh Nomor 5 Tahun 2010 tentang Penanggulangan Bencana
(Lembaran Daerah Aceh Tahun 2011 Nomor 02, Tambahan Lembaran
Daerah Aceh Tahun 2011 Nomor 27);

19. Qanun Aceh Nomor 7 Tahun 2010 tentang Perikanan (Lembaran
20. Qanun Aceh Nomor 2 Tahun 2011 tentang Pengelolaan Lingkungan
Hidup (Lembaran Daerah Aceh Tahun 2011 Nomor 07, Tambahan
21. Qanun Aceh Nomor 4 Tahun 2011 tentang Irigasi (Lembaran Daerah
Aceh Tahun 2011 Nomor 09, Tambahan Lembaran Daerah Aceh
Nomor 37);
22. Qanun Aceh Nomor 5 Tahun 2011 tentang Tata Cara Pembentukan
Qanun (Lembaran Daerah Aceh Tahun 2011 Nomor 10, Tambahan
23. Qanun Aceh Nomor 2 Tahun 2012 tentang Pajak Aceh (Lembaran
Aceh Nomor 39);
24. Qanun Aceh Nomor 3 Tahun 2012 tentang Bagi Hasil Pajak Aceh
Kepada Kabupaten/Kota (Lembaran Daerah Aceh Tahun 2012 Nomor
03, Tambahan Lembaran Daerah Aceh Nomor 40);
25. Qanun Aceh Nomor 5 Tahun 2012 tentang Pemilihan Gubernur/Wakil
Gubernur, Bupati/Wakil Bupati, dan Walikota/Wakil Walikota
(Lembaran Aceh Tahun 2012 Nomor 05, Tambahan Lembaran Aceh
Nomor 41);

26. Qanun Aceh Nomor 8 Tahun 2012 tentang Lembaga Wali Nanggroe
Tahun 2012 Nomor 42), yang sudah dirubah dengan Qanun Aceh
Nomor 9 Tahun 2013 tentang Lembaga Wali Nanggroe (Lembaran
Aceh Tahun 2013 Nomor 09, Tambahan Lembaran Aceh Tahun 2013
Nomor 53);
27. Qanun Aceh Nomor 09 Tahun 2012 tentang Rencana Pembangunan
Jangka Panjang Aceh 2012-2032 (Lembaran Aceh Tahun 2012 Nomor
09, Tambahan Lembaran Aceh Tahun 2012 Nomor 09);
28. Qanun Aceh Nomor 12 Tahun 2012 tentang Penyidik Pegawai Negeri
Sipil (Lembaran Aceh Tahun 2012 Nomor 12, Tambahan Lembaran
29. Qanun Aceh Nomor 13 Tahun 2012 tentang Pinjaman dan Hibah
Kepada Pemerintah Aceh dan Pemerintah Kabupaten/Kota (Lembaran
Aceh Tahun 2012 Nomor 13, Tambahan Lembaran Aceh Tahun 2012
Nomor 48);
30. Qanun Aceh Nomor 3 Tahun 2013 tentang Bendera dan Lambang
Aceh (Lembaran Aceh Tahun 2013 Nomor 03, Tambahan Lembaran
Aceh Nomor 49);
31. Qanun Aceh Nomor 11 Tahun 2013 tentang Kesejahteraan Sosial
Nomor 55);

32. Qanun Aceh Nomor 12 Tahun 2013 tentang Rencana Pembangunan
Jangka Menengah Aceh Tahun 2012 -2017 (Lembaran Aceh Tahun
2013 Nomor 12, Tambahan Lembaran Aceh Nomor 56);
33. Qanun Aceh Nomor 15 Tahun 2013 tentang Pengelolaan
Pertambangan Mineral Dan Batubara (Lembaran Aceh Tahun 2013
Nomor 15, Tambahan Lembaran Aceh Nomor 58);
34. Qanun Aceh Nomor 16 Tahun 2013 tentang Penyertaan Modal
Pemerintah Aceh pada Badan Usaha Milik Aceh (Lembaran Aceh
Tahun 2013 Nomor 16, Tambahan Lembaran Aceh Nomor 59);
35. Qanun Aceh Nomor 17 Tahun 2013 tentang Komisi Kebenaran dan
Rekonsiliasi Aceh (Lembaran Aceh Tahun 2013 Nomor 17,
Tambahan Lembaran Aceh Nomor 60);
36. Qanun Aceh Nomor 1 Tahun 2014 tentang Retribusi Jasa Umum
Nomor 63);
37. Qanun Aceh Nomor 3 Tahun 2014 tentang Retribusi Perizinan
tertentu (Lembaran Aceh Tahun 2014 Nomor 04, Tambahan
Lembaran Aceh Nomor 65);
38. Qanun Aceh Nomor 6 Tahun 2014 tentang Hukum Jinayat (Lembaran
Aceh Tahun 2014 Nomor 07, Tambahan Lembaran Aceh Nomor 67);
39. Qanun Aceh Nomor 7 Tahun 2014 tentang Ketenagakerjaan
Nomor 67);

40. Qanun Aceh Nomor 8 Tahun 2014 tentang Pokok-pokok Syariat Islam
Nomor 68);
41. Qanun Aceh Nomor 9 Tahun 2014 tentang Pembentukan Bank Aceh
Syariah (Lembaran Aceh Tahun 2014 Nomor 10, Tambahan
Lembaran Aceh Nomor 69); dan,
42. Qanun Aceh Nomor 9 Tahun 2014 tentang Pembentukan Bank Aceh
Syariah (Lembaran Aceh Tahun 2014 Nomor 10, Tambahan
Lembaran Aceh Nomor 69);
Jika mengacu pada perintah UU No.11 Tahun 2006 sebanyak 59 (lima
puluh sembilan) qanun Aceh yang menjadi kewajiban Pemerintahan Aceh untuk
dibentuk, sebagian besar sudah dilaksanakan. Hanya saja ada 2 (dua) qanun yang
masih bermasalah pasca klarifikasi Pemerintah, yaitu: 1) Qanun Aceh Nomor 8
Tahun 2012 joncto Qanun Aceh Nomor 9 Tahun 2013 tentang Lembaga Wali
Nanggroe; 2) Qanun Aceh Nomor 3 Tahun 2013 tentang Bendera dan Lambang
Aceh. Di mana pasca klarifikasi (pengawasan) oleh Pemerintah Pusat, ditemukan
beberapa hal yang kontradiksi dengan peraturan perundang-undangan yang lebih
tinggi. Dalam konteks ini seharusnya perbedaan pandangan berkaitan substansi
kedua qanun tersebut tidak perlu terjadi, jika Pemerintahan Aceh dan Pemerintah
Pusat memahami dan konsisten dalam implementasi UU No.11 Tahun 2006.
Sehingga, jika secara yuridis formil dan materiil kedua qanun tersebut sudah
sesuai dengan UU No.11 Tahun 2006, maka segera ditetapkan dan dilaksanakan.
Sebaliknya, jika substansi kedua qanun tersebut kontradiksi dengan materiil UU

No.11 Tahun 2006, maka kepada Pemerintahan Aceh agar segera melakukan
perubahan agar kedua qanun tersebut dapat dilaksanakan.
Sementara, yang menjadi kewenangan Pemerintah Pusat dalam penetapan
PP dan Perpres yang sudah ditetapkan oleh Pemerintah (Presiden), sebagaimana
telah disebutkan pada Bab I, baik dilakukan sebelum proses konsultasi dan
pertimbangan gubernur, antara lain:
1. Peraturan Pemerintah Nomor 20 Tahun 2007 tentang Partai Politik
Lokal di Aceh (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2007
Nomor 43, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4708).
2. Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2009 tentang Persyaratan dan
Tata Cara Pengangkatan dan Pemberhentian Sekretaris Daerah Aceh
dan Sekretaris Daerah Kabupaten/Kota di Aceh. (Lembaran Negara
Republik Indonesia Tahun 2009 Nomor 135, Tambahan Lembaran
Negara Republik Indonesia Nomor 5054).
Negara Republik Indonesia Tahun 2010 Nomor 143, Tambahan
Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5175).
Pemerintah yang Bersifat Nasional di Aceh (Lembaran Negara

5. Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2015 tentang Pengelolaan
Bersama Sumber Daya Alam Minyak dan Gas Bumi di Aceh
(Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2015 Nomor 99,
Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5696).
6. Peraturan Presiden Nomor 75 tahun 2008 tentang Tata Cara
Konsultasi dan Pemberian Pertimbangan atas Rencana Persetujuan
Internasional, Rencana Pembentukan Undang-undang, dan Kebijakan
Administratif yang Berkaitan Langsung dengan Pemerintahan Aceh.
7. Peraturan Presiden Nomor 11 Tahun 2010 tentang Kerja Sama
Pemerintah Aceh dengan Lembaga atau Badan di Luar Negeri.
Kabupaten/Kota Menjadi Badan Pertanahan Aceh dan Kantor
Pertanahan Aceh Kabupaten/Kota.
Deskripsi dan kajian di atas menunjukkan bahwa secara filosofis, politis,
sosiologis, dan moril bahwa dasar dan tujuan pemberian kewenangan konsultasi
dan pertimbangan gubernur terhadap kebijakan administratif Pemerintah Pusat
yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh untuk menyelesaikan konflik
kepentingan (conflict of interest) antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintahan
Aceh. Meskipun demikian penyelesaian konflik kepentingan tersebut, dilakukan
harus berdasarkan konstitusi dan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Di mana penyelesaiannya dengan pendekatan komunikatif dan dialogis
untuk mempertemukan dua kepentingan yang berbeda (confict of interest) antara

Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Aceh. Dengan penyelesaian ini diharapkan
akan menghasilkan suatu nilai yang bermuara kepada harmonisasi hubungan,
saling percaya antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Aceh, dan tercapainya
keadilan bagi rakyat Aceh secara komprehensif. Sehingga, tidak berulang konflik
dan dis-harmonisasi hubungan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Aceh.
Walaupun Aceh bagian minoritas dari daerah di Indonesia, keadilan harus
diperoleh secara mutlak. Sebagaimana dikatakan John Rawls:
“Keadilan tidak membiarkan pengorbanan yang dipaksakan pada segelintir

orang diperberat oleh sebagian besar keuntungan yang dinikmati banyak
orang. Karena itu, dalam masyarakat yang adil kebebasan warganegara
dianggap mapan; hak-hak yang dijamin oleh keadilan tidak tunduk pada
tawar-menawar politik atau kalkulasi kepentingan sosial. Satu-satunya hal
yang mengizinkan kita untuk menerima teori yang salah adalah karena tidak
adanya teori yang lebih baik; secara analogis ketidakadilan bisa dibiarkan
hanya ketika ia butuh menghindari ketidakadilan yang lebih besar. Sebagai
kebajikan utama umat manusia, kebenaran dan keadilan tidak bisa diganggu
gugat”. 351
Artinya, berdasarkan pandangan John Rawls diatas, diharapkan kedepan
hubungan Pemerintah Pusat dengan Pemerintahan Aceh akan lebih baik dan
harmonis. Di mana dalam implementasi kewenangan yang sudah diberikan
kepada Pemerintahan Aceh diperlukannya konsistensi Pemerintah Pusat.
Sehingga, terwujudnya kesejahteraan dan keadilan bagi rakyat Aceh. Meskipun
dalam konteks pembentukan PP dan Perpres masih belum sesuai Pasal 271 UU
No.11 Tahun 2006, yaitu: Pemerintah Pusat wajib membentuknya paling lama 2
(dua) tahun setelah disahkannya UU No.11 Tahun 2006, yaitu sejak tahun 2008.
351
John Rawls, 2011, Teori Keadilan Dasar-dasar Filsafat Politik untuk Mewujudkan
Kesejahteraan Sosial dalam Negara, Cetakan II, terjemahan dari A Theory of Justice, Pustaka
Pelajar, Yogyakarta, hlm. 4.

Memang, banyak hambatan dan kendala dalam pembentukannya pada saat
dilakukan konsultasi dan pertimbangan gubernur. Sering muncul perbedaan
interpretasi terhadap substansi UU No.11 Tahun 2006 antara Pemerintah Pusat
(kementerian terkait) dan Pemerintah Aceh (gubernur) dalam pembentukan PP
dan Perpres tersebut. Mengenai hambatan dan kendala dalam penetapan PP dan
Perpres ini akan dibahas tersendiri dalam Bab IV. Oleh karena itu, konsistensi
Pemerintah Pusat terhadap implementasi UU No.11 Tahun 2006, terutama setelah
penetapan peraturan pelaksananya akan menjaga hubungan harmonis antara
Pemerintah Pusat dengan Pemerintahan Aceh. Sebaliknya, jika Pemerintah Pusat
masih inkonsistensi kepada Pemerintahan Aceh, maka dikhawatirkan akan
menimbulkan kembali konflik dan disharmonisasi hubungan antara Pemerintah
Pusat dan Pemerintahan Aceh. Begitu juga Pemerintahan Aceh agar terwujudnya
harmonisasi hubungan Pemerintah Pudat dan Aceh dan terwujudnya kesejahteraan
rakyat, maka dapat menjalankan pemerintahannya sesuai dengan konstitusi (UUD
RI 1945) dan UU No.11 Tahun 2006.
BAB III
PENGATURAN KONSULTASI DAN PERTIMBANGAN GUBERNUR

TERHADAP KEBIJAKAN ADMINISTRATIF PEMERINTAH PUSAT
YANG BERKAITAN LANGSUNG DENGAN PEMERINTAHAN ACEH
DALAM PERSPEKTIF NEGARA KESATUAN REPUBLIK INDONESIA
A. Prinsip Negara Kesatuan
Prinsip negara kesatuan sebagaimana dikatakan C.F. Strong, yaitu:
Bahwa hakikat (esensi) negara kesatuan adalah negara yang kedaulatannya

tidak terbagi, atau dengan kata lain, negara yang kekuasaan pemerintah
pusatnya tidak terbatas karena konstitusi negara kesatuan tidak mengakui
adanya badan pembuat undang-undang selain badan pembuat undang-
undang pusat. Jika kekuasaan pusat berpendapat, ada baiknya

mendelegasikan kekuasaan itu pada badan-badan tambahan – apakah badan-
badan tersebut berupa otoritas daerah atau otoritas kolonial – maka hal itu
bisa saja dilakukan mengingat otoritas pusat memiliki kekuasaan penuh,
bukan karena konstitusi menetapkan demikian…. Pendelegasian kekuasaan
ini bukan berarti tidak ada badan pembuat undang-undang tambahan, tetapi
badan-badan itu dapat dihapuskan menurut kebijaksanaan otoritas pusat.
Dengan demikian, ada dua sifat penting negara kesatuan, yaitu: 1) supremasi
parlemen pusat, dan 2) tidak adanya badan berdaulat tambahan. 352
Sehingga, dalam menjalankan kedaulatan tertinggi negara, Pemerintah Pusat
yang mempunyai kekuasaan atau wewenang tertinggi dalam lapangan
pemerintahan. Konsekuensi logis dari posisinya sebagai penyelenggara kedaulatan
rakyat, maka unit-unit pemerintahan yang dibentuk dan berada di bawah
pemerintahan pusat harus tunduk kepada Pemerintah Pusat. Tanpa disertai
ketundukan dan kepatuhan secara organisasional berdasarkan peraturan
perundang-undangan yang berlaku, akan terjadi tumpang tindih dalam
melaksanakan kewenangan. 353
Menurut Ateng Syarifuddin, dalam negara kesatuan adalah negara yang
mempunyai konstitusi yang memberikan hak dan kewajiban menjalankan
kewenangan penyelenggaraan pemerintahan kepada Pemerintah Pusat,
selengkapnya dikatakan:
……UUD itu memberikan kewenangan pemerintah negara kepada satu

pemerintah, yaitu pemerintah pusat, karena penyelenggaraan segala
kepentingan hak baik dari pusat maupun dari daerah sebenarnya adalah
kewajiban dari pemerintah yang satu. Hanya berhubungan dengan luasnya
daerah, makin banyak tugas yang harus diurus oleh pemerintah pusat,
sejalan dengan kemajuan masyarakat dan negara, perbedaan antara yang
352
C.F. Strong, 2004, Konstitusi-konstitusi Politik Modern: Studi Perbandingan tentang
Sejarah dan Bentuk-bentuk Konstitusi Dunia, terjemahan dari Modern Political Constitutions: An
Introduction to the Comparative Study of Their History and Existing Form, Nuansa dan
Nusamedia, Bandung, hlm. 115. Lihat juga, Miriam Budiarjo, 2008, Dasar-dasar Ilmu Politik,
Edisi Revisi, GramediaPustaka Utama, Jakaarta, hlm. 269-270.
353
Ahmad Sukardja, 2012, Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara Dalam
Perspektif Fikih Siyasah, Sinar Grafika, Jakarta, hlm. 114.

satu dengan yang lain sukar diketahui dan sukar diatur secara memusat,
maka jika keadaan daerah-daerah sudah memungkinkan, pusat menyerahkan
kepada daerah-daerah untuk mengurus dan menyelenggarakan sendiri
kebutuhan-kebutuhan khusus dari daerah-daerah. 354
Menjaga kesatuan dan integritas negara merupakan salah satu alasan
Pemerintah Pusat mendominasi pelaksanaan urusan pemerintahan dengan
mengenyampingkan peran dan hak Pemerintah Daerah untuk terlibat langsung dan
mandiri dalam rangka mengelola serta memperjuangkan kepentingan daerahnya.
Dominasi Pemerintah Pusat atas urusan-urusan pemerintahan telah mengakibatkan
hubungan antara Pemerintah Pusat dan daerah dalam negara kesatuan menjadi
tidak harmonis atau bahkan berada pada titik yang mengkhawatirkan sehingga
timbul gagasan untuk mengubah negara kesatuan menjadi negara federal. 355
Berdasarkan pandangan di atas, menunjuki bahwa dalam negara kesatuan tidak
ada shared soverignity. Kedaulatan hanya ada ditangan negara, bukan di daerah.
Implikasinya, negara kesatuan hanya ada satu lembaga legislatif, yang berkedudukan
di pusat. Lembaga perwakilan rakyat di daerah atau DPRD hanya memiliki
regulatory power untuk membuat peraturan daerah yang tidak bertentangan dengan
produk lembaga legislatif pusat (DPR) dan peraturan perundangan yang yang lebih
tinggi. Penyelenggara negara dan/atau Presiden sebagai kepala pemerintahan dapat
melakukan review terhadap peraturan daerah dan membatalkannya jika bertentangan
dengan undang-undang dan peraturan perundangan yang lebih tinggi.
Sehingga, esensi dalam negara kesatuan kedaulatan mutlak ada pada
Pemerintah Pusat. Sementara, kekuasaan pada Pemerintahan Daerah merupakan

354
Dikutip dari Mukhlis, 2014, Fungsi dan Kedudukan Mukim Sebagai Lembaga
Pemerintahan dan Lembaga Adat Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan di Aceh, Disertasi, pada
Program Doktor Ilmu Hukum Universitas Padjajaran, Bandung, hlm. 50.
355
Ibid.

pendelegasian dari Pemerintah Pusat. Di mana kekuasaan yang didelegasikan
tersebut atas kedaulatan Pemerintah Pusat dapat menarik atau menghapus
kembali. Meskipun di daerah adanya badan atau lembaga pembuat peraturan-
peraturan (pemerintah daerah dan DPRD), namun lembaga daerah tersebut tidak
memiliki kekuasaan penuh.
Oleh karena itu, terdapat beberapa kekurangan pada negara kesatuan,
pertama, beban kerja Pemerintah Pusat cenderung berlebihan. Kedua, akibat
keberadaan pusat pemerintahan yang jauh, mengakibatkan ketidakpekaan dengan
masalah yang dihadapi oleh rakyat di daerah, sehingga kurang perhatian dan
kepentinganya terhadap daerah. Ketiga, tidak boleh adanya daerah yang
menyuarakan haknya berbeda dengan daerah-daerah lainnya, atas alasan
sentralisasi semua pelayanan harus sama. Konsekuensinya, maka sering terjadi
perlawanan dan konflik dengan daerah. 356
Sementara, Jimly Asshiddiqie berbeda pandangan dalam hal ini, mengutip
pendapat John Locke, mendeskripsikan kedaulatan rakyat itu dapat dibedakan
antara kedaultan rakyat yang lebur dalam perjanjian pertama (first treaty), ketika
negara dibentuk tetapi pada bagian kedaulatan rakyat itu tetap berada di tangan
rakyat, sewaktu-waktu dapat dipakai dalam menentukan kebijakan negara dan
mengangkat pejabat-pejabat melalui pemilihan umum dan/atau referéndum
(second treaty). 357
356
K. Ramanathan, 2003, Asas sains politik, Fajar Bakti Sdn. Bhd., Selangor, Malaysia,
hlm. 342.
357
Jimly Assiddiqie, 2005, Hukum Acara Pengujian Undang-undang, Yarsif Watampane,
Jakarta, hlm. 32.

Menurut John Locke, kontraktuil (perjanjian masyarakat) dari negara
merupakan peringatan, bahwa kekuasaan penguasa tidak pernah mutlak, tetapi
selalu terbatas. Karena dalam mengadakan perjanjian individu-individu tidak
menyerahkan seluruh hak alamiah mereka. Ada hak-hak alamiah yang merupakan
hak asasi yang tidak dapat dilepaskan (inalienable rights), juga tidak oleh individu
itu sendiri. Penguasa yang diserahi tugas mengatur hidup individu dalam ikatan
kenegaraan harus menghormati hak asasi itu. 358 Perjanjian masyarakat ini yang
disebut dengan pactum subjectionist, selain itu Locke juga mengajukan kontrak
yang disebut dengan pactum unionis, yaitu individu-individu lainnya mengadakan
suatu perjanjian masyarakat membentuk suatu masyarakat politik atau negara. 359
Selanjutnya, Jimly juga menambahkan:
Oleh karena itu, konsep kedaulatan rakyat yang bersifat monistik, tidak
dapat dipecah-pecah merupakan konsep utopis yang memang jauh dari
kenyataan. Dengan demikian konsep kedaaulatan rakyat itu dewasa ini
cenderung dipahami secara pluralis, tidak lagi monistik. Meskipun daerah-
daerah bagian dari negara kesatuan itu bukanah unit-unit negara bagian yang
tersendiri, tetapi rakyat di daerah-daerah itu tetap mempunyai kedaulatannya
sendiri-sendiri dalam lingkungan daerah provinsi atau daerah
kabupaten/kotanya, disamping kedaulatan dalam konteks bernegara
kesatuan Republik Indonesia berdasarkan Undang-Undang Dasar Republik
Indonesia Tahun 1945. 360
Kalau mengacu pendapat J.J. Rousseau, yang beranggapan negara bersifat
suatu wakil rakyat, yang kekuasaan tertinggi adalah rakyat atau berkedaulatan
rakyat (leer van de volkssouvereiniteit). 361 Dari pendapat-pendapat di atas,
meskipun prinsip negara kesatuan kekuasaan atau kedaulatan penuh ada pada
358
F. Isjwara, 1995, Pengantar Ilmu Politik, Cetakan Kesepuluh, Bina Cipta, Bandung,
hlm. 145.
359
Ibid.
360
Jimly Assiddiqie, 2005, Op., Cit., hlm. 33.
361
E. Utrecht dan Moh. Saleh Djindang, 1989, Pengantar Dalam Hukum Indonesia,
Cetekan Kesebelas, Ichtiar Baru, Jakarta, hlm. 332.

Pemerintahan Pusat yang didapat melalui first treaty, namun kedaulatan mutlak
masih tetap pada rakyat. Oleh karena itu, relevan dengan Pasal 1 ayat (2) UUD RI
1945, disebutkan: “Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut
Undang-Undang Dasar.”
Sehingga, jika ada negara kesatuan menghadapi konflik serius dan
berkepanjangan antara pusat dan daerah serta pemerintahannya tidak stabil, lebih
kepada terbawa arus pembawaan monistis, sentralistis, daan unitaristis dari negara
kesatuan atau arus pembawaan pluralistis, desentralistis, dan federalistis dari
negara serikat. Hal itu lebih disebabkan lembaga legislatif, eksekutif, dan
yudikatif pusat belum mampu membentuk bangunan negara bangsa. Disamping
itu, kemungkinan adanya salah urus (mis-management) pemerintahan. 362
Pemerintah Pusat maupun daerah belum mampu membentuk sistem
pemerintahan negara kesatuan berdasarkan hukum nasional dengan
memperhatikan hukum internasional. Khususnya, para pembentuk peraturan
perundaang-undangan dari yang tertinggi hingga terendah belum mampu
menjadikan “hukum sebagai alat untuk mengintegrasikan dan mengkoordinasikan
masyarakat” dalam menghadapi berbagai kepentingan ditengah masyarakat. 363
Oleh karena itu, jika ini terjadi tanpa ada penyelesaian, maka negara sebagai
asosiasi manusia yang hidup dan bekerjasama untuk mengejar beberapa tujuan
bersama telah disorientasi dari tujuan utamanya.
Bukankah, tujuan negara sebagaimana dikatakan Plato dalam bukunya
“Republik”, bahwa dibentuk karena kebutuhan umat manusia. Tidak ada manusia
362
Astim Riyanto, 2010, Loc., Cit., hlm. 93.
363
Ibid, hlm. 93-94.

dapat memenuhi semua kebutuhannya sendiri-sendiri, tetapi banyak kebutuhan.
Begitu juga Aristatoles dalam bukunya, “Politik, mengatakan negara dibentuk dan
dipertahankan karena bertujuan menyelenggarakan hidup yang baik bagi semua
warga negaranya. 364 Sedangkan, menurut Roger H. Soltau, tujuan negara ialah
“memungkinkan rakyatnya berkembang serta menyelenggarakan daya ciptanya
sebebas mungkin (the freest possible development and creative self-expression of
its members). Begitu juga, Harold Laski, mengatakan tujuan negara, yaitu:
“menciptakan di mana rakyat dapat mencapai keinginan mereka secara maksimal
(creation of those conditions under which the members of the state may attain the
máximum satisfaction of their desires)”. 365
Sementara, tujuan negara Republik Indonesia sebagaimana Paragraf
Keempat Pembukaan UUD RI 1945, disebutkan:
…..kemudian dari pada itu untuk membentuk suatu Pemerintah Negara

Indonesia yang melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah
darah Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan
kehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang
berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial, maka
disusunlah Kemerdekaan Kebangsaan Indonesia itu dalam suatu Undang-
Undang Dasar Negara Indonesia, yang terbentuk dalam suatu susunan
Negara Republik Indonesia yang berkedaulatan rakyat dengan berdasarkan
kepada Ketuhanan Yang Maha Esa, Kemanusiaan Yang Adil dan Beradab,
Persatuan Indonesia dan Kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat
kebijaksanaan dalam Permusyawaratan/Perwakilan, serta dengan
mewujudkan suatu Keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia.
B. Desentralisasi Dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia
364
F. Isjwara, 1995, Op., Cit., hlm. 164.
365
Miriam Budiarjo, 2008, Op., Cit., hlm. 54-55.

Sebagaimana telah dideskripsikan pada Bab I, bahwa negara kesatuan dibagi
juga dalam pola sentralistik dan pola desentralistik. Negara kesatuan dengan pola
sentralistik adalah sistem kenegaraan yang menetapkan seluruh wilayah negara
tanpa kecuali, merupakan kesatuan wilayah administrasi dan hukum. Sedangkan,
pola desentralisasi adalah penyerahan wewenang dari pemerintah pusat kepada
daerah. Namun, penyerahan wewenang tersebut tidak mengubah esensi dasar
negara kesatuan. 366
Mahfud MD, menyebutkan negara kesatuan adalah:
Negara yang kekuasaannya dipencar ke daerah-daerah melalui pemberian

otonomi atau pemberian wewenang kepada daerah-daerah untuk mengurus
dan mengatur rumah tangga mereka sendiri melalui desentralisasi atau
melalui dekonsentrasi. Ini berarti bahwa daerah-daerah itu mendapat hak
yang datang dari, atau diberikan oleh, pemerintah pusat beradasarkan
undang-undang dan konstitusi.367
Negara kesatuan terbagi dalam dua bentuk: pertama, sistem sentralisasi, di
mana segala sesuatu dalam negara langsung diatur dan diurus oleh pemerintah
pusat, pemerintah daerah tinggal melaksanakannya. Kedua, sistem desentralisasi,
di mana pemerintah pusat memberikan kekuasaan kepeda pemerintah daerah
untuk mengurus rumah tangganya sendiri (otonomi daerah) yang dinamakan
daerah swatantra. 368 Logemann, menyatakan bahwa kekuasaan bertindak secara
bebas yang diberikan kepada pemerintahan daerah untuk menjalankan
366
Hendarmin Ranadireksa, 2007, Op., Cit., hlm. 59-62.
367
Mahfud MD, Loc. Cit., hlm. 221.
368
C.S.T. Kansil, 1983, Hukum Tata Pemerintahan Indonesia, Ghalia Indonesia, Jakarta,
hlm. 72.

pemerintahan sendiri, kekuasaan inilah dinamakan otonomi, dimana Van
Vollenhoven memberi istilah “Eigenmesterschap”. 369
Desentralisasi pada dasarnya dapat dipahami dari 2 (dua) perspektif.
Pertama, dari perspektif politik (political decentralisation perspective) adalah
“pelimpahan kekuasaan” dari pusat kepada daerah dalam menjalankan fungsi
pemerintahan. Kedua, dalam perspektif administratif (administrative
decentralisation perspective) adalah “pemberian wewenang” dari unit
pemerintahan yang lebih tinggi kepada lembaga, organisasi ataupun perorangan
yang lebih rendah untuk merencanakan, membuat keputusan, dan mengatur
fungsi-fungsi terkait kepentingan publik. 370
Hal ini sebagaimana juga dinyatakan oleh Conyers membagi desentralisasi
menjadi 2 (dua) macam, yaitu: pertama, devolution of power (devolusi) adalah
pelimpahan kewenangan politik dari pusat kepada daerah yang ditetapkan secara
legal. Kedua, deconcentration (dekonsentrasi) adalah merujuk kepada
kewenangan administratif yang diberikan oleh pusat kepada perwakilan badan-
badan pemerintah pusat yang ada daerah. Sejalan juga, dengan konsep
desentralisasi Smith, yang menekankan bahwa pada garis besarnya desentralisasi
itu adalah pendelegasian wewenang (delegation of authority), baik dalam
pengertian politik maupun birokrasi. 371 Sejalan dengan pengertian diatas oleh
Parson, mendefinisikan desentralisasi sebagai “… sharing of the governmental
power by a central ruling group with other groups, each having authority within a
369
Solly Lubis, 1975, Pergeseran Garis Politik dan Perundang-undangan Pemerintahan
Daerah, Alumni, Bandung, hlm. 20.
370
Darmansjah Djumala, 2013, Soft Power untuk Aceh, Resolusi Konflik dan Politik
Desentralisasi, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, hlm. 8.
371
Ibid, hlm. 9.

specific area of the state.” (…..pembagian kekuasaan pemerintahan oleh
kelompok penguasa pusat dengan kelompok-kelompok lain, masing-masing
memiliki kewenangan dalam wilayah khusus negara"). Sedangkan dekonsentrasi
adalah “… the sharing of power between members of the same ruling group
having authority respectively in different areas of the state”. (“……pembagian
kekuasaan antara anggota yang sama, di mana kelompok penguasa mempunyai
wewenang masing-masing di berbagai wilayah negara”). 372
Berdasarkan kedua deskripsi diatas bahwa dalam konteks desentralisasi ada
2 (dua) perspektif. Pertama, dalam bentuk politik atau pemerintahan
(devolution/delegation) yang dilimpahkan oleh Pemerintah Pusat, yang diatur
dalam suatu peraturan perundang-undangan untuk dijalankan sendiri oleh
Pemerintahan Daerah. Selanjutnya, dalam bentuk administratif (deconcentration),
di mana kewenangan pemerintah pusat dilimpahkan kepada lembaga vertikal di
daerah untuk dijalankan sesuai dengan perintah dari pusat, yang selanjutnya
dipertanggungjawabkan langsung kepada pemerintah pusat.
Perbedaan kedua perspektif dalam mendefinisikan desentralisasi, tidak dapat
dihindari, berimplikasi pada perbedaan dalam merumuskan tujuan utama yang
hendak dicapai. Secara umum, perspektif desentralisasi politik lebih menekankan
tujuan yang hendak dicapai pada aspek politis, antara lain: meningkatkan
keterampilan dan kemampuan politik para penyelenggara pemerintah dan
masyarakat, serta mempertahankan integrasi nasional. Dalam perspektif
desentralisasi politik tersebut Smith, membedakan tujuan desentralisasi
372
Syarif Hidayat, 2008, Desentralisasi dan Otonomi Daerah Dalam Perspektif State-
Society Relation, Jurnal Politik, Volume 1, Nomor 1 tahun 2008, hlm. 2.

berdasarkan kepentingan nasional (Pemerintah Pusat), dan kepentingan
Pemerintah Daerah. 373
Dari sisi kepentingan Pemerintah Pusat, sedikitnya ada tiga tujuan utama
desentralisasi. Pertama, political education (pendidikan politik), maksudnya,
melalui praktik desentralisasi diharapkan masyarakat belajar mengenali dan
memahami berbagai persoalan sosial, ekonomi, dan politik yang mereka hadapi;
menghindari atau bahkan menolak untuk memilih calon anggota legislatif yang
tidak memiliki kualifikasi kemampuan politik; dan belajar mengkritisi berbagai
kebijakan pemerintah, termasuk masalah penerimaan dan belanja daerah; kedua,
to provide training in political leadership (untuk latihan kepemimpinan). Tujuan
ini berasumsi pemerintah daerah merupakan wadah yang paling tepat untuk
training bagi para politisi dan birokrat sebelum mereka menduduki berbagai
posisi penting di tingkat nasional. Kebijakan desentralisasi diharapkan akan
memotivasi dan melahirkan calon-calon pimpinan pada level nasional; dan, ketiga
to create political stability (untuk menciptakan stabilitas politik). Para pendukung
dari tujuan ini percaya bahwa melalui kebijakan desentralisasi akan terwujud
kehidupan sosial yang harmonis dan kehidupan politik yang stabil. 374
Sementara, dari sisi kepentingan Pemerintah Daerah: pertama, untuk
mewujudkan political equality. Melalui pelaksanaan desentralisasi diharapkan
akan lebih membuka kesempatan kepada masyarakat untuk berpartisipasi dalam
berbagai aktivitas politik di tingkat lokal. Masyarakat dapat dengan elegan
mempraktikkan bentuk-bentuk partisipasi politik, misalnya menjadi anggota partai
373
Ibid., hlm. 3.
374
Ibid., hlm. 4-5.

politik dan kelompok kepentingan, mendapatkan kebebasan mengekspresikan
kepentingan, dan aktif dalam proses pengambilan kebijakan; kedua, local
accountability, di mana diharapkan dapat tercipta peningkatan kemampuan
Pemerintah Daerah dalam memperhatikan hak-hak komunitasnya, meliputi hak
untuk ikut serta dalam proses pengambilan keputusan dan implementasi kebijakan
di daerah, serta hak untuk mengontrol pelaksanaan pemerintahan daerah; dan,
ketiga local responsiveness, karena pemerintah daerah dianggap lebih mengetahui
berbagai masalah yang dihadapi komunitasnya, pelaksanaan desentralisasi akan
menjadi jalan terbaik untuk mengatasi masalah dan sekaligus meningkatkan
akselerasi pembangunan sosial dan ekonomi di daerah. 375
Menurut The Liang Gie, desentralisasi bukanlah semata-mata bernuansa
technical administration atau practical administration, melainkan juga sebagai
proses of political interaction. Berarti bahwa desentralisasi atau otonomi sangat
erat kaitannya dengan demokrasi, di mana yang diinginkan tidak hanya demokrasi
pada tingkat nasional, melainkan juga demokrasi di tingkat lokal (local
democracy) yang arahnya kepada pemberdayaan (empowering) atau kemandirian
daerah. Oleh karena itu, desentralisasi dapat dilihat paling tidak dari empat sudut:
pertama, sudut politik, sebagai permainan kekuasaan yang dapat mengarah kepada
penumpukan kekuasaan yang seharusnya kepada penyebaran kekuasaan
(distribution or dispertion of power). Tetapi juga sebagai tindakan
pendemokrasian untuk melatih diri dalam mempergunakan hak-hak demokrasi.
Kedua, sudut teknis organisatoris, sebagai cara untuk menerapkan dan
375
Ibid.

melaksanakan pemerintahan yang efesien. Ketiga, sudut kultural, adanya
perhatian terhadap keberadaan atau kekhususan daerah. Keempat, sudut
pembangunan, desentralisasi atau otonomi secara langsung memperhatikan dan
melancarkan serta meratakan pembangunan. 376
Dengan demikian, filosofi formulasi dan implementasi otonomi
sesungguhnya berorientasi kepada hal-hal sebagai berikut:
a. Realisasi dan implementasi filososfi demokrasi;
b. Realisasi kemandirian secara nasional dan mengembangkan sensitivitas
kemandirian daerah;
c. Melatih daerah dalam mencapai kedewasaannya dan dapat memenej
permasalahan dan kepentingannya sendiri sejauh memungkinkan;
d. Mempersiapkan political schooling untuk seluruh masyarakat;
e. Mempersiapkan saluran bagi aspirasi dan partisipasi daerah;
f. Membangun pemerintah dapat secara optimal mencapai efesiensi dan
efektifitas. 377
Oleh karenanya, tujuan desentralisasi menurut perspektif desentralisasi
administrasi (administrative decentralisastion perspective), lebih menekankan
pada aspek efisiensi dan efektifitas penyelenggaraan pemerintahan dan
pembangunan ekonomi di daerah sebagai tujuan utama desentralisasi. Rondinelli,
menyebutkan bahwa tujuan utama yang hendak dicapai melalui kebijakan
desentralisasi adalah untuk meningkatkan kemampuan Pemerintah Daerah dalam
menyediakan public good and services, serta untuk meningkatkan efisiensi dan
376
Dikutip dari Andi Alfian Malaranggeng, dkk, 2001, Otonomi Daerah: Perspektif
Teoritis dan Praktis, Cetakan Ke-2, Bigraf Publishing, Yogyakarta, hlm. 96
377
Ibid, hlm. 96-97.

efektivitas pembangunan ekonomi di daerah. Sementara, menurut Ruland, lebih
menekankan aspek partisipasi masyarakat dalam pembangunan ekonomi sebagai
tujuan utama desentralisasi. 378
Implementasi kedua jenis desentralisasi politik dan desentralisasi
administrasi tersebut diwujudkan dalam pengambilan keputusan pada setiap
struktur organisasi termasuk organisasi negara. Menurut M. Faltas, ada dua
kategori dalam pengambilan keputusan:
1. Keputusan politik/political authority yaitu decisions that are allocative,

the commit public funds, the coercive power of governmental regulation
and other public values, to authoritatively chosen ends.
2. Keputusan administratif/administrative authority yaitu decision of
implementation about now and where recources have to be used, who
would quality for service resulting from the allocation and whether the
allocated resources have been properly used. 379
Berdasarkan pengertian tersebut maka keputusan politik disebut juga
keputusan alokasi, sedangkan keputusan administratif, disebut juga keputusan
pelaksanaan. Dari dua jenis pengambilan keputusan tersebut dalam struktur
organisasi dapat bervariasi:
1. Keputusan alokasi dan keputusan pelaksanaan dilakukan pada puncak
hierarki secara terpusat, yang disebut sentralisasi penuh.
2. Keputusan alokasi diambil pada puncak organisasi sedangkan keputusan
pelaksanaan dilakukan pada jenjang-jenjang yang lebih rendah, yang
disebut dengan dekonsentrasi.
378
Syarif Hidayat, 2008, Op., Cit., hlm. 4-5.
379
Dikutip dari Hanif Nurcholis, 2005, Teori dan Praktik Pemerintahan dan Otonomi
Daerah, Gramedia Widiasarana Indonesia, Jakarta, hlm. 2.

3. Keputusan alokasi dan pelaksanaan, keduanya diserahkan sepenuhnya
pada jenjang organisasi yang lebih rendah, disebut desentralisasi. 380
Dari uraian tersebut dapat diketahui bahwa dalam arti luas desentralisasi
mencakup beberapa konsep sebagai berikut:
1. Dekonsentrasi merupakan penyerahan sejumlah kewenangan administrasi dari
pemerintah pusat kepada tingkatan yang lebih rendah dalam kementerian atau
badan pemerintahan yang lain.
2. Devolusi merupakan pembentukan dan penguatan unit-unit pemerintahan sub-
nasional dengan aktivitas yang secara substansial berada diluar kontrol
pemerintahan pusat.
3. Delegasi merupakan perpindahan tanggungjawab fungsi-fungsi tertentu
kepada organisasi diluar struktur birokrasi regular dan hanya dikontrol oleh
pemerintah pusat secara tidak langsung.
4. Deregulasi merupakan proses penghapusan peraturan tertentu.
5. Privatisasi merupakan pemberian semua tanggungjawab atas fungsi-fungsi
kepada organisasi non-pemerintahan atau perusahaan swasta yang independen
dari pemerintah. 381
Dari beberapa pandangan di atas, ada yang berbeda pendapat terhadap
keberadaan antara desentralisasi dengan dekonsentrasi. Di mana dianggap tidak
bisa disejajarkan antara desentralisasi dengan dekonsentrasi. Hal ini dikarenakan
dekonsentrasi kecenderungannya kepada hal yang berkaitan dengan administrasi
380
Ibid. hlm. 3.
381
Soni Yuwono, dkk., 2008, Memahami APBD dan Permasalahannya (Panduan
Pengelolaan Keuangan Daerah), Bayu Media Publishing, Malang, hlm. 15.

atau kepegawaian (ambtelijk). Sedangkan, substansi desentralisasi bersifat
ketatanegaraan (staatkundig).
Sebagaimana dikatakan Bagir Manan, mengutip pendapat R Tresna,
mengenai desentralisasi sebagai berikut:
1. Staatkundige decentralisatie/politieke decentralisatie:

a. territoriale decentralisatie:
a.1. autonomie;
a.2. Medebewind/Medebestuur/Zelfbestuur/Self-government;
b. functionale decentralitatie.
2. Ambtelijk decentralitatie (deconcentratie). 382
Begitu pula menurut Irawan Soejito, bahwa pada umumnya desentralisasi
mempunyai bentuk:
1. Desentralisasi territorial;
2. Desentralisasi fungsional;
3. Desentralisasi administratif (ambtelijk) atau dekonsentrasi. 383
Melalui pendapat-pendapat di atas dapat diketahui, bahwa meskipun
dekonsentrasi memuat pemencaran kekuasaan, tetapi tidak dapat disejajarkan
dengan desentralisasi. (Hal ini karena) desentralisasi bersifat ketatanegaraan
(staatkundig), sedangkan dekonsentrasi hanya berkaitan dengan penyelenggaraan
administrasi Negara, karena itu bersifat kepegawaian (ambtelijk). Aspek
ketatanegaraan dalam desentralisasi mengandung arti bahwa penyelenggaraan
desentralisasi merupakan bagian dari organisasi negara. Desentralisasi harus
mencerminkan sepenuhnya tatanan organisasi negara dan penyelenggaraan negara
(misalnya, tentang “dasar permusyawaratan” dalam rumusan Pasal 18 UUD

382
Bagir Manan dan Kuntana Magnar, 1997, Beberapa Masalah Hukum Tata Negara
Indonesia, Edisi Kedua, Cetakan Ke-1, Alumni, Bandung, hlm. 274.
383
Ibid.

1945). Sementara, dalam dekonsentrasi, dasar permusyawaratan itu tidak ada,
dekonsentrasi dapat hadir tanpa menghiraukan corak negara atau sistem
ketatatanegaraan. Kehadiran dekonsentrasi semata-mata untuk melancarkan
pemerintahan sentral/pusat di daerah. 384
Desentralisasi sebagai suatu sistem penyelenggaraan pemerintahan daerah,
juga memiliki kelemahan dan kelebihan. Menurut George R. Terry, dalam konteks
kelebihan desentralisasi yaitu:
1. Struktur organisasi yang disentralisasikan memiliki bobot pendelegasian

wewenang dan meringankan beban manajemen teratas.
2. Lebih berkembang ke arah generalist (umum) daripada specialist
(khusus).
3. Dapat meningkatkan hubungan yang akrab dan memunculkan gairah
kerja dan koordinasi yang baik.
4. Efisiensi dapat ditingkatkan.
5. Bagi organisasi yang besar dapat memperoleh manfaat dari keadaan
ditempat masing-masing.
6. Sebelum suatu rencana dapat diterapkan secara keseluruhan dapat
diterapkan lebih dahulu dalam suatu bagian tertentu sehingga rencana
dapat berubah.
7. Resiko yang mencakup kerugian dalam bidang kepegawaian, fasilitas,
dan organisasi dapat terbagi-bagi. 385
Disamping kelebihan, menurut Martin Jimung, desentralisasi juga memiliki
kelemahan, yaitu:
1. Besarnya organ-organ pemerintahan menjadikan struktur pemerintahan

bertambah kompleks dan berimplikasi pada lemahnya koordinasi.
2. Keseimbangan dan kesesuian antara bermacam-macam kepentingan
daerah akan lebih mudah terganggu.
3. Desentralisasi teritorial mendorong timbulnya daerah-isme atau provinsi-
isme.
4. Keputusan yang diambil memerlukan waktu yang lama karena
memerlukan perundingan yang bertele-tele.
384
Ibid, hlm. 274-275.
385
Soni Yuwono, dkk., 2008, Loc., Cit., hlm. 15.

5. Desentralisasi memerlukan biaya yang besar dan sulit memperoleh
keseragaman (uniformitas) dan kesederhanaan. 386
Selanjutnya, Martin mengatakan visi Pemerintahan Daerah pada era
otonomi daerah yang tertuang dalam kebijakan desentralisasi, yaitu pembebasan
pusat, pemberdayaan daerah, serta pengembalian kepercayaan pusat ke daerah.
Setidaknya, ada lima prinsip penyelenggaraan pemerintahan daerah, yaitu:
1. Prinsip peleksanaan. Pelaksanaan otonomi daerah harus menjunjung aspirasi

perjuangan rakyat, memperkukuh negara kesatuan, dan mempertimbangkan
tingkat kesejahteraan masyarakat daerah.
2. Prinsip riil dan tanggungjawab. Pemberian otonomi kepada daerah harus
merupakan otonomi yang nyata dan bertanggung jawab pada kepentingan
seluruh warga daerah. Pemerintah daerah berperan mengatur proses dinamika
pemerintahan dan pembangunan di daerah.
3. Prinsip pencernaan. Asas desentralisasi perlu dilaksanakan dengan asas
dekonsentrasi melalui pemberian kemungkinan kepada masyarakat untuk
kreatif dalam membangun daerahnya. Artinya, pemerintah bukan sebagai raja,
melainkan pelayan untuk dan bersama rakyat membangun daerahnya.
4. Prinsip keserasian. Pemberian otonomi kepada daerah mengutamakan aspek
keserasian dan tujuan di samping aspek pendemokrasian.
5. Prinsip pemberdayaan. Tujuan pemberian otonomi kepada daerah adalah untuk
meningkatkan daya guna dan hasil guna penyelenggaraan pemerintah di
daerah, terutama dalam aspek pelaksanaan pembangunan dan pelayanan
terhadap masyarakat serta untuk meningkatkan pembinaan kestabilan politik
dan kesatuan bangsa. 387
Di sisi lain, sebagaimana disampaikan Winardi yang dikutip Ari Purwadi,
bahwa kebijakan desentralisasi merupakan keputusan yang dianggap terbaik yang
perlu diambil bangsa ini. Wacana negara federal sempat marak pada awal-awal
era reformasi, namun semakin tenggelam seiring dengan diadopsinya unsur-unsur
386
Ibid.
387
Ibid, hlm. 17.

federal di dalam undang-undang otonomi daerah. 388 Para ahli menyebutkan ada
banyak faktor mengapa desentralisasi diperlukan antara lain, sebagaimana yang
dikemukakan oleh Brian C. Smith dengan menyebutkan 6 (enam) faktor, yaitu:
1. Untuk pendidikan politik. Desentralisasi memberikan pemahaman kepada

para masyarakat, penyeleksian para wakil rakyat dan juga pentingnya
kebijakan, perencanaan dan anggaran dalam suatu sistem demokrasi.
2. Untuk latihan suatu kepemimpinan politik. Desentralisasi menciptakan
sebuah landasan bagi pemimpin politik prospektif di tingkat lokal untuk
mengembangkan kecakapan dalam hal pembuatan kebijakan, menjalankan
partai politik serta menyusun anggaran. Dari pemimpin dalam tingkat lokal
inilah diharapkan akan mampu melahirkan politisi-politisi nasional yang
handal.
3. Untuk dapat memelihara stabilitas politik. Partisipasi masyarakat dalam
politik formal melalui voting dan praktek-praktek lain dapat meningkatkan
kepercayaan pihak masyarakat terhadap pemerintah. Dengan cara ini dapat
diharapkan tercapai harmoni sosial, semangat kekeluargaan dan kerukunan,
juga stabilitas politik.
4. Untuk mencegah konsentrasi kekuasaan di pusat. Kesetaraan politik dan
partisipasi politik akan mengurangi kemungkinan dari adanya konsentrasi
kekuasaan. Kekuasaan politik nanti akan terdistribusi secara luas sehingga
desentralisasi merupakan sebuah mekanisme yang dapat mencakup
kelompok miskin atau kelompok marjinal.
5. Untuk memperkuat akuntabilitas publik. Akuntabilitas diperkuat karena
perwakilan setempat lebih terakses kepada penduduk setempat dan oleh
karenanya akan lebih bertanggungjawab terhadap kebijakan dan hasil-
hasilnya dibanding pemimpin politik nasional atau pegawai pemerintah.
6. Untuk meningkatkan kepekaan kaum elit akan kebutuhan masyarakat.
Sensitifitas pemerintah meningkat dikarenakan perwakilan lokal
ditempatkan secara tepat untuk mengetahui kebutuhan-kebutuhan lokal dan
juga agar bagaimana kebutuhan tersebut terpenuhi dengan cara-cara yang
efektif. 389
Sedangkan, menurut Chemma dan Rondinelli menyatakan ada beberapa
alasan yang merupakan rasionalitas dari desentralisasi, antara lain:
1. Desentralisasi dapat merupakan cara untuk mengatasi keterbatasan karena

perencanaan yang bersifat sentralistik dengan mendelegasikan sejumlah
kewenangan, terutama dalam perencanaan pembangunan, kepada pejabat di
388
Ari Purwadi, 2013, Harmonisasi Pengaturan Perencanaan Pembangunan antara Pusat
dan Daerah Era Otonomi Daerah, Jurnal Perspektif, Volume XVIII, Nomor 2 Tahun 2013, Edisi
Mei, hlm. 92.
389
Ibid.

daerah yang bekerja di lapangan dan tahu betul masalah yang dihadapi
masyarakat. Dengan desentralisasi maka perencanaan itu dapatlah dilakukan
sesuai dengan kepentingan masyarakat di daerah yang bersifat heterogen.
2. Dengan desentralisasi fungsi dan penugasan kepada pejabat di daerah, maka
tingkat pemahaman serta sensitifitas terhadap kebutuhan masyarakat daerah
akan meningkat. Kontak hubungan yang meningkat antara pejabat dengan
masyarakat setempat akan memungkinkan kedua belah pihak untuk
memiliki informasi yang baik, sehingga dengan demikian itu akan
mengakibatkan perumusan kebijakan yang mana lebih realistik dari
pemerintah.
3. Desentralisasi memungkinkan representasi yang lebih luas dari berbagai
kelompok politik, etnis, dan keagamaan di dalam perencanaan
pembangunan yang kemudian dapat memperluas kesamaan dalam
mengalokasikan sumber daya dan investasi pemerintah.
4. Struktur pemerintahan yang mana didesentralisasikan itu diperlukan karena
untuk melembagakan parsitipasi masyarakat dalam perencanaan dan
implementasi program. Struktur seperti itulah dapat merupakan wahana bagi
pertukaran informasi yang menyangkut kebutuhan masing-masing daerah
kemudian secara bersama-sama menyampaikannya kepada pemerintah.
5. Desentralisasi dapat memantapkan stabilitas politik dan kesatuan nasional
dengan memberikan peluang kepada berbagai kelompok masyarakat di
daerah untuk berpartisipasi secara langsung dalam pembuatan kebijakan,
sehingga dengan demikian akan meningkatkan kepentingan mereka di
dalam memelihara sistem politik.390
Sementara, dalam konteks NKRI sebagaimana telah dijelaskan pada Bab I
dan Bab II, bahwa dasar pemberlakuan desentralisasi secara konstitusional diatur
dalam Bab VI tentang Pemerintah Daerah, Pasal 18 UUD RI 1945, disebutkan:
“Pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil, dengan bentuk susunan
pemerintahannya ditetapkan dengan undang-undang, dengan memandang dan
mengingati dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara, dan hak-
hak asal-usul dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa”.
Selanjutnya, pasca perubahan Pasal 18, menjadi tiga pasal, yaitu: Pasal 18
UUD RI 1945, yaitu:
(1) Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah

provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang
390
Ibid.

tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan
(2) Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur
dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan
tugas pembantuan.
(3) Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota memiliki
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang anggota-anggotanya dipilih
(4) Gubernur, Bupati dan Walikota masing-masing sebagai Kepala
Pemerintah Daerah Provinsi, Kabupaten dan Kota dipilih secara
demokratis.
(5) Pemerintah daerah menjalankan otonomi seluasluasnya, kecuali
urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai
(6) Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan
peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas
pembantuan.
(7) Susunan dan tata cara penyelenggaraan pemerintahan daerah diatur
dalam undang-undang.
Sementara, Pasal 18A UUD RI 1945, yaitu:
(1) Hubungan wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah

provinsi, kabupaten, dan kota atau antara provinsi dan kabupaten dan
kota, diatur dengan Undang-undang dengan memperhatikan
kekhususan dan keragaman daerah.
(2) Hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfatan sumber daya alam
dan sumber daya lainnya antara pemerintah pusat dan pemerintahan
daerah diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan
undang-undang.
Kemudian, Pasal 18B UUD RI 1945, yaitu:
(1) Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan

daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan
Undang-undang.
(2) Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat
hukum adat serta hak-hak tradisonalnya sepanjang masih hidup dan
sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara
Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang.
Dari beberapa pendapat di atas pemberlakuan desentralisasi sudah
menunjukan pengaturan yang selaras. Oleh karenanya, pasca perubahan UUD RI

1945 dan konsistensi pelaksanaan desentralisasi, terutama pasca reformasi
kekuasaan pemerintahan tidak lagi terpusat pada Pemerintah Pusat. Begitu juga
dengan peran pemimpin menunjukan siginifikansi terhadap pembangunan sesuai
dengan kebutuhan dan kepentingan di daerah. Meskipun masih banyak kelemahan
dalam pengelolaan pemerintahan akibat sumber daya manusia yang terbatas.
Begitu juga, pengaruh negatif melahirkan pejabat-pejabat yang melakukan
penyelewengan, seperti penyalahgunaan wewenang dan korupsi, kalau
sebelumnya terpusat pada pejabat pusat telah menyebar kepada daerah-daerah.
C. Pengaturan Otonomi Daerah
Dalam UUD RI 1945 baik sebelum dan sesudah perubahan dinyatakan
bahwa pelaksanaan desentralisasi akan diatur dalam undang-undang. Di mana
sistem pemerintahan daerah NKRI sejak tahun 1945-2015 ditandai dengan
pemberlakuan berbagai peraturan perundang-undangan tentang Pemerintahan
Daerah. Kemudian, kebijakan pengaturan dan perubahan peraturan perundang-
undangan tentang Pemerintahan Daerah ini, tidak terlepas daripada perkembangan
sistem pemerintahan dan politik Indonesia.
Menurut Warsito Utomo, setiap undang-undang atau kebijakan pemerintah
yang diberlakukan atau ditetapkan mengenai otonomi dan desentralisasi selalu
dipengaruhi situasi politik nasional, sistem pemerintahan atau bahkan keinginan

power elit suatu orde. 391 Berkaitan pengaturan otonomi daerah dalam peraturan
perundang-undangan sudah dilakukan sebanyak 10 (sepuluh) kali, sejak Orde
Lama, Orde Baru, dan orde Reformasi. Setiap perubahan sistem dituangkan dalam
undang-undang tentang Pemerintahan Daerah. Disamping itu, pada masa Orde
Lama dibawah Presiden Soekarno pernah juga diatur dalam Penetapan Presiden.
Semua peraturan perundang-undang tersebut memuat substansi yang berbeda satu
sama lain. Pengaturan peraturan perundang-undangan dalam tiga masa Orde
Lama, Orde Baru, dan Orde Reformasi, sebagai berikut:
1. Pengaturan Masa Orde Lama
1.1. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945 tentang Kedudukan Komite Nasional
Daerah ini, dikeluarkan pada tanggal 23 November 1945 dan merupakan undang-
undang Pemerintahan Daerah yang pertama setelah kemerdekaan. Undang-undang
tersebut didasarkan pada Pasal 18 UUD RI 1945, pengaturan-pengaturan yang
dimuat, meneruskan sistem yang diwariskan oleh Pemerintah Kolonial Belanda.
Sebuah Komite National Daerah (KND) didirikan pada setiap level terkecuali di
tingkat provinsi. Komite tersebut bertindak selaku badan legislatif dan anggota-
anggotanya diangkat oleh Pemerintah Pusat. Komite tersebut memilih lima orang
dari anggotanya untuk bertindak selaku badan eksekutif yang dipimpin oleh
kepala daerah untuk menjalankan roda pemerintahan daerah. Kepala daerah
391
Dikutip dari Didik Sukriono, 2013, Hukum Konstitusi dan Konsep Otonomi, Kajian
Politik Hukum Tentang Konstitusi, Otonomi Daerah dan Desa Pasca Perubahan Konstitusi,
Setara Press, Malang, hlm.126.

menjalankan dua fungsi utama yaitu sebagai kepala daerah otonom dan sebagai
wakil Pemerintah Pusat di daerah. 392
Penyelenggaraan otonomi pada daerah Keresidenan, Kabupaten dan Kota
diselenggarakan bersama-sama antara KND dan Kepala Daerah (Residen, Bupati
dan Walikota) adalah pejabat pemerintah yang diangkat oleh pemerintah pusat.
Mereka masing-masing menurut peraturan yang berlaku mempunyai tugas
menjalankan wewenang Pemerintah Pusat di lingkungan wilayah jabatannya. Oleh
karena itu, pemerintahan daerah menurut undang-undang ini, tidak ada batas yang
tegas antara wewenang daerah berdasarkan otonominya dan wewenang yang
dijalankan oleh Kepala Daerah berdasarkan dekosentrasi. 393
Sistem ini mencerminkan kehendak Pemerintah Pusat untuk menerapkan
prinsip desentralisasi dan dekonsentrasi dalam sistem pemerintahan daerah,
namun penekanannya lebih kepada prinsip dekonsentrasi. Hal ini terlihat dari
dualisme fungsi diberikan kepada kepala daerah. Status Kepala Daerah adalah
diangkat dan diambil dari keanggotaan komite, disamping sebagai kepala daerah,
juga merupakan wakil pemerintah pusat. Komite Daerah, meskipun mempunyai
kewenangan menyelenggarakan pemerintahan daerah, tetapi pelaksanaanya
terbatas karena statusnya diangkat oleh Pemerintah Pusat.
392
C.S.T. Kansil dan Christine Kansil, 2002, Pemerintahan Daerah di Indonesia, Sinar
Grafika, Jakarta, hlm. 22-24.
393
Titik Triwulan Tutik, 2006, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonsia, Cetakan Kedua,
Prestasi Pustaka Publisher, Jakarta, hlm. 191.

Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 tentang Pemerintahan Daerah
dikeluarkan pada tanggal 10 Juli 1948 yang dimaksudkan sebagai pengganti
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945 yang dianggap sudah tidak sesuai lagi
dengan semangat kebebasan setelah kemerdekaan. Undang-undang ini hanya
mengatur mengenai daerah otonom dan sama sekali tidak menyinggung daerah
administratif.
Selanjutnya, undang-undang ini hanya mengakui 3 (tiga) tingkatan daerah
otonom yaitu; Provinsi, Kabupaten atau Kotamadya dan terakhir Desa atau Kota
Kecil. Kekuasaan eksekutif dipegang oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah
(DPRD), dan pemerintahan sehari-hari dijalankan oleh Dewan Pemerintahan
Daerah (DPD). Kepala daerah bertindak selaku Ketua DPD. Kepala daerah
diangkat oleh Pemerintah Pusat dari calon-calon yang diusulkan oleh DPRD.
DPD yang menjalankan urusan pemerintahan daerah bertanggung jawab kepada
DPRD baik secara kolektif maupun sendiri-sendiri. 394
Kondisi tersebut merupakan cerminan dari praktek demokrasi parlementer
yang dianut pada masa tersebut. Pada sisi lain kepala daerah tetap menjalankan
dwifungsi; sebagai Ketua DPD pada satu sisi dan sebagai wakil Pemerintah Pusat
di daerah pada sisi yang lain. Sebagai alat Pemerintah Pusat, kepala daerah
mengawasi DPRD dan DPD, sedangkan sebagai Ketua DPD, kepala daerah
bertindak selaku wakil dari daerah. 395
Di mana memuat dua dasar kebijaksanaan baru yaitu: 1) tentang hasrat pusat
untuk memberikan otonomi yang luas kepada daerah; 2) tentang titik berat
394
C.S.T. Kansil dan Christine Kansil, 2002, Op., Cit., hlm. 24-27.
395
Ibid.

otonomi. Berkaitan dengan hasrat pusat untuk memberikan otonomi yang luas
kepada daerah, dalam undang-undang ini belum mempergunakan istilah “luas”
atau “seluas-luasnya”, melainkan “sebanyak-banyaknya”, seperti yang terdapat
dalam Penjelasan angka III tentang hak mengatur dan mengurus rumah tangga
sendiri yang menyebutkan: “Kelak di dalam Undang-undang Pembentukan dari
masing-masing daerah akan disebutkan macam-macam kewajiban pemerintah
yang akan diserahkan kepada daerah. Adalah hajat pemerintah akan menyerahkan
kewajiban itu sebanyak-banyaknya.” 396
Istilah “sebanyak-banyaknya” mengandung arti beraneka urusan
pemerintahan sedapat mungkin akan diserahkan kepada daerah. Otonomi daerah
akan mencakup berbagai urusan pemerintahan yang luas. Dengan demikian
“sebanyak-banyaknya” sama dengan pengertian “seluas-luasnya.” Sementara, titik
berat otonomi dikonsentrasikan pada desa dan daerah setingkat desa sebagai
satuan daerah otonom terbawah. 397 Undang-undang ini menganut asas otonomi
formal dan materil sekaligus. Hal ini terlihat pada urusan yang diserahkan kepada
daerah (materiil) dan adanya pembatasan bagi DPRD untuk tidak membuat
Peraturan Daerah tertentu yang telah dibuat oleh pemerintah di atasnya. 398
Berbeda dengan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945, Undang-Undang
Nomor 22 Tahun 1948 secara jelas menyatakan urusan-urusan yang dilimpahkan
kepada Pemerintah Daerah (otonomi materiil) seperti prinsip ultra vires yang
diterapkan pada pemerintah daerah di Inggris. Terdapat 15 jenis urusan yang
diserahkan kepada pemerintah daerah tanpa melihat tingkatannya. Bahkan kota

396
Bagir Manan, 1994, Op., Cit., hlm. 134.
397
Ibid, hlm. 135.
398
Mahfud, MD., 2006, Loc., Cit., hlm. 224.

kecil sebagai pemerintah Daerah Tingkat III mempunyai urusan yang sama
dengan urusan pemerintah daerah tingkat atasnya. Hal ini menunjukkan bahwa
pemberian otonomi mengenyampingkan kemampuan riil dari pemerintah daerah.
Keinginan memberikan otonomi lebih didasarkan kepada pertimbangan politis
dibandingkan pertimbangan efisiensi dan efektifitas. 399
Pada tingkat daerah otonom atau swatantra (pemerintahan sendiri)
dilatarbelakangi pemikiran pembentuk undang-undang, seperti dimuat dalam
penjelasan umum, tentang empat persoalan penting. Pertama, mengenai suatu
urusan antara urusan pusat atau urusan daerah. Kedua, mengenai keberagaman
kesatuan masyarakat hukum dan bahwa urusan otonomi tidak ada kongruen
dengan urusan hukum adat. Ketiga, tentang KDH harus dipilih langsung oleh
rakyat daerah yang bersangkutan tetapi harus pula mendapat pengesahan dari
pemerintah yang berwajib. Keempat, mengenai pengawasan, maksudnya bahwa
pemerintah pusat pada intinya mengawasi DPRD dan DPD baik produk-produk
hukumnya maupun tindakan-tindakannya. 400
Realitasnya, kebanyakan daerah pada masa tersebut masih di bawah kontrol
Belanda, yang telah mengubah daerah-daerah yang di dudukinya kembali menjadi
negara-negara bagian di bawah sistem federal. Sedangkan wilayah Republik
Indonesia hanya terbatas pada Jawa Tengah, sebagian Sumatra, dan Kalimantan.
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 hanya berlaku pada wilayah Republik
Indonesia. Sedangkan, daerah-daerah dibawah sistem federal diatur sistem
399
Ibid.
400
Jimly Assiddiqie, 2007, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi,
Bhuana Ilmu Populer, Jakarta, hlm. 401.

pemerintahan daerahnya menurut Undang-Undang Nomor 44 Tahun 1950 tentang
Pemerintah Daerah-Daerah Indonesia Timur.
Dalam undang-undang ini memang telah diberi kewenangan yang luas
kepada daerah yang diistilahkan dengan “sebanyak-banyaknya”. Kemudian, untuk
daerah otonom kepala daerah (KDH) sudah dipilih secara langsung oleh rakyat,
tetapi masih harus mendapat pengesahan pemerintah pusat. Di sini menunjukkan
meskipun kepala daerah dipilih langsung tetapi belum memiliki kewenangan yang
besar, sebagaimana kewenangan yang diperuntukan kepada gubernur Aceh yang
diatur dalam Pasal 8 ayat (3) UU No.11 Tahun 2006. Apalagi saat berlaku UU
No.22 Tahun 1948 daerah-daerah masih di bawah kontrol Belanda.
Pada 24 Desember 1946 berdiri Negara Indonesia Timur (NIT) sebagai hasil
Konferensi Malino dan Denpasar, akibat politik devide et impera, pemerintah
Belanda. Namun, pada Mei 1950 tercapai persetujuan antara Pemerintah Republik
Indonesia Serikat (RIS) dan Pemerintah Indonesia (Yogyakarta) untuk
membentuk NKRI. Untuk menyesuaikan pemerintahan daerah tersebut, maka
Pemerintah NIT menetapkan peraturan desentralisasi yang termuat dalam
Undang-Undang Nomor 44 Tahun 1950 tentang Pemerintah Daerah-Daerah
Indonesia Timur, yang diberlakukan mulai 15 Juni 1950. 401
Undang-undang ini banyak mengambil alih ketentuan-ketentuan dalam
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948. Menurut Undang-Undang Nomor 44
401
C.S.T. Kansil dan Christine Kansil, 2002, Loc., Cit., hlm. 27.

Tahun 1950 ini, NIT terbagi atas tiga tingkatan daerah otonom, yaitu: a. daerah; b.
daerah bagian; dan c. daerah anak bagian. Setiap daerah dalam lingkungan NIT
mengatur dan mengurus rumah tangga daerahnya dengan undang-undang. Untuk
Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) NIT, terdiri dari atas DPR dan Dewan
Pemerintah. DPR mempunyai ketua dan wakil ketua yang dipilih oleh dan dari
anggota. Kepala Daerah menjabat ketua dan merangkap anggota dewan
pemerintah. Adapun para anggota dewan pemerintah dipilih oleh DPR atas dasar
perwakilan berimbang dari antara anggota-anggota DPR atau orang luar. 402
Berhubung undang-undang ini dibentuk menjelang pembubaran NIT dan
pengganbungannya dalam NKRI, maka undang-undang ini tidak terlaksana
seluruhnya. Setelah pembubaran NIT dan terbentuknya NKRI, pada 17 Agustus
1950, maka pelaksanaan desentralisasi di wilayah bekas NIT didasarkan atas
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948. Di mana daerah-daerah yang dibentuk
NIT tingkatannya disamakan dengan daerah kabupaten. 403 Dari deskripsi ini
menunjukan bahwa negara Indonesia pernah mengalami perubahan susuan/bentuk
negara dari kesatuan mejadi federasi (serikat). Kemudian, sistem pemerintahan
dari presidensil menjadi sistem parlementer. Undang-undang ini khusus ditujukan
untuk negara bagian Indonsia Timur. Di mana kepala daerah sebagai ketua Dewan
Pemerintah yang merupakan bagian dari DPR NIT.
402
Ibid, hlm. 27-30.
403
Ibid.

Apabila Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945 lebih menekankan pada
aspek dekonsentrasi, dan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 pada aspek
desentralisasi, maka Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 tentang Pokok-Pokok
Pemerintahan Daerah, ditandai dengan penekanan yang lebih jauh lagi ke arah
desentralisasi. Adapun dasar pertimbangan untuk mengeluarkan undang-undang
ini adalah:
a. Berhubung dengan perkembangan katatanegaraan maka Undang-
Undang tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah yang berhak
mengurus rumah tangganya sendiri, perlu diperbaharui sesuai dengan
bentuk negara kesatuan; dan,
b. Pembaruan itu perlu dilakukan dalam suatu undang-undang yang
berlaku untuk seluruh Indonesia. 404
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 adalah produk dari sistem parlemen
liberal hasil dari pemilihan umum pertama tahun 1955. Partai-partai politik di
parlemen menuntut adanya pemerintah daerah yang lebih demokratik. Keadaan
tersebut menimbulkan keresahan kalangan Pamong Praja yang bertugas
melaksanakan urusan-urusan pemerintah pusat di daerah. Berdasarkan, Peraturan
Pemerintah Nomor 27 Tahun 1956 tentang Pembentukan Koordinasi
Pemerintahan Sipil, terdiri dari Gubernur, Residen, Bupati, Wedana, dan Asisten
Wedana atau Camat. Meskipun terdapat dorongan kuat untuk meluaskan otonomi
daerah, pada kenyataannya kewenangan yang dilimpahkan tetaplah terbatas. Dari
15 urusan yang diserahkan ke daerah sama seperti Undang-Undang Nomor 22
404
Ibid. hlm. 31.

Tahun 1948, sampai dengan tahun 1958, hanya 7 (tujuh) urusan sebenarnya
diserahkan kepada Provinsi. Penyebabnya adalah pelimpahan urusan harus
dilakukan dengan peraturan pemerintah dan prosedurnya yang sangat lama. 405
Sistem pemerintahan daerah menurut undang-undang ini, hampir sama
dengan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948. Pemerintah daerah terdiri dari
DPRD dan DPD. Anggota DPD dipilih dari DPRD dan bertanggung jawab kepada
DPRD. Kepala daerah sebagai Ketua DPD, namun kekuasaan tertinggi ditangan
DPRD, yang membuat kebijakan daerah dan DPD melaksanakannya.
Perbedaannya dengan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948, pada peranan
kepala daerah, hanya sebagai alat daerah dan tidak bertanggung jawab kepada
Pemerintah Pusat. Kepala daerah dan DPD baik secara sendiri-sendiri maupun
secara kolektif bertanggung jawab kepada DPRD. 406
Kepala daerah dipilih oleh DPRD, namun sebelum diangkat ia harus
mendapatkan pengesahan dari Presiden untuk Daerah Tingkat I dan Menteri
Dalam Negeri untuk Daerah Tingkat II dan Daerah Tingkat III. Keinginan untuk
menciptakan pemerintahan demokratik tidak diiringi dengan kedewasaan sosial
dan politik. Dalam kekacauan politik tersebut, kabinet dibawah Perdana Menteri
Juanda mengundurkan diri dan keadaan darurat diumumkan. Pada tanggal 5 Juli
1959, Presiden Soekarno mengeluarkan Dekrit Presiden yang isinya yaitu;
mencabut UUDS 1950, membubarkan kabinet, dan kembali kepada UUD RI
1945, dimana dimulainya sistem Demokrasi Terpimpin (Guided Democracy). 407
405
Ibid.
406
Ibid.
407
Ibid.

Keberadaan Kepala Daerah menurut undang-undang ini sama seperti
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948. Di mana Kepala Daerah sebagai ketua
DPD dipilih dari DPD yang dipilih dari DPRD. Hanya saja yang membedakan
adalah keberadaan Kepala Daerah dalam menyelenggarakan roda pemerintahan
bertanggung jawab kepada DPRD, tidak kepada Pemerintah Pusat, sebagaimana
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948.
Dampak langsung otonomi daerah dari undang-undang ini diberlakukan
Penpres (Penetapan Presiden) Nomor 6 Tahun 1959 tentang Pemerintah Daeah
dan Penpres Nombr 5 Tahun 1960 tentang Dewan Perwakilan Rakyat Daerah
Gotong Royong danSekretariat Daerah. Pemberlakuan kedua Penpres ini, menurut
The Liang Gie, merubah tujuan desentralisasi dari demokratisasi ke stabilitas dan
esiensi pemerintahan di daerah. Kedua merubah asas-asas pemerintahan daerah
dari sentralisasi ke desentralisasi. Menurut Prajudi, Penpres ini memakai sistem
“dualisme fungsional” yaitu sebagai organ pusat dan organ daerah. 408
1.5. Penetapan Presiden Nomor 6 Tahun 1959
Pada tanggal 16 Nopember 1959, sebagai tindak lanjut dari Dekrit Presiden,
Pemerintah Pusat mengeluarkan Penetapan Presiden 6 Tahun 1959 tentang
Pemerintah Daerah, untuk mengatur pemerintahan daerah agar sejalan dengan
UUD RI 1945. Dalam Penpres tersebut diatur bahwa pemerintah daerah terdiri
dari kepala daerah dan DPRD. Kepala daerah mengemban dua fungsi yaitu
sebagai eksekutif daerah dan wakil Pemerintah Pusat di daerah. Kepala daerah
408
Jimly Asshiddiqie, 2007, Op., Cit., hlm. 403-404.

juga bertindak selaku Ketua DPRD. Sebagai eksekutif daerah ia bertanggung
jawab kepada DPRD namun tidak bisa dipecat oleh DPRD.
Sedangkan sebagai wakil Pemerintah Pusat dia bertanggung jawab kepada
Pemerintah Pusat. Kepala daerah diusulkan oleh DPRD, tapi diangkat oleh
Presiden untuk Daerah Tingkat I, dan oleh Menteri Dalam Negeri untuk Kepala
Daerah Tingkat II. Sebagai eksekutif daerah kepala daerah dibantu oleh Badan
Pemerintah Harian (BPH) yang anggota-anggotanya dipilih dari DPRD, namun
harus bebas dari partai politik.409 Penetapan Presiden 6 Tahun 1959 menandai
beralihnya kebijaksanaan pemerintahan daerah kearah prinisip dekonsentrasi.
Kekuasaan daerah pada dasarnya terletak ditangan kepala daerah, dan Pemerintah
Pusat mempunyai kontrol yang kuat terhadap kepala daerah yang umumnya
direkrut dari Pamong Praja. Meskipun DPRD mempunyai hak untuk mengusulkan
calon-calon kepala daerah, Presiden ataupun Menteri Dalam Negeri mempunyai
hak untuk menolaknya dan mengangkat calon yang direstui. Golongan Pamong
Praja mendominasi jabatan bupati dan walikota. Pada awal tahun 1960-an pada
waktu semua jabatan kepala daerah terisi, dari 238 kepala daerah, 150 orang atau
63% berasal dari Pamong Praja. 410
Arus balik dari peranan Pamong Praja yang dominan tersebut terjadi dengan
dikeluarkannya Ketetapan MPRS Nomor II/MPRS/1960 tentang Garis-Garis
Besar Pola Pembangunan Nasional Semesta Berencana Tahapan Pertama 1961-
1969, yang menyatakan pemberian otonomi yang seluas-luasnya kepada
pemerintah daerah. Sebagai tindak lanjutnya Pemerintah Pusat mengeluarkan
409
C.S.T. Kansil dan Christine Kansil, 2002, Loc., Cit., hlm. 34-39.
410
Ibid.

Penetapan Pemerintah Nomor 50 Tahun 1963 tentang Penyerahan Urusan-Urusan
Pusat, sebelumnya dijalankan oleh Pamong Praja kepada pemerintah daerah. 411
Urusan-Urusan yang dijalankan oleh Residen diserahkan kepada Gubernur,
dan urusan-urusan yang dijalankan oleh Wedana diserahkan kepada Bupati atau
Walikota, sedangkan posisi Asisten Wedana atau Camat tetap dipertahankan.
Kemudian Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965 dikeluarkan untuk mengganti
Penetapan Presiden 6 Tahun 1959. Ini merupakan terjadinya arus balik dari
dekonsentrasi ke arah desentralisasi. Hal ini juga merupakan refleksi dari
menguatnya peranan partai-partai politik dalam percaturan politik nasional.412
Berdasarkan deskripsi di atas menunjukkan bahwa pelaksanaannya cenderung
pada prinsip dekonsentrasi, dibandingkan desentralisasi. Dalam Penpres ini
keberadaan Kepala Daerah menjadi lebih dominan dalam pemerintahan daerah, di
mana memiliki dua kekuasaan pemerintahan daerah, sebagai eksekutif menjabat
sebagai kepala daerah, dan legislatif daerah sebagai ketua DPRD, di samping
sebagai wakil pemerintah pusat.
Berdasarkan Penetapan Presiden ini, kekuasaan kepala daerah sangat
dominan dalam tiga kekuasaan, yaitu sebagai eksekutif yaitu kepala daerah,
kedua, sebagai legislatif, yaitu ketua DPRD, dan wakil pemerintah pusat.
Keberadaan kepala daerah (gubernur) masa ini menyerupai dengan pengaturan
dalam pemerintahan dewasa ini, yaitu kepala daerah (gubernur) mempunyai dua
kedudukan yaitu sebagai kepala daerah dan wakil pemerintah pusat. Sedangkan,
yang berbeda adalah kepala daerah tidak bisa menjadi anggota atau ketua DPRD.
411
Ibid.
412
Ibid.

Meskipun demikian, kewenangan gubernur dalam undang-undang ini berbeda dan
tidak seluas dibandingkan dengan kewenangan gubernur Aceh yang diatur dalam
Pasal 8 ayat (3) UU No.11 Tahun 2006.
Pada pertengahan dekade 1960-an telah timbul tuntutan semakin kuat untuk
merevisi sistem pemerintahan daerah agar sejalan dengan semangat Demokrasi
Terpimpin dan Nasakom, untuk mengakomodasikan tiga kekuatan politik terbesar
pada waktu itu yaitu kelompok Partai Nasionalis, Agama dan Komunis. Pada
tanggal 1 September 1965, diundangkan Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965
tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah. Undang-undang ini merupakan
gabungan atau pencakupan dari segala pokok-pokok (unsur-unsur) pemerintahan
daerah yang diatur dalam peraturan-peraturan yang ada sebelumnya. Sehingga,
sejak itu dalam konteks pemerintahan daerah hanya berlaku satu undang-undang
ini (unifikasi peraturan daerah di Indonesia). 413
Otonomi yang diberikan kepada daerah adalah otonomi nyata dan seluas-
luasnya. Hal ini hampir serupa dengan otonomi dalam Undang-Undang Nomor 1
Tahun 1957. Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965 merupakan arus balik dari
kecenderungan sentralisasi menuju ke desentralisasi. Hal ini nampak dari
kebebasan yang diberikan kepada kepala daerah dan BPH untuk menjadi anggota
partai politik tertentu. Dengan demikian kesetiaan atau loyalitas dari para
eksekutif daerah tidak lagi semata-mata hanya kepada Pemerintah Pusat. Undang-
413
Ibid.

undang ini adalah kebijakan politik dengan maksud mengembalikan dan
memperkuat kewibawaan Kepala Daerah (KDH) sebagai alat pemerintah pusat
dengan fungsi rangkap sebagai alat dekonsentrasi dan desentralisasi. KDH
meskipun dipilih oleh oleh DPRD namun kedudukannya tidak tergantung
sepenuhnya kepada DPRD, atau tidak tergantung kepada kedudukan KDH
terhadap DPRD. Dengan demikian kedudukan KDH cukup berwibawa, sehingga
tidak dapat diberhentikan oleh kekuatan politik daerah.. 414
Berdasarkan Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965, Kepala Daerah
(KDH) tetap memegang peran ganda yaitu sebagai pimpinan daerah dan wakil
Pemerintah Pusat di daerah. Meskipun prinsip desentralisasi dan dekonsentrasi
dianut dalam sistem tersebut, namun dekonsentrasi hanyalah sebagai pelengkap
(supplement). Perubahan mendasar terjadi dalam sistem pemerintahan daerah
adalah kepala daerah bukan lagi sebagai Ketua DPRD, dan juga diizinkan menjadi
anggota partai politik. Secara struktural, terdapat tiga tingkatan pemerintah daerah
yang otonom yaitu; Propinsi, Kabupaten atau Kotamadya dan Kecamatan.
2. Pengaturan Masa Orde Baru
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan
di Daerah, menggantikan Undang-Undang nomor 18 Tahun 1965. Dibentuk pada
masa Orde Baru sebagai akibat dari peristiwa Gerakan 30 September Partai
Komunis Indonesia (G 30 S PKI). Berdasarkan Pasal 18 UUD RI 1945 bahwa:
a. daerah Indonesia dibagi dalam daerah provinsi, dan akan dibagi pula dalam
daerah, dan akan dibagi pula dalam daerah yang lebih kecil;
414
Jimly Asshiddiqie, 2007, Loc., Cit., hlm. 406.

b. daerah-daerah bersifat otonom atau bersifat daerah administratif belaka. 415
Ciri utama dari undang-undang ini adalah penguatan peran kepala daerah,
untuk kepala daerah tingkat I dicalonkan dan dipilih oleh DPRD minimal 3 (tiga)
orang dan maksimal 5 (lima) orang calon yang telah dimusyawarahkan dan
disepakati bersama antara Pimpinan DPRD/Pimpinan Fraksi dengan Menteri
Dalam Negeri. 416 Keberadaan kepala daerah, sebagaimana juga diatur dalam
undang-undang sebelumnya memiliki dwi fungsi, sebagai kepala daerah sekaligus
wakil pemerintah pusat. Dalam menjalankan dua fungsi utamanya yaitu sebagai
kepala daerah otonom dan sebagai wakil Pemerintah Pusat di daerah. Kepala
daerah otonom memimpin penyelenggaraan pemerintahan daerah sesuai dengan
kewenangan yang diserahkan. Sedangkan sebagai wakil Pemerintah Pusat, disebut
sebagai kepala wilayah yang memimpin wilayah administrasi sebagai wilayah
kerja wakil Pemerintah Pusat di daerah.
Sebagai kepala wilayah maka yang bersangkutan berperan sebagai
administrator pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan. Kepala wilayah
juga mempunyai peran sebagai koordinator pemerintahan di daerah yang
mengoordinir semua instansi vertikal yang ada di wilayah kerjanya. Kepala
wilayah juga bertanggung jawab atas penyelenggaraan urusan umum yaitu urusan-
urusan terkait dengan koordinasi, pembinaan, ketentraman dan ketertiban umum
dan menyelenggarakan semua urusan pemerintahan yang belum di otonomikan
atau belum ada instansi vertikal yang menanganinya (urusan sisa). 417
415
416
Ibid, hlm.47-48.
417
Ibid.

Prinsip pembentukan otonomi daerah ini untuk melancarkan pelaksanaan
pembangunan yang tersebar diseluruh wilayah negara, dan dalam membina
kestabilan politik dan kesatuan bangsa, maka untuk menjalankan hubungan yang
serasi antara pemeritah pusat dengan daerah dijalankan otonomi nyata dan
bertanggungjawab. Di mana otonomi ini dianggap dapat menjamin pertumbuhan
dan pembangunan daerah yang dilaksanakan selaras dengan asas dekonsentrasi. 418
Namun, kebanyakan ahli otonomi daerah di Indonesia berbeda pendapat
dalam melihat undang-undang ini. Amrah Muslimin, misalnya, menyatakan
bahwa undang-undang ini menyoroti desentralisasi dan dekonsentrasi sekaligus.
Kedua asas ini, menurutnya sama pentingnya bahkan dekonsentrasi lebih penting
daripada desentralisasi. Selama masih ada pemerintah pusat, maka selama itu pula
asas dekonsentrasi tetap ada, karena keselamatan seluruh tanah air pada akhirnya
menjadi tanggungjawab pemerintah pusat. 419 Sedangkan, menurut Philipus M.
Hadjon apa yang berlaku dalam undang-undang ini hanya terbatas pada asas
otonomi, tidak menyentuh asas tugas pembantuan (medebiwind). Ini adalah karena
dalam tugas pembantuan tidak terdapat unsur penyerahan urusan kepada daerah.
Dengan perkataan lain, desentralisasi diberi arti yang sempit oleh Undang-Undang
Nomor 5 tahun 1974. 420
Ciri-ciri utama dari Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 adalah kuatnya
intervensi Pemerintah Pusat dalam setiap elemen dasar dari pemerintahan daerah.
Dari aspek urusan pemerintahan, prinsip otonomi daerah yang dianut adalah
418
Moh. Kusnardi & Harmaily Ibrahim, 1983, Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia,
Pusat Studi Hukum Tata Negara Universitas Indonesia, Jakarta, hlm. 279.
419
Jimly Asshiddiqie, 2007, Loc., Cit., hlm. 406-407.
420
Philipus M. Hadjon, dkk., 2001, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, Cetakan
Ketujuh, Gadjah Mada University Press, Yogyakarta, hlm. 112.

otonomi yang luas, riil dan bertanggung jawab. Dalam kenyataannya urusan
pemerintahan yang diserahkan ke daerah berjumlah 7 (tujuh) sampai 9 (sembilan)
urusan untuk tingkat kabupaten/kota dan 19 urusan untuk tingkat provinsi. Nuansa
sentralisasi juga terasa kuat dalam aspek kepegawaian, keuangan, dan aspek-aspek
lainnya dalam hubungan pusat dengan daerah. Undang-Undang Nomor 5 Tahun
1974 bertahan selama hampir 25 tahun yang kemudian diganti dengan Undang-
Undang Nomor 22 Tahun 1999 sebagai tindak lanjut dari reformasi.
Dengan kata lain undang-undang ini membedakan secara tegas
desentralisasi dengan dekonsentrasi (juga tugas pembatuan) sebagai asas-asas
yang masing-masing berdiri sendiri. Demikian juga, memisahkan antara susunan
pemerintahan daerah (otonom) dengan pemerintahan desa. 421 Sebenarnya, ditinjau
dari prinsip-prinsip pemerintahan tingkat lebih rendah dalam Pasal 18 UUD RI
1945, yaitu: a) prinsip territorial; b) prinsip kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat
kebijaksanaan dalam permusyawaratan/perwakilan (kedaulatan rakyat); dan, c)
prinsip dengan memandang dan mengingat hak-hak asasl usul daerah-daerah yang
bersifat istimewa, tidak terdapat indikasi bahwa Pasal 18 UUD RI 1945 mengatur
prinsip Wilayah Administratif (asas dekonsentrasi) disamping desentralisasi atau
otonomi. Sehingga, Pasal 18 UUD RI 1945 hanya mengenal satu satuan
pemerintahan daerah (pemerintahan daerah otonom). Jadi secara konstitusional
hanya daerah otonom yang perlu diatur dalam undang-undang organik
sebagaimana dikehendaki oleh Pasal 18 UUD RI 1945. 422
421
Bagir Manan dan Kuntana Magnar, 1997, Loc., Cit., hlm. 271-272.
422
Ibid.

Bila hal tersebut dihubungkan dengan Undang-Undang Nomor 5 Tahun
1974, yang justru mengatur mengenai wilayah administratif dalam pelaksanaan
asas dekonsentrasi, maka tidaklah berdasarkan Pasal 18 UUD RI 1945, melainkan
semata-semata terpengaruh oleh bunyi penjelasannya (“Di daerah-daerah yang
bersifat otonom/streek dan locale rechtsgemeenchappen atau bersifat daerah
administrasi belaka, semuanya menurut aturan yang akan ditetapkan dengan
undang-undang”) didorong oleh hasrat menonjolkan kekuasaan Pusat di
Daerah. 423
Undang-undang masa Orde Baru ini merupakan penjabaran Ketetapan MPR
Nomor IV/MPR/1973 tentang Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN).
Ketentuan GBHN tersebut dalam konteks politik hukum otonomi daerah
melahirkan sentralisasi kekuasaan dan melemahkan otonomi daerah. Sehingga,
telah berimplikasi ketidakadilan politik (seperti kedudukan DPRD sebagai bagian
dari pemerintahan daerah dan cara penetapan kepala daerah) dan ekonomi karena
kekayaan daerah lebih banyak ditarik oleh pusat dan dijadikan sebagai bargaining
politik pusat dan daerah. 424
Dorodjatun Kuntjara Jakti meneyebutkan, persoalan mendasar yang
dihadapi oleh Orde Baru pada tahap awal pemerintahannya adalah kenyataan
tentang adanya ketimpangan antar daerah yang sangat besar. Kondisi seperti ini
menghadapkan Orde Baru pada suasana sangat dilematis ketika harus
mengimplementasikan kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah. Pada satu
sisi, implementasi kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah merupakan
423
Ibid.
424
Philipus M. Hadjon, dkk., 2001, Op., Cit., hlm.127.

keniscayaan dalam menegakkan prinsip demokrasi penyelenggaraan pemerintahan
dan untuk mendukung percepatan pembangunan ekonomi di daerah. Namun,
praktik desentralisasi dan otonomi daerah juga berpotensi melahirkan instabilitas
pemerintahan atau bahkan dapat memicu muncul kembali gerakan daerah. 425
Implikasi terhadap kekhawatiran gerakan daerah, malah saat itu menjadikan
daerah tidak bisa menjalankan hak otonomnya. Meskipun demikian, undang-
undang ini bahkan tidak pernah direvisi sampai berakhirnya Pemerintah Orde
Baru. Setelah beralih kekuasaan pemerintahan dari Orde Baru kepada orde
Reformasi, undang-undang ini baru di ubah, bahkan diganti dengan Undang-
Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Undang-undang ini
telah mengubah secara signifikan substansi undang-undang sebelumnya, dan telah
mengubah prinsip otonomi menjadi otonomi seluas-luasnya.
3. Pengaturan Masa Orde Reformasi
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah
menandai terjadinya shifting yang signifikan dari sentralisasi yang dianut oleh
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 menjadi pemerintahan daerah yang
desentralistik secara ekstrim. Maka banyak kalangan mengatakan telah terjadi
“big bang” dalam kebijakan desentralisasi di Indonesia. Dari yang serba terpusat
dalam era Orde Baru menjadi serba ke daerah dalam era reformasi. Di mana
keberadaan daerah provinsi yang sebelumnya berdasarkan Undang-Undang
425
Ibid. hlm. 128.

Nomor 5 Tahun 1974, sebagai daerah otonom dan wilayah administratif, pasca
UU No. 22 Tahun 1999, menjadi daerah provinsi bukan lagi sebagai pemerintah
atasan daerah kabupaten dan kota. Sehingga, masing-masing tidak mempunyai
hubungan hirarki. 426
Tiga alasan utama reformasi kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah,
yaitu pertama, dalam rangka demokratisasi system pemerintahan; kedua, dalam
rangka meningkatkan pelayanan publik; dan ketiga, reformasi kebijakan
desentralisasi diharapkan akan dapat meningkatkan kepercayaan masyarakat
kepada pemerintah untuk selanjutnya tercipta suatu tatanan pemerintahan yang
responsive, akuntabel, dan terbuka bagi partisipasi masyarakat dalam proses
perumusan kebijakan. 427
Pada masa Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, terjadi penyerahan
urusan secara drastis ke daerah khususnya ke daerah kabupaten/kota. Dalam
konteks otonomi seluas-luasnya Pemerintah Pusat dan provinsi mempunyai
kewenangan yang terbatas yang diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 25
Tahun 2000 tentang Kewenangan Pemerintah dan Kewenangan Propinsi Sebagai
Daerah Otonom. Sedangkan, diluar dari yang ditentukan menjadi kewenangan
pemerintah daerah kabupaten/kota. Pasca pengaturaan tersebut terjadinya
pergesekan kewenangan antar tingkatan dan susunan pemerintahan terkait dengan
kewenangan-kewenangan yang khususnya potensial menghasilkan penerimaan
(revenue centers).
426
427
Philipus M. Hadjon, dkk., 2001, Loc., Cit., hlm.129.

Dalam menjalankan tugas dan kewajiban Pemerintah Daerah, gubernur
bertanggungjawab kepada DPRD provinsi, sedangkan sebagai wakil pemerintah
pusat bertanggungjawab kepada Presiden. Sementara, untuk tingkat
kabupaten/kota, kepala daerahnya bertanggungjawab kepada DPRD dan
berkewajiban memberikan laporan kepada Presiden melalui Menteri Dalam
Negeri dalam rangka pelaksanaan pembinaan dan pengawasan. 428
Sebaliknya, terjadi gejala penelantaran urusan pemerintahan yang bersifat
pengeluaran (cost centers). Terjadi pula ketegangan antara kepala daerah dengan
DPRD terkait kecenderungan meluas ditolaknya laporan pertanggung jawaban
kepala daerah oleh DPRD. Bidang kepegawaian juga muncul kecenderungan
kebijakan bersifat primordial yang kalau dibiarkan akan membahayakan persatuan
dan kesatuan bangsa serta menyuburkan rasa kedaerahan yang sempit. Berbagai
persoalan tersebut telah menggiring kearah dilakukannya perubahan Undang-
Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah (UU No.22 Tahun
1999) dan kemudian dikeluarkan UU No. 32 Tahun 2004 sebagai penggantinya.
UU No.32 Tahun 2004, menggantikan UU No.22 Tahun 1999. Di mana
mencari keseimbangan antara desentralisasi dengan sentralisasi. Pengalaman
menunjukkan pendulum kebijakan desentralisasi ataupun sentralisasi yang ekstrim
cenderung akan menciptakan instabilitas pemerintahan yang akan bermuara pada
konflik yang elitis dan tidak berpihak kepada peningkatan kesejahteraan rakyat.
428

Untuk itu selalu terdapat upaya untuk menyeimbangkan antara kebijakan yang
desentralistik dengan kebijakan yang sentralistik sebagai suatu continuum
kebijakan.
Pelaksanaan otonomi daerah dalam undang-undang ini, diarahkan untuk
mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat di daerah melalui
peningkatan, pelayanan, pemberdayaan, dan turut serta masyarakat di daerah.
Seterusnya, untuk meningkatkan daya saing daerah dengan memperhatikan
prinsip demokrasi, yang merata, keadilan, keistimewaan dan kekhususan daerah.
Banyak perubahan penting dalam undang-undang ini, dibandingkan dengan UU
No. 22 Tahun 1999, diantaranya hubungan antara pemerintah pusat dengan daerah
provinsi, dan kabupaten/kota. Di mana menempatkan kembali hubungan secara
hirarki antara provinsi dengan kabupaten/kota.
Undang-undang ini keberadaan provinsi sebagai daerah otonomo sekaligus
sebagai wilayah administratif. Oleh karena itu, gubernur adalah kepala daerah
otonom sekaligus kepala wilayah administrasi. Sebagai kepala daerah otonom
gubernur bertanggungjawab kepada rakyat setempat. Sedangkan, sebagai kepala
wilayah administrasi (local state government), gubernur adalah wakil pemerintah
pusat di wilayah administrasi setempat. Dalam statusnya sebagai kepala daerah
otonom, gubernur dan perangkatnya adalah pelaksana kebijakan daerah.
Sedangkan, dalam kedudukannya sebagai kepala wilayah administrasi, gubernur
dan perangkatnya adalah pelaksana kebijakan pemerintah pusat, yang merupakan
implikasi logis sebagai penerapan asas dekonsentrasi. 429
429
Hanif Nurcholis, 2005, Loc., Cit., hlm. 120.

Perubahan signifikan dalam undang-undang ini adalah pemilihan langsung
kepala daerah dan wakil kepala daerah, yang sebelumnya dipilih oleh DPRD.
Sebagaimana Pasal 24 ayat (5) disebutkan, kepala daerah dan wakil kepala daerah
dipilih dalam satu pasangan secara langsung oleh rakyat di daerah yang
bersangkutan. Perbedaan lainnya adalah mengenai pemberhentian kepala daerah,
sebagaimana Pasal 29 ayat (4) huruf a, disebutkan, Pemberhentian kepala daerah
dan/atau wakil kepala daerah yang melanggar sumpah/janji jabatan, tidak
melaksanakan kewajiban kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah,
diberhentikan melalui proses pengususlan kepada Presiden berdasarkan putusan
Mahkamah Agung atas pendapat DPRD.
Sedangkan, menurut Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999,
pemberhentian kepala daerah cukup melalui usulan DPRD kepada Presiden.
Sehingga, pemberhentian kepala daerah menurut Undang-Undang Nombor 32
Tahun 2004 menyerupai pemberhentian presiden/wakil presiden yang terlebih
dahulu harus dibuktikan melalui Mahkamah Konstistusi (MK), sebelum diajukan
pemberhentiannya kepada Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR). 430 Secara
umum undang-undang ini mengatur antara lain: hubungan antara pemerintah pusat
dengan daerah; pembentukan daerah dan kawasan khusus; pembagian urusan
pemerintahan; penyelenggaraan pemerintahan; kepegawaian daerah; pembentukan
peraturan daerah dan peraturan kepala daerah; rencana pembangunan daerah;
keuangan daerah; kerjasama dan penyelesaian sengketa; kawasan kota; desa;
pembinaan dan pengawasan dan, pertimbangan dalam kebijakan otonomi daerah.
430

Undang-undang ini juga mengalami perubahan selama dua kali, melalui
Perpu Nomor 3 Tahun 2005, yang kemudian ditetapkan menjadi Undang-Undang
Nomor 8 Tahun 2005. Di mana pembentukan perpu ini beralasan sebagaimana
konsideransnya adalah untuk mengantisipasi proses pemilihan kepala daerah jika
terjadi bencana alam. Sebagaimana disebutka, yaitu: “untuk mengantisipasi
keadaan genting yang disebabkan oleh bencana alam, kerusuhan, gangguan
keamanan, dan/atau gangguan lainnya di seluruh atau sebagian wilayah pemilihan
kepala daerah dan wakil kepala daerah yang berakibat pemilihan tidak dapat
dilaksanakan sesuai dengan jadwal, perlu dilakukan pengaturan tentang
penundaan penyelenggaraan pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah.”
Setelah itu, kembali direvisi dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun
2008, pasca Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 5/PUU-V/2007, yang memberi
afirmasi kepada calon kepala daerah/wakil kepala daerah berasal dari calon
perseorangan (independen). Sebagaimana, disebutkan dalam konsiderans undang-
undang tersebut yaitu, bahwa untuk mewujudkan kepemimpinan daerah
demokratis yang memperhatikan prinsip persamaan dan keadilan,
penyelenggaraan pemilihan kepala pemerintah daerah memberikan kesempatan
yang sama kepada setiap warga negara yang memenuhi persyaratan.
Selanjutnya, dalam penyelenggaraan pemilihan kepala daerah
sebagaimana UU No.32 Tahun 2004 telah terjadi perubahan, terutama setelah
putusan Mahkamah Konstitusi tentang calon perseorangan. Kemudian, juga
disebutkan bahwa dalam UU Nomor 32 Tahun 2004, belum diatur mengenai
pengisian kekosongan jabatan wakil kepala daerah yang menggantikan kepala

daerah yang meninggal dunia, mengundurkan diri, atau tidak dapat melakukan
kewajibannya selama 6 (enam) bulan secara terus-menerus dalam masa
jabatannya.
Setelah mengalami dua kali UU No.32 Tahun 2004 kemudian dicabut dan
diganti bahkan menjadi 3 (tiga) undang-undang baru. Mengenai desa diatur
dengan, pertama, Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa (UU No.6
Tahun 2014). 431 Kedua, pemilihan kepala daerah diatur dengan Undang-Undang
Nomor 22 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota (UU
No.22 Tahun 2014). 432 Kemudian undang-undang ini dicabut dan digantikan
dengan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang Nomor 1 Tahun 2014
tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota (Perpu No.1 Tahun 2014), 433
yang ditetapkan menjadi Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 tentang
Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang Nomor 1 Tahun 2014
tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota Menjadi Undang-undang, (UU
No.1 Tahun 2015) 434 sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 8
Tahun 2015 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015
tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang Nomor 1
431
Undang-Undang Desa, UU No.6 Tahun 2014, LN No.7 Tahun 2014, TLN No. 5495.
432
Undang-Undang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota, UU No.22 Tahun 2014,
LN No.243 Tahun 2014, TLN No. 5586.
433
Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang Pemilihan Gubernur, Bupati, Walikota,
Perpu No.1 Tahun 2014, LN No.245 Tahun 2014, TLN No. 5588.
434
tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota Menjadi Undang-undang, UU No.1
Tahun 2015, LN No.23 Tahun 2015, TLN No. 5656.

Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota Menjadi Undang-
undang (UU No.8 Tahun 2015). 435
Sedangkan, ketiga, mengenai pemerintahan daerah diatur dengan UU No. 23
Tahun 2014, 436 sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Pemerintah Pengganti
Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2014 tentang Perubahan atas Undang-Undang
Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (Perpu No.2 Tahun 2014)
Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah
Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2014 tentang Perubahan atas Undang-
Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah Menjadi Undang-
Undang (UU No.2 Tahun 2015), 437 dan terakhir diubah dengan Undang-Undang
Nomor 9 Tahun 2015 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 23
Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (UU No.9 Tahun 2015). 438
Terdapat perbedaan substansi penyelenggaraan pemerintahan daerah antara
UU No.32 Tahun 2004, dengan UU No. 23 Tahun 2014. Pertama, pengertian
dekonsentrasi, dalam Pasal 1 angka 8 UU No.32 Tahun 2004, berbunyi:
“Dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah
435
Undang-Undang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 tentang
Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 tahun 2014 tentang
Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota Menjadi Undang-undang, UU No.8 Tahun 2015, LN
No.57 Tahun 2015, TLN No. 5678
436
Undang-undang Pemerintahan Daerah, UU No.23 Tahun 2014, LN No.244 Tahun 2014,
TLN No. 5587.
437
Undang-undang tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang
Nomor 2 Tahun 2014 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang
Pemerintahan Daerah Menjadi Undang-Undang, UU No.2 Tahun 2015, LN No.24 Tahun 2015,
TLN No. 5657.
438
Undang-undang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang
Pemerintahan Daerah, UU No.9 Tahun 2015, LN No.58 Tahun 2015, TLN No. 5679.

kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di
wilayah tertentu.” Sedangkan, Pasal 1 angka 9 UU No.23 Tahun 2014, berbunyi:
Dekonsentrasi adalah pelimpahan sebagian Urusan Pemerintahan yang menjadi
kewenangan Pemerintah Pusat kepada gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat,
kepada instansi vertikal di wilayah tertentu, dan/atau kepada gubernur dan
bupati/wali kota sebagai penanggung jawab urusan pemerintahan umum.”
Dari kedua pengertian dekonsentrasi undang-undang tersebut, menunjukkan
bahwa dalam UU No.23 Tahun 2014, pelimpahan kewenangan Pemerintah Pusat
kepada gubernur bukan hanya sebagai wakil pemerintah pusat dan lembaga
vertikal, tetapi bahkan bupati/walikota sekaligus sebagai penanggungjawab urusan
pemerintahan umum. Kedua, pengertian tugas pembantuan, dalam Pasal 1 angka 9
UU No. 32 Tahun 2004, berbunyi: “Tugas Pembantuan adalah penugasan dari
Pemerintah kepada daerah dan/atau desa dari pemerintah provinsi kepada
kabupaten/kota dan/atau desa serta dari pemerintah kabupaten/kota kepada desa
untuk melaksanakan tugas tertentu.” Sedangkan, dalam Pasal 1 angka 11 UU
No.23 Tahun 2014, disebutkan: “Tugas Pembantuan adalah penugasan dari
Pemerintah Pusat kepada daerah otonom untuk melaksanakan sebagian Urusan
Pemerintahan yang menjadi kewenangan Pemerintah Pusat atau dari Pemerintah
Daerah provinsi kepada Daerah kabupaten/kota untuk melaksanakan sebagian
Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah provinsi.”
Ketiga, berkaitan dengan tugas dan wewenang DPRD Provinsi, dan
Kabupaten/Kota untuk memilih Gubernur dan Bupati/Walikota. Sebagaimana,
Pasal 101 ayat (1) huruf d dan Pasal 154 ayat (1) huruf d UU No.23 Tahun 2014,

menyebutkan bahwa DPRD provinsi dan kabupaten/kota mempunyai tugas dan
wewenang memilih gubernur, bupati dan walikota. Kewenangan ini tidak terlepas
daripada Pasal 1 angka 5 UU No. 22 Tahun 2014, berbunyi: “Pemilihan gubernur,
bupati, dan walikota yang selanjutnya disebut Pemilihan adalah pelaksanaan
kedaulatan rakyat di provinsi dan kabupaten/kota untuk memilih gubernur, bupati,
dan walikota secara demokratis melalui lembaga perwakilan rakyat.
Walaupun demikian belum sempat dilaksanakan UU No. 22 Tahun 2014,
pada 2 Oktober 2014, Presiden Soesilo Bambang Yudhoyono, membatalkan
undang-undang ini dengan Perpu No. 1 Tahun 2014. 439 Sebagaimana, Pasal 205
Perpu No.1 Tahun 2014 menyebutkan: “Pada saat Peraturan Pemerintah
Pengganti Undang-Undang ini mulai berlaku, Undang-Undang Nomor 22 Tahun
2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota (Lembaran Negara
Republik Indonesia Tahun 2014 Nomor 243, Tambahan Lembaran Negara
Republik Indonesia Tahun Nomor 5586) dicabut dan dinyatakan tidak berlaku.”
Dalam Perpu No.1 Tahun 2014 tersebut mengembalikan pelaksanaan
pemilihan langsung. Sebagaimana, Pasal 1 angka 1 disebutkan: “Pemilihan
Gubernur, Bupati, dan Walikota yang selanjutnya disebut Pemilihan adalah
pelaksanaan kedaulatan rakyat di Provinsi dan Kabupaten/Kota untuk memilih
Gubernur, Bupati, dan Walikota secara langsung dan demokratis. Oleh karena,
pilkada kembali dipilih langsung oleh rakyat sehingga tidak ada lagi kewenangan
DPRD untuk memilih gubernur, bupati dan walikota. Konsekuensinya, Pasal 101
ayat (1) huruf d dan Pasal 154 ayat (1) huruf d UU No.23 Tahun 2014, juga
439
Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang Pemilihan Gubernur, Bupati, Walikota,
Perpu No.1 Tahun 2014, LN No.245 Tahun 2014, TLN No. 5588.

diubah melalui Perpu No. 2 Tahun 2014 yang ditetapkan menjadi UU No. 2
Tahun 2015 dan terakhir diubah kedua kali dengan UU No. 9 Tahun 2015.
Keempat, eksistensi wakil kepala daerah yang tidak lagi dipilih secara
langsung dalam satu pasangan dengan kepala daerah, sebagaimana, Pasal 47 UU
22 Tahun 2014. Bahkan, ketika undang-undang ini dicabut dengan Perpu No.1
Tahun 2014 dan ditetapkan menjadi UU No. 1 Tahun 2015, bahwa pemilihan
wakil kepala daerah tidak dipilih satu pasangan dengan kepala daerah.
Sebagaimana, Pasal 170 UU No. 1 Tahun 2015, disebutkan:
(1) Pengisian wakil gubernur, wakil bupati, dan wakil walikota

dilaksanakan paling lambat 1 (satu) bulan setelah pelantikan gubernur,
bupati, dan walikota.
(2) Masa jabatan wakil gubernur, wakil bupati, dan wakil walikota
sebagaimana dimaksud pada ayat (1) berakhir bersamaan dengan masa
jabatan gubernur, bupati, dan walikota.
(3) Wakil gubernur, wakil bupati, dan wakil walikota sebagaimana
dimaksud pada ayat (1) berasal dari pegawai negeri sipil atau non-
pegawai negeri sipil.
Menurut pasal ini bahwa wakil kepala daerah dapat berasal dari Pegawai
Negeri Sipil (PNS). Di mana sebelumnya berdasarkan Undang-Undang Nomor 32
Tahun 2004, bahwa PNS harus mundur sementara dari jabatan negeri.
Sebagaimana Pasal 59 ayat (5) huruf g, disebutkan: Partai politik atau gabungan
partai politik, pada saat mendaftarkan pasangan calon, wajib menyerahkan:surat
pernyataan mengundurkan diri dari jabatan negeri bagi calon yang berasal dari
PNS, anggota TNI, dan anggota Polri.
Selanjutnya, dalam Pasal 171 UU No.1 Tahun 2015, menyebutkan:
(1) Gubernur, Bupati, dan Walikota wajib mengusulkan Calon Wakil

Gubernur, Wakil Bupati, dan Wakil Walikota dalam waktu paling

lambat 15 (lima belas) hari setelah pelantikan Gubernur, Bupati, dan
Walikota.
(2) Wakil Gubernur diangkat oleh Presiden berdasarkan usulan Gubernur
melalui Menteri.
(3) Wakil Bupati/Wakil Walikota diangkat oleh Menteri berdasarkan
usulan Bupati/Walikota melalui Gubernur sebagai wakil Pemerintah.
(4) Gubernur, Bupati, dan Walikota yang tidak mengusulkan Calon Wakil
Gubernur, Wakil Bupati, dan Wakil Walikota sebagaimana dimaksud
pada ayat (1) dikenai sanksi sesuai dengan ketentuan peraturan
perundang-undangan.
(5) Ketentuan lebih lanjut mengenai tata cara pengusulan dan
pengangkatan Wakil Gubernur, Wakil Bupati, dan Wakil Walikota
diatur dengan Peraturan Pemerintah.
Sementara, jumlahnya juga tidak lagi satu wakil kepala daerah, bahkan
maksimal dapat memiliki 3 (tiga) wakil kepala daerah, tetapi bisa juga pada suatu
daerah tidak memiliki wakil kepala daerah. Sebagaimana, Pasal 168 UU No. 1
(1) Penentuan jumlah Wakil Gubernur berlaku ketentuan sebagai berikut:

a. Provinsi dengan jumlah penduduk sampai dengan 1.000.000 (satu
juta) jiwa tidak memiliki Wakil Gubernur;
b. Provinsi dengan jumlah penduduk di atas 1.000.000 (satu juta) jiwa
sampai dengan 3.000.000 (tiga juta) jiwa memiliki 1 (satu) Wakil
Gubernur;
c. Provinsi dengan jumlah penduduk di atas 3.000.000 (tiga juta)
sampai dengan 10.000.000 (sepuluh juta) jiwa dapat memiliki 2
(dua) Wakil Gubernur;
d. Provinsi dengan jumlah penduduk di atas 10.000.000 (sepuluh juta)
dapat memiliki 3 (tiga) Wakil Gubernur.
(2) Penentuan jumlah Wakil Bupati/Wakil Walikota berlaku ketentuan
sebagai berikut:
a. Kabupaten/Kota dengan jumlah penduduk sampai dengan
100.000 (seratus ribu) jiwa tidak memiliki Wakil Bupati/Wakil
Walikota;
b. Kabupaten/Kota dengan jumlah penduduk di atas 100.000 (seratus
ribu) jiwa sampai dengan 250.000 (dua ratus lima puluh ribu) jiwa
memiliki 1 (satu) Wakil Bupati/Wakil Walikota;
c. Kabupaten/Kota dengan jumlah penduduk di atas 250.000 (dua
ratus lima puluh ribu) jiwa dapat memiliki 2 (dua) Wakil
Bupati/Wakil Walikota.

Berbeda dengan substansi UU No.32 Tahun 2004, kepala daerah dan wakil
kepala daerah dipilih langsung secara berpasangan, sebagaimana, Pasal 24,
berbunyi:
(1) Setiap daerah dipimpin oleh kepala pemerintah daerah yang disebut
kepala daerah.
(2) Kepala daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) untuk provinsi
disebut Gubernur, untuk kabupaten disebut bupati, dan untuk kota
disebut walikota.
(3) Kepala daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dibantu oleh satu
orang wakil kepala daerah.
(4) Wakil kepala daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (3) untuk
provinsi disebut wakil Gubernur, untuk kabupaten disebut wakil
bupati dan untuk kota disebut wakil walikota.
(5) Kepala daerah dan wakil kepala daerah sebagaimana dimaksud pada
ayat (2) dan ayat (3) dipilih dalam satu pasangan secara langsung oleh
rakyat di daerah yang bersangkutan.
Namun demikian, sebelum substansi pemilihan wakil kepala daerah ini
dilaksanakan, substansi Pasal 167-Pasal 172, diubah (dihapus) dengan. Undang-
Undang Nomor 8 Tahun 2015 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 1
Tahun 2015 Tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang
Nomor 1 Tahun 2014 Tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, Dan Walikota
Menjadi Undang-Undang. Sehingga, pemilihan wakil kepala daerah dilakukan
serentak dengan pemilihan kepala daerah. Sebagaimana Pasal 1 angka 1 UU No. 8
Tahun 2015, disebutkan: “Pemilihan Gubernur dan Wakil Gubernur, Bupati dan
Wakil Bupati, serta Walikota dan Wakil Walikota adalah pelaksanaan kedaulatan
rakyat di wilayah provinsi dan kabupaten/kota untuk memilih Gubernur dan
Wakil Gubernur, Bupati dan Wakil Bupati, serta Walikota dan Wakil Walikota
secara langsung dan demokratis”.

Dari deskripsi pengaturan otonomi daerah dalam peraturan perundang-
undangan dari UU No.1 Tahun 1945-UU No.23 Tahun 2014, dalam konteks
kedudukan kewenangan kepala daerah (gubernur), terdapat beberapa persamaan
dan perbedaannya. Sejak diberlakukan Penetapan Presiden Nomor 6 Tahun 1959,
sampai UU No.23 Tahun 2014, kedudukan gubernur di seluruh daerah
mempunyai dua status, sebagai kepala daerah juga wakil Pemerintah Pusat.
Kemudian, berkaitan dengan proses pemilihan sejak diberlakukan Undang-
Undang Nomor 1 Tahun 1957 sampai UU No.22 Tahun 1999, kepala daerah
dipilih oleh DPRD. Pasca berlaku UU No.32 Tahun 2004 dan digantikan dengan
UU No.23 Tahun 2014 yang sudah diubah dengan UU No.9 Tahun 2015,
pemilihan kepala daerah tidak lagi dipilih oleh DPRD, melainkan dipilih secara
langsung.
Sementara, dalam konteks pelaksanaan kewenangan sebagai kepala daerah
ketika dipilih oleh DPRD bertanggungjawab kepada DPRD, sedangkan dalam hal
menjalankan administrasi pemerintahan, sebagai wakil pemerintah pusat
bertanggungjawab kepada presiden. Pasca pemilihan langsung oleh rakyat, kepala
daerah (gubernur) bertanggungjawab kepada rakyat pemilih, sedangkan sebagai
wakil pemerintah pusat bertanggungjawab kepada presiden.
Sedangkan, pengaturan dalam UU No.11 Tahun 2006, kedudukan gubernur
baik sebagai kepala daerah maupun wakil pemerintah pusat, keberadan dan
pertanggungjawabannya sama dengan daerah-daerah lainnya. Hanya saja sebagian
kewenangan yang dimiliki gubernur Aceh berbeda dengan gubernur-gubernur
daerag lainnya, sebagaimana pengaturan dalam UU No.23 Tahun 2014 yang

sudah diubah dengan UU No.9 Tahun 2015. Khususnya, kewenangan “konsultasi
dan pertimbangan gubernur terhadap kebijakan administratif Pemerintah Pusat
yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh”, sebagaimana diatur dalam
Pasal 8 ayat (3) UU No.11 tahun 2006. Sedangkan, bagi gubernur-gubernur
daerah lainnya, tidak ada kewenangan tersebut sebagaimana gubernur Aceh.
4. Hubungan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah
4.1. Dasar-dasar Hubungan Pemerintah Pusat dan Pemerintahan
Daerah
Hubungan Pemerintah Pusat dengan Pemerintahan Daerah dalam sistem
ketatanegaraan Indonesia terkait dengan kebijakan desentralisasi dilaksanakan
dalam arti devolution of power. Dalam sistem negara kesatuan (unitary state),
kebijakan desentralisasi ditentukan oleh Pemerintah Pusat. Hal ini berbeda dengan
sistem federal, yang tidak memerlukan kebijakan desentralisasi dari pusat karena
sejak awal negara bagian (state), sudah mempunyai wewenang yang otonom
bahkan pada awalnya adalah sebuah negara yang berdaulat. Karena desentralisasi
menjadi komptensi pusat maka sempit luasnya otonomi daerah juga ditentukan
oleh politik hubungan pusat-daerah.
Dalam konteks proses hubungan pusat dan daerah antara negara federasi
dengan negara kesatuan juga terdapat perbedaan. Hubungan negara bagian dengan
pemerintah federal adalah coordinate dan independent. Sedangkan hubungan
antara daerah otonom dengan Pemerintah Pusat bahkan hubungan antara daerah
otonom dengan negara bagian dalam sistem federalism bersifat subordinate dan

dependent. Dalam konteks Indonesia hubungan antara Pemerintah Pusat dengan
Pemerintah Provinsi dan/atau dengan Pemerintah Kabupaten/Kota adalah
subordinate dan dependent. 440
Dalam kasus negara modern Indonesia, kebijakan desentralisasi dimulai
pada 1903 dengan diundangkannya Decentralisatie Wet 1903. Sejak saat ini
pemerintah pusat membentuk local government, pemerintahan daerah, yang
sebelumnya hanya ada pemerintahan pusat dengan satuan pemerintahan hirarkis
cabang pemerintah pusat pada wilayah-wilayah negara. Pada masa pemerintahan
bala tentara Jepang pemerintahan daerah dibubarkan. Akan tetapi, Jepang
menghidupkan kembali dewan-dewan daerah menjelang kekalahannya.
Ketika Indonesia merdeka, pemerintah membentuk pemerintahan daerah
berdasarkan ketentuan Pasal 18 UUD RI 1945. Akan tetapi, model dan
pendekatannya berubah-ubah sesuai dengan perkembangan sosial-politik dan
keamanan saat itu. Pada awal kemerdekaan sampai dengan 1959 model
pemerintahan daerah berdasarkan model demokratisasi lokal. Akan tetapi, sejalan
dengan perubahan politik pasca Dekrit Presiden 1959, model pemerintahan daerah
beralih dari model demokratisasi lokal ke model efisiensi adminnistrasi publik.
Regim Orde Baru di bawah Presiden Soeharto memantapkan model tersebut
sampai dengan kejatuhanya. Regim Reformasi yang menggantikan Orde Baru
pada 1999 membuat kebijakan pro demokratisasi lokal kembali. Kemudian pada
2004, karena model demokratisasi lokal menciptakan instabilitas pemerintahan
440
Hanif Nurcholis, 2005, Loc., Cit., hlm. 60. Lihat juga, Muhammad Rusmawardi, 2011,
Hubungan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah di Era Pemberlakuan Undang-Undang
Pemerintahan Daerah, Jurnal Socioscientia Kopertis Wilayah XI Kalimantan, Volume 3 Nomor 1
Februari 2011, hlm. 96.

daerah akibat ketidakmatangan dan ketidakdewasaan politik aktor daerah,
pemerintah pusat kemudian membuat kebijakan yang memadukan model
demokratisasi lokal dengan efisiensi administrasi publik.
Berkaitan dengan pelaksanaan pemerintahan daerah dan hubungan antara
pemerintah pusat dan pemerintahan daerah, sebelum perubahan UUD RI 1945,
diatur dalam Pasal 18, berbunyi: “Pembagian daerah Indonesia atas daerah besar
dan kecil, dengan bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan undang-
undang, dengan memandang dan mengingati dasar permusyawaratan dalam sistem
pemerintahan negara, dan hak-hak asal-usul dalam daerah-daerah yang bersifat
istimewa”.
Dalam Penjelasan Pasal 18 UUD RI 1945, disebutkan:
i. Oleh karena Negara Indonesia itu suatu eenheidsstaat, maka Indonesia

tak akan mempunyai daerah di dalam lingkungannya yang bersifat
staat juga. Daerah Indonesia akan dibagi dalam daerah propinsi dan
daerah propinsi akan dibagi pula dalam daerah yang lebih kecil. Di
daerah-daerah yang bersifat otonom (streek dan locale
rechtsgemeenschappen) atau bersifat daerah administrasi belaka,
semuanya menurut aturan yang akan ditetapkan dengan undang-
undang. Di daerah-daerah yang bersifat otonom akan diadakan badan
perwakilan daerah, oleh karena di daerahpun pemerintahan akan
bersendi atas dasar permusyawaratan.
ii. Dalam territoir Negara Indonesia terdapat lebih kurang 250
zelfbesturende landchappen dan volksgetneenschappen, seperti desa di
Jawa dan Bali, negeri di Minangkabau, dusun dan marga di Palembang
dan sebagainya. Daerah-daerah itu mempunyai susunan asli, dan oleh
karenanya dapat dianggap sebagai daerah yang bersifat istimewa.
Negara Republik Indonesia menghormati kedudukan daerah-daerah
istimewa tersebut dan segala peraturan negara yang mengenai daerah-
daerah itu akan mengingati hak-hak asal-usul daerah tersebut.
Berdasarkan Penjelasan pasal tersebut, menurut Bagir Manan, mengandung
beberapa prinsip:

1. Prinsip desentralisasi teritorial wilayah Negara Republik Indonesia akan
dibagi-bagi dalam satuan-satuan pemerintahan yang tersusun dalam
daerah besar dan kecil (groengebied). Dengan demikian UUD RI 1945
tidak mengatur mengenai desentralisasi fungsional.
2. Perintah kepada pembentuk undang-undang (Presiden dan DPR) untuk
mengatur desentralisasi teritorial tersebut dalam undang-undang.
3. Perintah kepada pembentuk undang-undang dalam menyusun undang-
undang tentang desentralisasi teritorial harus:
a. Memandang dan mengingati dasar permusyawaratan dalam sistem
pemerintahan negara;
b. Memandang dan mengingati hak-hak asal-usul dalam daerah-daerah
yang bersifat istimewa.
Di mana prinsip pertama dan ketiga merupakan prasyarat yang tidak dapat
disimpangi atau dilampaui oleh pembentuk undang-undang. Prinsip pertama
mengandung perintah bahwa pembentuk undang-undang dalam
melaksanakan ketentuan Pasal 18 hanya boleh mengatur mengenai
desentralisasi teritorial. Sementara, prinsip ketiga bahwa isi undang-undang
pelaksanaan Pasal 18 harus mencerminkan dasar permusyawaratan dan hak-
hak asal-usul dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa. 441
Maksud “dasar permusyawaratan”, dalam prinsip ketiga tersebut yang juga
merupakan salah satu sila dalam Pembukaan UUD RI 1945 atau Pancasila,
berbunyi: “Kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam
permusyawaratan/perwakilan”. Menurut Muhammad Hatta, dalam rumusannya
mengenai kerakyatan (kedaulatan rakyat) atas dasar permusyawaratan, adalah:
“Kedaulatan rakyat berarti, bahwa kekuasaan untuk mengatur pemerintahan

negeri ada pada rakyat. Rakyat yang berdaulat, berkuasa untuk
menentukan cara bagaimana ia harus diperintah. Tetapi, putusan rakyat
yang dapat menjadi peraturan pemerintah bagi orang semuanya ialah
keputusan yang ditetapkan dengan cara mufakat dalam satu perundingan
yang teratur bentuknya dan jalannya. Bukan keputusan sekonyong-
konyong diambil dengan cara mendadak dalam suatu rapat orang banyak
yang tersendiri saja, dengan menyerukan bersama-sama “mufakat”. Disini
tidak ada permusyawaratan lebih dahulu, sebab itu bukanlah Keputusan
menurut “kedaulatan rakyat”. 442
441
Bagir Manan, 1994, Loc., Cit., hlm. 156.
442
Ibid. hlm. 157.

Berdasarkan deskripsi Pasal 18 tersebut, dasar permusyawaratan juga
diadakan pada tingkat daerah. Dengan demikian, permusyawaratan/perwakilan
tidak hanya terdapat pada pemerintahan tingkat pusat, melainkan juga pada
pemerintahan tingkat daerah. Dalam pasal tersebut tidak terdapat keterangan atau
petunjuk yang memungkinkan pengecualian dari prinsip atau dasar
permusyawratan/perwakilan. 443
Pasca perubahan kedua, tahun 2000, terhadap Pasal 18 dan penambahan
Pasal 18A dan Pasal 18B UUD RI 1945, tidak terdapat lagi pengaturan norma
“dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara”. Oleh karena itu,
“dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara” adalah demokrasi,
maka maksud tersebut secara implisit dapat dipahami sebagaimana disebutkan
dalam Pasal 18 ayat (2), ayat (3), dan ayat (4) UUD RI 1945, yaitu, 1)
kewenangan mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan daerah menurut
asas otonomi dan tugas pembantuan; 2) adanya lembaga Dewan Perwakilan
Rakyat Daerah yang dipilih melalui pemilihan umum; dan, pemilihan gubernur,
bupati dan walikota secara demokratis.
Sementara, berkaitan dengan hubungan antara Pemerintah Pusat dengan
Pemerintahan Daerah diatur tersendiri dalam Pasal 18A, berbunyi:

undang-undang.
443
Ibid.

Meskipun adanya pengaturan mengenai hubungan antara Pemerintah Pusat
dengan Pemerintah Daerah, tetapi tidak dijelaskan secara eksplisit bagaimana
dasar, bentuk dan mekanisme hubungan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah
Daerah. Mengenai hubungan tersebut dalam pasal ini hanya memerintahkan akan
diatur secara tersendiri dengan undang-undang. Berdasarkan perintah pasal ini
pengaturan hubungan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, ditentukan
oleh pembentuk undang-undang berdasarkan UUD RI 1945.
Menurut Bagir Manan, dasar-dasar hubungan Pemerintah Pusat dan
Pemerintahan Daerah, sebagai berikut: 444
1. Dasar-dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara.

Bahwa terdapat dua ciri pokok paham “kerakyatan yang dipimpin oleh
hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan/perwakilan:
a. Merupakan kepemimpinan berdasarkan kearifan (wisdom). Sehingga,
dkehendaki agar segala sesuatu dilaksanakan secara damai (peaceful),
yang merupakan salah satu ciri universal paham kerakyatan.
b. Kerakyatan bercorak permusyawaratan/perwakilan adalah kerakyatan
yang mengikut sertakan seluruh warga untuk ikut bermusyawarah atau
berunding. Dengan kata lain “demokrasi langsung”, di mana rakyat bisa
ikut berpartisipasi secara langsung atau kerakyatan melalui perwakilan.
Memberikan kesempatan kepada rakyat untuk turut serta dalam
penyelenggaraan pemerintahan tingkat daerah, tidak lain memberi
wewenang, tugas dan tanggungjawab untuk mengatur dan mengurus
sendiri kepentingan-kepentingan rumah tangga daerah mereka. Salah satu
wujud dari wewenang, tugas dan tanggungjawab tersebut adalah
kebebasan untuk melakukan berbagai prakarsa (inisisatif) sebagai ciri
kemandirian (zelfstandigheid) dalam batas-batas ketentuan yang berlaku.
2. Dasar-dasar pemeliharaan dan pengembangan prinsip-prinsip

pemerintahan asli.
Pelaksanaan hubungan pemerintah pusat dan daerah bahwa mengakui
susunan dan struktur pemerintahan asli. Di mana pada masa
pemerintahan Hindia Belanda mengakui sebagai suatu entitas asli, seperti
Swapraja (zelfbesturende lanshappen) dan Desa (inlandse geementen).
Dalam UUD RI 1945 dan penjelasannya, disebutkan bahwa daerah-
daerah yang memiliki susunan asli yaitu bekas daerah swapraja dijadikan
444
Ibid, hlm. 161.

daerah istimewa dengan mengembangkannya menjadi pemerintahan
daerah yang demokratis dan modern. 445
3. Dasar kebhinekaan
Soedirman Kartohadiprojo, mengatakan, “Bhineka Tunggaal Ika,
melambangkan keragaman Indonesia. kesatuan dalam perbedaan dan
perbedaan dalam kesatuan”. Ditinjau dari dasar kemajemukan atau dasar-
dasar yang lain, desentralisasi di Indonesia bukan sekedar alat atau sarana
pencegah disintegrasi. Desentralisasi tidak terlepas dari tujuan
membentuk Pemerintah Negara Indonesia yang mewujudkan keadilan
dan kesejahteraan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia.
Menurut Muhammad Hatta, sebagaimana dikutip Bagir Manan, dalam
hal hubungan antara kebhinekaan atau kemajemukan dan desentralisasi,
mengatakan, “Oleh karena Indonesia terbagi atas beberapa pulau dan
golongan bangsa, maka perlulah tiap-tiap golongan, kecil, atau besar,
mendapat otonomi, mendapat hak untuk menentukan nasib sendiri”.
Untuk itu, kemajemukan sosial, budaya, kepercayaan bahkan ekonomi,
akan menimbulkan hajat hidup atau kebutuhan yang berbeda-beda dari
daerah ke daerah. Dalam hal-hal tertentu, karena perbedaan sifat
geografis, akan timbul pula perbedaan-perbedaan kebutuhan. Perbedaan-
perbedaan hajat hidup atau kebutuhan tersebut akan terlayani bila
terdapat satuan pemerintahan lebih rendah. Rakyat setempatlah yang
mengetahui kebutuhannya, sehingga seyogyanya merekalah yang
mengatur dan mengurus sendiri sendiri. Desentralisasi merupakan cara
terbaik untuk menampung berbagai keragaman bukannya sentralisasi.
4. Dasar negara hukum

Dalam batang tubuh UUD RI 1945 sebelum perubahan tidak disebut
sebagai negara hukum, kecuali dalam penjelasannya disebutkan: “Negara
Indonesia berdasarkan atas hukum (rechtsstaat) tidak berdasarkan atas
kekuasaan (machtstaat)”. Berbeda dengan UUDS 1950, yang
menyebutkan bahwa Indonesia adalah negara hukum. Berdasarkan
susunan UUD RI 1945 menghendaki Indonesia sebagai negara hukum
yang demokratis.
Selanjutnya, berdasarkan Pasal 18 UUD RI 1945, juga menjelaskan

bahwa penyelenggaraan pemerintahan daerah harus berdasarkan prinsip
permusyawaratan/demokrasi. Dua prinsip yang melandasi
penyelenggaraan pemerintahan daerah tersebut melahirkan prinsip
pemencaran kekuasaan (spreading van machten) dan prinsip keadilan
dan kesejahteraan sosial. Prinsip pemencaran kekuasaan diwujudkan
dalam kebijakan desentralisasi teritorial, melalui badan-badan publik
(publieklichaam). Badan-badan tersebut bersifat mandiri, tidak berada
dalam kedudukan hubungan yang berjenjang (hirarkis) dengan organ-
445

organ pemerintahan tingkat lebih atas. Hubungan antara organ lebih atas
adaalah sama-sama sebagai badan publik dengan wewenang, tugas, dan
tanggungjawab sesuai dengan ketentuan yang disepakati. Sementara,
prinsip keadilan dan kesejahteraan sosial adalah antara pemerintah pusat
dan pemerintah daerah sama-sama memikul tanggungjawab mewujudkan
kesejahteraan dan keadilan sosial.
Berdasarkan dasar-dasar hubungan antara Pemerintah Pusat dan
Pemerintahan Daerah tersebut, Bagir Manan menambahkan maka menimbulkan
empat asas pokok:
1. Bentuk hubungan antara pusat dan daerah, tidak boleh mengurangi

hak-hak rakyat daerah untuk turut serta (secara bebas) dalam
penyelenggaraan pemerintahan daerah, sesuai dengan dasar
kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam
permusyawaratan/perwakilan atau dasar permusyawaratan dalam
sistem pemerintahan negara yang harus terselenggara sampai ke
tingkat pemerintahan daerah.
2. Bentuk hubungan antara pusat dan daerah tidak boleh mengurangi
hak-hak (rakyat) untuk berinisiatif atau berprakarsa mengatur dan
mengurus urusan-urusan yang dianggap penting bagi daerah.
3. Bentuk hubungan antara pusat dan daerah dapat berbeda-beda antara
daerah yang satu dengan yang lain sesuai dengan keadaan khusus
masing-masing daerah.
4. Bentuk hubungan antara pusat dan daerah adalah dalam rangka
meujudkan keadilan dan kesejahteraan sosial di daerah. 446
Sementara, menurut Valina Singka Subekti, dalam Rapat PAH I BP MPR
ke-32, 29 Mei 2000, yang merupakan juru bicara Fraksi Utusan Golongan (F-
UG), mengemukakan 4 prinsip yang melatarbelakangi hubungan pusat dan
daerah, yaitu:
1. Mengacu kepada prinsip desentralisasi bahwa otonomi diberikan kepada

daerah-daerah.
2. Desentralisasi itu tetap di dalam kerangka Negara Kesatuan. Oleh karena
memang sudah menjadi kesepakatan kita bersama untuk mempertahankan
Negara Kesatuan tetapi dengan memberikan otonomi kepada daerah-daerah.
446

3. Prinsip adanya pembagian kewenangan antara Pusat dengan daerah dan
kerjasama antara Pusat dengan daerah yang mengacu kepada prinsip
keadilan dan keseimbangan. Jadi di dalam pelaksanaan desentralisasi itu ada
kewenangan yang tegas antara Pusat dan daerah tetapi juga kerjasama antara
Pusat dan daerah yang mengacu kepada keadilan dan keseimbangan.
4. Untuk itu maka diperlukan aturan-aturan dasar yang tegas tentang
pembagian wewenang antara Pusat dan daerah dan kerjasama antara Pusat
dan daerah di dalam Konstitusi kita.447
Pandangan Bagir Manan dan Valina tersebut, mengacu UUD RI 1945 pasca
perubahan, menunjukkan semakin relevan dan menguatnya hubungan antara
Pemerintah Pusat dan Pemeritahan Daerah. Dalam konteks negara hukum dan
kedaulatan rakyat, sebagaimana diatur Pasal 1 ayat (2) dan ayat (3) UUD RI 1945,
disebutkan: “Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut
Undang-Undang Dasar”. Sementara, ayat (3) disebutkan, “Negara Indonesia
adalah negara hukum”. Selanjutnya, berkaitan dengan pemeliharaan daerah-
daerah asli dan kebhinekaan, serta kerakyatan atau demokratis diatur dalam Pasal
18, Pasal 18A, dan Pasal 18B UUD RI 1945.
4.2. Mekanisme Hubungan antara Pemerintah Pusat dan
Pemerintahan Daerah
Hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah tidak bersifat
eksklusif, tampak dalam mekanisme hubungan di bidang otonomi, dekonsentrasi,
tugas pembantuan, susunan organisasi, keuangan, dan pengawasan yaitu: 448
447
Sekretariat Jenderal Mahkamah Konstitusi, 2010, Naskah Komprehensif Perubahan
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia, Latar Belakang, Proses, dan Hasil
Pembahasan 1999-200, Buku IV Kekuasaan Pemerintahan Negara, Jilid 2, Edisi Revisi,
Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, Jakarta, hlm. 1159.
448
Bagir Manan, 1994, Loc., Cit., hlm. 171-172.

a. Mekasnisme hubungan Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah di
bidang otonomi dan dekonsentrasi.
Sesuai dengan UUD 1945 menyatakan bahwa mekanisme hubungan di
bidang otonomi dan dekonsentrasi tercermin dalam sistem rumah tangga
daerah sebagai berikut:
1. Harus menjamin keikutsertaan rakyat dalam penyelenggaraan
pemerintahan daerah baik di dalam bidang pengaturan maupun
pengurusan urusan rumah tangga daerah.
2. Pada dasarnya urusan rumah tangga daerah bersifat asli, bukan sesuatu
yang diserahkan oleh satuan pemerintahan tingkat lebih atas. Jadi
pemerintah daerahlah yang berinisiatif dan mengembangkan urusannya
sendiri, bukan menunggu penyerahan dari pemerintah pusat atau
pemerintah atasnya.
3. Sistem rumah tangga daerah harus ditujukan terutama untuk mewujudkan
keadilan dan kesejahteraan sosial. Dengan kata lain isi urusan rumah
tangga daerah harus terutama pada bidang pelayanan kepentingan umum.
4. Ada tempat bagi pemerintah pusat untuk mempengaruhi rumah tangga
daerah demi menjamin pemerataan keadilan dan kesejahteraan sosial dan
penentuan isi rumah tangga daerah yang baru. Hal ini terkait dengan
fungsi pemerataan yang hanya bisa dilakukan oleh pemerintah pusat.
Pemerintah daerah tidak mampu melakukan fungsi ini karena ruang
lingkupnya yang hanya sebatas daerah juridiksinya.
b. Mekanisme hubungan Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah di

Bidang Tugas Pembantuan.
Tugas pembantuan adalah tugas melaksanakan peraturan perundang-
undangan tingkat lebih tinggi (de uitvoering van hogere regelingen). Daerah
terikat melaksanakan peraturan perundang-undangan termasuk yang
diperintahkan atau yang diminta dalam rangka tugas pembantuan. Dengan
demikian, tugas pembantuan hanya berhubungan dengan melaksanakan
peraturan perundang-undangan, tidak termasuk pertanggung jawaban. Cara
melaksanakan dan tanggungjawabnya tetap berada pada pemerintah daerah
yang bersangkutan.
c. Mekanisme hubungan Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah di

Bidang Pengawasan.
Pengawasan sangat diperlukan agar kebebasan daerah akibat otonomi tidak
meluncur jauh sehingga terlepas dari Negara kesatuan. Di sini harus ada
keseimbangan dalam regangannya. Jika terlalu kendor daerah bisa lepas tapi
jika terlalu kencang daerah tidak bisa bernafas. Pengawasan terdiri atas:
1. Pengawasan refresif.
Pengawasan refresif adalah penga-wasan pusat untuk menangguhkan,
menunda, dan atau membatalkan peraturan perundang-undangan yang
dibuat daerah. Peraturan perundang-undangan baik yang berupa perda,
peraturan kepala daerah, surat keputusan kepala daerah, dan lain-lain bisa
ditangguhkan, ditunda atau dibatalkan oleh pemerintah pusat jika dinilai

bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi
dan atau kepentingan umum. Untuk Peraturan Daerah dilakukan oleh
Pemerintah pusat dan Mahkamah Agung. Untuk Surat Keputusan Kepala
Daerah oleh Peradilan Tata Usaha Negara.
2. Pengawasan Preventif.
Pengawasan preventif adalah pengawasan yang bersifat pencegahan agar
Peraturan Daerah yang dibuat tidak boleh menyimpang dari koridor dan
rambu-rambu yang telah ditetapkan oleh pemerintah pusat. Jadi dalam
pengawasan preventif adalah upaya pemerintah pusat agar daerah tidak
membuat peraturan perundang-undangan yang tidak sejalan dengan
koridor dan rambu-rambunya yaitu peraturan perundang-undangan yang
lebih tinggi dan kepentingan umum.
d. Mekanisme hubungan Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah di

Bidang Susunan Organisasi
Susunan organisasi pemerintah daerah terdiri atas dua susunan: susunan luar
dan susunan dalam.Susunan luar yaitu susunan organisasi pemerintahannya
seperti provinsi, Kabupaten/Kota, dan desa. Sedangkan susunan dalam yaitu
susunan dalam organisasi pemerintahan khususnya alat-alat kelengkapan
pemerintahan daerah seperti DPRD dan kepala daerah. Dengan susunan
dalam pemerintahan daerah seperti itu maka mekanisme hubungan pusat
dan daerah adalah hubungan sesame badan publik dalam sistem
desentralisasi dan otonomi daerah. Dalam prinsip ini hubungan pusat dan
daerah bukan hubungan atasan bawahan tapi hubungan fungsional
berdasarkan peraturan perundang-undangan. Pengawasan pusat terhadap
daerah semata-mata hanya karena adanya peraturan perundang-undangan
yang mengatur untuk itu.
e. Mekanisme hubungan Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah di

Bidang Keuangan
Prinsip penyelenggaraan pemerintah daerah menurut UUD 1945 adalah
berdasarkan permusyawaratan/faham kerakyatan karena itu daerah
mempunyai keleluasaan dan kebebasan untuk mengatur dan mengurus
urusannya sendiri sesuai dengan kehendak dan kepentingannya. Untuk dapat
menyelenggarakan pemerintahan demikian diperlukan sumber keuangan
yang cukup. Sumber keuangan yang utama bagi pemerintah daerah adalah
pajak dan retribusi. Untuk itu pemerintah daerah diberi wewenang untuk
mengatur pajak dan retribusi yang relevan. Hubungan keuangan antara pusat
dan daerah merupakan cermin dan cara pandang suatu negara terhadap
pemerintah daerahnya.
Dalam hal ini terdapat dua pandangan:

1. Pandangan yang menyatakan bahwa pemerintah daerah merupakan
formalisasi dan legalisasi dari keberadaan masyarakat yang sudah ada
sebelumnya dalam struktur negara bangsa. Karena itu, pemerintah daerah
dianggap telah memiliki sumber-sumber keuangan sendiri seperti pajak

dan sumber pendapatan lain yang sudah ada sebelum ia menjadi bagian
dari struktur negara bangsa.
2. Pandangan yang menganggap pemerintah daerah sebagai bagian dan alat
dari pemerintah pusat untuk menjalankan kekuasaan. Di mana
Penyelenggaraan pemerintah daerah didanai seluruhnya oleh pemerintah
pusat. 449
Sebelum perubahan UUD RI 1945 berkaitan hubungan Pemerintah Pusat
dan Daerah sebelumnya diatur dalam UU No.22 Tahun 1999, yang selanjutnya
diganti dengan UU No.32 Tahun 2004. Dalam Pasal 2 ayat (4), ayat (5), ayat (6),
dan ayat (7), UU No.32 Tahun 2004 disebutkan:
1) Pemerintahan daerah dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan
memiliki hubungan dengan Pemerintah dan dengan pemerintahan daerah
lainnya.
2) Hubungannya meliputi hubungan wewenang, keuangan, pelayanan
umum, pemanfaatan sumber daya alam, dan sumber daya lainnya.
3) Hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam,
dan sumber daya lainnya dilaksanakan secara adil dan selaras.
4) Hubungan wewenang, keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber
daya alam dan sumber daya lainnya menimbulkan hubungan administrasi
dan kewilayahan antarsusunan pemerintahan.
Berkaitan hubungan bidang keuangan selanjutnya diatur dalam Pasal 15
ayat (1) dan ayat (2) UU No.32 Tahun 2004 disebutkan:
(1) Hubungan dalam bidang keuangan antara Pemerintah dan

pemerintahan daerah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 ayat (4)
dan ayat (5) meliputi:
449
Ibid, hlm. 178-191.

a. pemberian sumber-sumber keuangan untuk menyelenggarakan
urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintahan
daerah;
b. pengalokasian dana perimbangan kepada pemerintahan daerah; dan
c. pemberian pinjaman dan/atau hibah kepada pemerintahan daerah.
(2) Hubungan dalam bidang keuangan antarpemerintahan daerah
sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 ayat (4) dan ayat (5) meliputi:
a. bagi hasil pajak dan nonpajak antara pemerintahan daerah provinsi
dan pemerintahan daerah kabupaten/kota;
b. pendanaan urusan pemerintahan yang menjadi tanggung jawab
bersama;
c. pembiayaan bersama atas kerja sama antardaerah; dan
d. pinjaman dan/atau hibah antarpemerintahan daerah.
(3) Hubungan dalam bidang keuangan sebagaimana dimaksud pada ayat
(1) dan ayat (2) diatur dalam peraturan perundang-undangan.
Kemudian, hubungan dibidang pelayanan umum diatur dalam Pasal 16,
disebutkan:
(1) Hubungan dalam bidang pelayanan umum antara Pemerintah dan

pemerintahan daerah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 ayat (4)
dan ayat (5) meliputi:
a. kewenangan, tanggung jawab, dan penentuan standar pelayanan
minimal;
b. pengalokasian pendanaan pelayanan umum yang menjadi
kewenangan daerah; dan
c. fasilitasi pelaksanaan kerja sama antarpemerintahan daerah dalam
penyelenggaraan pelayanan umum.
(2) Hubungan dalam bidang pelayanan umum antarpemerintahan daerah
sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 ayat (4) dan ayat (5) meliputi:
a. pelaksanaan bidang pelayanan umum yang menjadi kewenangan
daerah;
b. kerja sama antarpemerintahan daerah dalam penyelenggaraan
pelayanan umum; dan
c. pengelolaan perizinan bersama bidang pelayanan umum.
(3) Hubungan dalam bidang pelayanan umum sebagaimana dimaksud
pada ayat (1) dan ayat (2) diatur dalam peraturan perundang-
undangan.
Sementara, hubungan di bidang pemanfaatan sumber daya alam dan sumber
daya lainnya, diatur dalam Pasal 17 disebutkan:

(1) Hubungan dalam bidang pemanfaatan sumber daya alam dan sumber
daya lainnya antara Pemerintah dan pemerintahan daerah sebagaimana
dimaksud dalam Pasal 2 ayat (4) dan ayat (5) meliputi:
a. kewenangan, tanggung jawab, pemanfaatan, pemeliharaan,
pengendalian dampak, budidaya, dan pelestarian;
b. bagi hasil atas pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya
lainnya; dan
c. penyerasian lingkungan dan tata ruang serta rehabilitasi lahan.
daya lainnya antarpemerintahan daerah sebagaimana dimaksud dalam
Pasal 2 ayat (4) dan ayat (5) meliputi:
a. pelaksanaan pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya
lainnya yang menjadi kewenangan daerah;
b. kerja sama dan bagi hasil atas pemanfaatan sumber daya alam dan
sumber daya lainnya antarpemerintahan daerah; dan
c. pengelolaan perizinan bersama dalam pemanfaatan sumber daya
alam dan sumber daya lainnya.
daya lainnya sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2) diatur
dalam peraturan perundang-undangan.
Kemudian dalam Penjelasan, paragraf kedua UU No.32 Tahun 2004
dijelaskan, yaitu:
Pemerintahan daerah dalam rangka meningkatkan efisiensi dan efektivitas

penyelenggaraan otonomi daerah, perlu memperhatikan hubungan
antarsusunan pemerintahan dan antarpemerintahan daerah, potensi dan
keanekaragaman daerah. Aspek hubungan wewenang memperhatikan
kekhususan dan keragaman daerah dalam sistem Negara Kesatuan Republik
Indonesia. Aspek hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan
sumber daya alam dan sumber daya lainnya dilaksanakan secara adil dan
selaras. Disamping itu, perlu diperhatikan pula peluang dan tantangan dalam
persaingan global dengan memanfaatkan perkembangan ilmu pengetahuan
dan teknologi. Agar mampu menjalankan perannya tersebut, daerah
diberikan kewenangan yang seluas-luasnya disertai dengan pemberian hak
dan kewajiban menyelenggarakan otonomi daerah dalam kesatuan sistem
penyelenggaraan pemerintahan negara.
Mekanisme hubungan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah,
sebagaimana di atas, baik dalam konteks hubungan dibidang keuangan, pelayanan
umum, dan pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya, pada

prinsipnya adalah agar daerah dapat menjalankan roda pemerintahannya sendiri
sebagaimana hak-hak dan kewenangan yang diberikan oleh peraturan perundang-
undangan dalam bingkai NKRI. Di mana tujuannya untuk pemerataan dan
tercapai kesejahteraan rakyat di daerah.
Setelah penggantian UU No.32 Tahun 2004 dengan UU No.23 Tahun 2014,
berkaitan hubungan antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintahan Daerah dalam
Penjelasan Umum angka 1, disebutkan:
Hubungan Pemerintah Pusat dan Daerah dapat dirunut dari alinea ketiga dan
keempat Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia
Tahun 1945. Alinea ketiga memuat pernyataan kemerdekaan bangsa
Indonesia. Sedangkan alinea keempat memuat pernyataan bahwa setelah
menyatakan kemerdekaan, yang pertama kali dibentuk adalah Pemerintah
Negara Indonesia yaitu Pemerintah Nasional yang bertanggung jawab
mengatur dan mengurus bangsa Indonesia. Lebih lanjut dinyatakan bahwa
tugas Pemerintah Negara Indonesia adalah melindungi seluruh bangsa dan
tumpah darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum dan
mencerdaskan kehidupan bangsa serta ikut memelihara ketertiban dunia
berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi, dan keadilan sosial.
Selanjutnya Pasal 1 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia
Tahun 1945 menyatakan bahwa Negara Indonesia adalah negara kesatuan
yang berbentuk republik. Konsekuensi logis sebagai Negara kesatuan adalah
dibentuknya pemerintah Negara Indonesia sebagai pemerintah nasional
untuk pertama kalinya dan kemudian pemerintah nasional tersebutlah yang
kemudian membentuk Daerah sesuai ketentuan peraturan perundang-
undangan. Kemudian Pasal 18 ayat (2) dan ayat (5) Undang-Undang Dasar
Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menyatakan bahwa Pemerintahan
Daerah berwenang untuk mengatur dan mengurus sendiri Urusan
Pemerintahan menurut Asas Otonomi dan Tugas Pembantuan dan diberikan
otonomi yang seluas-luasnya.
Pemberian otonomi yang seluas-luasnya kepada Daerah diarahkan untuk
mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan
pelayanan, pemberdayaan, dan peran serta masyarakat. Di samping itu
melalui otonomi luas, dalam lingkungan strategis globalisasi, Daerah
diharapkan mampu meningkatkan daya saing dengan memperhatikan
prinsip demokrasi, pemerataan, keadilan, keistimewaan dan kekhususan
serta potensi dan keanekaragaman Daerah dalam sistem Negara Kesatuan
Republik Indonesia.
Pemberian otonomi yang seluas-seluasnya kepada Daerah dilaksanakan
berdasarkan prinsip negara kesatuan. Dalam negara kesatuan kedaulatan

hanya ada pada pemerintahan negara atau pemerintahan nasional dan tidak
ada kedaulatan pada Daerah. Oleh karena itu, seluas apapun otonomi yang
diberikan kepada Daerah, tanggung jawab akhir penyelenggaraan
Pemerintahan Daerah akan tetap ada ditangan Pemerintah Pusat. Untuk itu
Pemerintahan Daerah pada negara kesatuan merupakan satu kesatuan
dengan Pemerintahan Nasional. Sejalan dengan itu, kebijakan yang dibuat
dan dilaksanakan oleh Daerah merupakan bagian integral dari kebijakan
nasional. Pembedanya adalah terletak pada bagaimana memanfaatkan
kearifan, potensi, inovasi, daya saing, dan kreativitas Daerah untuk
mencapai tujuan nasional tersebut di tingkat lokal yang pada gilirannya akan
mendukung pencapaian tujuan nasional secara keseluruhan.
Daerah sebagai satu kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai otonomi
berwenang mengatur dan mengurus Daerahnya sesuai aspirasi dan
kepentingan masyarakatnya sepanjang tidak bertentangan dengan tatanan
hukum nasional dan kepentingan umum. Dalam rangka memberikan ruang
yang lebih luas kepada Daerah untuk mengatur dan mengurus kehidupan
warganya maka Pemerintah Pusat dalam membentuk kebijakan harus
memperhatikan kearifan lokal dan sebaliknya Daerah ketika membentuk
kebijakan Daerah baik dalam bentuk Perda maupun kebijakan lainnya
hendaknya juga memperhatikan kepentingan nasional. Dengan demikian
akan tercipta keseimbangan antara kepentingan nasional yang sinergis dan
tetap memperhatikan kondisi, kekhasan, dan kearifan lokal dalam
penyelenggaraan pemerintahan secara keseluruhan.
Pada hakikatnya Otonomi Daerah diberikan kepada rakyat sebagai satu
kesatuan masyarakat hukum yang diberi kewenangan untuk mengatur dan
mengurus sendiri Urusan Pemerintahan yang diberikan oleh Pemerintah
Pusat kepada Daerah dan dalam pelaksanaannya dilakukan oleh kepala
daerah dan DPRD dengan dibantu oleh Perangkat Daerah.Urusan
Pemerintahan yang diserahkan ke Daerah berasal dari kekuasaan
pemerintahan yang ada ditangan Presiden. Konsekuensi dari negara
kesatuan adalah tanggung jawab akhir pemerintahan ada ditangan Presiden.
Agar pelaksanaan Urusan Pemerintahan yang diserahkan ke Daerah berjalan
sesuai dengan kebijakan nasional maka Presiden berkewajiban untuk
melakukan pembinaan dan pengawasan terhadap penyelenggaraan
Pemerintahan Daerah.
Berdasarkan Penjelasan Umum angka 1 UU No.23 Tahun 2014 tersebut,
bahwa hubungan antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah adalah:
1. Bentuk hubungan didasarkan pada asas otonomi dan tugas pembantuan
(medebiwind) dengan prinsip otonomi yang seluas-luasnya.

2. Bentuk hubungan untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan
masyarakat melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan, dan peran serta
masyarakat.
3. Bentuk hubungan berdasarkan prinsip demokrasi, pemerataan, keadilan,
keistimewaan dan kekhususan Daerah.
4. Bentuk hubungan bahwa kedaulatan ada pada pemerintahan pusat dan tidak
ada kedaulatan pada Daerah.
5. Bentuk hubungan bahwa Daerah berwenang mengatur dan mengurus
Daerahnya sesuai aspirasi dan kepentingan masyarakatnya sepanjang tidak
bertentangan dengan tatanan hukum nasional dan kepentingan umum. Di
mana Pemerintah Pusat dalam membentuk kebijakan harus memperhatikan
kearifan lokal dan sebaliknya Daerah juga memperhatikan kepentingan
nasional.
6. Bentuk hubungan dalam urusan pemerintahan yang diserahkan ke Daerah
berasal dari kekuasaan Presiden.
7. Bentuk hubungan Presiden berkewajiban melakukan pembinaan dan
pengawasan terhadap penyelenggaraan Pemerintahan Daerah.
Dalam konteks hubungan Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Aceh, diatur
dalam norma hukum antara lain, dalam bentuk sub-kewenangan dan keuangan.
Sebagaimana Pasal 7 UU No.11 tahun 2006, disebutkan:

(2) Kewenangan Pemerintah sebagaimana dimaksud pada ayat (1)
meliputi urusan pemerintahan yang bersifat nasional, politik luar

negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional,
dan urusan tertentu dalam bidang agama.
(3) Dalam menyelenggarakan kewenangan pemerintahan yang menjadi
kewenangannya sebagaimana dimaksud pada ayat (2), Pemerintah
dapat:
a. melaksanakan sendiri;
b. menyerahkan sebagian kewenangan Pemerintah kepada Pemerintah
Aceh dan pemerintah kabupaten/kota;
c. melimpahkan sebagian kepada Gubernur selaku wakil Pemerintah
dan/atau instansi Pemerintah; dan
d. menugaskan sebagian urusan kepada Pemerintah Aceh dan
pemerintah kabupaten/kota dan gampong berdasarkan asas tugas
pembantuan.
Sementara, hubungan di bidang keuangan diatur dalam Pasal 178, yaitu:
(1) Penyelenggaraan urusan pemerintahan di Aceh dan kabupaten/kota

sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 diikuti dengan pemberian
sumber pendanaan kepada pemerintah Aceh dan pemerintah
kabupaten/kota.
(2) Penyelenggaraan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan
Aceh dan kabupaten/kota dalam rangka pelaksanaan desentralisasi
didanai dari dan atas beban APBA dan APBK.
(3) Penyelenggaraan urusan pemerintahan yang dilimpahkan kepada
Gubernur Aceh selaku wakil pemerintah disertai dengan pendanaan
dari APBN dalam rangka pelaksanaan dekonsentrasi.
(4) Penyelenggaraan urusan pemerintahan yang ditugaskan kepada
Pemerintahan Aceh, pemerintahan kabupaten/kota, dan gampong
disertai dengan pendanaan dari APBN dalam rangka pelaksanaan
tugas pembantuan.
Selanjutnya, Pasal 179 disebutkan:
(1) Penerimaan Aceh dan kabupaten/kota terdiri atas Pendapatan Daerah

dan Pembiayaan.
(2) Pendapatan Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) bersumber
dari:
a. Pendapatan Asli Daerah;
b. Dana Perimbangan;
c. Dana Otonomi Khusus; dan
d. lain-lain pendapatan yang sah.
Mengacu pada pengaturan hubungan di bidang kewenangan dan keuangan
antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintahan Aceh, tidak terdapat perbedaan

kewenangan dengan daerah-daerah lainnya. Di mana terhadap enam bidang
kewenangan, yaitu politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan
fiskal nasional, dan agama, menjadi wewenang Pemerintah Pusat. Sementara,
yang berbeda adalah pelaksanaan sebagian bidang agama, dalam hal ini
pelaksanaan syari’at Islam diserahkan kepada Pemerintahan Aceh. Begitu juga,
dibidang keuangan, pemberian yang berbeda dengan daerah-daerah lain, dalam
pelaksanaan otonomi khusus adalah adanya tambahan Dana Otonomi Khusus.
Dana ini diberikan selain Provinsi Aceh, ada Provinsi Papua dan Papua Barat.
D. Desentralisasi Asimetris dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia
Sebagaimana telah dijelaskan pada Bab I, bahwa desentralisasi yang
dipraktekkan oleh negara-negara di dunia terbagi dalam dua variasi, yaitu:
pertama, desentralisasi simetris (symmetric decentralization), diimplementasikan
secara umum oleh daerah-daerah dalam konteks ultra vires (otonomi terbatas) dan
general competency (otonomi luas). Kedua, desentralisasi asimetris (asymmetric
decentralization) yang diberikan kepada daerah-daerah tertentu secara khusus
yang berbeda kewenangan dan implementasi pemerintahan daerahnya dengan
daerah-daerah yang berlaku desentralisasi simetris. Di mana pemberian tersebut
diberikan dengan beragam alasan dan pertimbangan, seperti, latar belakang
sejarah, peran dan eksistensi daerah-daerah tersebut dalam suatu negara.
Konseptualisasi desentralisasi mengalami perkembangan yang bervariatif,
dan telah dipraktekkan oleh negara-negara bangsa (nation-states), bahwa praktek
desentralisasi tidak hanya bersifat simetris (otonomi umum), tetapi juga

mengalami perubahan dalam bentuk desentralisasi asimetris, devolusi asimetris
atau secara umum disebut assymetrical intergovernmental arrangements. Pada
aras konsep desentralisasi secara umum, kehadiran desentralisasi asimetris
didasari pertimbangan suatu negara semestinya memiliki kerangka administrasi
yang mampu mengelola segala keberagaman lokalnya, baik latar sosial-budaya,
potensi ekonomi, kebutuhan administrasi, hingga kebutuhan politik tertentu.
Meskipun sebagian ilmuan berpendapat otonomi itu sendiri sudah mengandung
makna kekhususan, tetapi tingginya tingkat keragaman kondisi lokal tetap
memerlukan format pengaturan desentralisasi yang tidak berlandasakan desain
kebijakan tunggal (one size fits all). 450
Ahli pertama debat seputar desentralisasi asimetris adalah Charles Tarlton,
dari University of California, Amerika Serikat, menurutnya pembeda inti antara
desentralisasi umum/biasa (simetris) dan desentralisasi asimetris pada tingkat
kesesuaian (conformity) dan keumuman (communality) dalam hubungan suatu
level pemerintahan (negara bagian/daerah) dengan sistem politik, pemerintah
pusat maupun antar negara bagian/daerah. Pola simetris ditandai oleh “the level of
conformity and commonality in the relations of each separate political unit of the
system to both the system as a whole and to the other component units”.(”Tingkat
kesesuaian dan kesamaan dalam hubungan setiap unit politik yang terpisah dari
sistem untuk kedua sistem secara keseluruhan dan unit komponen lainnya”). 451
450
Robert Andi Jaweng, 2013, Keistimewaan Yogyakarta: Babak Baru yang Menyisakan
Sejumlah Catatan, Jurnal Ilmu Pemerintahan, Desentralisasi Asimetris Solusi atau Problem, Edisi
42 Tahun 2013, hlm. 107.
451
Robert Andi Jaweng, 2011, Kritik Terhadap Asimetris di Indonesia, Jurnal Analisis
CSIS, Volume 40, Nomor 2, hlm. 162.

Di sini, hubungan simetris antar setiap unit lokal dengan pemerintah pusat
tersebut didasari jumlah dan bobot kewenangan yang sama. Sementara, dalam
pola asimetris satu atau lebih unit politik atau pemerintahan lokal “possessed of
varying degrees of autonomy and power”. Perbedaan derajat dan kekuasaan
berupa ketidak seragaman pengaturan muatan kewenangan itu membentuk derajat
hubungan yang berbeda pula antar negara bagian/daerah asimetris dengan unit-
unit politik lainnya, baik secara horizontal (antar daerah) maupun vertikal (dengan
pusat). Khusus mengenai pola asimetris, Tarlton menekankan: “in the model
asymmetrical system each component unit would have about it a unique feature or
set of features which would separate in important ways, its interests from those of
any other state or the system considered as a whole” (“Model sistem asimetris
setiap unit komponen akan memiliki ciri yang unik atau sekumpulan ciri-ciri yang
akan memisahkan dengan cara yang penting, kepentingannya dari negara bagian
(daerah) lain atau sistem dianggap sebagai keseluruhan”). 452
Dari gambaran di atas menunjukkan adanya perbedaan skala pemberian
kewenangan antara desentralisasi simetris dengan desentralisasi asimetris. Di
mana dalam desentralisasi simetris semua daerah diberi kewenangan dan
hubungan yang sama antar satu daerah dengan daerah lainnya. Sedangkan, dalam
desentralisasi asimetris terdapat derajat yang berbeda dan mendapat kewenangan
yang lebih besar dibandingkan dengan daerah-daerah dalam otonomi simetris,
terhadap pengelolaan pemerintahan di daerah.
452
Ibid.

Sebagaimana juga dikemukakan oleh Joachim Wehner, bahwa pemberian
otonomi yang berbeda atas satu daerah atau wilayah dari beberapa daerah
merupakan praktek penyelenggaraan pemerintahan yang cukup umum ditemui
dalam pengalaman pengaturan politik di banyak negara. Pengalaman ini
berlangsung baik di dalam bentuk negara kesatuan yang didesentralisasikan,
maupun dalam format pengaturan federatif. Dalam khasanah ilmu politik dan
pemerintahan, pola pengaturan yang tidak sebanding ini disebut sebagai
asymmetrical decentralization, asymmetrical devolution atau asymmetrical
federalis, atau secara umum asymmetrical intergovernmental arrangements. 453
Desentralisasi asimetris (asymmetric decentralization) bukanlah pelimpahan
kewenangan biasa. Ia berbentuk pelimpahan kewenangan khusus yang hanya
diberikan kepada daerah-daerah tertentu. Secara empirik, merupakan strategi
komprehensif pemerintah pusat guna merangkul kembali daerah yang hendak
memisahkan diri ke pangkuan ibu pertiwi. Melalui kebijakan desentralisasi
asimetris dicoba diakomodasi tuntutan dan identitas lokal ke dalam suatu sistem
pemerintahan lokal yang khas. Dengan begitu, diharapkan perlawanan terhadap
pemerintah nasional dan keinginan untuk merdeka dapat dieliminasi lewat sistem
pemerintahan lokal yang spesifik itu seperti yang dipraktekkan di beberapa
negara, antara lain, wilayah Quebec di Kanada, Mindanao di Filipina,
Bougainville di Papua New Guinea, dan Basque di Spanyol. Mereka misalnya,
453
Agung Djojosoekarto, dkk., 2008, Kebijakan Otonomi Khusus di Indonesia,
Pembelajaran dari Kasus Aceh, Papua, Jakarta, dan Yogyakarta, Kemitraan, Jakarta, hlm. 10.

boleh punya bendera, bahasa, partai politik lokal, polisi lokal, dan bagi hasil
sumber-sumber pendapatan yang lebih besar. 454
Secara prinsipil, berbagai bentuk penyebaran kekuasaan yang bercorak
asimetris di atas merupakan salah satu instrumen kebijakan yang dimaksudkan
untuk mengatasi dua hal fundamental yang dihadapi suatu negara, yakni persoalan
bercorak politik, termasuk yang bersumber pada keunikan dan perbedaan budaya;
dan persoalan yang bercorak teknokratis-menejerial, yakni keterbatasan kapasitas
suatu daerah atau suatu wilayah dalam menjalankan fungsi dasar pemerintahan.455
Dari beberapa contoh negara-negara yang menerapkan desentralisasi asimetris
menunujukkan bahwa pemberian kewenangan khusus yang berbeda antara satu
daerah dengan daerah lain dalam suatu negara, baik dalam bentuk atau susunan
negara kesatuan maupun federasi, di mana hal ini bukanlah suatu fenomena baru.
Namun demikian, walaupun kewenangan khusus tersebut termasuk dalam
kategori desentrealisasi asimetris, istilah yang digunakan berbeda-beda antara satu
negara dengan negara lain, yang diatur dalam konstitusi negera-negara tersebut.
Salah satunya, Negara Spanyol secara eksplisit disebutkan dalam
konstitusinya, Spanish Constitution of 1978, yang telah diubah pada tahun 1999.
Sebagaimana, Pasal 143 disebutkan:
(1) In the exercise of the right to autonomy recognized in Article 2,

bordering provinces with common historical, cultural, and economic
characteristics, the island territories, and the provinces with a
historical regional unity may accede to self-government and constitute
themselves into autonomous communities in accordance with the
provisions of that Title and the respective statutes.
454
Djohermasyah Djohan, 2010, Desentralisasi Asimetris Ala Aceh, Jurnal Sekretariat
Negara RI, Nomor 15 Februari 2010, hlm.121-122.
455
Ibid.

(2) The initiative for the autonomous process belongs to all the interested
deputations or to the pertinent inter-island body and to two-thirds of
the municipalities whose population represents at least the majority of
the electorate of each province or island. These requirements must be
fulfilled within a period of six months from the first agreement
adopted on the subject by one of the interested local corporations.
(3) The initiative, in case it does not prosper, can only be repeated after
the passage of five years.
Sementara, penjabarannya diatur dalam undang-undang otonomi (statute of
autonomy), berlaku bagi 17 States dalam komunitas otonomi (autonomous
communities/comunidad autonoma). Konstitusi Spanyol mengklasifikasi ke dalam
dua komponen. Setiap komponen mempunyai perbedaan otonomi dan level
kekuasaan dan tanggung jawab. Basque Country, Catalonia dan Galicia sebagai
daerah-daerah khusus, bentuk self-government karena latar belakang “historic
nationalities” dan pemberian otonomi proses cepat dan mudah. Selanjutnya,
boleh memilih dan membentuk undang-undang otonomi (statute of autonomy). 456
Untuk konteks NKRI sebagaimana Pasal 18, Pasal 18A dan Pasal 18B UUD
RI 1945, tidak dikenal terminologi self-government (pemerintahan sendiri),
kecuali menggunakan terminologi daerah khusus atau istimewa. Sehingga, pada
saat diatur dalam undang-undang disebut sebagai daerah istimewa atau daerah
khusus. Meskipun pengaturan dalam undang-undang otonomi khusus atau
istimewa menyerupai dengan materi daerah-daerah pada negara-negara yang
456
Javier Corcuera Atienza, 2005, The Autonomy Of The Basque Country, Singularities.
The Autonomous Tax System the Basque Tax Contribution, the Agreement State Government
Basque Authorities, hlm, 9
https://www.google.com/search?q=the+autonomy+of+the+basque+country&ie=ut
f-8&oe=utf-8&aq=t&rls=org.mozilla:en-
us:official&client=firefoxa&channel=np&source=hp#rls=
org.mozilla:enus:official&channel=np&q=the+autonomy+of+the+
basque+country++javier+corcuera+ atienza++%2b++pdf, diakses pada 25 November 2014.

menggunakan istilah self-government, tetapi ada perbedaan sebagian substansinya.
Salah satu persamaannya adalah alasan otonomi khusus dan istimewa pada NKRI,
misalnya, untuk membandingkan antara Daerah Khusus Ibukuta Jakarta, Papua
dan Papua Barat, Yogyakarta, dan Aceh, dengan self-government di Spanyol,
yang diberikan kepada Bosque dan Catalonia, antara lain, karena alasan latar
belakang sejarah ketika menjadi bagian integral dalam negara.
Sebenarnya, dalam perkembangannya pelaksanaan self-government
dipolitisir oleh kaum kolonialis, politisi dan ahli hukum, mereka mengalihkan
perhatian dan atau hendak memberi kesan, bahwa otonomi yang diterapkan
dihampir semua negara bekas jajahan, dalam realitasnya terbukti lebih popular
ketimbang self-government. Padahal, dalam sejarahnya kata otonomi yang berasal
dari bahasa Greek, Auto adalah sendiri dan Nomos adalah hukum. Kemudian
dikembangkan menjadi hak untuk mengatur pemerintahan sendiri, karena pada
hakikatnya berkaitan langsung dengan hukum, hingga akhirnya diakui bahwa hak-
hak otonom merupakan suatu langkah dan satu tujuan untuk mencapai
kesejahteraan. Selanjutnya, banyak negara membentuk sistem federal atau
otonomi daerah sebagai metode terbaik untuk memerintah negara yang beraneka
ragam, majemuk dan berbeda asal-muasal suatu bangsa dan suku. Dalam
hubungan ini dikatakan, “norma hukum internasional – mengakui yang
dinamakan hak otonomi – menjelma dan dikatakan bahwa cara terbaik bagi

negara untuk melindungi kelompok minoritas adalah dengan membentuk sistem
otonomi daerah”. 457
Tidak dapat dipungkiri bahwa kata autonomy dan self-government secara
ekstrim telah dibedakan maksud, tafsiran dan penerapannya oleh kemauan politik
(politic will), dengan maksud supaya otoritas pemerintah pusat tetap dominan
terhadap penguasa daerah. Padahal, falsafah bernegara mengajarkan bahwa politik
dan kekuasaan diselenggarakan untuk melayani kepentingan warga negara yang
dirumuskan secara tegas dalam konstitusi dan peraturan hukum lainnya. Semua
keputusan politik tetap berada dalam ruag lingkup dari administrasi negara. 458
Selanjutnya, Paul W. Kahn, menyebutkan, constitutional theory perlu
dibangun dan dikembangkan sebagai upaya penyelesaian, jika dikemudian hari
muncul konflik antara pemerintah daerah dan pemerintah pusat, akibat perbedaan
penafsiran tentang implementasi self-government. Oleh sebab itu, rumusan hukum
mesti mempertimbangkan dan memasukkan hal-hal yang sifatnya logis dan
rasional, bukan dengan pertimbangan berdasarkan pengalaman. Diakui bahwa
dalam masyarakat akan terjadi perubahan pandangan, di mana konsep hukum dan
program pembangunan disesuaikan tuntutan perkembangan zaman. Jadi tidak
mustahil terjadi benturan ekstrem antara teori dan praktek, setidaknya bila
terdapat desakan tertentu dari pemerintah pusat yang tidak mungkin diterima oleh
suatu wilayah administrasi. 459
457
Yusra Habib Abdul Gani, 2009, Self-Government, Studi Perbandingan tentang Desain
Administrasi Negara, Paramedia Press, Jakarta, hlm. 26-27.
458
Ibid.
459
Ibid.

Sejalan dengan pandangan diatas, Peter Harris dan Ben Reilly juga
mengatakan bahwa melalui desentralisasi asimetris ini, wilayah-wilayah tertentu
di dalam suatu negara diberikan kewenangan-kewenangan khusus yang tidak
diberikan kepada wilayah-wilayah lain. 460 Selanjutnya, Peter van Houten,
mendefinisikan desentralisasi asimetris adalah:
The legally established power of distinctive, non-soverign ethnic

communities or ethnically distinct territories to make substantial public
decisions and execute public policy independently of other sources of
authority in the state, but subject to the overall legal order the state. In
other words, in our understanding, autonomy denotes the exercise of
exclusive jurisdiction by distinctive, non-sovereign ethnic communities or
the population of ethnically distinct territories. (Kewenangan legal
[berkekuatan hukum] yang diberikan kepada kelompok masyarakat khusus
yang tidak memiliki kedaulatan, atau wilayah yang khusus secara etnis [agar
mereka dapat] membuat keputusan-keputusan publik yang mendasar dan
melaksanakan kebijakan-kebijakan publik secara bebas diluar sumber-
sumber kewenangan negara, tetapi tetap tunduk dibawah hukum negara
secara keseluruhan. Dengan perkataan lain, dalam pemahaman kami,
otonomi berarti hak masyarakat etnis atau penduduk dari suatu wilayah
beretnis khusus tertentu, yang tidak memiliki kedaulatan sendiri, untuk
melaksanakan suatu yurisdiksi ekslusif. 461
Van Hauten, menambahkan bahwa definisi otonomi yang dikembangkan
tersebut, memiliki aspek-aspek penting, antara lain: pertama, definisi tersebut
mencakup dua bentuk otonomi, yaitu otonomi wilayah (territorial autonomy) dan
bentuk-bentuk otonomi non-wilayah (non-territorial forms of autonomy); kedua,
dalam definisi tersebut dimunculkan dua bentuk otonomi, yaitu otonomi asimetris
dan otonomi yang berlaku umum; ketiga, definisi tersebut dikembangkan dari
460
Dikutip dari Jacobus Perviddya Solossa, 2006, Otonomi Khusus Papua, Mengangkat
Martabat Rakyat Papua di Dalam NKRI, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, hlm. 53. Lihat juga,
Riris Katharina, 2011, Implementasi Otonomi Khusus di Provinsi Papua (Tinjauan Terhadap
Peran DPRP dan MRP), dalam http://berkas.dpr.go.id/pengkajian/files/buku_tim/buku-tim-19.pdf,
461
Ibid, hlm. 53-54.

perspektif kelompok etnis atau wilayah yang didasarkan atas etnis, sehingga
memerlukan otonomi sendiri. 462
Dalam konsep desentralisasi asimetris, perihal kewenangan ini juga dinilai
sebagai muatan esensial dalam bangunan kekhususan/keistimewan suatu daerah
khusus/istimewa. Sebagaimana ditulis Adeney bahwa ”there are many different
definitions of what asymmetry is but points out that it has been used in recent
years to refer to the asymmetrical distribution of powers” ("Ada banyak definisi
yang berbeda dari asimetris, tetapi menunjukkan bahwa telah digunakan dalam
beberapa tahun terakhir untuk merujuk pada distribusi asimetris kekuasaan”). 463
Selanjutnya, mengingat hubungan antar unit pemerintahan pada dasarnya
adalah relasi kewenangan, maka kewenangan khusus pada giliranya
mempengaruhi pola khusus dalam hubungan suatu daerah khusus dengan daerah-
daerah lainnya maupun dengan pemerintahan pusat. Sebaliknya, kalau konstruksi
kewenangan ternyata didesain seragam seperti daerah-daerah simetris, tentu
daerah asimetris tidak memiliki basis khusus guna meletakan suatu bangunan
relasi khusus pula sehingga yang terbentuk hanya hubungan seragam dengan unit-
unit di luar yurisdiksinya. Sebagaimana ditegaskan Lay, ciri sekaligus implikasi
penting berlakunya desentralisasi asimetris adalah perluasan kewenangan daerah
berkenaan isu tertentu yang mengubah secara fundamental hubungan kewenangan
antar unit politik/pemerintahan maupun pola pengawasan pusat atas daerah. 464
462
Ibid.
463
Dikutip dari Robertus Na Endi Jaweng, 2012, Analisis Kewenangan Khusus Jakarta
Sebagai Ibukota Negara Dalam Konteks Desentralisasi di Indonesia, Tesis, pada Fakultas Ilmu
Sosial dan Ilmu Politik, Program Pascasarjana Ilmu Administrasi, Universitas Indonesia, Jakarta,
hlm. 31.
464
Ibid.

Dalam proses pembahasan dasar negara Indonesia dan bentuk negara dalam
Rapat Badan Penyelidik Usaha Persiapan Kemerdekaan (BPUPKI), salah seorang
pendiri negara Indonesia (founding fathers), Muhammad Yamin, secara eksplisit
mengatakan, “… Jadi bentuk Negara Indonesia yang merdeka-berdaulat itu ialah
suatu Republik Indonesia yang tersusun atas paham unitarisme….” 465 Pandangan
para funding fathers, seperti, Soepomo, Muhammad Yamin, Soekarno, Hatta, dan
para tokoh lainnya, tidak ada perbedaan signifikan, bahkan memiliki pandangan
senada dan prinsipnya menyetujui. Esensi negara kesatuan terletak pada
pandangan ontologis tentang hakikat manusia sebagai subjek pendukung negara.
Menurut paham negara kesatuan negara bukan terbentuk secara organis dari
individu-individu sebagaimana diajarkan oleh Hobbes, Locke dan pemikir
individualis lainnya, melainkan negara terbentuk atas dasar kodrat manusia
sebagai individu dan makhluk sosial. 466
Pandangan tokoh diatas bahwa susunan Negara Indonesia dijadikan sebagai
negara kesatuan, sebagaimana selanjutnya dijabarkan dalam Pasal 1 ayat (1) UUD
RI 1945, disebutkan: “Negara Indonesia ialah Negara Kesatuan, yang berbentuk
Republik.” Sebagaimana substansi pasal tersebut Negara Indonesia selain
bersusunan negara kesatuan juga bentuknya republik, bukannya monarki
(kerajaan). Meskipun, sebelum proklamasi kemerdekaan Republik Indonesia,
daerah-daerah yang ada, sebelum kolonialisasi Belanda dan sebelum menjadi
bagian daerah Indonesia merupakan monarki absolut yang berdaulat.
465
Muhammad Yamin, 1959, Naskah Persiapan Undang-Undang Dasar 1945, Jilid I,
Jajasan Prapantja, hlm. 106.
466
Kaelan, 2013, Negara Kebangsaan Pancasila, Kultural, Historis, Filosofis, Yuridis, dan
Aktualisasinya, Paradigma, Yogyakarta, hlm. 647.

Dengan memilih menjadi negara kesatuan yang desentralistik, Indonesia
memiliki konstruksi hubungan pusat dan daerah berbeda dengan konstruksi dalam
sistem federal. Dalam negara kesatuan bahwa daerah umumnya dibentuk oleh
negara (pusat) melalui peraturan perundangan tertentu. Daerah memperoleh
kewenangan dari negara bukan sebaliknya dari daerah. Negara melalui undang-
undang dapat membentuk dan membubarkan daerah, melimpahkan atau menarik
kembali kewenangan dan fungsi yang dilimpahkan ke daerah. Kewenangan yang
diberikan adalah kewenangan eksekutif yang dimiliki oleh Presiden, bukan
kewenangan penyelenggara negara lainnya. UUD RI 1945 memberi kekuasaan
pemerintahan tertinggi pada presiden. Sebagai pemegang kekuasaan pemerintahan
tertinggi, Presiden harus mempertanggungjawabkan penyelenggaraan
pemerintahan, termasuk yang dilakukan oleh pemerintahan daerah. Oleh karena
itu, Presiden memiliki kewenangan untuk melakukan pengawasan terhadap
penyelenggaraan pemerintahan daerah provinsi dan kabupaten/kota. 467
Berdasarkan Pasal 18 dan Pasal 18A UUD RI 1945, bahwa Indonesia
menganut sistem pemerintahan dengan susunan ganda (multi-tiers government).
Pilihan untuk memiliki multi-tiers government dapat dijustifikasi dari adanya
comparative advantages dari keberadaan pemerintah provinsi dan kabupaten/kota
mengingat tidak semua urusan yang didesentralisasikan dapat dikelola secara
efisien dan efektif oleh kabupaten/kota. Sebagian dari urusan yang
didesentralisasikan akan lebih efisien dan efektif jika dikelola oleh pemerintahan
daerah provinsi. Walaupun desentralisasi pemerintahan di negara-negara kesatuan
467
Kementerian Dalam Negeri, 2011, Naskah Akademik Rancangan Undang-Undang
Pemerintahan Daerah, Jakarta, hlm. 47.

umumnya banyak diserahkan kepada pemerintahan kabupaten/kota, utamanya
untuk penyelenggaraan pelayanan pemenuhan kebutuhan dasar. 468
Selanjutnya, menurut Cheema dan Rondinelli pada prinsipnya pelimpahan
kekuasaan atau pemberian wewenang dari pusat kepada daerah dalam bentuk
desentralisasi tersebut didorong oleh 3 (tiga) alasan utama. Pertama, karena
adanya kekecewaan di kalangan masyarakat terhadap hasil pembangunan yang
terlalu ditentukan dan dikontrol oleh pusat. Kedua, karena didorong oleh
kebutuhan untuk meratakan hasil-hasil pembangunan kedaerah-daerah seiring
dengan diterapkannya strategi “pertumbuhan dan pemerataan” (growth with equity
strategy). Ketiga, tumbuhnya kesadaran dikalangan penentu kebijakan bahwa
dengan semakin kompleksnya masalah kemasyarakatan dan semakin
berkembangnya aktivitas pemerintahan, akan semakin sulit untuk merencanakan
dan mengelola aktivitas pembangunan dari pusat dengan efektif dan efesien. 469
Sebelum perubahan UUD RI 1945 hanya satu pasal yang mengatur tentang
Pemerintahan Daerah, yaitu Pasal 18 UUD RI 1945, disebutkan: “Pembagian
daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil, dengan bentuk susunan
pemerintahannya ditetapkan dengan undang-undang, dengan memandang dan
mengingati dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara, dan hak-
hak asal-usul dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa.”
Dalam penjelasan Pasal 18 UUD RI 1945 berbunyi:
1. Oleh karena Negara Indonesia itu suatu eenheidsstaat, maka Indonesia

tak akan mempunyai daerah di dalam lingkungannya yang bersifat
staat juga. Daerah Indonesia akan dibagi dalam daerah propinsi dan
468
Ibid.
469
Ibid, hlm. 10.

daerah propinsi akan dibagi pula dalam daerah yang lebih kecil. Di
daerah-daerah yang bersifat otonom (streek dan locale
rechtsgemeenschappen) atau bersifat daerah administrasi belaka,
semuanya menurut aturan yang akan ditetapkan dengan undang-
undang. Di daerah-daerah yang bersifat otonom akan diadakan badan
perwakilan daerah, oleh karena di daerah pun pemerintahan akan
bersendi atas dasar permusyawaratan.
2. Dalam territoir Negara Indonesia terdapat lebih kurang 250
zelfbesturende landchappen dan volksgetneenschappen, seperti desa di
Jawa dan Bali, negeri di Minangkabau, dusun dan marga di Palembang
dan sebagainya. Daerah-daerah itu mempunyai susunan asli, dan oleh
karenanya dapat dianggap sebagai daerah yang bersifat istimewa.
Negara Republik Indonesia menghormati kedudukan daerah-daerah
istimewa tersebut dan segala peraturan negara yang mengenai daerah-
daerah itu akan mengingati hak-hak asal-usul daerah tersebut.
Dari penjelasan tersebut, Bagir Manan membagi 4 (empat) prinsip, yaitu:
1. Daerah besar dan kecil bukanlah “negara bagian”, karena daerah

tersebut dibentuk dalam kerangka negara kesatuan (eenheidsstaat).
2. Daerah besar dan kecil ada yang bersifat otonom dan ada yang bersifat
administrasi belaka (administratif).
3. Daerah yang mempunyai hak-hak asal usul yang bersifat istimewa
adalah Swapraja (Zelfsbesturende Landschappen) dan desa atau yang
semacam itu yang disebut Volksgemeenschappen.
4. Republik Indonesia akan menghormati kedudukan daerah yang
mempunyai hak asal-usul yang bersifat istimewa. 470
Substansi Pasal 18 UUD RI 1945 sebelum perubahan berbeda dengan pasca
perubahan. Keinginan untuk mengubah muncul sejak proses perubahan UUD
1945. Rapat tersebut diselenggarakan pada tanggal 6 Oktober 1999 yang dipimpin
oleh Ketua MPR, M. Amien Rais. Akan tetapi, tidak semua fraksi menyinggung
mengenai pemerintahan daerah dalam pemandangan umumnya. 471 Pada Rapat
470
Bagir Manan, 1994, Hubungan antara Pusat dan Daerah Menurut UUD 1945, Pustaka
Sinar Harapan, Jakarta, hlm. 121-122.
471
Sekretariat Jenderal Mahkamah Konstitusi, 2010, Naskah Komprehensif Perubahan
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia, Latar Belakang, Proses, dan Hasil
Pembahasan 1999-200, Buku IV Kekuasaan Pemerintahan Negara, Jilid 2, Edisi Revisi,
Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, Jakarta, hlm. 1107.

PAH III BP MPR ke-2, 8 Oktober 1999, dipimpin oleh Slamet Effendy Yusuf,
salah satu penggagasnya adalah Hatta Mustafa dari Fraksi Partai Golkar (F-PG)
mengusulkan penyempurnaan Pasal 18 dari materi Tap MPR yang mengenai
penyelenggaraan otonomi daerah, sebagai berikut:
Kemudian yang terakhir mengenai penyelenggaraan pemerintahan ini kami

melihat Pasal 18 mengenai pemerintahan daerah. Di situ disebutkan
pembagian atas daerah besar, kecil, dan seterusnya dan ini sudah dibuat
Tapnya oleh MPR tahun 1998 Tap. Nomor XV mengenai Penyelenggaraan
Otonomi Daerah. Itu Tap-nya sudah ada. Tapi di dalam Undang-Undang
Dasar belum ada apa yang diatur oleh tap itu sehingga kita mengangkat itu
membagi, Ayat (1) dari Pasal 18 saya mengusulkan: “Pembagian daerah
Indonesia atas daerah besar dan kecil dengan bentuk susunan
pemerintahannya ditetapkan dengan undang-undang”. Ayat (2): “Daerah
mempunyai otonomi seluas-luasnya untuk menyelenggarakan pemerintahan
dan mengelola sumber daya yang dimilikinya kecuali yang tegas-tegas
dinyatakan lain dalam Undang-Undang”. Tap MPR memang sudah
mengatur mengenai penyelenggaraan otonomi daerah, tapi dalam Undang-
Undang Dasar belum ada, karena itu kita usulkan Tap ini di angkat menjadi
salah satu penyempurnaan Pasal 18 mengenai pemerintahan di daerah ini. 472
Pembahasan proses Perubahan Pertama oleh PAH III BP MPR, tetapi hanya
berlangsung hingga Rapat ke-4. Pembahasan perubahan muncul lagi pada
Perubahan Kedua. Pada Rapat PAH I BP MPR ke-3, 6 Desember 1999, dipimpin
Jakob Tobing. 473 Hamdan Zoelva, juru bicara dari Fraksi Partai Bulan Bintang (F-
PBB), menyampaikan pendapat fraksinya sebagai berikut:
Masalah Pemerintahan Daerah. Undang-Undang Dasar 1945 sangat ringkas

mengatur masalah ini yaitu hanya satu pasal tanpa ayat, padahal betapa
besar masalah daerah ini baik berkaitan dengan bagaimana hubungan
pemerintah daerah dengan pemerintah pusat. Dalam Undang-Undang Dasar
ini seharusnyalah ditentukan secara jelas apa-apa yang menjadi kewenangan
pemerintah pusat dan hal apa saja yang diserahkan kepada pemerintah
daerah. Menurut fraksi kami, masalah pembagian kewenangan ini walaupun
pada hal-hal yang pokok saja perlu diatur dalam UndangUndang Dasar ini
472
Ibid, hlm. 1109.
473
Ibid, hlm. 1112.

untuk memberikan jaminan dan kejelasan kepada daerah-daerah sebagai
pembentuk republik ini sekaligus menghindari ancaman disintegrasi bangsa
pada saat ini yang dipicu oleh ketidakpuasan daerah. 474
Dalam Rapat PAH I BP MPR ke-4, 7 Desember 1999, F-Reformasi melalui
A.M. Luthfi menyatakan sebagai berikut:
Indonesia pada abad 21 adalah suatu negara besar dengan penduduk 220-
300 juta manusia. Selain sebagai warga negara bangsa, dari berbagai suku
dan adat istiadatnya, warga Indonesia adalah warga dunia global dan
internasional yang setiap saat dapat berkomunikasi dan memperoleh
informasi dari dunia global. Sehingga dalam menjalani kehidupan berbangsa
dan bernegara maka nilai-nilai universal-lah yang menjadi acuan utama.
Nilai-nilai yang dimaksud adalah keadilan dan demokratisasi. Ini saya
tambahkan. Kalau kita baca Preambule UUD 1945 yang tidak bisa kita ubah
itu cita-cita para pendiri republik ini adalah mendirikan negara yang
merdeka, bersatu, berdaulat, adil dan makmur. Jadi kalau merdeka, bersatu,
berdaulat, adil dan makmur kita kasih skor rasanya masalah adil-lah yang
paling rendah nilainya. Jadi nilai-nilai tersebut di atas seharusnyalah
menjadi dasar dalam pengelolaan pemerintahan terutama keadilan, baik
Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah maupun hubungan antar keduanya.
Nilai-nilai tersebut juga menjadi dasar bagi persatuan dan keutuhan,
kedaulatan, dan kemakmuran bangsa ini sesuai amanat Mukadimah UUD
1945 tadi. Selanjutnya dalam menjalani kehidupan berbangsa dan bernegara
tersebut apakah visi kebersamaan kita sebagai satu bangsa? Apakah kita
komitmen pada persatuan (unity) atau keseragaman (uniformity)? Selama ini
semboyan-semboyan ideologis berkenaan dengan hal tersebut terasa
dipaksakan. Semboyan persatuan dan kesatuan dalam dirinya membawa
konsekuensi otoriter dari Pemerintah Pusat. Ini jauh berbeda dengan
ideologi yang diletakkan oleh para pendiri republik ini yaitu Bhinneka
Tunggal Ika (unity in diversity), sehingga Pemerintahan Daerah di masa
datang adalah Pemerintahan Daerah yang bhinneka tersebut minimum
memiliki otonomi sempurna di tingkat propinsi. Propinsi dan sistem negara
federal bagi sebagian masyarakat umum memang masih menakutkan,
karena berkonotasi historis yang negatif. Tetapi wacana tentangnya jangan
ditabukan karena fakta berbicara bahwa Mohammad Hatta-lah salah satu
pencetus ide awalnya. 475
474
Ibid, hlm. 1114.
475
Ibid, hlm. 1114-1115.

Selanjutnya, dalam Rapat PAH III BP MPR ke-6, 10 Desember 1999,
Patrialis Akbar dari F-Reformasi membahas mengenai hubungan pemerintah
pusat dengan daerah, menyatakan:
Bahwa selama ini dalam sistem pemerintahan di negara kita mengutamakan

sistem sentralisasi di mana pusat kekuasaan sangat terfokus kepada
pemerintah pusat sehingga daerah-daerah tidak memiliki kesempatan yang
cukup dalam mengembangkan diri. Apabila ada daerah yang mencoba untuk
mengembangkan sistem secara desentralisasi itu dianggap tidak sejalan
dengan kebijaksanaan pemerintah pusat maka ancaman subversi dengan
pendekatan keamanan serta momok demi kepentingan nasional telah
menjadikan daerah-daerah tidak berani. Disadari sepenuhnya sistem yang
terlalu sentralistik telah memicu ketidakadilan dan bahkan ancaman
disintegrasi sekarang ini juga disebabkan oleh ketidakadilan tersebut.
Oleh karena itu pola desentralisasi sangat perlu dikembangkan berdasarkan
pikiran-pikiran pokok para pendiri republik ini agar kita memiliki sistem
pemerintahan yang merdeka, bersatu, berdaulat, adil dan makmur.
Ketidakadilan harus diperangi atau keadilan harus ditegakkan justru untuk
menegakkan persatuan. Tanpa keadilan sulit dicapai persatuan. Dalam
rangka inilah, fraksi kami mendukung gerakan untuk mencapai keadilan
antara pusat dan daerah baik dalam pembagian keuangan maupun
kekuasaan.
Seluruh wacana untuk mencapai tujuan keadilan tersebut dilaksanakan
dalam satu kerangka negara Republik Indonesia yang lebih bersatu. Dalam
rangka mewujudkan negara Republik Indonesia yang bersatu, dan
berkeadilan itulah Fraksi Reformasi telah menghidupkan wacana
federalisme, lagi pula ide ini federalisme ini telah pula digagas oleh
Proklamator Moh. Hatta. Perlu ditegaskan tidak ada dalam benak kami
untuk menyetujui suatu pemisahan dari bagian-bagian negara Republik
Indonesia menjadi negara terpisah dan merdeka. 476
Dalam risalah perubahan UUD RI 1945, terkait pertanyaan A.M. Luthfi,
soal negara kesatuan dan desentralisasi. Bagir Manan, menjelaskan:
..…mengenai desentralisasi, saya selalu mengartikan desentralisasi itu

adalah otonomi Pak. Jadi, saya agak berbeda dengan pandangan misalnya
beberapa buku yang desentralisasi itu mengenai dekonsentrasi. Bagi saya
dekosentrasi itu ya sentralisasi yang dilunakan istilah, dalam desertasi saya
10 tahun yang lalu saya katakan, dekonsentrasi adalah sentralisasi yang
dilunakkan. Jadi, dia bagian daripada sentralisasi, gitu ya. Jadi, misalnya
476
Ibid, hlm. 1120.

buku-buku macam Amrah Muslimin mengatakan erfelijk decentralitatie,
saya tidak menganut. Karena pengertian saya desentralisasi adalah otonomi.
Nah, otonomi adalah sub sistem dari negara kesatuan. Jadi, kita bicara
otonomi sepanjang kita bicara negara kesatuan. Jadi, kalau orang akan
bicara otonomi tapi bukan negara kesatuan, itu suatu hal yang bertentangan
dengan sistemnya sendiri, karena otonomi itu sub-sistem dari negara
kesatuan, merupakan salah satu mekanisme dari negara kesatuan. 477
Dalam risalah BP-MPR tersebut dapat dideskripsikan beberapa alasan yang
menjadi dasar perubahan Pasal 18 UUD RI 1945, sehingga perlu pengaturan
pemerintahan daerah dalam bentuk otonomi luas, antara lain, secara politis adanya
kekhawatiran timbul disintegrasi bangsa akibat pengelolaan pemerintahan
sentralistik. Sementara, secara filososfis merujuk dasar pancasila mengakui
keberagaman (kebhinekaan) dalam bingkai NKRI. Berdasakan perspektif tersebut,
dalam konteks otonomi daerah maka memerlukan perubahan untuk memberi
kewenangan yang luas bagi pemerintahan daerah mengelola sendiri daerahnya.
Hasil tim perumus, dalam Rapat Komisi A MPR ke-6, pada 14 Agustus
2000, dipimpin oleh Antonius Rahail, menghasilkan rumusan materi, yaitu:
Pasal 18 Ayat (1):

“Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi
dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap
provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang
diatur dengan undang-undang”.
Ayat (2):
“Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan
mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas
pembantuan”.
Ayat (3):
“Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota memiliki
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang anggota-anggotanya dipilih melalui
pemilihan umum”.
Ayat (4):
“Gubernur, Bupati dan Walikota masing-masing sebagai Kepala Pemerintah
Daerah Provinsi, Kabupaten dan Kota dipilih secara demokratis”.
Ayat (5):
477
Ibid, hlm. 1127.

“Pemerintah daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan
pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan
Pemerintah Pusat”.
Ayat (6):
“Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan-
peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan”.
Ayat (7):
“Susunan dan tata cara penyelenggaraan pemerintahan daerah diatur dalam
undang-undang”. 478
Hasil tim perumus MPR, juga mengajukan tambahan pasal-pasal yaitu,
Pasal 18A dan Pasal 18B UUD RI 1945. Substansi Pasal 18A ayat (1), yaitu:
“Hubungan wewenang antara pemerintah pusat dan daerah provinsi,

kabupaten dan kota atau antara provinsi dan kabupaten dan kota diatur
dengan undang-undang dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman
daerah”.
Ayat (2):
“Hubungan keuangan pelayanan umum pemanfaatan sumber daya alam dan
sumber daya lainnya antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah diatur
dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undangundang”.
Pasal 18B ayat (1):

“Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan khusus
atau istimewa yang diatur dengan undang-undang”.
Ayat (2):
“Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum
adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai
dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik
Indonesia yang diatur dalam undang-undang”. 479
Namun, karena adanya kritikan dan masukan terhadap susbstansi Pasal 18B
Ayat (1), mengenai norma “satuan-satuan pemerintahan khusus atau istimewa”.
Selanjutnya, Jakob Tobing, Ketua Komisi A, menyetujui penambahan redaksional
“daerah”, yaitu: ”Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintah
daerah khusus yang bersifat khusus atau yang bersifat istimewa yang diatur
478
Ibid, hlm. 1408-1409.
479
Ibid, hlm. 1409-1410.

dengan undang-undang”. 480 Pada Rapat Paripurna ke-9, 18 Agustus 2000, Amien
Rais sebagai Ketua mengesahkan secara keseluruhan. Perbandingannya, sebelum
perubahan dan sesudah perubahan, dapat di lihat dalam Tabel 2, berikut: 481
TABEL 2:
PASAL 18 SEBELUM DAN SESUDAH PERUBAHAN UNDANG-UNDANG
DASAR REPUBLIK INDONESIA TAHUN 1945
Sebelum Perubahan Sesudah Perubahan

Pasal 18 Pasal 18
Pembagian daerah Indonesia atas (1) Negara Kesatuan Republik
daerah besar dan kecil, dengan bentuk Indonesia dibagi atas daerah-
susunan Pemerintahannya ditetapkan daerah provinsi dan daerah
dengan Undang-Undang, dengan provinsi itu dibagi ataskabupaten
memandang dan mengingati dasar dan kota, yang tiap-tiap provinsi,
permusyawaratan dalam sistem kabupaten, dan kota itu
pemerintahan Negara, dan hak-hak mempunyai pemerintahan daerah,
asal-usul dalam daerah-daerah yang yang diatur dengan undang-
bersifat istimewa. undang.
(2) Pemerintahan daerah provinsi,
daerah kabupaten, dan kota
mengatur dan mengurus sendiri
urusan pemerintahan menurut asas
otonomi dan tugas pembantuan.
(3) Pemerintahan daerah provinsi,
daerah kabupaten, dan kota
memiliki Dewan Perwakilan
Rakyat Daerah yang anggota-
anggotanya dipilih melalui
pemilihan umum.
(4) Gubernur, Bupati, dan Walikota
masing-masing sebagai kepala
pemerintah daerah provinsi,
kabupaten, dan kota dipilih secara
demokratis.
(5) Pemerintahan daerah menjalankan
otonomi seluas-luasnya, kecuali
urusan pemerintahan yang oleh
undang-undang ditentukan sebagai
(6) Pemerintahan daerah berhak
480
Ibid, hlm. 1418-1419
481
Ibid, hlm. 1428-1429

menetapkan peraturan daerah dan
peraturan-peraturan lain untuk
melaksanakan otonomi dan tugas
pembantuan.
(7) Sususnan dan tata cara
penyelenggaraan pemerintahan
daerah diatur dalam undang-
undang.
Pasal 18A
(1) Hubungan wewenang antara
pemerintah pusat dan
pemerintahan daerah provinsi,
kabupaten, dan kota, atau antara
provinsi dan kabupaten dan kota,
diatur dengan undang-undang
dengan memperhatikan
(2) Hubungan keuangan, pelayanan
umum, pemanfaatan sumber daya
alam dan sumber daya lainnya
antara pemerintah pusat dan
pemerintahan daerah diatur dan
dilaksanakan secara adil dan
selaras berdasarkan undang-
undang.
Pasal 18B
(1) Negara mengakui dan
menghormati satuan-satuan
pemerintahan daerah yang bersifat
khusus atau bersifat istimewa yang
diatur dengan undang-undang.
(2) Negara mengakui dan
menghormati kesatuan-kesatuan
masyarakat hukum adat beserta
hak-hak tradisionalnya sepanjang
masih hidup dan sesuai dengan
perkembangan masyarakat dan
prinsip Negara Kesatuan Republik
Indonesia, yang diatur dalam
undang-undang.
Sumber : Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, 2010, Naskah

Komprehensif Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik
Indonesia, Latar Belakang, Proses, dan Hasil Pembahasan 1999-200, Buku

IV Kekuasaan Pemerintahan Negara, Jilid 2, Edisi Revisi.
Berdasarkan pasal perubahan tersebut, terutama pada Pasal 18 ayat (5)
dihubungkan dengan pola otonomi daerah, bahwa negara Indonesia menganut
pola general competence (otonomi luas). Artinya, urusan-urusan yang dilakukan
oleh Pemerintah Pusat bersifat limitatif dan sisanya (urusan residu) menjadi
kewenangan Pemerintahan Daerah. Selanjutnya, untuk menindaklanjuti ayat (7)
bahwa susunan dan tata cara penyelenggaraan diatur dengan undang-undang,
maka dibentuk UU No. 32 Tahun 2004, dalam Penjelasan Umumnya, disebutkan:
“Prinsip otonomi daerah menggunakan prinsip otonomi seluas-luasnya

dalam arti daerah diberikan kewenangan mengurus dan mengatur semua
urusan pemerintahan di luar yang menjadi urusan Pemerintah yang
ditetapkan dalam Undang-Undang ini. Daerah memiliki kewenangan
membuat kebijakan daerah untuk memberi pelayanan, peningkatan
peranserta, prakarsa, dan pemberdayaan masyarakat yang bertujuan pada
peningkatan kesejahteraan rakyat”.
Setelah UU No. 32 Tahun 2004 diganti dengan UU No.23 Tahun 2014,
berkaitan prinsip otonomi daerah diatur Pasal 1 angka 2, berbunyi: “Pemerintahan
Daerah adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh pemerintah daerah dan
dewan perwakilan rakyat daerah menurut asas otonomi dan tugas pembantuan
dengan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan
Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara
Republik Indonesia Tahun 1945.”
Oleh karena itu, maksud devolution/delegation atau desentralisasi politik
(political desentralitation) di atas juga sejalan dengan maksud Pasal 1 angka 8
UU No.23 Tahun 2014, disebutkan: “Desentralisasi adalah penyerahan Urusan

Pemerintahan oleh Pemerintah Pusat kepada daerah otonom berdasarkan Asas
Otonomi.” Sedangkan, maksud deconcentration atau desentralisasi administratif
(administrative decentralitation), juga menyerupai dengan maksud dalam Pasal 1
angka 9 UU No.23 Tahun 2014, yaitu: “Dekonsentrasi adalah pelimpahan
sebagian Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Pemerintah Pusat
kepada gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat, kepada instansi vertikal di
wilayah tertentu, dan/atau kepada gubernur dan bupati/wali kota sebagai
penanggung jawab urusan pemerintahan umum.” Pengertian dekonsentrasi Pasal 1
angka 9 tersebut, berbeda dengan pengertian Pasal angka 8 Undang-Undang
Nomor 32 Tahun 2004, berbunyi: “Dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang
pemerintahan oleh Pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah
dan/atau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu.”
Dapat digambarkan juga bahwa sebagaimana Pasal 18 dan Pasal 18A UUD
RI 1945, NKRI menganut sistem desentralisasi umum (simetris), yang
diberlakukan kepada seluruh daerah. Sementara, berdasarkan Pasal 18B ayat (1)
UUD RI 1945, juga menganut sistem desentralisasi asimetris, dengan
menggunakan istilah daerah khusus atau istimewa yang diatur dengan undang-
undang, bagi daerah-daerah tertentu baik karena asal-usulnya maupun karena latar
belakang sejarah .
Menurut Jimly Asshiddiqie, dalam ketentuan Pasal 18B ayat (1) ini terdapat
lima hal pokok, yaitu: bahwa (i) negara mengakui; (ii) negara menghormati; (iii)
yang diakui dan dihormati itu adalah satuan-satuan pemerintahan daerah; (iv)
satuan-satuan pemerintahan daerah yang dimaksud adalah yang bersifat khusus

atau istimewa; dan, bahwa (v) satuan-satuan pemerintahan yang bersifat khusus
atau istimewa tersebut diatur dengan undang-undang. 482
Latar belakang daerah istimewa dalam UUD RI 1945 tidak terlepas dari
usulan M. Yamin, pada saat perumusan Undang-Undang Dasar yang dilampirkan
dalam Pasal 18 rancangan sementara dan memuat tentang Pemerintahan Daerah,
yaitu: “Pembagian daerah Indonesia atas daerah yang besar dan kecil, dengan
bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan undang-undang, dengan
memandang dan mengingati dasar pemusyawaratan dalam sistem pemerintahan
negara, dan hak-hak asal-usul dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa”. 483
Selanjutnya, Soepomo selaku Ketua Panitia Kecil Perancang Undang-
Undang Dasar dalam Sidang BPUPKI pada 15 Juli 1945 menyampaikan: 484
“….Sekarang tentang Pemerintahan Daerah. Kita telah menyetujui bentuk

negara kesatuan (eenheidsstaat). Oleh karena itu, di bawah Negara
Indonesia tidak ada negara bawahan, tidak ada onderstaat, akan tetapi hanya
ada daerah-daerah pemerintahan belaka. Pembagian daerah Indonesia dan
bentuknya pemerintahan daerah ditetapkan dalam undang-undang. Menurut
Pasal 16: “Pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil dengan
bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dalam undang-undang, dengan
memandang dan mengingat dasar permusyawaratan dalam sisitem
pemerintahan negara dan hak-hak asal-usul dalam daerah yang bersifat
istimewa. Jadi rancangan undang-undang dasar member kemungkinan untuk
mmengadakan pembagian daerah Indonesia dalam daerah-daerahng besar
dan untuk membagi daerah-daerah besar itu atas daerah-daerah yang kecil.
Dengan memandang dan mmengingati “dasar permusyawaratan”, artinya
bagaimanapun bentuknya pemerintahan daerah, pemerintahan itu harus
berdasar atas permusyawaratan , jadi misalnya dengan mengadakan Dewan
perwakilan Rakyat.
Hak-hak asal-usul dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa harus
diperingati juga. Daerah-daerah yang berisifat istimewa itu ialah pertama
daerah kerajaan (Kooti), baik di Djawa maupun di luar Djawa, daerah-
482
483
M. Yamin, 1959, Naskah Persiapan Undang-Undang Dasar 1945, Jilid I, jajasan
Prapantja, Bandung, hlm. 724.
484
Ni’matul Huda, 2013, Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Perbedaan Konstitusi dan
Perundang-undangan di Indonesia, Nusamedia, Bandung, hlm. 3-4.

daerah yang dalam bahasa Belanda dinamakan “zelfbesturande
landschappen”. Kedua, daerah-daerah kecil yang mempunyai susunan asli,
ialah Dorfgemeinschaften”, daerah-daerah kecil yang mempunyai susunan
rakyat asli seperti desa di Djawa, nageri di Minangkabau, dusun dan marga
di Palembang, huta dan kuria di Tapanuli, gampong di Aceh. Maksud
panitia ialah hendaknya adanya daerah-daerah istimewa tadi, ialah daerah
kerajaan (zelfbesturende landschappen) dan desa-desa itu di hormati dengan
menghormati dan memperbaiki susunan asli”.
Kemudian pada 18 Agustus 1945 di hadapan Sidang PPKI, Soekarno,
selaku Ketua PPKI, meminta Soepomo memberikan penjelasan mengenai
Rancangan Undang-Undang Dasar yang akan disahkan sebagai Undang-Undang
Dasar 1945 Negara Republik Indonesia. Dalam SIdang PPKI itu, Soepomo
memberi penjelasaan tentang pemerintah daerah sebagai berikut: 485
“Di bawah Pemerintah Pusat ada Pemerintah Daerah: Tentang Pemerintah

Daerah di sini hanya ada satu pasal, yang berbunyi: Pemerintah Daerah
diatur dalam undang-undang hanya saja, dasar-dasar yang telah dipakai
untuk negara itu juga harus dipakai untuk Pemerintahan Daerah, artinya
pemerintahan daerah harus juga bersifat permusyawaratan, dengan lain
perkataan harus ada Dewan Perwakilan Rakyat. Dan adanya daerah-daerah
istimewa diindahkan dan dihormati, kooti-kooti, sultanat-sultanat tetap ada
dan dihormati susunannya yang asli, akan tetapi itu keadaannya sebagai
daerah, bukan negara, jangan sampai ada salah paham dalam menghormati
adanya daerah.
Zelfbesturende Landschappen itu bukan negara, sebab hanya ada satu
negara. Jadi Zelfbesturende Landschappen hanyalah daerah saja, tetapi
daerah istimewa, yaitu yang mempunyai sifat istimewa. Jadi daerah-daerah
istimewa itu suatu bagian dari staat Indonesi, tetapi mempunyai sifat
istimewa maupun susunan asli. Begitupun adanya zelfstandige
gemeenteschappen seperti desa di Sumatera, negeri di Minangkabau, marga
di Palembang, yang dalam bahasa Belanda disebut Inheemshe
Rechtsgeemenschappen. Susunan asli dan dihormati.
Pasca Indonesia menjadi Republik Indoneisa Serikat (RIS), 27 Desember
1949-17 Agustus 1950, pengaturan keistimewaan juga diatur dalam Konstitusi
RIS. Ketika penyusunan Konstitusi RIS di Nederland, dicarilah istilah Indonesia
485
Ibid, hlm. 5.

untuk menggantikan zelfbesturende/zelfbesturendelandschappen, Moh. Yamin,
memberi istilah ‘Swapraja’. 486 Hanya saja konsepsi tentang daerah istimewa
dalam Konstitusi RIS berbeda dengan UUD 1945, dalam hal istilah antara
zelfbesturende/zelfbesturendelandschappen dengan daerah swapraja, yang diatur
dalam Bagian III Daerah-Daerah Swapraja. Akan tetapi daerah swapraja itu tidak
dinyatakan sebagai daerah istimewa. Juga tidak disebutkan volksgemeenschappen
yang ada pada waktu itu termasuk dalam pengertian istimewa. Satu-satunya
daerah secara eksplisit disebut sebagai Daerah Istimewa hanyalah Kalimantan
Barat (Pasal 2 huruf b Konstitusi RIS). Meskipun tidak ada penjelasan latar
belakang keistimewaannya. 487 Dalam Konstitusi RIS aturan keistimewaan daerah
yang diatur dalam Pasal 64 dan 65 dinyatakan status istimewa yang telah
diberikan kepada daerah tidak dapat dikurangi atau dihapuskan. UUD RIS ini
secara tegas mengatur kewenangan daerah istimewa. Hal ini menjadi proteksi bagi
terus berlangsungnya asimetrisme. Berbeda dengan UUD lainnya hanya mengatur
tetapi dimungkinkan untuk dihapus. 488
Setelah terbentuknya NKRI, pada 17 Agustus 1950 pembuat Undang-
Undang Dasar Sementara (UUDS) 1950 mempunyai pendapat lain tentang
pengaturan kedudukan swapraja. Di dalam UUDS 1950 kedudukan swapraja
diatur dalam Pasal 132, berbunyi:
(1) Kedudukan daerah-daerah swapraja diatur dengan undang-undang

dengan ketentuan bahwa dalam bentuk susunan pemerintahannya
486
Ibid, hlm. 17.
487
Ibid, hlm.18-19.
488
Bayu Dardias Kurniadi, 2012, Desentralisasi Asimetris di Indonesia, Makalah yang
disampaikan pada seminar di Lembaga Administrasi Negara, Jatinangor tanggal 26 November
2012, hlm. 7.

harus diingat pula ketentuan dalam Pasal 131 dasar-dasar
permusyawaratan dan perwakilan dalam sistem pemerintahan Negara.
(2) Daerah-daerah swapraja yang tidak dapat dihapuskan atau diperkecil
bertentangan dengan kehendaknya, kecuali untuk kepentingan umum
dan sesudah undang-undang yang menyatakan atau pengecilan itu,
memberi kuasa untuk itu kepada pemerintah.
(3) Perselisihan-perselisihan hukum tentang peraturan-peraturan yang
dimaksud dalam ayat (1) dan tentang menjalankannya diadili oleh
badan pengadilan yang dimaksud dalam Pasal 108. 489
Berdasarkan pasal tersebut, Usep Ranawidjaya mengatakan, “swapraja
dalam bentuk dan corak yang asli tidak berasaskan kerakyatan (demokrasi),
namun tidak berarti swapraja itu tidak dapat disesuaikan dengan asas kerakyatan
atau didirikan atas dasar demokrasi”. Oleh karena itu, menurutnya ada tiga
kemungkinan mengenai keberadaan daerah swapraja, yaitu: pertama,
mempertahankan swapraja dengan merubah bentuk dan susunan pemerintahan
sehingga sesuai dengan dasar demokrasi. Kedua, menjadikan swapraja menjadi
daerah istimewa. Ketiga, penghapusan swapraja dimana mungkin. 490 Namun,
ketentuan tersebut tidak berlaku seirirng dikeluarkannya Dekrit Presiden, pada 5
Juli 1959, yang memberlakukan kembali UUD RI 1945 untuk seluruh wilayah
Republik Indonesia, sehingga dengan demikian memberlakukan kembali
ketentuan Pasal 18 UUD 1945. 491
Setelah masa Orde Baru, di bawah Presiden Soeharto berakhir, pada 20 Mei
1998, melalui suatu gerakan reformasi dan pasca Pemilihan Umum (Pemilu) pada
tahun 1999, dilakukan perubahan UUD RI 1945 oleh MPR. Pada 19 Oktober 1999
perubahan pertama UUD RI 1945, terhadap Pasal 5 ayat (1), Pasal 7, Pasal 9,
Pasal 13 ayat (2), Pasal 14, Pasal 15, Pasal 17 Ayat (2) dan (3), Pasal 20 dan Pasal
489
Ni’matul Huda, 2013, Op., Cit., hlm. 22-23.
490
Ibid, hlm. 25.
491
Ibid.

21. Selanjutnya, pada 18 Agustus 2000, MPR untuk kedua kali kembali mengubah
UUD RI 1945, terhadap Pasal 18, Pasal 18A, Pasal 18B, Pasal 19, Pasal 20 ayat
(5), Pasal 20A, Pasal 22A, Pasal 22B, Bab IXA, Pasal 25E, Bab X, Pasal 26 ayat
(2) dan ayat (3), Pasal 27 ayat (3), Bab XA, Pasal 28A, Pasal 28B, Pasal 28C,
Pasal 28D, Pasal 28E, Pasal 28F, Pasal 28G, Pasal 28H, Pasal 28I, Pasal 28J, Bab
XII, Pasal 30, Bab XV, Pasal 36A, Pasal 36B, dan Pasal 36C.
Berkaitan dengan status daerah istimewa, di dalam pembahasan perubahan
UUD RI 1945 yang berkaitan dengan Pasal 18 tentang Pemerintahan Daerah, pada
Rapat ke-18 Panitia Ad Hoc (PAH) I BP MPR, 22 Februari 2000, melakukan
dengar pendapat dengan organisasi-organisasi masyarakat, salah satunya AIPI
yang diwakili oleh Diana Fauziah Arifin, yang berpendapat, sebagai berikut: 492
Khusus mengenai Pemerintahan Daerah, saya ingin memfokuskan atau

menitik beratkan pada satu hal yaitu kata-kata “hak-hak, asal-usul dari dan
yang bersifat istimewa”. Penjelasan mengenai daerah istimewa, bagaimana
satu daerah bisa disebut istimewa? Apa indikatornya? Apa hanya sekedar
sejarah perjuangannya, ataukah karena resources-nya, resources-nya
misalnya, ataukah karena apa? Kita tidak ingin terjadi Aceh kedua dan
ketiga. Justru titel istimewa inilah, kata-kata istimewa inilah yang kemudian
di blow up, diletupkan, mengapa istimewa kok nasibnya jauh dari istimewa?
Masih mending daerah-daerah lain yang bukan istimewa, tapi mengalami
nasib yang lebih baik daripada yang istimewa. Jadi, penjelasan mengenai
istimewa inilah yang tampaknya, yang dimaksudkan hak asal-usul daerah
istimewa dan bagaimana, siapa sebetulnya yang mengatur istimewa atau
tidak istimewanya, siapa yang memberikan batasan-batasan mana yang
istimewa, mana yang tidak.
Begitu juga dalam pembahasan secara khusus Bab VI mengenai
Pemerintahan Daerah dilakukan pada rapat ke-36 PAH I BP MPR, 29 Mei 2000,
492
Sekretariat Jenderal Mahkamah Konstitusi, 2010, Op., Cit., hlm. 1134.

Ali Hardi Kiaidemak dari Fraksi PPP juga mengusulkan perlunya pencermatan
terhadap hak-hak asal usul dalam daerah yang bersifat istimewa, yaitu:
“2. Daerah-daerah dibentuk dengan memandang dan mengingat hak-hak

asal usul dalam daerah yang bersifat istimewa, ini pun perlu mendapatkan
catatan karena pemahaman tentang daaerah asal usul dan istimewa ini juga
dalam prakteknya juga telah berkembang yang tidak seirama. Sebagai
contoh Daerah Istimewa Aceh, namanya Daerah Istimewa Aceh tetapi
dalam prakteknya struktur dan fungsi daerahnya sama Pemerintah
Daerahnya sama dengan Provinsi yang lain. Daerah Istimewa Yogyakarta,
belakangan ketika Sri Sultan Hamengkubuwono ke-IX meninggal dunia,
ternyata tidak serta merta gubernur Kepala Daerahnya beralih ke
Hamengkubuwono ke-X sehingga mengubah perkembangan daripada
Daerah Istimewa itu sendiri bahkan terakhir telah dipilih oleh DPRD. Ini
semua perlu perhatian kita semua untuk tidak kita menemukan masalah-
masalah di kemudian hari…..” 493
E. Daerah-daerah yang Berlaku Desentralisasi Asimetris
Desentralisasi pada dasarnya adalah pola relasi antara pemerintah pusat dan
daerah. Dalam penelitian yang dilakukan oleh Jurusan Politik dan Pemerintahan
(JPP) Fakultas Ilmu Sosial dan Politik (Fisipol) Universitas Gajah Mada (UGM)
menunjukkan setidaknya terdapat lima alasan mengapa desentralisasi asimetris
harus dilakukan di Indonesia: 494
Pertama, alasan konflik dan tuntutan separatisme. Tidak dapat dipungkiri,
tiga daerah yaitu Provinsi Aceh, Provinsi Papua dan Provinsi Papua Barat
mendapatkan perlakuan khusus dalam bentuk otonomi khusus karena konflik
antara kedua daerah tersebut dengan pemerintah nasional antara lain, karena
perebutan sumber daya. Jika diringkas, otonomi khusus untuk Aceh, Papua dan
Papua Barat secara prinsipil terdiri dari:
493
Ibid, hlm. 1165-1166
494
Bayu Dardias Kurniadi, 2012, Op., Cit., hlm. 8-9.

1) Dana Otonomi Khusus sebagai kompensasi ketiga provinsi masih
dapat bergabung di Republik Indonesia.
2) Pengakuan terhadap identitas lokal yang terwujud dalam institusi
politik. Di Aceh proses ini ditandai dengan adanya lembaga baru yang
merepresentasikan adat dan agama. Di Papua, wewenang diberikan
kepada adat dan gereja.
3) Pengakuan terhadap simbol-simbol lokal seperti bendera, bahasa dan
lainnya.
4) Partai politik lokal. Aceh memanfaatkan momentum partai lokal
dengan tumbuhnya partai lokal dan memenangkan pemilu, sedangkan
di Papua belum ada walaupun ruang untuk hal tersebut telah ada.
5) Adanya afirmatif action untuk menjadi pemimpin lokal. Di Aceh
wujudnya dengan dapat membaca Al Quran, di Papua pemimpinnya
harus orang asli papua yang disyahkan oleh Majelis Rakyat Papua.
6) Pengaturan terkait sumber daya. Selain dana otsus yang jumlahnya
sangat besar, pengelolaah sumber daya daerah adalah isu yang
spesifik. Aceh memiliki beberapa kekhususan spesifik terkait dengan
pengelolaan sumber daya, misalnya pertanahan, hutan dan eksploitasi
minyak.
Kedua, alasan ibukota negara. Perlakuan khusus ini hanya diberikan untuk
Provinsi DKI. Mengingat DKI yang wilayahnya terjangkau dengan infrastuktur
terbaik di negeri ini, perlakuan khusus diwujudkan dalam ketiadaan pilkada untuk
Bupati/Walikota dan tidak ada DPRD Kabupaten/Kota yang ditunjuk oleh

Gubernur. Konsekuensinya, pilkada Gubernur menggunakan sistem absolute
majority, pemenangnya minimal mendapatkan 50% (lima puluh persen) suara. Di
daerah lain, kecuali Yogyakarta, cukup mendapatkan lebih dari 30% (tiga puluh
persen) suara.
Ketiga, alasan sejarah dan budaya. Daerah Istimewa Yogyakarta (DIY),
mendapatkan perlakuan istimewa mengingat sejarahnya di masa revolusi dan
perebutan kemerdekaan. Perlakuan ini terlihat dari penetapan Gubernur dan Wakil
Gubernur di DIY yang dilakukan oleh DPRD. Gubernur DIY adalah Sultan yang
bertahta dan Wakil Gubernur DIY adalah Pakualam yang bertahta. Penentuan
Sultan dan Pakualam diserahkan kepada institusi keratin/pakualam masing-
masing. Kedua-duanya tidak boleh bergabung dengan partai politik. Pada level
kabupaten/kota tetap sama dengan daerah lainnya.
Keempat, alasan perbatasan. Bahwa dalam konteks perbatasan perlu
mendapatkan perlakuan khusus mengingat perannya sebagai batas dengan negara
tetangga. Daerah perbatasan memegang fungsi penting karena kompleksitas
masalah yang dihadapi. Daerah perbatasan harus diperlakukan sebagai halaman
depan dan bukan halaman belakang RI. Perlakukan daerah perbatasan, misalnya
di Kalimatan Barat hendaknya berbeda, misalnya dengan mewajibkan
gubernurnya berasal dari kalangan militer karena potensi pelintas batas yang
tinggi disamping penguatan infratruktur dan pelayanan pendidikan dan kesehatan.
Detail tentang asimetrisme perbatasan masih membutuhkan kajian lebih lanjut.
Kelima, pusat pengembangan ekonomi. Daerah yang secara geografis
memiliki peluang untuk menjadi daerah khusus ekonomi seharusnya

dikembangkan agar memiliki daya saing ekonomi tinggi. Daerah seperti Batam
dapat dikembangkan dan dibentuk untuk menyaingi Singapura. Alokasi
kekhususan misalnya menyangkut bea masuk dan pengembangan infrastruktur
pengembangan ekonomi seperti pelabuhan dan tata sistem pelabuhan. Pelabuhan
terbesar di Indonesia saat ini, Tanjung Priok di Jakarta lebih untuk memenuhi
kebutuhan dalam negeri karena posisi geografisnya. Jika Batam dikembangkan
pelabuhan modern dengan sistem yang baik, tidak mustahil mampu mengambil
potensi pelabuhan Singapura yang memiliki keterbatasan ruang. Detail tentang
asimetrisme pengembangan ekonomi masih membutuhkan kajian lebih lanjut.
Provinsi Aceh, tidak hanya berstatus otonomi khusus, tetapi juga daerah
istimewa. Keistimewaan Aceh berbeda latar belakang dengan DIY. Sebagaimana
dideskripsikan dalam Penjelasan Umum UU No.44 Tahun 1999, yaitu:
Dua abad sebelum Masehi, Aceh dalarn sejarahnya dikenal sebagai pusat
perdagangan di Asia Tenggara, yang disinggahi pedagang Timur Tengah
menuju ke negeri Cina. Ketika Islam lahir pada abad IV Masehi, Aceh
menjadi wilayah pertama di Nusantara yang menerima Islam. Setelah
melalui proses yang panjang, Aceh menjadi sebuah kerajaan Islam pada
abad XllI Masehi, yang kemudian berkembang menjadi sebuah kerajaan
yang maju pada abad XIV Masehi. Dari sinilah Islarn berkembang ke
seluruh Asia Tenggara. Pada sekitar abad XV, ketika orang-orang Barat
memulai petualangannya di Timur, banyak wilayah di Nusantara yang
dikuasainya, tetapi Aceh tetap bebas sebagai sebuah kerajaan yang
berdaulat.
Dalam percaturan politik internasional, hubungan Kerajaan Aceh
Darussalam dengan Belanda yang semula cukup baik, pada abad XIX
mengalami krisis. Meskipun demikian, dalam Traktat London 17 Maret
1824, Pemerintah Belanda berjanji kepada Pemerintah Inggris untuk tetap
menghormati kedaulatan Kerajaan Aceh. Empat puluh tujuh tahun
kemudian, dengan berbagai kelicikan, Belanda meyakinkan Inggris untuk
tidak menghalanginya menguasai Aceh melalui Traktat Sumatera 1
November 1871. Dua tahun kemudian (1873) Belanda menyerang Aceh,
yang berlangsung puluhan tahun dengan korban yang tidak terkira
banyaknya pada kedua belah pihak. Sejak waktu itu sampai Perang Dunia II
Belanda kehilangan enam orang jenderal dan ribuan perwira serta prajurit.

Demikian juga dengan Aceh yang tidak hanya kehilangan harta dan jiwa.
bahkan yang lebih penting, Aceh telah kehilangan kedaulatannya.
Dari latar belakang sejarah yang cukup panjang inilah masyarakat Aceh
menjadikan Islam sebagai pedoman hidupnya. Islam telah menjadi bagian
dari mereka, dengan segala kelebihan dan kekurangannya, masyarakat Aceh
amat tunduk kepada ajaran Islam dan mereka taat serta memperhatikan
fatwa ulama karena ulamalah yang menjadi ahli waris Nabi. Penghayatan
terhadap ajaran agama Islam dalam Jangka panjang itu melahirkan budaya
Aceh yang tercermin dalam kehidupan adat. Adat itu lahir dari renungan
para ulama. kemudian dipraktekkan, dikembangkan, dan dilestarikan, lalu
disimpulkan menjadi adat bak Poteumeureuhom. hukom bak Syah Kuala.
Qanun bak Putro Phang. Reusan bak Laksamana yang artinya hukum adat
di tangan pemerintah dan hukum syariat ada di tangan ulama. Kata-kata ini
merupakan pencerminan dari perwujudan syariat Islam dalam praktek hidup
sehari-hari bagi masyarakat Aceh. Aceh kemudian dikenal sebagai Serambi
Mekah karena dari wilayah paling barat inilah, kaum Muslimin dari wilayah
lain di Nusantara berangkat ke Tanah Suci Mekah untuk menunaikan rukun
Islam yang kelima.
Pada saat Indonesia memproklamasikan kemerdekaannya tanggal 17
Agustus 1945, masyarakat Aceh sangat mendukung proklamasi itu karena
mereka merasa senasib dan sepenanggungan dengan saudara-saudaranya
yang lain. Dukungan ini dinyatakan dengan kerelaan menyerahkan harta dan
nyawa untuk tegaknya Negara Kesatuan Republik Indonesia. Perjuangan
untuk mengusir penjajah Belanda di Medan Area Sumatera Utara dan
membeli dua pesawat terbang untuk perjuangan menegakkan kedaulatan
negara ini merupakan bukti kesetiaan masyarakat Aceh kepada Republik
Indonesia.
Selama revolusi fisik, Aceh merupakan satu-satunya wilayah yang tidak
dapat diduduki oleh Belanda sehingga Aceh disebut sebagai Daerah Modal
bagi perjuangan bangsa Indonesia. Dalam era mempertahankan
kemerdekaan ini peran para ulama sangat menentukan karena melalui
fatwadan bimbingan para ulama ini rakyat rela berjuang dan berkorban
memperahankan Proklamasi Kemerdekaan 17 Agustus 1945.
Atas dasar perjuangan ini pula Aceh mendapat kedudukan tersendiri
sehingga dengan Peraturan Perdana Menteri Pengganti Peraturan
Pemerintah No. 8/Des/WKPM/49 tertanggal 17 Desember 1949, Aceh
dinyatakan sebagai satu propinsi yang berdiri sendiri yang lepas dari
Propinsi Sumatera Utara. Namun, setelah Republik Indonesiaa kembali ke
negara kesatuan, melalui Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang
Nomor 5 Tahun 1950 status daerah Aceh kembali ditetapkan menjadi salah
satu karesidenan dalam Propinsi Sumatera Utara. Ketetapan ini
menimbulkan ketidakpuasan di kalangan pemimpin dan rakyat Aceh, yang
pada akhimya menimbulkan gejolak perlawanan pada tahun 1953 yang
melibatkan hampir seluruh rakyat Aceh, baik langsung maupun tidak
langsung. Sehingga Daerah Aceh kehilangan peluang untuk menata diri.

Guna memenuhi aspirasi dan tuntutan rakyat Aceh, Pemerintah menetapkan
kembali status Karesidenan Aceh menjadi daerah otonom Propinsi Aceh.
Kebijakan tersebut tertuang dalam Undang-undang Nomor 24 Tahun 1956
tentang Pembentukan Daerah Otonom Propinsi Atjeh dan Perubahan
Peraturan Pembentukan Propinsi Sumatera Utara. Salah satu faktor yang
menentukan dalam menuntaskan penyelesaian masalah keamanan Aceh
adalah setelah Pemerintah Pusat mengirimkan satu missi khusus di bawah
pimpinan Wakil Perdana Menteri yang memberikan status Daerah Istimewa
melalui Keputusan Perdana Menteri Republik Indonesia Nomor
l/Missi/1959, yang meliputi agama, peradatan, dan pendidikan.
Sesungguhnya. melalui pemberian status Daerah Istimewa bagi Propinsi
Aceh ini. merupakan jalan menuju penyelesaian masalah Aceh secara
menyeluruh. Namun. karena adanya kecenderungan pemusatan k.ekuasaan
di Pemerintah Pusat melalui Undang-undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang
Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah. maka penyelenggaraan
keistimewaan Aceh tersebut tidak berjalan sebagaimana mestinya, yang
kemungkinan melahirkan hal-hal yang tidak sejalan dengan aspirasi Daerah.
Isi Keputusan Perdana Menteri Republik Indonesia Nomor l/Missi/1959
tentaog Keistimewaan Propinsi Aceh yang meliputi agama, peradatan, dan
pendidikan yang selanjutnya diperkuat dengan Undang-undang Nomor 22
Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, bahkan disertai dengan
penambaban peran ulama dalam menentukan kebijakan Daerah. Untuk
menindaklanjuti ketentuan mengenai Keistimewaan Aceh tersebut
dipandang perlu untuk menyusun penyelenggaraan Keistimewaan Aceh
tersebut daiam suatu undang-undang.
Undang-undang yang mengatur mengenai penyelenggaraan Keistimewaan
Propinsi Daerah Istimewa Aceh ini dimaksudkan untuk memberikan
landasan bagi Propinsi Daerah Istimewa Aceh dalarn mengatur urusan-
urusan yang telah menjadi keistimewaannya melalui kebijakan Daerah.
Undang-undang ini mengatur hal-hal pokok untuk selanjutnya memberi
kebebasan kepada Daerah dalam mengatur pelaksanaannya sehingga
kebijakan diharapkan lebih akomodatif terhadap aspirasi masyarakat Aceh.
Dari pembahsan di atas menunjukkan sebelum perubahan UUD RI 1945
ada 3 (tiga) daerah yang berlaku desentralisasi asimetris, disebut sebagai daerah
istimewa atau khusus, yaitu DIY, DI Aceh, dan DKI. Pasca perubahan UUD RI
1945, terdapat tambahan 2 (dua) daerah lagi yang berstatus sebagai daerah khusus,
yaitu Papua dan Papua Barat. Sehingga, daerah-daerah yang diakui sebagai daerah
khusus atau istimewa ada 5 (lima) daerah.

1. Otonomi Khusus Papua dan Papua Barat
Provinsi Papua dan Papua Barat, berstatus sebagai daerah yang berlaku
otonomi khusus. Sebagaimana, Pasal 1 huruf a dan huruf b UU No.21 Tahun 2001
joncto UU 35 Tahun 2008, disebutkan:
a. Provinsi Papua adalah Provinsi Irian Jaya yang kemudian menjadi Provinsi
Papua dan Provinsi Papua Barat yang diberi Otonomi Khusus dalam
kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia.
b. Otonomi Khusus adalah kewenangan khusus yang diakui dan diberikan
kepada Provinsi Papua untuk mengatur dan mengurus kepentingan
masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi dan hak-
hak dasar masyarakat Papua.
Adapun bentuk kekhususan bagi Provinsi Papua dan Papua Barat, yaitu:
1. Peraturan Daerah Khusus (Perdasus) adalah Peraturan Daerah
Provinsi Papua dalam pelaksanaan pasal tertentu [Pasal 1 huruf i]
2. Perjanjian internasional yang dibuat oleh Pemerintah yang terkait
dengan kepentingan Provinsi Papua dilaksanakan setelah mendapat
pertimbangan Gubernur dan dapat mengadakan kerja sama yang
saling menguntungkan dengan lembaga atau badan di luar negeri yang
diatur dengan keputusan bersama sesuai dengan peraturan perundang-
undangan. [Pasal 4 ayat (6) dan ayat (7)]
3. Majelis Rakyat Papua (MRP) merupakan representasi kultural orang
asli Papua yang memiliki kewenangan tertentu dalam rangka
perlindungan hak-hak orang asli Papua, dengan berlandaskan pada
penghormatan terhadap adat dan budaya, pemberdayaan perempuan,
dan pemantapan kerukunan hidup beragama. [Pasal 5 ayat (2)] .

4. Gubernur dan Wakil Gubernur adalah Warga Negara Republik
Indonesia yang berasal dari orang asli Papua [Pasal 12 huruf a]
5. Penerimaan dalam rangka Otonomi Khusus dari pertambangan
minyak dan gas berlaku selama 25 (dua puluh lima) tahun. [Pasal 34
ayat (3) huruf c angka 4].
6. Penerimaan dana tambahan provinsi dari Dana Otonomi Khusus,
selama 20 (dua puluh) tahun. [Pasal 34 ayat (3) huruf c angka 6].
7. Pengangkatan Kepala Kepolisian Daerah Provinsi Papua dilakukan
oleh Kepala Kepolisian Negara Republik Indonesia dengan
persetujuan Gubernur Provinsi Papua. [Pasal 48 ayat (5)].
8. Pengangkatan Kepala Kejaksaan Tinggi di Provinsi Papua dilakukan
oleh Jaksa Agung Republik Indonesia dengan persetujuan Gubernur.
[Pasal 52 ayat (2)].
9. Pemerintah Provinsi memberikan perhatian dan penanganan khusus
bagi pengembangan suku-suku yang terisolasi, terpencil, dan
terabaikan di Provinsi Papua. [Pasal 66 ayat (1)].
2. Daerah Khusus Ibukota Jakarta
DKI Jakarta, sebagai daerah khusus ibukota negara, sebagaimana daerah
khusus lainnya, juga diatur tersendiri dalam undang-undang khusus, yaitu
Khusus Ibukota Jakarta Sebagai Ibukota Negara Kesatuan Republik Indonesia

(UU No. 29 Tahun 2007). 495 Sebelum dibentuk undang-undang ini, DKI Jakarta
sudah ada Undang-Undang Nomor 34 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Provinsi
Daerah Khusus Ibukota Negara Republik Indonesia Jakarta (UU No.34 Tahun
1999), yang selanjutnya diganti dengan UU No. 29 Tahun 2007.
Bentuk kekhususan DKI Jakarta sebagaimana diatur dalam UU No.29
Tahun 2007, yaitu:
1. Adanya Deputi Gubernur, yang merupakan pejabat yang membantu
Gubernur dalam menyelenggarakan Pemerintahan Daerah Provinsi DKI
Jakarta yang karena kedudukannya sebagai Ibukota Negara Kesatuan
Republik Indonesia. [Pasal 1 angka 9]
2. Provinsi DKI Jakarta berperan sebagai Ibukota Negara Kesatuan Republik
Indonesia yang memiliki kekhususan tugas, hak, kewajiban, dan tanggung
jawab tertentu dalam penyelenggaraan pemerintahan dan sebagai tempat
kedudukan perwakilan negara asing, serta pusat/perwakilan lembaga
internasional. [Pasal Pasal 5].
3. Walikota/bupati adalah kepala pemerintahan kota administrasi/kabupaten
administrasi sebagai perangkat Pemerintah Provinsi yang bertanggung
jawab kepada Gubernur. [Pasal 1 angka 10].
Dari pasal ini, karena walikota/bupati adalah sebagai kepala pemerintahan
kota/kabupaten administrasi dan tunduk di bawah kebijakan gubernur,
serta bukannya wilayah otonom, maka di kota/kabuptaen tersebut juga
tidak ada lembaga legislatif (DPRD).

495
Undang-undang Pemerintahan Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta Sebagai Ibukota
Negara Kesatuan Republik Indonesia, UU No.44 Tahun 2007, LN No.93 Tahun 2007, TLN No.
4744.

4. Wilayah Provinsi DKI Jakarta dibagi dalam kota administrasi dan
kabupaten administrasi. [Pasal 1 angka 11 dan Pasal 7 ayat (1)].
5. Otonomi Provinsi DKI Jakarta pada tingkat provinsi [Pasal 9 ayat (1)].
6. Pemilihan Pasangan calon Gubernur dan Wakil Gubernur, harus
memperoleh suara lebih dari 50% (lima puluh persen) untuk ditetapkan
sebagai Gubernur dan Wakil Gubernur terpilih. [Pasal 11 ayat].
7. DPRD Provinsi DKI Jakarta memberikan pertimbangan terhadap calon
walikota/bupati yang diajukan oleh Gubernur. [Pasal 12 ayat (3)].
8. Gubernur dalam kedudukannya sebagai wakil Pemerintah Pusat dan
Kepala Daerah, dibantu sebanyak-banyaknya 4 (empat) orang deputi, yang
berasal dari pegawai negeri sipil. Diangkat dan diberhentikan oleh
Presiden atas usul Gubernur dan bertanggung jawab kepada Gubernur.
[Pasal 14].
9. Walikota/bupati diangkat oleh Gubernur atas pertimbangan DPRD dari
pegawai negeri sipil. [Pasal 19 ayat 2].
10. Gubernur dapat menghadiri sidang kabinet yang menyangkut kepentingan
Ibukota Negara Kesatuan Republik Indonesia. [Pasal 26 ayat (8)].
11. Gubernur mempunyai hak protokoler, termasuk mendampingi Presiden
dalam acara kenegaraan sesuai. [Pasal 31].
3. Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta
Latar belakang Provinsi Yogyakarta sebagai Daerah Istimewa, terbentuk
pasca kemerdekaan Indonesia. Meskipun saat itu belum ada peraturan yang

mengatur mengenai keistimewaan Yogyakarta. Pengakuan keistimewaan
Yogyakarta diatur sendiri oleh Sultan Hamengku Bowono IX, sebagai Kepala
Kesultanan Yogyakarta dan Paku Alam VIII sebagai Kepala Daerah Kadipaten
Paku Alman, bersama Komite Nasional Daerah Yogyakarta. Di mana kedua
Kepala Daerah tersebut masing-masing mengeluarkan Amanat, pada 5 September
1945 menyatakan bahwa daerahnya sebagai daerah istimewa dari NKRI dan
bertanggungjawab langsung kepada Presiden. Berdasarkan kedua amanat tersebut,
menunjukkan bahwa merupakan dua daerah yang sebelumnya terpisah. 496
Keberadaan Daerah Istimewa Yogyakarta (DIY), pertama sekali disebutkan
dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945 tentang Komite Nasional Daerah.
Selanjutnya, secara de jure oleh pemangku jabatan Presiden RI Mr. Assaat, pada 3
Maret 1950 membentuk Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1950 tentang
Pembentukan Daerah Istimewa Yogyakarta. Dalam undang-undang ini selain
mengukuhkan nama dan wilayah Daerah Istimewa Yogyakarta, juga menegaskan
eksistensinya setingkat dengan provinsi. Setelah itu, undang-undang tersebut
diubah dengan Undang-Undang Nomor 19 Tahun 1950, lalu diubah kembali
dengan Undang-Undang Nomor 9 tahun 1955. 497
Selanjutnya, melalui Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 tentang Pokok-
Pokok Pemerintahan Daerah, bahwa menegaskan kepala daerah istimewa tidak
dipilih oleh dan dari anggota DPRD, tetapi diangkat oleh Pemerintah Pusat dari
keturunan keluarga yang berkuasa di daerah itu di zaman sebelum republik
Indonesia dan yang masih menguasai daerahnya dengan memperhatikan syarat-
496
Ni’matul Huda, 2013, Loc., Cit., hlm. 140-142.
497
Ibid, hlm. 148.

syarat kecakapan, kejujuran, kesetiaan serta adat istiadat dalam daerah itu. Jadi
keistimewaan masih terletak pada kedudukan kepala daerahnya. 498 Pengakuan
keistimewaan ini terus berlaku dalam setiap penggantian undang-undang tentang
pemerintahan daerah. Meskipun, sempat menimbulkan polemik di masa orde baru
berkaitan keistimewaan keberadaan dan masa jabatan kepala daerah pasca
pembentukan dan pengaturannya dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974.
Setelah mengalami pembahasan dan polemik berkaitan keistimewaan
Yogyakarta, pada 31 Agustus 2012, Presiden Soesilo Bambang Yudhoyono,
mengesahkan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan
Daerah Istimewa Yogyakarta (UU No.13 Tahun 2012), 499 Meskipun demikian
keberadaan undang-undang sebelumnya tidak dicabut dan masih berlaku
sepanjang tidak bertentangan dengan undang-undang tersebut.
Sebagaimana Pasal 50 UU No.13 Tahun 2012, disebutkan:
“Pada saat Undang-Undang ini mulai berlaku, semua ketentuan dalam

Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1950 tentang Pembentukan Daerah
Istimewa Jogjakarta (Berita Negara Republik Indonesia Tahun 1950
Nomor 3) sebagaimana telah diubah beberapa kali, terakhir dengan
Undang-Undang Nomor 9 Tahun 1955 tentang Perubahan Undang-
Undang Nomor 3 jo. Nomor 19 Tahun 1950 tentang Pembentukan Daerah
Istimewa Yogyakarta (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1955
Nomor 43, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 827)
tetap berlaku sepanjang tidak bertentangan dengan Undang-Undang ini”.
Bentuk Keistimewaan DIY tersebut, meliputi:
1. Keistimewaan berdasarkan pada sejarah dan hak asal-usul DIY [Pasal
1 angka 2];
498
Ibid, hlm.152.
499
Undang-undang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta, UU No.13 Tahun 2012,
LN No.170 Tahun 2012, TLN No. 5339.

2. Kasultanan DIY/Kesultanan Ngayogyakarta Hadiningrat dipimpin
Ngarsa Dalem Sampeyan Dalem Ingkang Sinuwun Kanjeng Sultan
Hamengku Buwono Senapati Ing Ngalaga Ngabdurrakhman Sayidin
Panatagama Kalifatullah atau Sultan Hamengku Buwono. [Pasal 1
angka 4];
3. Kadipaten Pakualaman dipimpin oleh Kanjeng Gusti Pangeran
Adipati Arya Paku Alam atau Adipati Paku Alam. [Pasal 1 angka 5].
4. Ada 2 (dua) peraturan daerah di DIY, yaitu: Peraturan Daerah (Perda)
yang mengatur penyelenggaraan provinsi dan Peraturan Daerah
Istimewa (Perdais) untuk mengatur penyelenggaraan Kewenangan
Istimewa. [Pasal 1 angka 12 dan angka 13];
5. Kewenangan Istimewa DIY berada di Provinsi. [Pasal 6];
6. Kewenangan dalam urusan Keistimewaan, meliputi: a) tata cara
pengisian jabatan, kedudukan, tugas, dan wewenang Gubernur dan
Wakil Gubernur; b) kelembagaan Pemerintah Daerah DIY; c)
kebudayaan; d) pertanahan; dan, e) tata ruang. [Pasal 7 ayat (2)];
7. Syarat calon Gubernur dan calon Wakil Gubernur antara lain,
bertakhta sebagai Sultan Hamengku Buwono untuk calon Gubernur
dan bertakhta sebagai Adipati Paku Alam untuk calon Wakil
Gubernur. [Pasal 18 ayat (1) huruf c];
8. Masa jabatan Sultan Hamengku Buwono yang bertakhta sebagai
Gubernur dan Adipati Paku Alam yang bertakhta sebagai Wakil

Gubernur selama 5 (lima) tahun dan tidak terikat ketentuan 2 (dua)
kali periodisasi masa jabatan. [Pasal 25 ayat (1) dan ayat (2)];
9. Jika Sultan Hamengku Buwono yang bertakhta memenuhi syarat
sebagai calon Gubernur dan Adipati Paku Alam yang bertakhta tidak
memenuhi syarat sebagai calon Wakil Gubernur, DPRD DIY
menetapkan Sultan Hamengku Buwono yang bertakhta sebagai
Gubernur sekaligus melaksanakan tugas Wakil Gubernur sampai
dengan dilantiknya Adipati Paku Alam sebagai Wakil Gubernur.
[Pasal 26 ayat (1) dan ayat (2)];
10. Jika Sultan Hamengku Buwono tidak memenuhi syarat sebagai calon
Gubernur dan Adipati Paku Alam memenuhi syarat sebagai calon
Wakil Gubernur, DPRD DIY menetapkan Adipati Paku Alam sebagai
Wakil Gubernur sekaligus melaksanakan tugas Gubernur sampai
dengan dilantiknya Sultan Hamengku Buwono sebagai Gubernur.
[Pasal 26 ayat (3) dan ayat (4)];
11. Jika Sultan Hamengku Buwono yang bertakhta tidak memenuhi syarat
sebagai Gubernur dan Adipati Paku Alam tidak memenuhi syarat
sebagai Wakil Gubernur, Pemerintah mengangkat Penjabat Gubernur
setelah mendapatkan pertimbangan Kasultanan dan Kadipaten sampai
dilantiknya Sultan Hamengku Buwono yang bertakhta sebagai
Gubernur dan/atau Adipati Paku Alam sebagai Wakil Gubernur.
[Pasal 26 ayat (7)];

12. Kasultanan DIY dan Kadipaten sebagai badan hukum mempunyai hak
milik atas tanah Kasultanan dan tanah Kadipaten, meliputi tanah
keprabon dan tanah bukan keprabon yang terdapat di seluruh
kabupaten/kota dalam wilayah DIY dan berwenang untuk dikelola dan
dimanfaatkan ditujukan untuk pengembangan kebudayaan,
kepentingan sosial, dan kesejahteraan masyarakat. [Pasal 32];
13. Pemerintah menyediakan pendanaan dalam rangka penyelenggaraan
urusan Keistimewaan DIY dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja
Negara (APBN) sesuai dengan kebutuhan DIY dan kemampuan
keuangan negara. [Pasal 42 ayat (1)].
Berdasarkan UU No.13 Tahun 2012, menunjukkan bahwa keistimewaan
DIY berada pada kesultanan yang selanjutnya ditetapkan dengan Perdais. Di mana
Sultan Hamengku Buwono dan Paku Alam oleh DPRD DIY sekaligus
menetapkan sebagai Gubernur dan Wakil Gubernur untuk 5 (lima) tahun dan tidak
terikat untuk 2 (dua) periode. Artinya, dalam konteks kesultanan dan
keberadaannya tidak dibatasi secara periodesasi, tetapi sebagai gubernur dan
wakil gubernur adanya pembatasan setiap 5 (lima) tahun sekali, meskipun
keberadaannya jika tidak ada halangan dijabat seumur hidup. Selanjutnya,
pendanaan pelaksanaan keistimewaan DIY, dianggarkan oleh Pemerintah Pusat
dalam APBN tanpa pembatasan waktu. Berbeda dengan Dana Otonomi Khusus
Papua dan Papua Barat, termasuk juga Dana Otonomi Khusus Aceh yang dibatasi
hanya sampai 20 (dua puluh) tahun.

F. Keistimewaan dan Kekhususan Aceh
Otonomi yang diberikan Pemerintah Pusat kepada satuan Pemerintahan
Daerah Aceh adalah otonomi yang seluas-luasnya dalam mengatur dan mengurus
sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan
kekhususan atau keistimewaan yang dimiliki daerah Provinsi Aceh baik di bidang
politik, ekonomi, dan sosial budaya; kecuali dalam bidang politik luar negeri,
pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional, dan urusan tertentu di
bidang agama. Konsep otonomi tersebut didasarkan pada Pasal 18, Pasal 18A dan
Pasal 18B UUD RI 1945. Secara teoritik, konsep otonomi seperti itu lazim disebut
sebagai model asymmetric decentralization. 500
Keberadaan asymmetric decentralization Aceh berbeda dengan daerah-
daerah khusus lainnya. Di mana selain berstatus otonomi khusus juga sebagai
daerah istimewa. Latar belakang keistimewaan Aceh dalam sejarahnya
sebagaimana disebutkan dalam Penjelasan Umum UU No.44 Tahun 1999, selain
karena didasarkan sejarah pengaruh kuatnya Islam (syari’at Islam), juga karena
kompromi untuk mengatasi pergolakan terus menerus dalam hubungannya dengan
Pemerintah Pusat. Berbeda dengan DI Yogyakarta, keistimewaan karena latar
belakang kesultanan sebagai bentuk pemerintahan keraton Yogyakarta.
Sedangkan, DKI Jakarta merupakan daerah provinsi yang bersifat khusus, karena
karakternya sebagai ibukota negara yang memang berbeda dari provinsi lainnya.
Itu sebabnya sampai sekarang kota Jakarta disebut sebagai Daerah Khusus
500
Soetandyo Wignjosoebroto, dkk., 2005, Pasang Surut Otonomi Daerah : Sketsa
Perjalanan 100 Tahun, Yayasan Tifa dan ILD, Jakarta, hlm. 562.

Ibukukota (DKI) Jakarta. Sedangkan, Papua dikarenakan persoalan separatis yang
mengancam integrasi NKRI, maka diberikan status sebagai daerah khusus. 501
Selanjutnya, karena di Aceh juga muncul separatisme sehingga kedua
daerah Aceh dan Papua diberi status sebagai daerah khusus. Berdasarkan
pandangan tersebut dapat dikatakan status Aceh sampai saat ini, disamping
sebagai daerah istimewa diatur dalam Undang-Undang Nomor 44 Tahun 1999
tentang Penyelenggaraan Keistimewaan Propinsi Daerah Istimewa Aceh (UU
No.44 Tahun 1999), juga sebagai daerah khusus, diatur dengan UU No.18 Tahun
2001. Namun, karena dalam MoU Helsinki disepakati akan dibentuk undang-
undang baru untuk Aceh dan substansi UU No.18 Tahun 2001 perlu direvisi,
maka dicabut selanjutnya diganti dengan UU No.11 Tahun 2006.
Dalam sejarahnya sebelum UU No.44 Tahun 1999, pengakuan sebagai
daerah istimewa pertama sekali dilakukan oleh Wakil Perdana Menteri Hardi,
pada 26 Mei 1959. Melalui Keputusan Perdana Menteri RI No.1/Missi/1959502
tentang perubahan Daerah Swatantra Tk. I Aceh menjadi Daerah Istimewa Aceh,
dengan tetap berlaku ketentutan ketentuan-ketentuan mengenai Daerah Swatantra
Tk. I, seperti termuat dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 tentang
Pokok-pokok Pemerintah Daerah. 503
501
502
Keputusan Wakil Perdana Menteri Hardi ini keberadaanya diakui pada saat dibentuk
Undang-undang Nomor 44 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Keistimewaan Propinsi Daerah
Istimewa Aceh, yang disebutkan dalam Penjelasannya, paragraf kesembilan, yaitu: “Salah satu
faktor yang menentukan dalam menuntaskan penyelesaian masalah keamanan Aceh adalah setelah
Pemerintah Pusat mengirimkan satu missi khusus di bawah pimpinan Wakil Perdana Menteri yang
memberikan status Daerah Istimewa melalui Keputusan Perdana Menteri Republik Indonesia
Nomor l/Missi/1959, yang meliputi agama, peradatan, dan pendidikan. Bahkan, dalam undang-
undang ini menambahkan peran ulama dalam menentukan kebijakan daerah.
503
M. Isa Sulaiman, 1997, Loc.. Cit., hlm. 417-418.

Selanjutnya, Hardi, mengakui bahwa misinya tidak dapat secara resmi
memberikan suatu pasal yang memberlakukan syariat Islam, sebab hukum Islam
ini sedang dibicarakan dalam Parlemen. Namun, ia percaya bahwa status istimewa
atau otonomi yang luas dalam bidang agama akan memberi kesempatan kepada
pemerintah daerah untuk mengatur hal ini. 504 Keputusan Hardi, tentang pemberian
status sebagai Provinsi Istimewa Aceh, mempunyai makna politis bagi pemulihan
keamanan, karena kekuatan pemberontak telah terpecah. Namun, status
keistimewaan Aceh dalam bidang keagamaan, peradatan dan pendidikan, hingga
bulan Oktober 1959 belum juga disahkan dalam bentuk produk hukum yang lebih
tinggi. Pada tanggal 28 Juli 1959, Dewan Revolusi mengirim surat secara
berturut-turut kepada Ketua Peperda I Aceh dan Gubernur Aceh memohon agar
keputusan Missi itu dikukuhkan dalam perundang-undangan dan meminta agar
dapat menyelesaikannya dengan Pemerintah Pusat. 505
Setelah tragedi nasional G 30 S PKI pada tahun 1965, untuk implementasi
unsur-unsur Syariat Islam di Aceh kembali mendapat ruang. Musyawarah Alim
Ulama di Banda Aceh (Kutaraja), pada 17-18 Desember 1965 mengeluarkan dua
keputusan: pertama, ajaran komunis haram dan kufur hukumnya; kedua,
mengusulkan kepada Pemerintah Daerah pembentukan Majelis Ulama Daerah
Istimewa Aceh, sebagai badan konsultatif Pemerintah Daerah Istimewa Aceh
dalam penetapan fatwa mengenai soal agama – sebelumnya bernama Majelis
Permusyawaratan Ulama Daerah Istimewa Aceh, yang disahkan melalui Surat
Keputusan Brigjend. Ishak Juarsa No. Kep./Peperda/-9/2/1996, tanggal 10
504
Nazaruddin Sjamsuddin, 1990, Loc., Cit., hlm. 313.
505

Februari 1966 506 – yang dipimpin oleh Tgk H. Abdullah Ujong Rimba, tahun
1966 dan Ali Hasjimy, tahun 1983. 507 Sejak itu proses penetapan keistimewaan
Aceh dalam peraturan perundanag-undangan lebih tinggi berjalan sangat lamban.
Setelah berakhirnya pemerintahan Orde Baru, maka dibentuk UU No.44
Tahun 1999. Dalam undang-undang ini ditambahkan satu lagi bidang
keistimewaan Aceh, yaitu peran ulama dalam menentukan kebijakan daerah, di
samping bidang agama, adat dan pendidikan. Dalam Pasal 11, disebutkan:
“Penyelenggaraan Keistimewaan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3, Pasal 4,
Pasal 5, Pasal 6, Pasal 7, Pasal 8, dan Pasal 9 diatur lebih lanjut dengan Peraturan
Daerah berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku”.
Belum sempat undang-undang ini dilaksanakan, muncul gagasan otonomi
khusus. Penggagasnya adalah lima orang Anggota MPR dari Utusan Daerah
Provinsi DI. Aceh, 12 orang Anggota DPR/MPR asal daerah pemilihan Provinsi
DI. Aceh, dan seorang Anggota DPR/MPR asal daerah pemilihan Provinsi
Sumatera Utara. Pada tanggal 11 Oktober 1999 mereka menulis surat kepada
Pimpinan MPR, seluruh Pimpinan Fraksi, dan semua Pimpinan Panitia Ad. Hoc,
yang intinya mengusulkan agar DI. Aceh diberi kedudukan sebagai Daerah
Otonomi Khusus (DOK). Gagasan ini ibarat air mengalir deras, tidak tertahankan.
Pernerintah Pusat suka tidak suka terpaksa menggulirkannya supaya tuntutan
referendum yang didesakkan GAM dan mendapat dukungan cukup luas dari
506
Melalui Pasal 1 angka 16 UUPA, Majelis Ulama kembali berganti nama menjadi
Majelis Permusyawaratan Ulama (MPU) adalah majelis yang anggotanya terdiri atas ulama dan
cendekiawan muslim yang merupakan mitra kerja Pemerintah Aceh dan DPRA.
507

berbagai lapisan masyarakat batal dan Aceh tidak lepas dari ikatan Negara
Kesatuan Republik Indonesia seperti halnya Timor Timur. 508
Peluang Aceh untuk mendapatkan otonomi khusus, tidak sekedar hak
penyelenggaraan keistimewaan seperti yang terdapat dalam Undang-Undang
Nomor 44 Tahun 1999, pertama sekali diberikan oleh MPR lewat Ketetapan
Nomor IV/MPR/1999 tentang Garis-garis Besar Haluan Negara (GBHN) yang
mengamanatkan bahwa: “... integrasi bangsa dipertahankan di dalam wadah
Negara Kesatuan Republik Indonesia dengan tetap menghargai kesetaraan dan
keragaman kehidupan sosial budaya masyarakat Aceh melalui penetapan daerah
otonomi khusus yang diatur dengan undang-undang”. Selanjutnya, tuntutan
otonomi khusus bagi Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam (NAD) ditegaskan lagi
dalam Ketetapan MPR Nomor IV/MPR/2000, yang merekomendasikan kepada
pemerintah dan DPR RI agar mengeluarkan Undang-Undang tentang Otonomi
Khusus bagi DI. Aceh dengan memperhatikan aspirasi masyarakat daerah. 509
Sehingga, meskipun Undang-Undang Keistimewaan Aceh memerintah
langsung menetapkan peraturan pelaksanaanya dalam bentuk Peraturan Daerah,
namun dari empat Keistimewaan Aceh tersebut tidak satupun dapat
diimplementasikan karena saat itu tidak dibentuk peraturan daerahnya.
Keistimewaan Aceh baru dapat dilaksanakan setelah pembentukan UU No.18
Tahun 2001, dan diberlakukan bersamaan dengan UU No.44 Tahun 1999.
Sebagaimana, disebutkan dalam konsideran menimbang huruf e UU No. 18
Tahun 2001, berbunyi: “bahwa pelaksanaan Undang-undang Nomor 44 Tahun

508
Departemen Dalam Negeri, 2006, Naskah Akademik Rancangan Undang-Undang
Pemerintahan Aceh, hlm. 4.
509
Ibid, hlm. 5.

1999 tentang Penyelenggaraan Keistimewaan Propinsi Daerah Istimewa Aceh
perlu diselaraskan dalam penyelenggaraan pemerintahan di Provinsi Daerah
Istimewa Aceh sebagai Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam”. Artinya,
desentralisasi asimetris Aceh berdasarkan kedua undang-undang tersebut
mempunyai 2 (dua) status, yaitu daerah istimewa juga sebagai daerah khusus.
Namun, UU No.18 Tahun 2001, tidak dapat dilaksanakan maksimal dan
pasca MoU Helsinki undang-undang tersebut dicabut dengan UU No.11 Tahun
2006. Meskipun nomenklatur judul UU No.11 Tahun 2006 tidak menyebutkan
“keistimewaan” dan/atau “kekhususan” sebagaimana UU No.44 Tahun 1999, dan
UU No.18 Tahun 2001. Namun, substansi UU No.11 Tahun 2006 mengatur
mengenai keistimewaan dan kekhususan Aceh, dengan penyebutan “keistimewaan
dan kekhususan Aceh”, bukan “kekhususan atau keistimewaan Aceh”.
Berbeda dengan substansi penyebutan dalam Pasal 18B ayat (1) UUD RI
1945, yaitu: “Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan
daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan Undang-
undang”. Alasan inilah yang menjadikan Aceh bukan hanya sebagai daerah
khusus, tetapi juga sebagai daerah istimewa. Hal ini dapat di lihat pada beberapa
pasal dalam UU No.11 Tahun 2006, pengaturan norma hukumnya dengan
penyebutan “keistimewaan dan kekhususan”.
Misalnya, Pasal 99 ayat (1) UU No.11 Tahun 2006, disebutkan: Pembinaan
kehidupan adat dan adat istiadat dilakukan sesuai dengan perkembangan
keistimewaan dan kekhususan Aceh yang berlandaskan pada nilai-nilai syari’at
Islam dan dilaksanakan oleh Wali Nanggroe. Kemudian, Pasal 142 ayat (2),

disebutkan: Perencanaan, penetapan, dan pemanfaatan tata ruang Aceh didasarkan
pada keistimewaan dan kekhususan Aceh dan saling terkait dengan tata ruang
nasional dan tata ruang kabupaten/kota. Selanjutnya, Pasal 246 ayat (2),
disebutkan: Selain Bendera Merah Putih Pemerintah Aceh dapat menentukan dan
menetapkan bendera daerah Aceh sebagai lambang yang mencerminkan
keistimewaan dan kekhususan. Kemudian, Pasal 247 ayat (1), disebutkan:
Pemerintah Aceh dapat menetapkan lambang sebagai symbol keistimewaan dan
kekhususan. Begitu juga, dengan Pasal 248 ayat (2), Pemerintah Aceh dapat
menetapkan himne Aceh sebagai pencerminan keistimewaan dan kekhususan.
Sebelum dibentuk UU No.18 Tahun 2001, masih ada satu lagi peraturan
perundang-undangan lainnya yang khusus dibentuk untuk Aceh. Namun,
substansinya bukan mengatur berkaitan keistimewaan dan kekhususan Aceh,
melainkan berkaitan dengan kawasan dan pelabuhan bebas, yaitu Peraturan
Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2000 tentang Kawasan
Perdagangan Bebas dan Pelabuhan Bebas Sabang (Perpu No.2 Tahun 2000), yang
telah ditetapkan menjadi Undang-Undang Nomor 37 Tahun 2000 (UU No.37
Tahun 2000). 510 Dalam konteks ini implementasi undang-undang ini pun tidak
bisa dilaksanakan secara maksimal.
Berdasarkan deskripsi di atas, maka pemberlakuan Keistimewaan dan
Kekhususan Aceh adalah yang diatur dalam UU No.44 Tahun 1999 dan UU
No.11 Tahun 2006. Sementara, yang diatur dalam UU No.21 Tahun 2001 telah
dicabut. Oleh karena itu, untuk membandingkan perbedaan, persamaan, kelebihan
510
Undang-Undang Kawasan Perdagangan Bebas dan Pelabuhan Bebas Sabang, UU No.37
Tahun 2000, LN RI No. 252 Tahun 2000, TLN RI No.

dan kelemahannnya antara UU No.44 Tahun 1999 dan UU No.11 Tahun 2006,
dapat dilihat dalam tabel 2 di bawah ini, antara lain:
TABEL: 3
PENGATURAN KEISTIMEWAAN DAN KEKHUSUSAN ACEH
MENURUT UNDANG-UNDANG NOMOR 44 TAHUN 1999 DAN
UNDANG-UNDANG NOMOR 11 TAHUN 2006
No. UU No. 44 Tahun 1999 UU No. 11 Tahun 2006
1. Pasal 1 angka 8 Pasal 1 angka 2

Keistimewaan adalah kewenangan Aceh adalah daerah provinsi yang
khusus untuk menyelenggarakan merupakan kesatuan masyarakat hukum
kehidupan beragama, adat, yang bersifat istimewa dan diberi
pendidikan, dan ulama dalam kewenangan khusus untuk mengatur dan
penetapan kebijakan Daerah. mengurus sendiri urusan pemerintahan dan
kepentingan masyarakat setempat sesuai
dengan peraturan perundang-undangan
dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan
Republik Indonesia berdasarkan Undang-
Undang Dasar Negara Republik Indonesia
Tahun 1945, yang dipimpin oleh seorang
Gubernur.
2. Pasal 1 angka 10 Pasal 1 angka 10
Syariat Islam adalah tuntutan ajaran Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Aceh
Islam dalam semua aspek kehidupan. disebut Dewan Perwakilan Rakyat Aceh
(DPRA) adalah unsur penyelenggara
Pemerintahan Daerah Aceh yang
anggotanya dipilih melalui pemilihan
umum.
3. Pasal 1 angaka 11 Pasal 1 angka 11
Adat adalah aturan atau perbuatan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah
yang bersendikan syariat Islam yang kabupaten/kota disebut Dewan Perwakilan
lazim dituruti, dihormati, dan Rakyat kabupaten/kota (DPRK) adalah
dimuliakan sejak dahulu yang unsur penyelenggara pemerintahan daerah
dijadikan sebagai landasan hidup. kabupaten/kota yang anggotanya dipilih
4. Pasal 2 Pasal 1 angka 12
Daerah diberi kewenangan untuk Komisi Independen Pemilihan (KIP) adalah
mengembangkan dan mengatur KIP Aceh dan KIP kabupaten/kota
Keistimewaan yang diatur dengan merupakan bagian dari Komisi Pemilihan
Peraturan. Umum (KPU), berwewenang
menyelenggarakan pemilihan umum
Presiden/Wakil Presiden, anggota DPR,
DPD, DPRA/DPRK, pemilihan
Gubernur/Wakil Gubernur, bupati/wakil
bupati, dan walikota/wakil walikota.

(1) Keistimewaan yang diberikan Partai politik lokal adalah organisasi politik
karena perjuangan dan nilai- yang dibentuk oleh sekelompok warga
nilai hakiki masyarakat yang negara Indonesia yang berdomisili di Aceh
tetap dipelihara secara turun- secara suka rela atas dasar persamaan
temurun sebagai landasan kehendak dan cita-cita untuk
spiritual. moral, dan memperjuangkan kepentingan anggota,
kemanusiaan. masyarakat, bangsa dan negara melalui
(2) Penyelenggaraan Keistimewaan pemilihan anggota DPRA/DPRK,
meliputi: Gubernur/Wakil Gubernur, bupati/wakil
a. penyelenggaraan bupati, dan walikota/wakil walikota.
kehidupan beragama;
b. penyelenggaraan
kehidupan adat;
c. penyelenggaraan
pendidikan; dan,
d. peran ulama dalam
penetapan kebijakan
Daerah.
Penyelenggaraan kehidupan beragama Mahkamah Syar’iyah Aceh dan Mahkamah
diwujudkan dalam bentuk pelaksanaan Syar’iyah kabupaten/kota adalah pengadilan
syariat Islam bagi pemeluknya dalam selaku pelaksana kekuasaan kehakiman
bermasyarakat, dengan tetap menjaga dalam lingkungan peradilan agama yang
kerukunan hidup antar umat merupakan bagian dari sistem peradilan
beragama. nasional.
Dapat menetapkan berbagai kebijakan Majelis Permusyawaratan Ulama (MPU),
dalarn upaya pemberdayaan, anggotanya terdiri atas ulama dan
pelestarian, dan pengembangan adat cendekiawan muslim yang merupakan mitra
serta lembaga adat di wilayahnya yang kerja Pemerintah Aceh dan DPRA.
dijiwai dan sesuai dengan syariat
Islam.
Dapat membentuk lembaga adat dan Lembaga Wali Nanggroe adalah lembaga
mengakui lembaga adat yang sudah kepemimpinan adat sebagai pemersatu
ada sesuai dengan kedudukannya masyarakat dan pelestarian kehidupan adat
masing-masing di Propinsi, dan budaya.
Kabupaten/Kota, Kecamatan,
Kemukiman, dan Kelurahan/Desa atau
Gampong.
Pendidikan diselenggarakan sesuai Mukim adalah kesatuan masyarakat hukum
dengan Sistem Pendidikan Nasional, di bawah kecamatan yang terdiri atas
dengan mengembangkan dan gabungan beberapa gampong yang
mengatur berbagai jenis, jalur, dan mempunyai batas wilayah tertentu yang
jenjang pendidikan serta menambah dipimpin oleh imeum mukim atau nama lain
materi muatan lokal sesuai syariat dan berkedudukan langsung di bawah
Islam. Selanjutnya, mengembangkan camat.
dan mengatur Lembaga Pendidikan

Agama Islam bagi pemeluknya di
berbagai jenis, jalur, dan jenjang
pendidikan.
10 Pasal 9 Pasal 1 angka 20
Membentuk sebuah badan yang Gampong atau nama lain adalah kesatuan
anggotanya terdiri atas para ulama, masyarakat hukum yang berada di bawah
bersifat independen yang berfungsi mukim dan dipimpin oleh keuchik atau
memberikan pertimbangan terhadap nama lain yang berhak menyelenggarakan
kebijakan Daerah, termasuk bidang urusan rumah tangga sendiri.
pemerintahan, pembangunan, dan
kemasyarakatan serta tatanan ekonomi
yang Islami.
11. Pasal 1 angka 21
Qanun Aceh adalah peraturan perundang-
undangan sejenis peraturan daerah provinsi
yang mengatur penyelenggaraan
pemerintahan dan kehidupan masyarakat
Aceh.
12. Pasal 1 angka 22
Qanun kabupaten/kota adalah peraturan
perundang-undangan sejenis peraturan
daerah kabupaten/kota yang mengatur
penyelenggaraan pemerintahan dan
kehidupan masyarakat kabupaten/kota di
Aceh.
13 Pasal 2
(1) Daerah Aceh dibagi atas
kabupaten/kota.
(2) Kabupaten/kota dibagi atas kecamatan.
(3) Kecamatan dibagi atas mukim.
(4) Mukim dibagi atas kelurahan dan
gampong.
14. Pasal 8
(1) Rencana persetujuan internasional
yang berkaitan langsung dengan
Pemerintahan Aceh yang dibuat oleh
Pemerintah dilakukan dengan
(2) Rencana pembentukan undang-undang
oleh Dewan Perwakilan Rakyat yang
berkaitan langsung dengan
Pemerintahan Aceh dilakukan dengan
(3) Kebijakan administratif yang berkaitan
langsung dengan Pemerintahan Aceh
yang akan dibuat oleh Pemerintah
dilakukan dengan konsultasi dan
pertimbangan Gubernur.
(4) Ketentuan lebih lanjut mengenai tata
cara konsultasi dan pemberian

pertimbangan sebagaimana dimaksud
pada ayat (1), ayat (2), dan ayat (3)
diatur dengan Peraturan Presiden.
Penjelasan Ayat (3)

Yang dimaksud dengan kebijakan
administratif dalam ketentuan ini adalah
yang berkaitan langsung dengan
Pemerintahan Aceh, misalnya, hal-hal yang
ditentukan dalam Undang-Undang ini
seperti pemekaran wilayah, pembentukan
kawasan khusus, perencanaan pembuatan
dan perubahan peraturan perundang-
undangan yang berkaitan langsung dengan
daerah Aceh.511
15. Pasal 9 ayat (1) dan (2)
(1) Pemerintah Aceh dapat mengadakan
kerja sama dengan lembaga atau badan
di luar negeri kecuali yang menjadi
kewenangan Pemerintah.
(2) Pemerintah Aceh dapat berpartisipasi
secara langsung dalam kegiatan seni,
budaya, dan olah raga internasional.
16. Pasal 18
Pemerintah kabupaten/kota mempunyai
kewenangan menyelenggarakan pendidikan
madrasah ibtidaiyah dan madrasah
tsanawiyah
17. Pasal 75-Pasal 95
Pembentukan Partai Politik Lokal
18 Pasal 96-Pasal 97
Lembaga Wali Nanggroe sebagai
kepemimpinan adat
Lembaga Adat
20. Pasal 114
Mukim
Pelaksanaan syari’at Islam
Mahkamah Syar’iyah
Majelis Permusyawaratan Ulama
24. Pasal 160
Pemerintah dan Pemerintah Aceh
511
Kekhususan Aceh dengan adanya ayat (3) ini antar alain, dari 12 (dua belas) peraturan
pelaksanaan UUPA, terdiri dari 9 (sembilan) Peraturan Pemerintah dan 3 (tiga) Peraturan Presiden
yang ditetapkan oleh Pemerintah yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh perlu
ditetapkanolehpeerintahpustaelaluikonsultasi dan pertimbangan GubernurAceh.

melakukan pengelolaan bersama sumber
daya alam minyak dan gas bumi yang
berada di darat dan laut di wilayah
kewenangan Aceh.
Penjelasan Ayat (5)

Yang dimuat dalam Peraturan Pemerintah
sebagaimana dimaksud dalam ketentuan ini
adalah hal-hal yang telah disepakati
bersama antara Pemerintah dan Pemerintah
Aceh, antara lain penunjukan atau
pembentukan badan pelaksana, tata cara
negosiasi, membuat perjanjian kerja sama,
penentuan target jumlah produksi minyak
dan gas bumi dan produksi yang dijual
(lifting) dan pengembalian biaya produksi
(cost recovery), bagi hasil, pengawasan,
pengembangan masyarakat, kewajiban
reklamasi, dan penunjukan auditor
independen.
25 Pasal 167-Pasal 170
Kawasan Perdagangan Bebas dan
Pelabuhan Bebas Sabang
26. Pasal 179 ayat (2) huruf c Dana Otonomi
Khusus
27. Pasal 180 ayat (1)
Zakat bagian Pendapatan Asli Daerah
(PAD)
Pemerintah Aceh mendapat tambahan Dana
Bagi Hasil minyak dan gas bumi yang
merupakan bagian dari penerimaan
Pemerintah Aceh, yaitu:
a. bagian dari pertambangan minyak
sebesar 55% (lima puluh lima persen);
dan
b. bagian dari pertambangan gas bumi
sebesar 40% (empat puluh persen).
Paling sedikit 30% (tiga puluh persen) dari
pendapatan Dana Bagi Hasil minyak dan
gas dialokasikan untuk membiayai
pendidikan di Aceh.
Penjelasan Ayat (3)

Dana 30% (tiga puluh persen) dalam
ketentuan ini dapat digunakan seperti untuk
peningkatan kapasitas aparatur, tenaga
pendidik, pemberian bea siswa baik ke
dalam maupun ke luar negeri dan kegiatan

pendidikan lainnya sesuai dengan skala
prioritas.
30.. Pasal 183 ayat (1) dan ayat (2)
1. Dana Otonomi Khusus, ditujukan
untuk membiayai pembangunan dan
pemeliharaan infrastruktur,
pemberdayaan ekonomi rakyat,
pengentasan kemiskinan, serta
pendanaan pendidikan, sosial, dan
kesehatan.
2. Dana Otonomi Khusus berlaku untuk
jangka waktu 20 (dua puluh) tahun,
dengan rincian untuk tahun pertama
sampai dengan tahun kelima belas
yang besarnya setara dengan 2% (dua
persen) plafon Dana Alokasi Umum
Nasional dan untuk tahun keenam
belas sampai dengan tahun kedua
puluh yang besarnya setara dengan 1%
(satu persen) plafon Dana Alokasi
Umum Nasional.
Penjelasan Ayat (1)

Pembiayaan pendanaan pendidikan dalam
ketentuan ini dapat digunakan seperti untuk
peningkatan kapasitas aparatur, tenaga
pendidik, pemberian bea siswa baik ke
dalam maupun ke luar negeri dan kegiatan
pendidikan lainnya sesuai dengan skala
prioritas.
31. Pasal 205
Pengangkatan Kepala Kepolisian Aceh
dilakukan oleh Kepala Kepolisian Negara
Republik Indonesia dengan persetujuan
Gubernur.
Penjelasan ayat (5)
Kepala Kepolisian Negara Republik
Indonesia berwenang penuh
memberhentikan Kepala Kepolisian Aceh
tanpa meminta persetujuan Gubernur Aceh
dan dalam hal-hal tertentu Gubernur dapat
memberi pertimbangan kepada Kepala
Kepolisian Negara Republik Indonesia
untuk memberhentikan Kepala Kepolisian
Aceh.
Seleksi untuk menjadi bintara dan perwira
Kepolisian Negara Republik Indonesia di
Aceh dilaksanakan oleh Kepolisian Aceh
dengan memperhatikan ketentuan hukum,

syari’at Islam dan budaya, serta adat istiadat
dan kebijakan Gubernur Aceh.
33. Pasal 209
Pengangkatan Kepala Kejaksaan Tinggi
Aceh dilakukan oleh Jaksa Agung dengan
persetujuan Gubernur.
Penjelasan Ayat (5)

Jaksa Agung Republik Indonesia
berwenang penuh memberhentikan Kepala
Kejaksaan Tinggi Aceh tanpa meminta
persetujuan Gubernur Aceh dan dalam hal-
hal tertentu Gubernur dapat memberi
pertimbangan kepada Jaksa Agung
Republik Indonesia untuk memberhentikan
Kepala Kejaksaan Tinggi Aceh.
Pemerintah Aceh dan pemerintah
kabupaten/kota menetapkan kebijakan
mengenai penyelenggaraan pendidikan
formal, pendidikan dayah 512 dan pendidikan
nonformal lain melalui penetapan
kurikulum inti dan standar mutu bagi semua
jenis dan jenjang pendidikan sesuai dengan
peraturan perundang-undangan.
Penjelasan Ayat (1)

Yang dimaksud pendidikan formal
termasuk madrasah ibtidaiyah dan
tsanawiyah. Khusus mengenai kurikulum
pendidikan dayah diatur lebih lanjut dengan
qanun.
35 Pasal 228 ayat (1)
Pembentukan Pengadilan Hak Asasi
Manusia di Aceh.
36.. Pasal 229 ayat (1)
Pembentukan Komisi Kebenaran dan
Rekonsiliasi di Aceh.
Qanun yang mengatur tentang pelaksanaan
syari’at Islam hanya dapat dibatalkan
melalui uji materi oleh Mahkamah Agung
38. Pasal 246 ayat (2) dan ayat (3)
1. Selain Bendera Merah Putih,
Pemerintah Aceh dapat menentukan
dan menetapkan bendera daerah Aceh
sebagai lambang yang mencerminkan
keistimewaan dan kekhususan.
512
Dayah adalah Lembaga Pendidikan Islam atau dikenal dengan Pesanteren.

2. Bendera daerah Aceh bukan
merupakan symbol kedaulatan dan
tidak diberlakukan sebagai bendera
kedaulatan di Aceh.
Pemerintah Aceh dapat menetapkan
lambang sebagai simbol keistimewaan dan
kekhususan.
Pemerintah Aceh dapat menetapkan himne
Aceh sebagai pencerminan keistimewaan
dan kekhususan.
Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional
Aceh dan Kantor Pertanahan
kabupaten/kota menjadi perangkat Daerah
Aceh dan perangkat daerah kabupaten/kota
paling lambat awal tahun anggaran 2008.
42. Pasal 267 ayat (1) dan ayat (3)
Penghapusan kelurahan menjadi gampong
atau nama lain dalam kabupaten/kota dan
pengalihan pegawai kelurahan sebagai
sekretaris gampong, pegawai kecamatan,
pegawai kabupaten/kota, atau pegawai
provinsi.
Rencana perubahan UU No.11 Tahun 2006
dilakukan dengan berkonsultasi dan
pertimbangan DPRA.
Dari kedua undang-undang yang mengatur mengenai keistimewaan dan
kekhususan Aceh, terdapat perbedaan dan persamaannya, yaitu:
1. Substansi UU No. 44 Tahun 1999, Aceh menjadi daerah istimewa di 4 (empat)
bidang keistimewaan yaitu” a) pendidikan; b) adat; c) keagamaan (syari’at
Islam); dan, d) peran ulama dalam pemerintahan.
2. Sementara, pengaturan dalam UU No.11 Tahun 2006 selain mengatur apa
yang sudah dimasukkan dalam UU No.44 Tahun 1999 juga menambahkan dan
menggantikan nomenklatur, serta kewenangan lainnya, yaitu:

a. Nomenklatur DI Aceh yang sudah diganti dengan Nanggroe Aceh
Darussalam dalam UU No.18 Tahun 2001, kembali diganti menjadi Aceh.
Begitu juga, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) Provinsi dan
Kabupaten/Kota menjadi Dewan Perwakilan Rakyat Aceh (DPRA) dan
Dewan Perwakilan Rakyat Kabupaten/Kota (DPRK);
b. Adanya atribusi kewenangan konsultasi dan pertimbangan DPRA terhadap
persetujuan internasional yang dilakukan pemerintah dan pembentukan
undang-undang yang oleh DPR RI berkaitan langsung dengan
Pemerintahan Aceh, serta rencana perubahan UU No.11 Tahun 2006 oleh
DPR RI;
c. Adanya atribusi kewenangan konsultasi dan pertimbangan Gubernur
terhadap kebijakan administratif yang dilakukan pemerintah berkaitan
langsung dengan Pemerintahan Aceh;
d. Pembentukan Majelis Permusyawaratan Ulama (MPU), Partai Politik
Lokal, afirmasi calon kepala daerah dari perseorangan (independen);
e. Pengelolaan bersama antara pemerintah dan pemerintah Aceh terhadap
sumber daya minyak dan gas di Aceh;
f. Pemerintah Aceh dapat bekerjasama secara langsung dengan badan dan
lembaga di luar negeri;
g. Penghapusan kelurahan;
h. Kantor wilayah badan pertanahan nasional yang sebelumnya sebagai
lembaga vertikal menjadi bagian daripada lembaga pemerintahan Aceh
dan kabupaten/kota;

i. Qanun syari’at Islam hanya dapat dibatalkan oleh Mahkamah Agung.
G. Konsultasi dan Pertimbangan Gubernur Dalam Perspektif Negara
Kesatuan Republik Indonesia
Dalam Pasal 18, Pasal 18A dan Pasal 18B UUD RI 1945, yang mengatur
tentang Pemerintahan Daerah, tidak terdapat satupun norma hukum yang
menyebutkan bahwa dalam konteks hubungan antara Pemerintah Pusat dengan
Pemerintahan Daerah dalam pelaksanaan kebijakan Pemerintah Pusat di daerah
dilakukan setelah konsultasi dan pertimbangan dengan Pemerintah Daerah
(gubernur). Terhadap konsultasi dan pertimbangan dalam UUD RI 1945, hanya
mengatur dalam konteks pemisahan kekuasaan (separtion of power) antar
lembaga negara dalam hal cheks and balances.
Sebagaimana Pasal 13 ayat (2) dan ayat (3) UUD RI 1945, bahwa presiden
dalam mengangkat duta besar dan menerima penempatan duta negara lain
memperhatikan pertimbangan DPR. Sementara, Pasal 14 UUD RI 1945,
disebutkan, presiden dalam memberi grasi dan rehabilitasi memperhatikan
pertimbangan Mahkamah Agung dan memberi amnesti dan abolisi dengan
memperhatikan pertimbangan DPR.
Selanjutnya, Pasal 22D ayat (2), UUD RI 1945, disebutkan:
“Dewan Perwakilan Daerah ikut membahas rancangan undang-undang yang

berkaitan dengan otonomi daerah; hubungan pusat dan daerah;
pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah ; pengelolaan sumber
daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan
pusat dan daerah; serta memberikan pertimbangan kepada Dewan
Perwakilan Rakyat atas rancangan undang-undang anggaran pendapatan dan
belanja negara dan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan pajak,
pendidikan, dan agama”.

Kemudian, Pasal 23 ayat (2) UUD RI, disebutkan: “Rancangan undang-
undang anggaran pendapatan dan belanja Negara diajukan oleh Presiden untuk
dibahas bersama Dewan Perwakilan Rakyat dengan memperhatikan pertimbangan
Dewan Perwakilan Daerah. Sementara, Pasal 23F ayat (1) UUD RI 1945,
disebutkan: “Anggota Badan Pemeriksa Keuangan dipilih oleh Dewan Perwakilan
Rakyat dengan memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Daerah dan
diresmikan oleh Presiden.
Sementara, dalam hal pemberian persetujuan antar lembaga negara untuk
pelaksanaan cheks and balances, diatur dalam pasal-pasal UUD RI 1945, antara
lain: Pasal 11 ayat (1) UUD RI 1945, disebutkan: “Presiden dengan persetujuan
Dewan Perwakilan Rakyat menyatakan perang, membuat perdamaian dan
perjanjian dengan negara lain”. Sementara, ayat (2) disebutkan: “Presiden dalam
membuat perjanjian internasional lainnya yang menimbulkan akibat yang luas dan
mendasar bagi kehidupan rakyat yang terkait dengan beban keuangan negara,
dan/atau mengharuskan perubahan atau pembentukan undang-undang harus
dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat”.
Selanjutnya, Pasal 20 UUD RI 1945, disebutkan:
(1) Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undang-

undang.
(2) Setiap rancangan undang-undang dibahas oleh Dewan Perwakilan
Rakyat dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama.
(3) Jika rancangan undang-undang itu tidak mendapat persetujuan
bersama, rancangan undang-undang itu tidak boleh diajukan lagi
dalam persidangan Dewan Perwakilan Rakyat masa itu.
(4) Presiden mengesahkan rancangan undang-undang yang telah disetujui
bersama untuk menjadi undang-undang.
(5) Dalam hal rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama
tersebut tidak disahkan oleh Presiden dalam waktu tiga puluh hari

semenjak rancangan undang-undang tersebut disetujui, rancangan
undang-undang tersebut sah menjadi undang-undang dan wajib
diundangkan. 513
Kemudian Pasal 22 UUD RI 1945, berbunyi:
(1) Dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa, Presiden berhak

menetapkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang.
(2) Peraturan pemerintah itu harus mendapat persetujuan Dewan
Perwakilan Rakyat dalam persidangan yang berikut.
(3) Jika tidak mendapat persetujuan, maka peraturan pemerintah itu harus
dicabut.
Sementara, dalam konteks cheks and balances antara lembaga yudikatf,
legislatif dan eksekutif, dalam Pasal 24A ayat (3) UUD RI 1945, menyebutkan:
“Calon hakim agung diusulkan Komisi Yudisial kepada Dewan Perwakilan
Rakyat untuk mendapatkan persetujuan dan selanjutnya ditetapkan sebagai hakim
agung oleh Presiden”. Kemudian, Pasal 24B ayat (3) UUD RI 1945, berbunyi:
“Anggota Komisi Yudisial diangkat dan diberhentikan oleh Presiden dengan
persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat”. Selanjutnya, Pasal 37 ayat (4) UUD RI
1945, berbunyi: “Putusan untuk mengubah pasal-pasal Undang-Undang Dasar
dilakukan dengan persetujuan sekurang-kurangnya lima puluh persen ditambah
satu anggota dari seluruh anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat.
Dari uraian pasal-pasal dalam UUD RI 1945 tersebut di atas, baik sebelum
dan sesudah, pengaturan substansi pertimbangan dan persetujuan hanya berkaitan
dengan checks and balances antar lembaga negara dalam konteks pemisahan
kekuasaan (separtion of powers). Di mana tujuannya untuk menghindari
terjadinya, penyalahgunaan wewenang (detournement de pouvoir),
mencampuradukkan kewenangan (misure of competence), dan sewenang-wenang,
513
Perubahan kedua, tahun 2000.

lembaga-lembaga negara tersebut. Sedangkan, dalam konteks hubungan
pemerintah pusat dengan daerah berkaitan dengan konsultasi, pertimbangan, dan
persetujuan pemerintah daerah (gubernur) terhadap pelaksanaan pemerintahan di
daerah kepada pemerintah pusat tidak diatur secara eksplisit dalam Pasal 18, Pasal
18A, dan Pasal 18B.
Sementara, Pasal 18A UUD RI 1945, berbunyi:

undang-undang.
Begitu juga dengan substansi Pasal 18B ayat (1) UUD RI 1945, berbunyi:
“Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang
bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan Undang-undang.” Dari
pasal-pasal ini secara eksplisit dapat diketahui bahwa daerah dalam menjalankan
urusan atau wewenangnya berdasarkan asas otonomi dan tugas pembantuan.
Sementara, bagaimana pelaksanaannya dan hubungannya dengan pemerintah
pusat akan diatur tersendiri dalam undang-undang. Tidak adanya pengaturan
secara eksplisit berkaitan dengan konsultasi, pertimbangan dan persetujuan
pemerintah daerah kepada pemerintah pusat tersebut, memang cukup beralasan.
Hal ini karena mengingat negara Indonesia adalah negara kesatuan. Di mana
eksistensi daerah adalah sub-bordinasi daripada pusat. Meskipun, daerah diberi
kewenangan untuk menyelenggarakan pemerintahan daerah berdasarkan asas

otonomi dan tugas pembantuan, namun kedaulatan berada sepenuhnya pada
pemerintah pusat.
Pasca pembentukan UU No. 23 Tahun 2014 pengaturan berkaitan hubungan
Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah dalam konteks konsultasi dan
pertimbangan Pemerintah Daerah terhadap kebijakan administratif Pemerintah
Pusat di daerah, juga tidak terdapat satu pasalpun pengaturannya. Kecuali
terhadap pembentukan dan pemekaran wilayah di daerah yang dilakukan
Pemerintah Pusat dilakukan setelah mendapat persetujuan Pemerintahan Daerah.
Dalam hal ini sebagaimana diatur dalam pasal 19 ayat (2) UU No. 23 Tahun
2014, yaitu: Instansi Vertikal yang melaksanakan urusan pemerintahan secara
konkuren yang ada di daerah dibentuk setelah mendapat persetujuan dari gubernur
sebagai wakil Pemerintah Pusat. Selanjutnya, Pasal 37, yaitu: persyaratan
administratif pembentukan daerah persiapan disusun dengan tata urutan:
1. persetujuan bersama DPRD kabupaten/kota dengan bupati/wali kota yang
akan menjadi Cakupan Wilayah Daerah Persiapan provinsi; dan,
provinsi induk.

dibentuk.
Selain tidak diperdapatkan dalam UU No. 23 Tahun 2014 berkaitan atribusi
kewenangan “konsultasi dan pertimbangan kepada gubernur” sebagaimana yang
diatur dalam Pasal 8 ayat (3) UU No.11 Tahun 2006, juga tidak ada
pengaturannya dalam UU No.21 Tahun 2001 joncto UU 35 Tahun 2008, dan UU
No.29 Tahun 2007. Sementara, dalam UU No.13 Tahun 2012, atribusi
kewenangan sebagaimana Pemerintahan Aceh hanya dalam konteks hak milik
tanah Kasultanan dan Kadipaten sebagai badan hukum yang mempunyai hak
milik atas tanah Kasultanan dan Kadipaten, pendaftaran tanah tersebut
memerlukan persetujuan tertulis dari Kesultanan dan Kadipaten.
Sebagaimana Pasal 33 ayat (3) dan ayat (4) UU No.13 Tahun 2012,
menyebutkan: Pendaftaran atas tanah Kasultanan dan tanah Kadipaten yang
dilakukan oleh pihak lain (selain badan pertanahan) wajib mendapatkan
persetujuan tertulis dari Kasultanan untuk tanah Kasultanan dan persetujuan
tertulis dari Kadipaten untuk tanah Kadipaten. Selanjutnya, Pengelolaan dan
pemanfaatan tanah Kasultanan dan tanah Kadipaten oleh pihak lain (selain badan
pertanahan) harus mendapatkan izin persetujuan Kasultanan untuk tanah
Kasultanan dan izin persetujuan Kadipaten untuk tanah Kadipaten.
Dapat digambarkan bahwa meskipun secara prinsipnya ada persamaan,
tetapi dari 5 (lima) daerah, yaitu Papua, Papua Barat, DKI Jakarta, DI Yogyakarta,
dan Aceh yang berlaku desentralisasi asimetris dalam bentuk otonomi khusus atau

daerah istimewa, terdapat perbedaan pengaturan dan pemberlakuannya. Terutama,
berkaitan pemberian kewenangan untuk memberi pertimbangan dan/atau
persetujuan kepada Pemerintah Pusat.
Jika mengacu pada deskripsi di atas terhadap kewenangan konsultasi dan
pertimbangan gubernur tersebut, yang hanya berkaitan langsung dengan
Pemerintahan Aceh, maka tidak kontradiksi dengan UUD RI 1945. Apalagi,
keputusan pelaksanaan kebijakan administratif tersebut masih mutlak berada pada
Pemerintah Pusat. Oleh karena itu, terhadap keberadaan atribusi kewenangan
konsultasi dan pertimbangan gubernur tersebut terhadap kebijakan administratif
Pemerintah Pusat yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh tidak
bertentangan dengan UUD RI 1945 dan prinsip negara kesatuan.
Meskipun pada saat pembahasan RUU Pemerintahan Aceh (RUU No.11
Tahun 2006), memunculkan perdebatan antara anggota DPR RI dengan
Pemerintah. Sebagaimana, sudah dideskripsikan pada Bab II, bahwa permasalahan
dan perdebatan yang sempat muncul dalam pembahasan RUU Pemerintahan Aceh
antara Pemerintah yang diwakili oleh Menteri Dalam Negeri dengan anggota
DPR-RI dari Panitia Khusus RUU Pemerintahan Aceh, akibat Pemerintah
memasukan dalam Pasal 8, substansi “konsultasi dan persetujuan” Gubernur dan
DPRA terhadap kewenangan Pemerintah Pusat di provinsi Aceh dan
kabupaten/kota, seperti rencana persetujuan internasional, rencana Keputusan
DPR-RI dan kebijakan administratif, kerjasama dan partisipasi dengan
lembaga/badan luar negeri/internasional.

Dasar Pemerintah memasukan susbstansi tersebut sebagaimana Naskah
Akademik RUU Pemerintahan Aceh dalam Bab V Prinsip-prinsip Pemerintahan
Aceh, yang terdiri dari Prinsip-prinsip Pemberian Kewenangan Khusus,
disebutkan:
5.1. Prinsip-prinsip Pemberian Kewenangan Khusus

Prinsip-prinsip pemberian kewenangan khusus atau otonomi yang
seluasluasnya kepada pemerintahan Aceh yang dijadikan pedoman dalam
RUU Pemerintahan Aceh ini adalah sebagai berikut:
Pertama, penyelenggaraan kewenangan khusus atas otonomi yang
seluasluasnya dilaksanakan dengan memperhatikan aspek demokrasi,
pengelolaan pemerintahan daerah yang baik (good local governance),
keadilan, pemerataan, kesejahteraan, serta potensi dan keanekaragaman
Aceh.
Kedua, pelaksanaan otonomi daerah yang seluas-luasnya didasarkan pada
kewenangan khusus yang diberikan pemerintah pusat kepada pemerintahan
Aceh dalam mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan
kepentingan masyarakatnya.
Ketiga, pelaksanaan kewenangan khusus pemerintahan Aceh diletakkan
pada satuan pemerintahan daerah provinsi. Pemerintahan kabupaten/kota
dapat menerima penyerahan sebagian kewenangan khusus dari
pemerintahan daerah provinsi.
Keempat, pelaksanaan kewenangan khusus pemerintahan Aceh harus sesuai
dengan konstitusi Negara dan peraturan perundang-undangan yang berlaku,
sehingga tetap terjamin hubungan yang serasi antara pemerintah pusat dan
daerah serta antar daerah.
Kelima, pelaksanaan kewenangan khusus pemerintahan Aceh di bidang
politik harus lebih meningkatkan kemampuan pemerintahan Aceh untuk
menyelenggarakan pemerintahan daerah secara demokratis, transparan,
akuntabel, professional, efisien, dan efektif.
Keenam, pelaksanaan kewenangan khusus pemerintahan Aceh di bidang
ekonomi harus lebih meningkatkan kemampuan pemerintahan Aceh dalam
memanfaatkan dan mengelola kekayaan alam daerah Aceh untuk sebesar-
besarnya kemakmuran rakyat Aceh.
Ketujuh, pelaksanaan kewenangan khusus pemerintahan Aceh di bidang
sosial budaya harus lebih meningkatkan kemampuan pemerintahan Aceh
dalam memajukan pelaksanaan syariat Islam dan kesejahteraan masyarakat
Aceh.

Kedelapan, pelaksanaan kewenangan khusus pemerintahan Aceh harus lebih
meningkatkan peran dan fungsi lembaga legislatif, eksekutif, partai-partai
politik, dan lembaga-lembaga sosial kemasyarakatan lainnya di Aceh. 514
Sementara, berkaitan atribusi kewenangan “konsultasi dan persetujuan
gubernur”, dimasukkan dalam poin 5.2. Prinsip-Prinsip Pokok Tata Kelola
Pemerintahan, angka 3, disebutkan:
Prinsip-prinsip pokok tata kelola pemerintahan Aceh tertuang dalam

Rancangan Undang-undang tentang Pemerintahan Aceh yaitu sebagai
berikut:
.......3) Kewenangan Aceh/Kabupaten/Kota dan Pembagian Urusan
Pemerintahan
a. Kewenangan Aceh/Kabupaten/Kota
1) Aceh dan Kabupaten/Kota berwenang untuk mengatur dan
mengurus urusan pemerintahan dalarn semua sektor publik, kecuali
urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintah, yang
meliputi: politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi,
moneter dan fiskal nasional, serta urusan tertentu dalam bidang
agama, dan urusan pemerintahan lain yang oleh peraturan
perundang-undangan ditetapkan sebagai kewenangan Pemerintah.
2) Pengaturan tentang rencana persetujuan internasional yang terkait
kepentingan khusus Aceh yang dibuat oleh Pemerintah dilakukan
dengan konsultasi dan persetujuan DPRA, serta pengaturan tentang
kebijakan administratif yang terkait kepentingan khusus Aceh yang
akan dibuat oleh Pemerintah dilakukan dengan konsultasi dan
persetujuan Gubernur, akan diatur dengan Peraturan Presiden.
Sedangkan Keputusan DPR-RI yang dilakukan dengan konsultasi
dan persetujuan DPRA, masih dalam bentuk rencana keputusan dan
hanya terkait dengan kepentingan khusus Aceh saja.
3) Pemerintah Aceh dapat mengadakan kerjasama dengan lembaga
atau badan di luar negeri, kecuali yang menjadi kewenangan
Pemerintah adalah lembaga atau badan negara asing yang
mempunyai hubungan diplomatik dengan Rupublik Indonesia, akan
diatur dengan Peraturan Presiden. 515
514
Departemen Dalam Negeri, 2006, Naskah Akademik Rancangan Undanga-Undang
Pemerintahan Aceh, hlm. 18.
515
Ibid.

Oleh karena itu, sebagaiamana sudah disampaikan pada Bab II, Menteri
Dalam Negeri dalam Rapat Pansus RUU Pemerintahan Aceh dengan DPR RI,
juga menyampaikan bahwa kewenangan-kewenangan Pemerintahan Aceh yang
dimasukkan dalam RUU Pemerintahan Aceh, juga mengacu pada Peraturan
perundang-undangan lainnya. 516
Alasan Pemerintah memasukkan substansi tersebut ke dalam RUU
Pemerintahan Aceh, tidak terlepas karena adanya kesepakatan antara Pemerintah
dengan GAM yang dimasukan dalam poin 1.1.2 MoU Helsinki, yang berbunyi:

a. Aceh akan melaksanakan kewenangan dalam semua sektor publik, yang
akan diselenggarakan bersamaan dengan administrasi sipil dan peradilan,
kecuali dalam bidang hubungan luar negeri, pertahanan luar, keamanan
nasional, hal ikhwal moneter dan fiskal, kekuasaan kehakiman dan
kebebasan beragama, dimana kebijakan tersebut merupakan kewenangan
Pemerintah Republik Indonesia sesuai dengan Konstitusi.
b. Persetujuan-persetujuan internasional yang diberlakukan oleh Pemerintah
Indonesia yang terkait dengan hal ikhwal kepentingan khusus Aceh akan
berlaku dengan konsultasi dan persetujuan legislatif Aceh.
c. Keputusan-keputusan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia
d. Kebijakan-kebijakan administratif yang diambil oleh Pemerintah
Indonesia berkaitan dengan Aceh akan dilaksanakan dengan konsultasi
dan persetujuan Kepala Pemerintah Aceh.
Menurut Djohermasnyah:
Poin 1.1.2.a (penulis: MoU Helsinki), ini disepakati karena saat itu
susbstansi dan prinsipnnya dianggap sudah sesuai dengan ketentuan Pasal
10 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Di mana daerah
menyelenggarakan urusan pemerintahan yang diserahkan kepadanya, yaitu
semua sektor publik berikut aktivitas administrasi dan peradilannya, kecuali
keenam urusan pemerintahan tadi yang merupakan kewenangan mutlak
516
Penjelasan Pemerintah (Menteri Dalam Negeri), pada Rapat Panitia Khusus RUU
tentang Pemerintahan Aceh, Jum'at, 24 Pebruari 2006.

pemerintah pusat. Sementara, berkaitan dengan poin 1.1.2.b (penulis: MoU
Helsinki), prinsip ini sejalan dengan ketentuan Pasal 42 ayat (1) huruf f dan
g Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, dimana DPRD mempunyai tugas
dan wewenang memberikan pendapat, pertimbangan, dan persetujuan
terhadap perjanjian dan kerja sama internasional. 517 Selanjutnya, keputusan
DPR RI terkait Aceh dilakukan dengan konsultasi dan persetujuan legislatif
Aceh, sebagaimana poin 1.1.2.c (penulis: MoU Helsinki), karena prinsip ini
mirip dengan yang pernah diberikan kepada Papua, seperti diatur dalam
Pasal 20 Ayat (1) huruf d UU No.21 Tahun 2001. Bahwa perjanjian kerja
sama menyangkut perlindungan hak-hak orang asli Papua yang dibuat oleh
pemerintah pusat dilakukan dengan saran, pertimbangan, dan persetujuan
MRP. Kemudian, kebijakan-kebijakan administratif yang diambil
pemerintah terkait Aceh dilaksanakan dengan konsultasi dan persetujuan
Kepala Pemerintah Aceh, sebagaimana poin 1.1.2.d (penulis: MoU
Helsinki), karena prinsip ini persis sama dengan ketentuan Pasal 61 Ayat (3)
UU Otonomi Khusus Papua, bahwa penempatan penduduk dalam rangka
transmigrasi nasional yang diselenggarakan pemerintah dilakukan dengan
persetujuan Gubernur Papua. 518
Perdebatan dan kritikan terhadap substansi RUU Pemerintahan Aceh
berkaitan adanya klausul “konsultasi dan persetujuan”, sebagaimana pembahasan
dalam Bab II, salah satunya Sutradara Ginting, anggota DPR RI dan Panitia
Khusus RUU Pemerintahan Aceh dari Fraksi Partai Demokrasi Indonesia
Perjuangan dan Rufinus Sianturi dari Fraksi Partai Damai Sejahtera. Mereka tidak
sepakat penggunaan norma hukum “konsultasi dan persetujuan” terhadap
pelaksanaan kewenangan Pemerintah dan DPR RI di Aceh, karena beralasan
dalam konteks negara kesatuan otoritas tertinggi ada pada pemerintah pusat.
Meskipun demikian, sebagian anggota Panitia Khusus RUU Pemerintah Aceh ada
sepakat dengan usulan dari Pemerintah, seperti, Ahmad Farhan Hamid dari Fraksi
517
Djohermasyah Djohan, 2010, Op., Cit., hlm.128.
518
Ibid, hlm. 131.

Partai Amanat Nasional, Nasir Jamil, anggota DPR-RI dari Fraksi Partai Keadilan
Sejahtera, dan Taufikurrahman Saleh, dari Fraksi Kebangkitan Bangsa. 519
Kemudian, juga diperkuat oleh pernyataan Menteri Komunikasi dan
Informasi, Sofyan Jalil, mewakili Pemerintah juga menambahkan bahwa usul
tersebut merupakan perdebatan ketika dialog di Helsinki, yang berkaitan dengan
kepentingan khusus Pemerintahan Aceh. 520 Sejalan dengan pendapat Sofyan Jalil,
Djoehermansyah juga mengatakan, bahwa:
“Jika dikaji dari segi desentralisasi, kewenangan khusus yang diberikan

Republik Indonesia kepada Aceh dalam penyelenggaraan pemerintahan
daerahnya sebagaimana tercantum dalam MoU, boleh dibilang masih wajar
demi mewujudkan damai di tanah rencong. Bahkan, selama ini sebagian
besar kewenangan itu sesungguhnya telah diberikan pemerintah pusat
kepada NAD lewat Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2001 tentang
Otonomi Khusus Nanggroe Aceh Darussalam dan juga diatur dalam
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Kalau sekiranya, kewenangan
yang diserahkan sekarang bertambah luas, itu pun agaknya masih pantas
demi rekonstruksi dan rehabilitasi Aceh pasca Tsunami, dan sejajarnya
pembangunan di Aceh yang ketinggalan puluhan tahun dari daerah-daerah
lain di Nusantara. Pemberian kewenangan kepada Aceh juga tidak akan
membahayakan NKRI. Indonesia tetap berbentuk Negara Kesatuan. Hanya
kepada Aceh karena statusnya sebagai daerah khusus dan sekaligus daerah
istimewa, pemerintah pusat menyerahkan kewenangan yang lebih luas dan
lebih banyak sesuai konsep desentralisasi asimetris sebagaimana dijumpai di
negara-negara lain di dunia ini. Pemberian kewenangan khusus kepada Aceh
pun tidak bertentangan dengan UUD RI 1945, malahan justru lebih
melaksanakannya secara konsekuen melalui pemberian otonomi seluas-
luasnya sesuai amanah Pasal 18 Ayat (5) serta pengakuan dan penghormatan
terhadap kekhususan atau keistimewaannya sesuai ketentuan Pasal 18B
Ayat (1)”. 521
Berdasarkan pandangan sebagian anggota DPR RI di atas bahwa secara
hukum dan politik otoritas DPRA dan Gubernur menjadi lebih tinggi daripada
519
520
Ibid, hlm. 55-56.
521
Djohermasyah Djohan, 2010, Loc., Cit., hlm.132.

Pemerintah Pusat, karena kebijakan administratif Pemerintah Pusat dan kebijakan
DPR RI di Aceh harus mendapat konsultasi dan persetujuan pemerintahan Aceh.
Lalu bagaimana dengan pengangkatan Kepala Polisi dan Kepala Kejaksaan Tinggi
Aceh, di mana harus melalui persetujuan Gubernur dan malah disepakati menjadi
norma hukum sebagaimana Pasal 205 UU No.11 Tahun 2006, disebutkan:
(1) Pengangkatan Kepala Kepolisian Aceh dilakukan oleh Kepala

Kepolisian Negara Republik Indonesia dengan persetujuan Gubernur.
(2) Persetujuan Gubernur sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dibuat
secara tertulis dan disampaikan paling lama 14 (empat belas) hari
kerja sejak surat permintaan persetujuan diterima.
(3) Dalam hal Gubernur tidak memberikan jawaban dalam jangka waktu
sebagaimana dimaksud pada ayat (2), Kepala Kepolisian Republik
Indonesia mengangkat Kepala Kepolisian di Aceh.
(4) Dalam hal Gubernur menolak memberikan persetujuan, Kepala
Kepolisian Negara Republik Indonesia mengajukan satu kali lagi
calon lain.
(5) Pemberhentian Kepala Kepolisian Aceh dilakukan oleh Kepala
Kepolisian Negara Republik Indonesia.
Sementara, berdasarkan Pasal 209 UU No.11 Tahun 2006, berbunyi:
(1) Pengangkatan Kepala Kejaksaan Tinggi Aceh dilakukan oleh Jaksa

Agung dengan persetujuan Gubernur.
(2) Persetujuan Gubernur sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dibuat
secara tertulis dan disampaikan paling lama 14 (empat belas) hari
kerja sejak surat permintaan persetujuan diterima.
(3) Dalam hal Gubernur tidak memberikan jawaban dalam jangka waktu
sebagaimana dimaksud pada ayat (2), Jaksa Agung mengangkat
Kepala Kejaksaan Tinggi Aceh.
(4) Dalam hal Gubernur menolak memberikan persetujuan Jaksa Agung
mengajukan satu kali lagi calon lain.
(5) Pemberhentian Kepala Kejaksaan Tinggi Aceh dilakukan oleh Jaksa
Agung.
Begitu juga pemekaran wilayah, bahkan dalam UU No. 23 Tahun 2014
harus melalui konsultasi dan persetujuan Pemerintahan Daerah. Sebagaimana
Pasal 37 UU No. 23 Tahun 2014, disebutkan:

Persyaratan administratif sebagaimana dimaksud dalam Pasal 33 ayat (3)
disusun dengan tata urutan sebagai berikut:
1. persetujuan bersama DPRD kabupaten/kota dengan bupati/wali kota
yang akan menjadi Cakupan Wilayah Daerah Persiapan provinsi; dan
provinsi induk.
dibentuk.
Dalam hal substansi adanya persetujuan gubernur dan DPRD berkaitan
dengan persyaratan administarif pemekaran wilayah, dalam UU No. 23 tahun
2014 ini sama dengan materil yang ada dalam Pasal 5 ayat (2) dan ayat (3) UU
No. 32 Tahun 2004, yaitu:
1. Syarat administratif untuk provinsi meliputi adanya persetujuan DPRD
kabupaten/kota dan Bupati/Walikota yang akan menjadi cakupan wilayah
provinsi, persetujuan DPRD provinsi induk dan Gubernur, serta
rekomendasi Menteri Dalam Negeri.
2. Syarat administratif untuk kabupaten/kota meliputi adanya persetujuan
DPRD kabupaten/kota dan Bupati/Walikota yang bersangkutan,
persetujuan DPRD provinsi dan Gubernur serta rekomendasi Menteri
Dalam Negeri.
Oleh karenanya, pada saat Rapat Pansus DPR RI pembahasan tentang RUU
Pemerintahan Aceh, mempertanyakan substansi dalam UU No. 32 Tahun 2004
tersebut, yang memuat adanya persetujuan secara adminitrasi dari Gubernur dan

DPRD terhadap rencana pemekaran wilayah di daerah oleh Pemerintah. Sebagian
anggota DPR RI dari Pansus RUU Pemerintahan Aceh tersebut menanggapi hal
itu tidak menjadi persoalan karena hanya berkaitan administratif. Sehingga, tidak
merubah struktur otoritas dan kedaulatan Pemerintah Pusat.
Sebagaimana, disampaikan oleh Sutradara Ginting, yaitu:
“……..bahwa persyaratan administrasi adanya persetujuan DPRD,

Gubernur dan rekomendasi Mendagri, tetapi itu adalah persyaratan
administratif, masih tetap dalam perspektif struktur otoritas horizontal
karena bilamana ada pemekaran maka daerah induk itu APBD-nya
mempunyai pertanggungan terhadap daerah baru. Jadi ini bukan suatu
preseden dari perubahan struktur otoritas vertikal menjadi horizontal…….,
secara kategoris tidak perlu dibawa pada denotasi dan konotasi persetujuan.
Menurut kami tidak sesuai dengan struktur otoritas negara kesatuan yang
bersifat vertikal sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Dasar pada
Pasal 4 dan Pasal 20”. 522
Sementara, alasan dalam UU No.11 Tahun 2006 adanya substansi
“persetujuan” Gubernur terhadap pengangkatan Kepala Kepolisian Daerah dan
Kepala Kejaksaan Tinggi Aceh, menurut Ahmad Farhan Hamid, “karena Aceh
juga berlaku syari’at Islam maka diharapkan pejabat pusat di Aceh, seperti
kepolisian dan kejaksaan harus memahami tentang substansi syari’at Islam, UU
No.11 Tahun 2006, hukum adat dan kekhususan Aceh lainnya. Agar tidak
menimbulkan persoalan dan kontradiksi penegakan hukum, akibat adanya
perbedaan pemahaman antara peraturan perundang-undangan yang bersifat umum
dan bersifat khusus, seperti UU No.11 Tahun 2006, maka pengangkatan kedua
pejabat penegak hukum tersebut diperlukan persetujuan gubernur, meskipun
522
Ibid, hlm 51.

putusan terakhir ada pada pemerintah pusat. 523 Jika melihat substansi Pasal 205
dan Pasal 209 UU No.11 Tahun 2006 tersebut, memang proses pengangkatan
Kepala Kepolisian Daerah dan Kepala Kejaksaan Tinggi Aceh, lebih cenderung
bersifat administratif daripada kebijakan politik.
Adanya dukungan dan penolakan anggota DPR-RI dan Pemerintah,
terhadap substansi Pasal 8 tentang adanya “konsultasi dan persetujuan” Gubernur
atau DPRA, salah satu anggota Panitia Khusus tersebut, Benny Kabur Harman
dari Fraksi Partai Demokrat, mengusulkan, perubahan nomenklatur “persetujuan”
menjadi “pertimbangan”, yaitu:
“Bahwa kata konsultasi dan persetujuan ini diganti dengan kata

pertimbangan. Alasan utamanya adalah kata persetujuan yang digunakan
disini mencerminkan bahwa secara hirarkis kelembagaan DPR Aceh itu
lebih tinggi dari Pemerintah Pusat…… Sebab kata persetujuan
mencerminkan ada otoritas yang lebih tinggi dan ada otoritas yang lebih
rendah. Kalau DPR Aceh itu memiliki otoritas yang lebih rendaah dan pusat
memiliki otoritas yang tinggi maka bagaimana lembaga yang memiliki
otoritas yang lebih tinggi meminta persetujuan kepada lembaga yang
memiliki otoritas yang lebih rendah….” 524
Meskipun substansi “konsultasi dan pertimbangan” ini berbeda dengan
“konsultasi dan persetujuan” dalam kesepakatan antara Pemerintah dan GAM
berdasarkan MoU Helsinki. Ketika disahkan RUU Pemerintahan Aceh menjadi
UU No.11 Tahun 2006, dalam Pasal 8 mengakomidir klausul tersebut menjadi
“konsultasi dan perimbangan” Gubernur atau DPRA. Oleh karena itu, dari
pandangan anggota-anggota DPR-RI dan Pemerintah tersebut berkaitan perlunya
523
524

Pemerintah Pusat yang berkaitan langsung dengan pemerintahan Aceh,
sebagaimana Pasal 8 ayat (3), tidak ada yang kontradiksi dengan UUD RI 1945
dan NKRI. Bahkan, mereka mendukung adanya kewenangan konsultasi dan
pertimbangan gubernur tersebut, guna mengontrol Pemerintah Pusat. Sementara,
dalam konstitusi (UUD RI 1945), berkaitan hubungan Pemerintah Pusat dan
Daerah, meskipun tidak diatur secara eksplisit kewenangan tersebut, tetapi dalam
Pasal 18 ayat (7) dan Pasal 18A ayat (1) UUD RI 1945, menyebutkan diatur
tersendiri dengan undang-undang.
Ditambah lagi, sebagaimana telah dideskripsikan pada Bab I, dalam konteks
kekhususan dan keistimewaan Aceh yang diatur dalam UU No.44 Tahun 1999
dan UU No.11 Tahun 2006, meskipun sebagian susbstansinya kontradiksi dengan
peraturan perundang-undangan lainnya, misalnya sebelumnya dengan UU No.32
Tahun 2004 atau UU No.23 Tahun 2014, maka untuk menyelesaikannya
menggunakan asas hukum. Dalam hal ini dapat digunakan asas lex specialist
derogate legi generalis (peraturan yang khusus dapat mengalahkan yang umum).
Meskipun, ada juga asas lex posterior derogate legi priori (peraturan yang baru
dapat mengalahkan peraturan yang lama). Artinya, UU No. 23 Tahun 2014 dapat
mengalahkan UU No.11 Tahun 2006.
Namun demikian, mengacu pendapat Dworkin bahwa asas hukum tidak
bersifat alles of niets, di mana dapat diterapkan berbagai asas hukum yang
semuanya memainkan peranan pada interpretasi aturan-aturan yang dapat
diterapkan. Begitu juga pendapat Sudikno bahwa meskipun keberadaan kedua

asas hukum tersebut kontradiksi, tetapi dapat digunakan keduanya secara
berdampingan dan saling membutuhkan yang merupakan suatu antinomi.
Selain dengan asas hukum perbedaan substansi UU No.11 Tahun 2006 dan
UU No.44 Tahun 1999 dengan undang-undang lainnya, terutama dengan UU No.
23 Tahun 2014, dapat dilihat dan diselesaikan juga dengan metode penemuan
hukum (rechtvinding) sebagaimana dikatakan Sudikno Mertokusumo, bahwa:
“Ketentuan undang-undang tidak dapat diterapkan begitu saja secara

langsung pada peristiwannya. Untuk dapat menerapkan ketentuan undang-
undang yang berlaku umum dan abstrak sifatnya itu pada peristiwanya yang
kongkrit dan khusus sifatnya, ketentuan undang-undang itu harus diberi arti,
dijelaskan atau ditafsirkan dan diarahkan atau disesuaikan dengan
peristiwanya untuk kemudian baru diterapkan pada peristiwanya. Di mana
peristiwa hukumnya harus dicari terlebih dahulu dan peristiwa kongkritnya,
kemudian undang-undangnya ditafsirkan untuk dapat diterapkan”. 525
Salah satu metodenya, melalui interpretasi historis (penafsiran sejarah), baik
penafsiran menurut sejarah hukum maupun sejarah undang-undang. 526 Pada
metode sejarah undang-undang merujuk pada sejarah terbentuknya undang-
undang. Pada perundang-undangan dalam arti formal misalnya, ditunjuk pada
sejarah parlementer (legislatif), merujuk secara eksplisit pada risalah-risalah
pembicaraan di komisi-komisi. Dalam hal ini, seperti laporan-laporan (risalah-
risalah) pembentukan perundang-undangan tersebut. Di mana undang-undang
dikaitkan dengan pembentuk undang-undang (wetgever), yang merupakan
kehendak (kemauan) dari pembentuk undang-undang. 527 Di sini kehendak
525
Sudikno Mertokusumo, 2007, Mengenal Hukum Suatu Pengantar, Edisi Kelima, Cet.
Ketiga, Liberty, Yogyakarta, hlm. 169. Lihat juga, Sudikno Mertokusumo dan A. Pitlo, 1993, Bab-
bab tentang Penemuan Hukum, Citra Aditya Bakti, Yogyakarta, hlm. 12.
526
Ibid, hlm. 173.
527
J.A. Pontier, 2008, Penemuan Hukum, terjemahan dari Rechtsvinding, Jendela Mas
Pustaka, Bandung, hlm. 41.

pembentuk undang-undang yang menentukan. Interpretasi yang juga disebut
interpretasi subyektif ini, dikarenakan penafsir menempatkan diri pada pandangan
subyektif pembentuk undang-undang. 528
Berdasarkan pada pandangan di atas, maka secara interpretasi historis
pembentukan UU No.11 Tahun 2006 sebagaimana telah diuraikan di atas dan
pada Bab II, dapat dilihat berdasarkan Risalah Rapat Panitia Khusus DPR-RI
tentang RUU Pemerintahan Aceh. Di mana dasar pembentukannya menurut
pendapat beberapa anggota Panitia Khusus RUU Pemerintahan Aceh (wetgever),
bahwa pasca MoU Helsinki telah bersepakat membentuk undang-undang
pemerintahan Aceh dan memasukan beberapa susbtansi kewenangan khusus
Pemerintahan Aceh dalam RUU Pemerintahan Aceh berbeda dengan daerah-
daerah lainnya. Pengaturan kewenangan khusus ini, salah satunya berkaitan
dengan konsultasi dan pertimbangan terhadap kebijakan administratif Pemerintah
Pusat yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh. Tujunnya, untuk
menumbuhkan rasa saling percaya (trust) dalam rangka mewujudkan perdamaian,
kebangkitan, dan kesejahteraan rakyat Aceh pasca konflik dan tsunami.
Sementara, dalam konteks konstitusi pengakuan keistimewaan dan
kehususan diatur Pasal 18B ayat (1) UUD RI 1945, menyebutkan adanya
pengakuan terhadap eksistensi daerah-daerah khusus atau istimewa dan secara
atributif pengaturan hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah
berkaitan kewenangan-kewenangan khusus diatur terendiri dengan undang-
undang. Oleh karena itu, bagi daerah-daerah dalam NKRI yang diakui sebagai
528
Sudikno Mertokusumo, 2007, Op., Cit., hlm. 173.

daerah khusus atau istimewa, dalam pelaksanaan desentralisasi asimetris, seperti
DKI Jakarta, DI Yogyakarta, Papua dan Papua Barat, serta Aceh, diatur khusus
dengan undang-undang tersendiri.
Apalagi dalam konteks kebhinekaan perbedaan tersebut merupakan
keniscayaan. Sebagaimana, dikatakan Soedirman Kartohadiprojo, yaitu:
“Bhineka Tunggaal Ika, melambangkan keragaman Indonesia. kesatuan

dalam perbedaan dan perbedaan dalam kesatuan”. Ditinjau dari dasar
kemajemukan atau dasar-dasar yang lain, desentralisasi di Indonesia bukan
sekedar alat atau sarana pencegah disintegrasi. Desentralisasi tidak terlepas
dari tujuan membentuk Pemerintah Negara Indonesia yang mewujudkan
keadilan dan kesejahteraan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. 529
Menurut Muhammad Hatta, sebagaimana dikutip Bagir Manan, dalam hal
hubungan antara kebhinekaan atau kemajemukan dan desentralisasi, mengatakan:
“Oleh karena Indonesia terbagi atas beberapa pulau dan golongan bangsa,
maka perlulah tiap-tiap golongan, kecil, atau besar, mendapat otonomi,
mendapat hak untuk menentukan nasib sendiri”. Untuk itu, kemajemukan
sosial, budaya, kepercayaan bahkan ekonomi, akan menimbulkan hajat
hidup atau kebutuhan yang berbeda-beda dari daerah ke daerah. Dalam hal-
hal tertentu, karena perbedaan sifat geografis, akan timbul pula perbedaan-
perbedaan kebutuhan. Perbedaan-perbedaan hajat hidup atau kebutuhan
tersebut akan terlayani bila terdapat satuan pemerintahan lebih rendah.
Rakyat setempatlah yang mengetahui kebutuhannya, sehingga seyogyanya
merekalah yang mengatur dan mengurus sendiri sendiri. Desentralisasi
merupakan cara terbaik untuk menampung berbagai keragaman bukannya
sentralisasi. 530
Begitu juga mengacu pada “dasar permusyawaratan”, yang merupakan salah
satu sila dalam Pembukaan UUD RI 1945, berbunyi: “Kerakyatan yang dipimpin
oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan/perwakilan”. Menurut
529
530
Ibid.

Muhammad Hatta, dalam rumusannya mengenai kerakyatan (kedaulatan rakyat)
atas dasar permusyawaratan, adalah:
“Kedaulatan rakyat berarti, bahwa kekuasaan untuk mengatur

pemerintahan negeri ada pada rakyat. Rakyat yang berdaulat, berkuasa
untuk menentukan cara bagaimana ia harus diperintah. Tetapi, putusan
rakyat yang dapat menjadi peraturan pemerintah bagi orang semuanya
ialah keputusan yang ditetapkan dengan cara mufakat dalam satu
perundingan yang teratur bentuknya dan jalannya. Bukan keputusan
sekonyong-konyong diambil dengan cara mendadak dalam suatu rapat
orang banyak yang tersendiri saja, dengan menyerukan bersama-sama
“mufakat”. Disini tidak ada permusyawaratan lebih dahulu, sebab itu
bukanlah Keputusan menurut “kedaulatan rakyat”. 531
Di mana oleh Bagir Manan, selanjutnya menafsirkan bahwa maksud “garis
miring (/)”, dalam “permusyawaratan/perwakilan”, terdapat dua kemungkinan:
“Pertama, tidak dimaksudkan sebagai pengertian “aletrnatif “ atau “pilihan”

melainkan dalam pengertian “dan”. Dengan demikian, kerakyatan yang
dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dijalankan dalam “permusyawaratan”
dan “perwakilan”. Apabila pengertian ini digunakan, maka terdapat tiga
unsur kerakyatan yang tercantum dalam dasar Negara RI, yaitu: “dipimpin
oleh hikmat kebijaksanaan”, “permusyawaratan”, dan “perwakilan”. Kedua,
memang dimaksudkan sebagai alternatif atau pilihan. Tetapi, kata
“permusyawaratan” tidak dalam arti “berunding” atau “cara mencapai
mufakat” melainkan sebagai “corak kerakyatan”. Jadi ada dua corak
kerakyatan yaitu “kerakyatan yang bercorak permusyawaratan” dan
“kerakyatan yang bercorak perwakilan”. Kerakyatan yang bercorak
“permusyawaratan” adalah kerakyatan yang mengikutsertakan seluruh
warga untuk ikut bermusyawarah atau berunding....” 532
Berdasarkan pandangan di atas, dari dua interpretasi tersebut dimungkinkan
bahwa pelaksanaan pemerintahan dapat dilakukan melalui perundingan dan
perwakilan. Oleh karena itu, jika maksud perundingan seperti “konsultasi dan
pertimbangan” yang dipahami dalam UU No.11 Tahun 2006, maka substansi
531
Ibid. hlm. 157.
532
Ibid, hlm. 162

tersebut tidak menyalahi atau kontradiksi dengan filosofi Pancasila, UUD RI
1945, NKRI, peraturan perundang-undangan lainnya, dan asas-asas hukum.
Sehingga, perlu diberikan dan diimplementasikan dalam konteks penyelenggaraan
asymmetrical decentralization dalam bentuk keistimewaan dan kekhususan Aceh.

BAB IV
HAMBATAN PELAKSANAAN KONSULTASI DAN PERTIMBANGAN
GUBERNUR TERHADAP KEBIJAKAN ADMINISTRATIF
PEMERINTAH PUSAT YANG BERKAITAN LANGSUNG DENGAN
PEMERINTAHAN ACEH
A. Pengertian Kebijakan Administratif, Konsultasi, dan Pertimbangan
Sebelum menjelaskan mekanisme, prosedur dan hambatan pelaksanaan
Pemerintah Pusat yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh, penulis
akan menguraikan pengertian dan definisi tentang kebijakan administratif,
konsultasi dan pertimbangan gubernur yang berkaitan langsung dengan
Pemerintahan Aceh tersebut. Di mana juga telah diatur dalam Perpres No. 75
Tahun 2008, sebagaimana perintah Pasal 8 ayat (4) UU No.11 Tahun 2006,
disebutkan, ketentuan lebih lanjut mengenai tata cara konsultasi dan pemberian
pertimbangan diatur dengan Peraturan Presiden.
Untuk mengetahui apa itu kebijakan administratif baik secara etimologis,
terminologis, dan peraturan perundang-undangan, ada beberapa pendapat yang
memberi pengertiannya. Meskipun, terdapat perbedaan namun substansinya
secara umum relatif sama. Kata kebijakan administratif yang terdiri dari 2 (dua)
kata, yaitu “kebijakan” dan “administratif”. Pertama, istilah kebijakan (policy),
memiliki beragam arti, hal ini dapat dilihat dari beberapa pendapat para ahli dan
tokoh, antara lain:
Klein, menjelaskan bahwa kebijakan itu adalah tindakan secara sadar dan
sistematis, dengan mempergunakan sarana-sarana yang cocok, dengan tujuan
politik yang jelas sebagai sasaran, yang dijalankan langkah demi langkah.

Selanjutnya, Kuypers, senada dengan Klein menjelaskan kebijakan itu adalah
suatu susunan dari: (1) tujuan-tujuan yang dipilh oleh para administrator publik
baik untuk kepentingan diri sendiri maupun kepentingan kelompok; (2) jalan-jalan
dan saran-sarana yang dipilih olehnya; dan, (3) saat-saat yang mereka pilih. 533
Carl J. Friedrich, mengatakan kebijakan adalah serangkaian tindakan atau
kegiatan yang diusulkan oleh seseorang, kelompok atau pemerintah dalam suatu
lingkungan tertentu di mana terdapat beberapa hambatan (kesulitan-kesulitan) dan
kemungkinan-kemungkinan (kesempatan-kesempatan) di mana kebijakan tersebut
diusulkan agar berguna dalam mengatasinya untuk mencapai tujuan dimaksud.
Freidrich juga merincikan apa-apa yang pokok dalam suatu kebijakan, yaitu
adanya: a) tujuan (goal), b) sasaran (objectives), dan, c) kehendak (purpose). 534
Selanjutnya, menurut Solly Lubis, kata kebijakan berasal dari bentuk dasar
bijak, yang mengandung makna garis haluan, dalam bahasa Inggris disebut policy.
Garis haluan mengandung makna (1) “rangkaian konsep dan asas yang menjadi
garis besar dan dasar rencana dalam pelaksanaan suatu pekerjaan, kepemimpinan,
dan cara bertindak (tentang pemerintah, organisasi)”, dan (2) “pernyataan cita-
cita, tujuan, prinsip, atau maksud sebagai garis pedoman untuk manajemen dalam
usaha mencapai sasaran”. 535
Kebijakan yang merupakan terjemahan dari kata Inggris policy, oleh M.
Irfan Islamy, menerjemahkan bahwa policy mencakup aturan-aturan yang ada di
533
Dikutip dari Imam Syaukani dan Ahsin Thohari, 2004, Dasar-dasar Politik Hukum,
RajaGrafindo Persada, Jakarta, hlm. 22-23.
534
Dikutip dari Leo Agustino, 2008, Dasar-Dasar Kebijakan Publik, Alfabeta, Bandung,
hlm. 7. Lihat juga, Solly Lubis, 2007, Kebijakan Publik, Mandar Maju, Bandung, hlm. 7.
535
Solly Lubis, 2011, Serba-Serbi Politik dan Hukum, Edisi Kedua, Sofmedia, Jakarta, hlm.
198.

dalamnya. Dengan demikian, kebijakan (policy) adalah “seperangkat keputusan
yang diambil oleh pelaku-pelaku politik dalam rangka memilih tujuan dan
bagaimana cara untuk pencapaian tujuan”. 536 Policy atau kebijakan ini “tertuang
dalam dokumen resmi…. Bahkan dalam beberapa bentuk peraturan hukum, juga
tersirat dan terkandung pokok kebijaksanaan itu, misalnya di dalam UU, PP,
Keppres, Peraturan Menteri (Permen), Perda dan lain-lain”. 537
Selanjutnya, Asmara Raksasataya mengatakan, kebijakan adalah suatu titik
dan strategi yang diarahkan untuk mencapai suatu tujuan. Ada tiga unsur dalam
kebijakan: 1) identifikasi tujuan yang akan dicapai. 2) strategi untuk mencapai. 3)
penyedian berbagai input atau masukan yang memungkinkan pelaksanaanya. 538
Sementara, David Easton, menyatakan kebijakan Pemerintah itu sebagai
“kewenangan untuk mengalokasi nilai-nilai” bagi masyarakat secara menyeluruh.
Berarti yang berwenang mengatur secara menyeluruh kepentingan masyarakat
ialah Pemerintah bukan lembaga yang lain. Kebijakan negara adalah
pengalokasian nilai-nilai secara keseluruhan kepada anggota masyarakat oleh
sesuatu pemerintah yang sah. 539
Sedangkan dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia, “kebijakan” terdapat dua
makna: 1) kepandaian; kemahiran; kebijaksanaan; 2) rangkaian konsep dan asas
yang menjadi garis dan dasar rencana dalam pelaksanaan suatu pekerjaan,
kepemimpinan, dan cara bertindak (pemerintahan, organisasi, dan sebagainya);
536
Dikutip dari I Wayan Suandi, Eksistensi Kebijakan Publik dan Hukum Dalam
Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, Jurnal Ilmiah Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik
Volume I Nomor 01, Tahun 2010, hlm. 12.
537
538
Ibid, hlm. 7.
539
Ibid, hlm. 8.

pernyataan cita-cita, tujuan, prinsip atau maksud sebagai garis pedoman untuk
manajemen dalam usaha mencapai sasaran. 540 Berdasarkan pendapat-pendapat
diatas menunjukkan bahwa kebijakan (policy) adalah suatu kegiatan atau
keputusan yang dilakukan sebagai suatu haluan dan dasar rencana yang dilakukan
oleh pelaku politik/pemerintah atau organisasi baik dalam bentuk informasi dan
dokumen maupun peraturan hukum untuk mengatur pemerintahan atau
masyarakat guna tercapainya suatu tujuan.
Untuk melengkapi istilah kebijakan ini, ada juga kata kebijkasanaan yang
kerap dipakai secara bergantian. Menurut Girindro Priggodigdo, yang dikutip
Imam Syaukani dan Ahsin Tohari, memberikan pengertian berbeda antara istilah
kebijaksanaan (policy, beleid) dan kebijakan (wisdom; wijsheid). Ia mengatakan,
kebijaksanaan adalah serangkaian tindakan atau kegiatan yang direncanakan di
bidang hukum untuk mencapai tujuan atau sasaran yang dikehendaki. Sementara,
kebijakan adalah tindakan atau kegiatan seketika (instant decision) melihat
urgensi serta situasi/kondisi yang dihadapi, berupa pengambilan keputusan di
bidang hukum yang bersifat pengaturan (tertulis) dan/atau keputusan tertulis atau
lisan, yang antara lain berdasarkan kewenangan/kekuasaan diskresi (discretionary
power/freis ermessen). 541 Berbeda maksud kebijakan dan kebijaksanaan yang
disampaikan oleh Solly Lubis, mengatakan, kebijakan berasal dari bentuk dasar
bijak, yang mengandung makna garis haluan (dalam bahasa Inggris disebut
policy). Sedangkan kebijaksanaan (dalam bahasa inggris wisdom). Kata
kebijaksanaan mengandung makna (1) “kepandaian menggunakan akal budi

540
Kamus Besar Bahasa Indonesia, 2008, Edisi Ke-IV, Departemen Pendidikan Nasional,
Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, hlm. 190.
541
Imam Syaukani dan Ahsin Thohari, 2004, Op., Cit., hlm. 24-25.

(pengalaman dan pengetahuan)” dan, (2) kecakapan (seseorang) bertindak apabila
atau ketika menghadapi kesulitan”. 542
Sementara, kedua, administratif merupakan kata sifat dari administrasi,
yaitu secara administrasi; bersangkut paut (berkaitan) dengan administrasi.543
Sementara, administrasi secara umum diartikan merupakan usaha dan kegiatan
yang berkaitan dengan penyelenggaraan kebijakan untuk mencapai tujuan.
Administrasi didefinisikan sebagai keseluruhan proses kerjasama antara dua orang
manusia atau lebih yang didasarkan atas rasionalitas tertentu untuk mencapai
tujuan yang telah ditentukan sebelumnya. Unsur-unsur yang mendukung
administrasi adalah: 1) dilakukan oleh dua orang atau lebih; 2) memiliki tujuan; 3)
memiliki tugas yang hendak dilaksanakan; dan, 4) memiliki peralatan dan
perlengkapan.
Menurut The Liang Gie, secara etimologis istilah administrasi berasal dari
kata “Ad” dan “ministrare” yang artinya pemberian jasa. Istilah administrasi
yang dikenal di Indonesia bersal dari dua istilah yang berbeda. Pertama, istilah
yang berasal dari bahasa Belanda, yaitu administratie, mempunyai pengertian
setiap penyusunan keterangan-keterangan secara sistematis dan pencatatannya
secara tertulis dengan maksud untuk memperoleh suatu ikhtisar mengenai,
keterangan-keterangan itu dalam keseluruhannya dan dalam hubungannya satu
sama lain. Dengan demikian pengertian administrasi yang dimaksud di sini sama
dengan pengertian tata usaha, yaitu proses penyelenggaraan terhadap keterangan-
keterangan (informasi) yang berwujud pada aktivitas menghimpun, mencatat,
542
543
Kamus Besar Bahasa Indonesia, 2008, Op., Cit., hlm. 11.

mengolah, menggadakan, mengirim dan menyimpan. Dalam bahasa Inggris kata
administratie yang diistilahkan dengan tata usaha adalah clerical work (pekerjan
tulis), paper work (kertas kerja) atau office work (pekerjaan kantor). 544 Kedua,
menurut Miftah Thoha bahwa istilah administrasi yang berasal dari bahasa Latin
“administrare”, yang berarti membantu, melayani atau memenuhi. Dalam bahasa
Inggris kata administrare ini disebut administration, yang di Indonesia menjadi
administrasi. Istilah administration diartikan sebagai proses kegiatan penataan
usaha kerja sama sekelompok orang untuk mencapai tujuan tertentu. 545
Jadi istilah administrasi dapat diartikan dalam 2 (dua) arti, yaitu:
1. Dalam arti sempit, bahwa istilah Administrasi berasal dari bahasa
Belanda, yakni Administrasi adalah kegiatan pencatatan, penyimpanan,
pengiriman dan reproduksi daripada surat-surat, data informasi,
dokumen-dokumen dalam suatu kantor/unit kerja atau instansi,
berdasarkan sistem dan cara kerja tertentu.
2. Dalam arti luas, bahwa istilah Administrasi yang berasal dari bahasa
Inggris, yaitu Administration, secara harfiah: a) memimpin, menguasai,
mengendalikan, melaksanakan hokum; b) melayani/mengatur
kepentingan dengan berpedoman kepada peraturan hukum, sebagai
kekuasaan pemerintah guna mengatur kepentingan umum atau negara. 546
Jadi istilah administrasi yang dimaksud disini dihubungkan dengan
544
Dikutip dari Victor M. Situmorang dan Cormentyna Sitanggang, 1994, Hukum
Administrasi Pemerintahan di Daerah, Sinar Grafika, Jakarta, hlm. 1-2.
545
Ibid.
546
Ibid.

Pemerintahan Aceh, maka masuk dalam kategori administrasi dalam arti luas,
yang berasal dari istilah bahasa Inggris, administration, yaitu sebagai proses
kegiatan penataan usaha kerjasama antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Aceh
untuk mencapai tujuan pelaksanaan pemerintahan di Aceh.
Menurut Philipus M. Hadjon, istilah administrasi yang berasal dari bahasa
Latin, “administrare”, lebih mencerminkan fungsi dari negara modern sesudah
Perang Dunia II daripada istilah “Tata Pemerintahan dan Tata Usaha Negara”. 547
Sementara, menurut J. Wajong, adminsitrasi sama dengan pengendalian atau
memerintah (to direct, to manage, bestaken, be wind voeren atau beheren) yang
merupakan suatu proses yang meliputi: a) merencanakan dan merumuskan
kebijakan politik pemerintah (Formulation of Policy); dan, b) Melaksanakan
kebijakan politik yang telah ditetapkan oleh pemerintah dengan cara: 1. menyusun
organisasi dengan menyiapkan alat-alat yang diperlukan, dan 2) memimpin
organisasi agar tercapai tujuan. 548
Prajudi Atmosudirjo, mengatakan administrasi atau administrasi negara
mempunyai 3 (tiga) artian, yaitu:
1. Sebagai “aparatur” negara yang dikepalai dan digerakkan oleh

Pemerintah guna menyelenggarakan undang-undang serta kebijaksanaan-
kebijaksanaan dan kehendak-kehendak (keputusan-keputusan)
Pemerintah.
2. Administrasi negara sebagai fungsi atau “aktivitas” atau administrasi
dalam arti dinamis atau fungsional. Administrasi dalam fungsi hukum
(juridische functie) adalah penyelenggaraan daripada undang-undang
atau pelaksanaan daripada ketentuan-ketentuan undang-undang secara
konkrit, kasual dan individual. Sebagai aktivitas, administrasi atau
administrasi negara adalah kegiatan-kegiatan daripada aparatur negara.
547
Philipus M. Hadjon, dkk, 2001, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, Gadjah
Mada University Press, Yogyakarta, hlm. 2.
548
Bewa Ragawino, 2006, Hukum Adminstrasi Negara, Buku Ajar: Fakultas Ilmu Sosial
dan Politik Universitas Padjajaran, Bandung, hlm. 17.

3. Administrasi sebagai suatu “proses tata kerja penyelenggaraan”, atau
administrasi sebagai suatu proses teknis. Di mana terdapat “tata usaha”
yang merupakan sistem informasi dan merupakan esensi daripada
pekerjaan kantor dan sebagai fungsi atau aktivitas, tata usaha berarti
“pengolahan perhitungan dan penarikan inti sari serta penyusunan
ikhtisar daripada data informasi tentang pekerjaan-pekerjaan dan
kegiatan-kegiatan” yang telah dilakukan oleh administrasi. 549
Dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia, administrasi diartikan:
1. Usaha dan kegiatan yang meliputi penetapan tujuan serta penetapan cara-
cara penyelenggaraan pembinaan organisasi;
2. Usaha dan kegiatan yang berkaitan dengan penyelenggaraan kebijakan
untuk mencapai tujuan;
3. Kegiatan yang berkaitan dengan penyelenggaraan pemerintahan;
4. Kegiatan kantor dan tata usaha. 550
Dari beberapa pengertian yang disampaikan di atas, dapat dipahami bahwa
administrasi yang dikenal di Indonesia berasal dari bahasa Belanda yang diartikan
administrare atau secara sempit dan dalam arti administration menurut bahasa
Inggris atau dalam arti luas. Artinya, berdasarkan pengertian “kebijakan” dan
“administratif” tersebut di atas, maka yang dimaksud kebijakan administratif
tersebut adalah suatu kegiatan atau keputusan pemerintahan yang dilakukan oleh
pemerintah/pelaku politik/organisasi sebagai suatu dasar rencana baik dalam
bentuk pendataan informasi atau dokumen dan peraturan hukum untuk mengatur
pemerintahan atau masyarakat guna untuk tercapainya suatu tujuan.
Sehubungan dengan pengertian kebijakan administratif di atas dan dikaitkan
dengan maksud Pasal 8 ayat (3) UU No.11 Tahun 2006, bahwa kebijakan
administratif yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh yang akan
dibuat oleh Pemerintah dilakukan dengan konsultasi dan pertimbangan
549
Prajudi Atmosudidrjo, 1983, Hukum Administrasi Negara, Edisi Revisi, Cetakan
Keenam, Ghalia Indonesia, Jakarta, hlm. 46.
550

Gubernur”, maka perlu dilihat substansi pasal tersebut apa yang dimaksud dengan
kebijakan administratif?. Dalam pasal tersebut tidak disebutkan secara eksplisit
mengenai pengertian kebijakan administratif Pemerintah Pusat yang berkaitan
langsung dengan Pemerintahan Aceh. Sementara, dalam Penjelasannya hanya
menyebutkan bentuk kebijakan administratif Pemerintah Pusat, yaitu: “Yang
dimaksud dengan kebijakan administratif dalam ketentuan ini adalah yang
berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh, misalnya, hal-hal yang ditentukan
dalam Undang-Undang ini seperti pemekaran wilayah, pembentukan kawasan
khusus, perencanaan pembuatan dan perubahan peraturan perundang-undangan
yang berkaitan langsung dengan daerah Aceh”.
Meskipun demikian dapat dikatakan maksud “kebijakan administratif”
dalam Pasal 8 ayat (3) UU No.11 Tahun 2006 dan Penjelasannya dikaitkan
dengan pendapat beberapa ahli di atas, bahwa suatu kegiatan pemerintahan atau
keputusan Pemerintah Pusat yang dibuat berkaitan langsung dengan Pemerintahan
Aceh yang akan dijadikan sebagai dasar dalam menyelanggarakan pemerintahan
di Aceh – untuk saat ini dan akan datang – dalam mengimplementasikan atau
melaksanakan UU No.11 Tahun 2006. Di mana guna mengatur pemerintahan atau
masyarakat di Aceh agar tercapainya suatu pemerintahan yang baik dan
terjalinnya hubungan harmonis antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Aceh
serta terwujudnya kesejahteraan bagi rakyat Aceh. Diantara kegiatan atau
kebijakan yang dilakukan, seperti, berkaitan pemekaran wilayah, pembentukan
kawasan khusus, perencanaan pembuatan dan perubahan peraturan perundang-
undangan yang berkaitan langsung dengan daerah Aceh.

Demikian juga, berkaitan dengan pengertian “konsultasi dan pertimbangan”
secara etimologis dan terminologi dalam UU No.11 Tahun 2006 tidak dijelaskan
secara eksplisit. Untuk mengetahui pengertiannya baru dijelaskan dalam Perpres
No. 75 Tahun 2008. Sebelum melihat pengertian dalam Perpres tersebut,
berdasarkan Kamus Besar Bahasa Indonesia, pengertian “konsultasi” secara
bahasa diartikan yaitu pertukaran pikiran untuk mendapatkan kesimpulan
(nasehat, saran, dan sebaginya) yang sebaik-baiknya. 551 Sementara, pertimbangan
yang merupakan asal kata dari timbang yaitu tidak berat sebelah; sama berat.
Sehingga, “pertimbangan" diartikan sebagai pendapat (tentang baik dan buruk). 552
Sementara, berdasarkan Pasal 1 Perpres No. 75 Tahun 2008, maksud
“kebijakan administratif Pemerintah Pusat yang berkaitan langsung dengan
Pemerintahan Aceh dilakukan setelah berkonsultasi dan mendapat pertimbangan
gubernur”, didefinisikan sebagai berikut:
1. Pasal 1 angka 10 yaitu: “Kebijakan Administratif adalah kebijakan yang
berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh, sebagaimana diatur
dalam Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan
Aceh, seperti pemekaran wilayah, pembentukan kawasan khusus,
perencanaan pembuatan dan perubahan peraturan perundang-undangan
yang berkaitan langsung dengan daerah Aceh”;
2. Pasal 1 angka 11, berbunyi: “Yang berkaitan langsung dengan
Pemerintahan Aceh adalah Rencana Persetujuan Internasional, Rencana
551
Ibid, hlm. 728.
552
Ibid, hlm. 1464.

Pembentukan Undang-Undang dan Kebijakan Administratif yang akan
dibuat, yang substansinya secara khusus mengatur Aceh”;
3. Pasal 1 angka 13, berbunyi: “Konsultasi adalah suatu proses kegiatan
komunikasi dalam bentuk surat menyurat atau pertemuan antara
Pimpinan Departemen/Lembaga Pemerintah Non Departemen
pemrakarsa atau DPRI-RI dengan Pimpinan DPRA atau Gubernur Aceh
untuk mencapai pemahaman yang sama terhadap suatu Rencana
Persetujuan Internasional, Rencana Pembentukan Undang-Undang dan
Kebijakan Administratif yang akan dibuat, yang berkaitan langsung
dengan Pemerintahan Aceh; dan,
4. Pasal 1 angka 14, disebutkan: “Pertimbangan adalah pendapat secara
tertulis dari Gubernur atau DPRA kepada DPR Pimpinan
Departemen/Lembaga Pemerintah Non Departemen pemrakarsa untuk
digunakan sebagai masukan terhadap suatu Rencana Persetujuan
Internasional, Rencana Pembentukan Undang-Undang dan Kebijakan
Administratif yang akan dibuat, yang berkaitan langsung dengan
Pemerintahan Aceh”.
Secara letterlijk Penjelasan Pasal 8 ayat (3) UU No.11 Tahun 2006 tersebut,
dengan penggunaan nomenklatur “seperti”, dalam menyebutkan “kebijakan
Aceh”, dapat dipahami bahwa kebijakan administratif yang dilakukan oleh
Pemerintah Pusat tersebut tidak terbatas yang disebutkan dalam Penjelasan Pasal

8 ayat (3). Melainkan, terdapat beberapa kebijakan-kebijakan administratif
lainnya yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh.
Untuk mengetahui bahwa adanya kebijakan administratif lainnya, selain
substansi pada Penjelasan Pasal 8 ayat (3) tersebut, salah satunya sebagaimana
pernah diungkapkan oleh Sofyan Jalil, Menteri Koordinator Komunikasi dan
Informasi era Presiden Soesilo Bambang Yudhoyono sekaligus sebagai anggota
Perunding MoU Helsinki dari Pemerintah. Di mana pada pembahasan RUU
Pemerintahan Aceh dengan DPR-RI, berkaitan dengan kepentingan khusus Aceh.
Sofyan Jalil, mengatakan:
“……Kami membayangkan tentang kepentingan khusus dalam hal ini

pemekaran wilayah Aceh Khusus. Kemudian contoh ekstrim pada waktu itu
kita bicarakan misalnya penyewaan pulau untuk pangkalan asing,
merupakan hubungan internasional yang menjadi wewenang Pemerintah
Pusat. Katakanlah Pulau Simeulue suatu saat mungkin kita tidak punya
kebebasan kebijakan politik luar negeri, karena konspirasi politik dunia,
mungkin mau menyewakan menjadi pangkalan asing. Dalam hal khusus
seperti itu wajib mendapat persetujuan DPR Aceh.
Kemudian kebijakan energi nuklir, kalau energi nuklir itu khusus untuk
Aceh, ditempatkan di Aceh, itu perlu persetujuan dari Pemerintah Aceh….
juga ada kekhawatiran status pelabuhan bebas Sabang yang telah diberikan
sebagai kawasan khusus dikhawatirkan di-refill keputusan tersebut perlu
mendapat persetujuan DPR Aceh…..”. 553
Begitu juga, sebagaimana dikatakan Farhan Hamid, bahwa substansi
kebijakan administratif yang ada dalam Penjelasan Pasal 8 ayat (3) adalah
merupakan sebagian kebijakan-kebijakan Pemerintah Pusat yang berkaitan
langsung dengan Pemerintahan Aceh. Kedepan bisa saja Pemerintah Pusat dalam
menjalankan 6 (enam) kewenangan absolutnya, seperti, dalam memperkuat system
553

security international di laut dengan memperkuat Angkatan Laut-nya di Aceh
untuk memberi rasa aman bagi masyarakat dan negara, maka perlu dilakukan
dengan konsultasi dan pertimbangan gubernur Aceh. 554
Selanjutnya, menurut Setia Budi dan Mawardi Ismail, bahwa berdasarkan
Penjelasan Pasal 8 ayat (3) UU No.11 Tahun 2006 secara letterlijk bahwa tidak
ada pembatasan terhadap kebijakan administratif Pemerintah Pusat yang berkaitan
langsung dengan Pemerintahan Aceh. Bahkan, kebijakan ini yang berkaitan
dengan kepentingan langsung Pemerintahan Aceh, tidak bisa dibatasi. Apalagi,
hubungan antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintahan Aceh kedepan pasca
penetapan Peraturtan Pemerintah dan Peraturan Presiden berkaitan dengan
implementasi desentralisasi asimetris (otonomi khusus), kemungkinan akan lebih
banyak permasalahan hukum yang terjadi. Sehingga, akan banyak membutuhkan
kebijakan-kebijakan yang baru. 555
Realitasnya, berdasarkan pendapat di atas bahwa yang berhubungan dengan
Pemerintahan Aceh, substansinya tidak terbatas materi Penjelasan Pasal 8 ayat (3)
UU No.11 Tahun 2006. Terutama, terhadap kewenangan Pemerintah Pusat dalam
penetapan Kebijakan, Norma, Standar, Prosedur, dan Kriteria yang berlaku di
Aceh, yang belum ditetapkan. Sebagaimana, Pasal 8 ayat (1) PP No. 83 Tahun
2010, disebutkan: “Pemerintah menetapkan kebijakan, norma, standar, dan
554
555
Wawancara dengan Setia Budi, Sekretaris Daaerah Aceh, periode 2010-2012 dan Ketua
Tim Konsultasi Pemerintah Aceh, pada 4 Februari 2015, dan Mawardi Ismail, Mantan Dekan
Fakultas Hukum Universitas Syiah Kuala dan anggota Tim Konsultasi Pemerintah Aceh, pada 5
Februari 2015.

prosedur pelaksanaan kewenangan yang dilimpahkan kepada Dewan Kawasan
Sabang”.
Selanjutnya, Pasal 7 huruf a PP No. 3 Tahun 2015, disebutkan:
“Kewenangan Pemerintah diselenggarakan dalam bentuk penetapan Kebijakan,
Norma, Standar, Prosedur, dan Kriteria yang berlaku di Aceh oleh menteri/kepala
lembaga pemerintah non kementerian”. Sementara, dalam Pasal 9 huruf b,
disebutkan: “Penetapan Kebijakan, Norma, Standar, Prosedur, dan Kriteria
penyelenggaraan urusan pemerintahan, dilaksanakan oleh menteri/kepala lembaga
pemerintah non kementerian melalui konsultasi dan pertimbangan Gubernur serta
memperhatikan kekhususan dan keistimewaan Aceh sesuai dengan ketentuan
peraturan perundang-undangan”.
Begitu juga dalam Pasal 13 PP No. 3 Tahun 2015 disebutkan:
(1) Kewenangan Pemerintah di Aceh yang belum diatur dalam Peraturan

Pemerintah ini dan mempunyai eksternalitas nasional tetap menjadi
kewenangan Pemerintah.
(2) Kewenangan Pemerintah di Aceh yang belum diatur sebagaimana
dimaksud pada ayat (1) ditetapkan oleh Pemerintah setelah
berkonsultasi dan mendapat pertimbangan Gubernur.
Dengan demikian dapat dikatakan bahwa UU No.11 Tahun 2006, khususnya
substansi dalam Pasal 8 ayat (3) dan Penjelasannya adalah merupakan suatu
bentuk politik hukum (legal policy) Pemerintah Pusat terhadap Pemerintahan
Aceh. Sehingga telah menunjukkan perubahan-perubahan yang harus dilakukan
terhadap suatu hukum di Aceh supaya sesuai dengan kenyataan sosial dalam
Pemerintahan Aceh.

Politik hukum (legal policy), meliputi: pertama, pembangunan hukum yang
berintikan pembuatan dan pembaruan terhadap materi-materi hukum agar dapat
sesuai dengan kebutuhan; kedua, pelaksanaan ketentuan hukum yang telah ada
termasuk penegasan fungsi lembaga dan pembinaan para penegak hukum. Dari
pengertian tersebut terlihat bahwa politik hukum mecakup proses pembuatan dan
pelaksanaan yang dapat menunjukkan sifat dan kearah mana hukum akan
dibangun dan ditegakkan. 556
Sejalan dengan pandangan di atas, E. Utrecht mengatakan, bahwa politik
hukum menyelidiki perubahan-perubahan apa yang harus diadakan dalam hukum
yang sekarang berlaku supaya menjadi sesuai dengan kenyataan sosial (sosiale
werkelijkheid), politik hukum meneruskan perkembangan hukum dengan berusaha
melenyapkan sebanyak-banyaknya ketegangan antara positivitas dan realitas
sosial. 557 Selanjutnya, ia juga menambahkan mengacu pada pandangan Bellefroid,
bahwa politik hukum membuat suatu ius constituendum (hukum yang akan
berlaku) dan berusaha ius constituendum itu pada hari kemudian berlaku sebagai
ius constitutum (hukum yang sedang berlaku) yang baru. 558
Sebagaimana, juga mengutip pendapat Bintan Regen Saragih, mengatakan:
“Bahwa politik hukum adalah “kebijakan” yang diambil (ditempuh) oleh

negara (melalui lembaganya atau pejabatnya) untuk menetapkan hukum
yang mana yang perlu diganti, atau yang perlu dirubah, atau hukum yang
mana yang perlu dipertahankan, atau hukum mengenai apa yang perlu diatur
atau dikeluarkan agar dengan kebijakan itu penyelenggaraan negara dan
pemerintahan dapat berlangsung dengan baik dan tertib sehingga tujuan
556
Mahfud, MD, 2001, Politik Hukum di Indonesia, Cetakan Kedua, LP3ES, Jakarta, hlm.
9.
557
Cetakan Kesebelas, Ichtiar Baru dan Sinar Harapan, Jakaarta, hlm. 48.
558
Ibid.

negara (seperti mensejahterakan masyarakat) secara bertahap dan terencana
dapat terwujud”. 559
Sementara, Hikmahanto Juwana mengatakan, politik hukum perundang-
undangan mengandung dua dimensi, yaitu, dimensi kebijakan dasar (basic policy),
yang memuat alasan mengapa suatu peraturan perundang-undangan dibentuk dan
dimensi kebijakan keberlakukan (enactment policy) adalah tujuan yang muncul di
balik pemberlakuan peraturan perundang-undangan. Keberadaan kebijakan
pemberlakuan sangat dominan di negara berkembang mengingat peraturan
perundangundangan kerap dijadikan instrumen politik oleh pemerintah atau
penguasanya, baik untuk hal yang bersifat positif maupun negatif. 560
Sejalan dengan pendapat Hikmahanto, kemudian Meuwissen mengatakan
pada perundang-undangan dapat dibedakan dua momen sentral (unsur pokok).
Pertama, momen politik-idiil yaitu dimaksudkan menampilkan isi undang-undang
yang diinginkan (diaspirasikan). Hal ini berkaitan dengan mengartikulasikan atau
mengolah tujuan-tujuan politik (oleh politisi, pejabat negara, yuris, dan lain-lain),
sedemikian rupa penyelesaian-penyelesaian politik tertentu menjadi
dimungkinkan. Proses pembentukan perundang-undangan adalah tindakan politik,
perundang-undangan adalah tujuan dari hasil proses politik. Sesungguhnya,
perundang-undangan bukan hanya sekedar endapan dari konstelasi politik
empirikal, tetapi juga memiliki aspek normatif. Unsur idiil perundang-undangan
mengimplikasikan bahwa ia merealisasikan apa yang menurut asas-asas hukum
(ide hukum, cita hukum) seharusnya direalisasikan. Oleh karena itu, politik dan
559
Bintan Regen Saragih, 2006, Politik Hukum,Utomo, Bandung, hlm. 17.
560
Hikmahanto Juwana, 2005, Politik Hukum UU Bidang Ekonomi di Indonesia, Jurnal
Hukum, Volume 01, Nomor 1 Tahun 2005, hlm. 24. Lihat juga, Wahyudin Husein dan Hufron,
2008, Hukum Politik dan Kepentingan, LaksBang Pressindo, Yogyakarta, hlm. 159.

hukum saling berkaitan erat. Kedua, momen perundang-undangan memiliki sifat
yuridis-teknikal, perundang-undangan mengandalkan kemampuan untuk
merumuskan pemahaman-pemahaman umum ke dalam naskah-naskah normatif
yang kongkret pada momen ini keahlian penyusunan peraturan perundang-
undangan dibutuhkan. Keahlian menyusun perundang-undangan (legal drafting).
Berdasarkan semua itu, bahwa perundang-undangan adalah bentuk yang sempurna
di mana dalamnya tidak hanya mendeskripsikan paham-paham politik tetapi juga
filsafat hukum yang menjadi relevan secara praktikal. 561
Berdasarkan pendapat Hikmahanto dan Meuwissen, terhadap politik hukum
yang terkandung dalam UU No.11 Tahun 2006, baik dari aspek dimensi basic
policy dan enactment policy, serta momen sentral (unsur pokok) perundang-
undangan dapat dilihat dalam substansi Konsideran Menimbang UU No.11 Tahun
2006, yaitu:
Pertama, karena sistem pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia

menurut Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang
bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan Undang-Undang;
Kedua, karena Aceh merupakan satuan pemerintahan daerah yang bersifat

khusus atau istimewa terkait dengan salah satu karakter khas sejarah
perjuangan masyarakat Aceh yang memiliki ketahanan dan daya juang
tinggi;
Ketiga, karena ketahanan dan daya juang tinggi tersebut bersumber dari
pandangan hidup yang berlandaskan syari’at Islam yang melahirkan budaya
Islam yang kuat, sehingga Aceh menjadi daerah modal bagi perjuangan
dalam merebut dan mempertahankan kemerdekaan Negara Kesatuan
Republik Indonesia;
561
B. Arief Sidharta, 2008, Meuwissen tentang Pengembanan Hukum, Ilmu Hukum, Teori
Hukum, dan Filsafat Hukum, Refika Aditama, Bandung, hlm. 10. Lihat juga, Otong Rosadi dan
Andi Desman, 2012, Studi Politik Hukum Suatu Optik Ilmu Hukum, Thafa Media, Yogyakarta,
hlm. 125.

Keempat, karena penyelenggaraan pemerintahan dan pelaksanaan
pembangunan di Aceh belum dapat sepenuhnya mewujudkan kesejahteraan
rakyat, keadilan serta pemajuan, pemenuhan, dan perlindungan hak asasi
manusia sehingga Pemerintahan Aceh perlu dikembangkan dan dijalankan
berdasarkan prinsip-prinsip kepemerintahan yang baik;
Kelima, karena bencana alam gempa bumi dan tsunami yang terjadi di Aceh
telah menumbuhkan solidaritas seluruh potensi bangsa Indonesia untuk
membangun kembali masyarakat dan wilayah Aceh serta menyelesaikan
konflik secara damai, menyeluruh, berkelanjutan, dan bermartabat dalam
kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia;
Artinya, pembentukan UU No.11 Tahun 2006 didasari pada basic policy
dan politik idiil dari UUD RI 1945 bahwa mengakui daerah khusus atau istimewa,
dengan mengartikulasikan tujuan politik bahwa Aceh diakui sebagai daerah
istimewa dan khusus karena sejarah perjuangannya pada revolusi kemerdekaan
NKRI. Keistimewaan karena latar belakang pada budaya Islam (syari’at Islam)
yang telah hidup sebagai hukum (living law) bagi rakyat Aceh. Sehingga, Aceh
menjadi daerah modal bagi NKRI dalam merebut dan mempertahankan
kemerdekaan dari kolonialisme. Selain itu, juga dipengaruhi oleh faktor-faktor
sosial dari konflik kekerasan.
Latar belakang ini juga sebagaimana dikatakan Ashari Bashar, Ketua Tim
Advokasi Aceh dari DPRD Aceh, pada Rapat Dengar Pendapat Pansus DPR-RI
RUU Pemerintahan Aceh, yaitu:
“4. Penyusunan UU Pemerintahan Aceh dengan kewenangan pada semua

sector public tentu kita sangat sepakat dan yakin mengacu pada 3 (tiga) hal
pokok, yaitu UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945, dalam bingkai
NKRI, dalam rangka penyelesaian konflik dan kepentingan masyarakat
Aceh pada khsusunya dan bangsa Indonesia pada umumnya”. 562
562
Risalah Rapat, Dengar Pendapat Panitia Khusus DPR-RI Rancangan Undang-Undang
tentang Pemerintahan Aceh dengan Pejabat Gubernur Nanggroe Aceh Darussalam dan Pimpinan
DPRD Nanggroe Aceh Darussalam, 27 Februari 2006, hlm. 13.

Sehingga, berdasarkan konsideran menimbang UU No.11 Tahun 2006
tersebut, sejalan dengan pendapat Rosemary Hunter et al, mengatakan bahwa:
“There is more to law than rules, robes and precedent. Rather, law is an
integral part of social practices and policies, as diverse and complex as
society itself”. (Hukum lebih dari sekedar aturan-aturan, toga hakim dan
putusan-putusan pengadilan. Lebih dari itu, hukum adalah suatu bagian
integral dari praktik-praktik sosial dan kebijakan-kebijakan sosial, yang
sama beragam dan kompleksnya dengan masyarakatnya sendiri). 563
Selanjutnya, juga sebagaimana dikatakan Leon Duguit, hukum adalah:
“Law arises not from the actions of governors of a state, but from the facts
of life within a community. The rules of law (reflecting economic and moral
norms) are based on the community’s recognition of their significance for
social cohension”. (Hukum tidak lahir dari tindakan-tindakan pemerintah,
tetapi lahir dari fakta-fakta kehidupan dalam suatu masyarakat. Aturan-
aturan hukum (mencerminkan norma-norma ekonomi dan moral) didasarkan
pada pengakuan masyarakat tentang arti pentingnya bagi kohesi sosial). 564
Oleh karena itu, khusus dalam konteks pengaturan konsultasi dan
pertimbangan gubernur terhadap kebijakan administratif Pemerintah Pusat yang
berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh dalam Pasal 8 ayat (3) UU No.11
Tahun 2006 dan Perpres No. 75 Tahun 2008, tidak terlepas daripada pengakuan
keistimewaan dan kekhususan Aceh. Meskipun, dalam pasal tersebut tidak
disebutkan secara eksplisit bahwa atribusi kewenangan konsultasi dan
pertimbangan gubernur adalah wujud dari pengakuan kekhususan Aceh. Namun,
ketika dalam peraturan perundang-undangan lainnya, seperti UU No. 23 Tahun
2014 tidak mengatur berkaitan konsultasi dan pertimbangan gubernur terhadap
563
Dikutip dari Achmad Ali, 2009, Menguak Teori Hukum (Legal Theory) dan Teori
Peradilan (Judicialprodudence) Termasuk Interpretasi Undang-Undang (Legisprudence),
Kencana Prenada Media, Jakarta, hlm. 109.
564
Ibid, hlm. 110.

kebijakan administratif Pemerintah Pusat di daerah, sebagaimana UU No.11
Tahun 2006, maka kewenangan tersebut menjadi kewenangan khusus bagi Aceh.
B. Mekanisme Konsultasi dan Pertimbangan Gubernur Terhadap

Kebijakan Administratif Pemerintah Pusat yang Berkaitan Langsung
dengan Pemerintahan Aceh
1. Proses Pembuatan Kebijakan
Sebagaimana, telah dideskripsikan di atas bagaimana pengertian konsultasi
dan pertimbangan Gubernur Aceh terhadap kebijakan administratif Pemerintah
Pusat yang bekaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh. Di mana merupakan
suatu kegiatan pemerintahan atau keputusan Pemerintah Pusat yang dibuat
berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh yang dijadikan sebagai dasar
dalam menyelanggarakan pemerintahan di Aceh – untuk saat ini dan akan datang
– dalam mengimplementasikan atau melaksanakan UU No.11 Tahun 2006.
Tujuannya, untuk mengatur pemerintahan atau masyarakat di Aceh agar
tercapainya suatu pemerintahan yang baik dan terjalinnya hubungan harmonis
antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Aceh serta terwujudnya kesejahteraan
bagi rakyat Aceh. Dalam konteks itu, sebelum melihat bagaimana mekanisme
konsultasi dan pertimbangan gubernur terhadap implementasi kebijakan
Aceh, maka perlu dilihat bagaimana proses pembuatan kebijakan tersebut.
Mengacu pada pendapat William N. Dunn, mengatakan, bahwa proses
pembuatan kebijakan merupakan aktifitas politik dan divisualisasikan sebagai
serangkaian tahap yang bergantung diatur menurut urutan waktu, penyusunan
agenda, formulasi kebijakan, adopsi kebijakan, implementasi kebijakan, dan

penilaian kebijakan. Tahap-tahap tersebut mencerminkan aktivitas terus
berlangsung yang terjadi sepanjang waktu. Setiap tahap berhubungan dengan
tahap berikutnya, dan tahap terakhir (penilaian kebijakan) dikaitkan dengan tahap
pertama (penyusunan agenda), atau tahap di tengah dalam lingkaran aktifitas yang
tidak liniear. 565
Tahap-tahap (fase-fase) dalam proses pembuatan kebijakan, antara lain:
1. Fase penyusunan agenda, yaitu para pejabat yang dipilih dan diangkat
menempatkan maslah pada agenda publik. Banyak masalah tidak
disentuh sma sekali, sementara lainnya ditunda untuk waktu lama.
2. Fase formulasi kebijakan, yaitu para pejabat merumuskan alternatif
kebijakan untuk mengatasi masalah. Alternatif kebijakan melihat
perlunya membuat perintah eksekutif, keputusan peradilan, dan tindakan
legislatif.
3. Fase adopsi kebijakan, yaitu alternatif kebijakan yang diadopsi dengan
dukungan dari mayoritas legislatif, konsensus di antara direktur lembaga,
atau keputusan peradilan.
4. Fase implementasi kebijakan, yaitu kebijakan yang telah diambil
dilaksanakan oleh unit-unit administrasi yang memobilisasikan sumber
daya finansial dan manusia.
5. Fase penilaian kebijakan, yaitu unit-unit pemeriksaan dan akutansi dalam
pemerintahan menentukan apakah badan-badan eksekutif, legislatif, dan
565
William N. Dunn, 2003, Pengantar Analisis Kebijakan Publik, terjemahan dari Public
Policy Analysis: An Introduction Second Edition, Cetakan Kelima, Gadjah Mada University Press,
Yogyakarta, hlm. 22-23.

peradilan memenuhi persaratan undang-undang dalam pembuatan
kebijakan dan pencapaian tujuan. 566
Dalam konteks kebijakan administratif Pemerintah Pusat yang berkaitan
langsung dengan Pemerintahan Aceh yang memerlukan konsultasi dan
pertimbangan gubernur tersebut, dari tahap-tahap atau fase-fase yang sudah
dilakukan adalah disamping penyusunan agenda, formulasi kebijakan dan adopsi
kebijakan, dalam hal ini sudah diatur dalam Pasal 8 ayat (3) UU No.11 Tahun
2006. Sementara, fase yang sedang dan belum dijalankan oleh Pemerintah Pusat
(para pejabat) adalah berkaitan dengan implementasi kebijakan dan penilaian
kebijakan. Untuk implementasi kebijakan yang sedang dan sudah dijalankan oleh
Pemerintah Pusat antara lain: penetapan terhadap 12 (dua belas) Peraturan
Pemerintah dan Peraturan Presiden, sebagaimana telah disebutkan pada bab-bab
sebelumnya. Sedangkan, penilaian kebijakan yang dilakukan oleh pihak DPR-RI
selaku institusi yang berwenang melakukan pengawasan (controling), belum
berjalan maksimal.
Dalam hal ini sebagaimana disampaikan Farhan Hamid, bahwa pengawasan
pernah dilakukan oleh pihak DPR-RI oleh Tim Pemantau UU No.11 Tahun 2006,
sekitar tahun 2009 dan pernah memanggil Pemerintah yang diwakili oleh Menteri
Koordinator (Menko) dan para Menteri terkait. Meskipun, pelaksanaan kebijakan
Aceh belum maksimal dilaksanakan oleh Pemerintah, tetapi pihak legislatif (DPR-
566
Ibid, hlm. 24.

RI) masih menggunakan pengawasan bersifat soft, hanya memanggil dan
mempertanyakan implementasinya. 567
Begitu juga, sebagaimana disampaikan Ketua Tim Priyo Budi Santoso,
Wakil Ketua DPR RI, saat berkunjung ke Aceh untuk mengetahui perkembangan
terkait penerapan undang-undang yang sudah berlangsung sejak tahun 2006.
Dalam dialog dengan jajaran Pemerintah Aceh dilakukan evaluasi sejumlah
persoalan. Terkait laporan masih belum tuntasnya sejumlah PP dan Perpres sesuai
amanat UU No.11 Tahun 2006, ia menyatakan akan membicarakannya dengan
pemerintah. 568
Walaupun masih belum maksimal pengwasan terhadap implementasi
otonomi khusus Aceh, tetapi implementasi kebijakan administratif Pemerintah
Pusat ini juga mengalami kemajuan yang signifikan terhadap kewenangan yang
diatribusikan kepada Pemerintah Aceh. Kemudian, untuk mengetahui
keterlambatan pelaksanaan kebijakan administratif tersebut, maka perlu dilihat
apa penyebab dan hambatannya. Apakah karena substansi regulasinya (UU No.11
Tahun 2006) atau proses peaksanaan kebijakan administratif antara Pemerintah
Pusat dengan Pemerintah Aceh (gubernur), atau karena adanya kewenangan
konsultasi dan pertimbangan gubernur.
Sebelum ditetapkan Perpres No.75 Tahun 2008 tersebut, tentunya
pelaksanaan konsultasi dan pemberian pertimbangan gubernur terhadap kebijakan
567
568
Buletin Parlementaria, 2014, Tim Pemantau UU PA DPR Berdialog dengan Muspida
NAD, Nomor: 801/II/2014, I/Februari/2014, hlm. 20.

Aceh tidak bisa dilaksanakan, karena dianggap belum adanya peraturan
pelaksananya. Sehingga, konteksnya walaupun adanya UU No.11 Tahun 2006
sebagai peraturan pokok tetapi belum adanya peraturan pelaksana (Peraturan
Presiden), maka mengenai konsultasi dan pertimbangan gubernur tidak dapat
dilaksanakan, karena belum adanya ketidakpastian hukum (rechtsonzekerheid).
Hal ini sebagaimana dikatakan oleh Solly Lubis, bahwa: 569
Kepastian hukum yaitu kejelasan peraturan hukum mengenai hak,

kewajiban dan status seseorang atau suatu badan hukum. Kepastian hak,
kewajiban dan kepastian status ini mendatangkan ketertiban, keteraturan,
ketenangan bagi yang bersangkutan. Dengan adanya kejelasan seperti yang
diatur oleh hukum, maka seseorang tahu benar-benar bagaimana status atau
kedudukannya, seberapa jauh hak maupun kewajibannya dalam kedudukan
tersebut.
Kepastian hukum dianggap tidak ada atau kabur, atau samar-samar jika:
1. Tidak ada aturan mengenai sesuatu (null);
2. Ada peraturan hukumnya, tetapi tidak jelas pengertiannya dan
mengakibatkan timbul penafsiran yang berbeda-beda;
3. Terdapat pertentangan isi diantara sesama aturan hukumnya sendiri baik
aturan yang setingkat maupun yang tidak sama tingkatannya, sehingga
membingungkan masyarakat; dan,
4. belum ada peraturan pelaksanaan meskipun sudah ada peraturan
pokoknya sehingga tidak memberi efek apa-apa.
Situasi yang demikian disebut ketidakpastian hukum ((rechtsonzekerheid))
atau sering juga diartikan sebagai kekosongan hukum (rechtvacum).
Meskipun demikian, ternyata sebelum ditetapkannya Perpres No. 75 Tahun
2008 tersebut, proses penetapan Perpres itu sendiri dilakukan melalui konsultasi
dan pemberian pertimbangan gubernur Aceh. Prosesnya dilakukan berulangkali,
sampai puluhan kali antara Pemerintah Pusat dengan Tim Konsultasi Pemerintah
Aceh. Di mana dalam proses konsultasi dan pertimbangan tersebut dipimpin oleh
Kementerian Dalam Negeri dan pernah melibatkan Wakil Presiden, Yusuf Kalla.
569
Solly Lubis, 2011, Loc., Cit., hlm. 54-55.

Bahkan, menjadi luar biasa pembahasan dan kesepakatan antara Pemerintah Pusat
dengan Tim Konsultasi Pemerintah Aceh terhadap substansi Peraturan Presiden
tersebut melebihi maksud yang ada dalam Pasal 8 UU No.11 Tahun 2006. 570
Dalam Pasal 8 UU No.11 Tahun 2006, disebutkan:
(1) Rencana persetujuan internasional yang berkaitan langsung dengan

(2) Rencana pembentukan undang-undang oleh Dewan Perwakilan
Rakyat yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh dilakukan
(4) Ketentuan lebih lanjut mengenai tata cara konsultasi dan pemberian
pertimbangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1), ayat (2), dan ayat
(3) diatur dengan Peraturan Presiden.
Pasca ditetapkan dalam Perpres No.75 Tahun 2008, substansinya telah
berubah, terutama terhadap Pasal 8 ayat (1) dan ayat (2) yang sebelumnya
substansinya berkaitan dengan “Rencana persetujuan internasional yang dibuat
oleh Pemerintah dan Rencana pembentukan undang-undang oleh DPR-RI yang
berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh, dilakukan dengan konsultasi dan
pertimbangan DPRA”, berubah dalam bentuk “rancangan”. Sebagaimana dalam
Pasal 2 Perpres No. 75 Tahun 2008, disebutkan:
(1) Rencana Persetujuan Internasional yang berkaitan langsung dengan

(2) Dalam pelaksanaan konsultasi dan pertimbangan rencana persetujuan
internasional sebagaimana dimaksud pada ayat (1), Pimpinan
Departemen/Lembaga Pemerintah Non Departemen pemrakarsa
menyampaikan ide atau gagasan dan rancangan persetujuan
570
Wawancara dengan Mawardi Ismail, Mantan Dekan Fakultas Hukum Universitas Syiah
Kuala dan anggota Tim Konsultasi Pemerintah Aceh, pada 5 Februari 2015.

internasional kepada Pimpinan DPRA dalam bentuk Rancangan
Pedoman Delegasi Republik Indonesia.
(3) Rancangan Pedoman Delegasi Republik Indonesia sebagaimana
dimaksud pada ayat (2) disertai dokumen pendukung.
(4) Rancangan Pedoman Delegasi Republik Indonesia sebagaimana
dimaksud pada ayat (2) disampaikan dengan surat Pimpinan
kepada Pimpinan DPRA.
(5) Penerimaan Rancangan Pedoman Delegasi Republik Indonesia
sebagaimana dimaksud pada ayat (4) dituangkan dalam berita acara
yang ditandatangani oleh kedua belah pihak. (6) Rancangan Pedoman
Delegasi Republik Indonesia sebagaimana dimaksud pada ayat (2)
dijelaskan oleh tim penyusun yang mewakili Pimpinan
kepada DPRA atas inisiatif Departemen/Lembaga Pemerintah Non
Departemen atau atas permintaan DPRA.
Sementara, dalam Pasal 3 Perpres tersebut, berbunyi:
(1) DPRA memberikan pertimbangan terhadap rancangan persetujuan

internasional sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 yang dituangkan
dalam Keputusan DPRA.
(2) Pertimbangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diberikan dalam
jangka waktu paling lama 30 (tiga puluh) hari kerja sejak tanggal
berita acara penerimaan rancangan persetujuan internasional dan tidak
termasuk masa reses DPRA.
(3) Apabila dalam jangka waktu sebagaimana dimaksud pada ayat (2)
DPRA belum dapat memberikan pertimbangan, atas permintaan
DPRA, Pemerintah memberikan perpanjangan dengan jangka waktu
paling lama 15 (lima belas) hari kerja.
atau dalam jangka waktu perpanjangan sebagaimana dimaksud pada
ayat (3) DPRA tidak memberikan pertimbangan, Pimpinan
Departemen/Lembaga Pemerintah Non Departemen pemrakarsa dapat
melanjutkan proses pembuatan persetujuan internasional.
Sedangkan, dalam Pasal 4 Perpres, disebutkan:
(1) Pertimbangan DPRA sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 ayat (1)

yang berupa usulan perbaikan rancangan persetujuan internasional
disertai dengan alasan dan dokumen pendukung.
(2) Usulan perbaikan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) digunakan
Pimpinan Departemen/Lembaga Pemerintah Non Departemen untuk
memperbaiki rancangan persetujuan internasional. (3) Dalam hal
pertimbangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) tidak dapat
diakomodasi atau diakomodasi sebagian, Pimpinan

melakukan musyawarah dengan DPRA.
Selanjutnya, Pasal 5, disebutkan: Rancangan Persetujuan Internasional yang
dibuat oleh Pemerintah merupakan dokumen yang berklasifikasi rahasia. Dapat
dijelaskan dalam Pasal 8 ayat (1) dan ayat (2), secara letterlijk menggunakan
nomenklatur “Rencana Persetujuan internasional…..” dan “Rencana pembentukan
undang-undang…”. Artinya, dapat dipahami norma hukum dalam ayat (1) dan
ayat (2), tersebut, bahwa apabila Pemerintah Pusat berencana melakukan atau
melakukan “persetujuan internasional” atau DPR-RI dalam “pembentukan
undang-undang” yang berkaitan langsung dengan pemerintahan Aceh dilakukan
Setelah adanya konsultasi dan pertimbangan dari Tim Konsultasi
Pemerintah Aceh terhadap Rancangan Peraturan Presiden (Ranperpres) tersebut,
maka substansi “rencana persetujuan internasional” dan “rencana pembentukan
undang-undang” menjadi “rancangan persetujuan internasional” dan “rancangan
pembentukan undang-undang”. Padahal, berbeda maksud “rencana” dengan
“rancangan”. Kalau “rencana persetujuan internasional”, dan “rencana
pembentukan undang-undang”, artinya Pemerintah Pusat belum membuat
kebijakan, tetapi sebatas merencanakan harus dilakukan konsultasi dan mendapat
pertimbangan gubernur. Sedangkan, “rancangan persetujuan internasional” dan
“rencana pembentukan undang-undang”, setelah dibuat menjadi rancangan lalu
dilakukan dengan konsultasi dan prtimbangan DPRA. Oleh karena itu, dalam
implementasi pelaksanaan desentralisasi asimetris di Aceh dalam konteks

kepastian hukum, berbeda dengan apa yang dinyatakan Solly Lubis. Ternyata, saat
itu walaupun Perpres No. 75 Tahun 2008 sebagai peraturan pelaksana UU No.11
Tahun 2006 belum ditetapkan oleh Pemerintah, tetapi proses konsultasi dan
pertimbangan gubernur sudah dilakukan.
Pasca penetapan Perpres No. 75 Tahun 2008, semua kebijakan administratif
Pemerintah Pusat yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh dilakukan
dengan konsultasi dan pertimbangan gubernur. Proses konsultasi dan
pertimbangan ini dimulai sejak masa Gubernur Aceh, Irwandi Yusuf dan Wakil
Gubernur, Muhammad Nazar, periode 2007-2012. Dilanjutkan pada era Gubernur,
Zaini Abdullah dan Wakil Gubernur, Muzakir Manaf, periode 2012-2017.
Artinya, implementasi UU No.11 Tahun 2006 yang sudah memasuki 10 (sepuluh)
tahun sejak tahun 2006, namun dari 12 (dua belas) PP dan Perpres, sebagian
belum ditetapkan. Padahal, mengacu Pasal 271 UU No.11 Tahun 2006,
semestinya 2 (dua) tahun pasca pembentukan UU No.11 Tahun 2006, semua PP
dan Perpres ini sudah selesai ditetapkan.
2. Mekanisme Konsultasi dan Pertimbangan Gubernur
Mekanisme konsultasi dan pertimbangan gubernur terhadap kebijakan
adminitratif Pemerintah Pusat yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan
Aceh, diatur dalam Pasal 7 Perpres No. 75 Tahun 2008, disebutkan:

(2) Dalam pelaksanaan konsultasi dan pertimbangan sebagaimana
dimaksud pada ayat (1), Pimpinan Departemen/Lembaga Pemerintah
Non Departemen pemrakarsa menyampaikan ide atau gagasan dan

rancangan kebijakan administratif kepada Gubernur disertai dokumen
pendukung.
(3) Rancangan kebijakan administratif sebagaimana dimaksud pada ayat
(2) disampaikan dengan surat Pimpinan Departemen/Lembaga
Pemerintah Non Departemen pemrakarsa kepada Gubernur.
(4) Penerimaan rancangan kebijakan administratif sebagaimana dimaksud
pada ayat (3) dituangkan dalam berita acara yang ditandatangani oleh
kedua belah pihak.
(5) Rancangan kebijakan administratif sebagaimana dimaksud pada ayat
(1) dijelaskan oleh tim penyusun yang mewakili Pimpinan
kepada Gubernur atas inisiatif Departemen/Lembaga Pemerintah Non
Departemen atau atas permintaan Gubernur.
Berdasarkan Pasal 7 Perpres tersebut, dapat diinterpretasikan bahwa
mekanisme atau prosedur konsultasi dan pertimbangan gubernur, berawal dari ide
atau gagasan terhadap rancangan kebijakan administratif yang disampaikan oleh
Pemerintah Pusat atau Pimpinan Departemen/Lembaga Pemerintah Non
Departemen sebagai pemrakarsa melalui surat kepada gubernur. Selanjutnya,
gubernur menerima rancangan tersebut yang dibuat dalam suatu berita acara, lalu
ditandatangani bersama antara pemrakarsa dengan gubernur. Kemudian,
rancangan tersebut dijelaskan oleh pemrakarsa baik atas inisiatif pemrakarsa atau
atas permintaan gubernur.
Selanjutnya, setelah kebijakan administratif tersebut dikonsultasikan kepada
gubernur (Tim Konsultasi Pemerintah Aceh), lalu memberi pertimbangan secara
tertulis terhadap rancangan kebijakan administratif tersebut. Sebagaimana,
disebutkan dalam Pasal 8 Perpres No. 75 Tahun 2008, yaitu:
(1) Gubernur memberikan pertimbangan secara tertulis terhadap

rancangan kebijakan administratif sebagaimana dimaksud dalam Pasal
7 ayat (1).

(2) Pertimbangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diberikan dalam
jangka waktu paling lama 30 (tiga puluh) hari kerja sejak tanggal
berita acara penerimaan rencana kebijakan administratif.
Gubernur belum dapat memberikan pertimbangan, atas permintaan
Gubernur, Pemerintah memberikan perpanjangan dengan jangka
waktu paling lama 15 (lima belas) hari kerja.
atau dalam jangka waktu perpanjangan sebagaimana dimaksud pada
ayat (3) Gubernur tidak memberikan pertimbangan, Pimpinan
Departemen/Lembaga Pemerintah Non Departemen pemrakarsa dapat
melanjutkan proses pembuatan kebijakan administratif.
Kemudian, dalam Pasal 9 Perpres, disebutkan:
(1) Pertimbangan Gubernur sebagaimana dimaksud dalam Pasal 8 ayat (1)

yang berupa usulan perbaikan rancangan kebijakan administratif
disertai alasan dan dokumen pendukung.
(2) Usulan perbaikan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) digunakan
Pimpinan Departemen/Lembaga Pemerintah Non Departemen untuk
memperbaiki rancangan kebijakan administratif.
(3) Dalam hal pertimbangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) tidak
dapat diakomodasi atau diakomodasi sebagian, Pimpinan
melakukan musyawarah dengan Gubernur
Dalam proses konsultasi dan pertimbangan tersebut tidak dilakukan
langsung oleh Gubernur Aceh, tetapi diwakili oleh “Tim Konsultasi Pemerintah
Aceh” yang dibentuk oleh Gubernur Aceh, diketuai oleh Sekretaris Daerah Aceh
dan anggota-anggotanya, terdiri dari Birokrat Pemerintah Aceh, akademisi,
intelektual, dan Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM). Sementara, dari
Pemerintah Pusat dipimpin oleh Departemen atau Kementerian Dalam Negeri,
diikuti oleh Departemen atau Kementerian lainnya yang terkait. Sedangkan,

tempat pelaksanaan proses konsultasi dan pertimbangan gubernur tersebut
dilakukan di Jakarta. 571
Proses pelaksanaan Pasal 8 ayat (3) UU No.11 Tahun 2006, oleh Tim
Konsultasi Pemerintah Aceh atas nama gubernur sebelum memberikan
pertimbangan terhadap hasil konsultasi tersebut, selanjutnya Tim Konsultasi
Pemerintah Aceh membahas dengan Gubernur/Wakil Gubernur di Aceh, dengan
melibatkan elemen-elemen dari birokrasi, akademisi, ulama, dan LSM. Setelah
itu, Tim Konsultasi menyampaikan dan membahas kembali dengan pemrakarsa.
Selama pembahasan PP atau Perpres yang berkaitan langsung dengan
Pemerintahan Aceh, meskipun terdapat perbedaan pandangan terhadap substansi
dan terkadang melewati limit waktu pemberian pertimbangan, tetapi pemrakarsa
tidak pernah melanjutkan tanpa sepengetahuan Tim Konsultasi Pemerintah
Aceh. 572
Kemudian, dalam pelaksanaan Pasal 9 UU No.11 Tahun 2006, oleh Tim
Konsultasi Pemerintah Aceh menyusun secara tertulis sebagai perbaikan dari
usulan Pemerintah Pusat yang disetujui oleh gubernur, untuk dijadikan sebagai
dasar pertimbangan gubernur Aceh. Setelah itu, dikirim kembali kepada
Pemerintah Pusat, lalu Pemerintah Pusat memperbaiki rancangan kebijakan
administratif tersebut. Proses konsultasi dan pertimbangan ini, memang
membutuhkan kesabaran dan pemahaman secara komprehensif terhadap substansi
UU No.11 Tahun 2006 dan peraturan perundang-undangan lainnya. Hal ini
571
Wawancara dengan Setia Budi, Sekretaris Daerah Aceh, periode 2010-2012 dan Ketua
Tim Konsultasi Pemerintah Aceh, pada 4 Februari 2015 dan Wawancara dengan Mawardi Ismail,
Mantan Dekan Fakultas Hukum Universitas Syiah Kuala dan anggota Tim Konsultasi Pemerintah
Aceh, pada 5 Februari 2015.
572
Ibid.

dikarenakan sering terjadi perbedaan interpretasi antara Pemrakarsa dengan Tim
Konsultasi Pemerintah Aceh, terhadap substansi UU No.11 Tahun 2006 yang
dianggap sebagai lex specialist (peraturan khusus) dengan peraturan perundang-
undangan lainnya. Konsekuensinya, proses konsultasi dan pertimbangan ini
dilakukan berulang-ulang, bahkan bertahun-tahun. Di mana intensitas frekwensi
perjalanan Tim Konsultasi Pemerintah Aceh saat itu dari Aceh ke Jakarta
mencapai ratusan kali. 573
Dalam pelaksanaannya bahwa konsultasi yang terjadi selama ini, masih
dalam hal pembahasan penetapan peraturan pelaksana UU No.11 Tahun 2006,
yaitu penetapan terhadap 9 (sembilan) PP dan 3 (tiga) Perpres yang berkaitan
langsung dengan Pemerintahan Aceh. Berkaitan dengan Pasal 9 ayat (3) Perpres
No. 75 Tahun 2008 di atas, sejak dilakukannya konsultasi dan pertimbangan oleh
Gubernur Aceh, Irwandi Yusuf (Tim Konsultasi Pemerintah Aceh) dari tahun
2006-2012 dan dari 2012-2015 masa Guberur, Zaini Abdullah, terhadap
penetapan PP dan Perpres yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh,
hampir semua mengalami hambatan dan tantangan. Di mana sebagian
substansinya tidak diakomodir oleh Pemerintah Pusat, antara lain, akibat mis-
pemahaman terhadap substansi UU No.11 Tahun 2006 antara Pimpinan
Departemen/Lembaga Pemerintah Non Departemen sebagai pemrakarsa dengan
Tim Konsultasi Pemerintah Aceh. 574
Ada juga sebaliknya pasca pertimbangan oleh gubernur, selanjutnya
menolak usulan Pemerintah Pusat. Konsekuensinya, penetapan peraturan
573
Ibid.
574
Ibid

pelaksana tersebut menjadi terlambat, yaitu: pertama, terhadap RPP tentang
Kewenangan Pemerintah yang Bersifat Nasional di Aceh. Pada masa Gubernur
Aceh, Irwandi Yusuf, RPP ini langsung dikritik dan ditolak oleh gubernur karena
beralasan bahwa rancangan ini tidak berbeda dengan Peraturan Pemerintah Nomor
38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan antara Pemerintah,
Pemerintahan Daerah Provinsi, dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota (PP 38
Tahun 2007). 575 Setelah memasuki 9 (sembilan) tahun, yaitu pada 12 Februari
2015, Rancangan ini baru ditetapkan oleh Presiden Joko Widodo menjadi PP No.3
Tahun 2015.
Penolakan gubernur terhadap RPP tersebut, sehingga penetapannya menjadi
terlambat. Penolakan ini merupakan suatu praktik yang progresif jika mengacu
pada Pasal 8 ayat (3) UU No.11 Tahun 2006, bahwa pembahasan antara
Pemerintah Pusat dengan Gubernur (Tim Konsultasi Pemerintah Aceh) bersifat
konsultatif dan pertimbangan, bukan persetujuan. Munculnya penolakan tersebut
sebenarnya tidak kontradiksi dengan Perpres, hal ini karena berdasarkan Pasal 9
ayat (3) Pepres Konsultasi dan Pertimbangan tersebut, dibenarkan bahwa ketika
pertimbangan gubernur tidak bisa diterima oleh Pemerintah (pemrakarsa), maka
dilakukan musyawarah dengan gubernur. Sehingga, dalam praktik konsultasi dan
pertimbangan dapat dikatakan bahwa gubernur bukan sekedar berkonsultasi dan
member pertimbangan kepada Pemerintah Pusat (pemrakarsa), tetapi telah
mengarah kepada konsultasi dan persetujuan gubernur. 576
575
Amrizal J. Prang, 2007, Mengeritik RPP Kewenangan Pemerintah, Opini, Serambi
Indoneisa, 8 Mei 2007.
576

Kedua, berkaitan penetapan RPP tentang Pengelolaan Bersama antara
Pemerintah dan Pemerintah Aceh terhadap Minyak Bumi dan Gas Alam yang ada
di Aceh. Berkaitan perdebatan kewenangan Pemerintahan Aceh terhadap
pengelolaan minyak dan gas dalam wilayah antara 12 mil sampai 200 mil.
Sehingga, RPP ini baru ditetapkan pada 5 Mei 2015, menjadi Peraturan
Pemerintah Nomor 23 Tahun 2015 tentang Pengelolaan Bersama Sumber Daya
Alam Minyak dan Gas Bumi di Aceh (PP No. 23 Tahun 2015). Ketiga, juga
mengalami pembahasan alot antara Pemerintah dengan Pemerintahan Aceh,
terhadap Rancangan Peraturan Presiden tentang Pengalihan Kantor Wilayah
Badan Pertanahan Nasional Aceh dan Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota
Menjadi Badan Pertanahan Aceh dan Kantor Pertanahan Aceh Kabupaten/Kota.
Sehingga, Rancangan Peraturan Presiden ini, baru ditetapkan pada 12 Februari
2015, menjadi Peraturan Presiden Nomor 23 Tahun 2015 tentang Pengalihan
Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional Aceh dan Kantor Pertanahan
Kabupaten/Kota Menjadi Badan Pertanahan Aceh dan Kantor Pertanahan Aceh
Kabupaten/Kota (Perpres No. 23 Tahun 2015).
Oleh karena itu, dalam konteks pembuatan peraturan perundang-undangan,
politik hukum memiliki peranan penting. Pertama, sebagai alasan mengapa
diberlakukan pembentukan suatu peraturan perundang-undangan. Kedua, untuk
menentukan apa yang hendak diterjemahkan dalam kalimat hukum dan menjadi
perumusan pasal. Dua hal ini penting karena keberadaan peraturan perundang-
undangan dan perumusan pasal merupakan jembatan antara politik hukum
tersebut dalam tahap implementasi peraturan perundang-undangan. Hal ini

mengingat antara pelaksanaan peraturan perundang-undangan harus ada
konsistensi dan korelasi yang erat dengan apa yang ditetapkan sebagai politik. 577
Walaupun dengan adanya konsultasi dan pertimbangan gubernur, penetapan
peraturan pelaksana UU No.11 Tahun 2006 menjadi lambat, tetapi atribusi
kewenangan ini menjadi bagian daripada implementasi desentralisasi asimetris di
Aceh. Di mana kewenangan konsultasi dan pertimbangan gubernur ini tidak
dimiliki oleh gubernur di daerah-daerah lain. Bahkan, dalam konteks
pembentukan pearturan perundang-undangan, penetapan Peraturan Pemerintah
dan Peraturan Presiden yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh
tersebut, mengutip pendapat Mahfud, MD, termasuk dalam kategori produk
hukum responsif/populistik. 578
Maksud dari karakter produk hukum responsif/populistik adalah produk
hukum yang mencerminkan rasa keadilan dan memenuhi harapan masyarakat.
Dalam proses pembuatannya memberikan peranan besar dan partisipasi penuh
kelompok sosial atau individu di dalam masyarakat. Hasilnya bersifat responsif
terhadap tuntutan-tuntutan kelompok sosial atau individu dalam masyarakat.
Sedangkan, yang kedua ada produk hukum konservatif/ortodoks/elitis adalah
produk hukum yang isinya lebih mencerminkan visi sosial elite politik, lebih
mencerminkan keinginan pemerintah, bersifat positivis-instrumentalis, yakni
menjadi alat pelaksanaan ideologi dan program negara. Berlawanan dengan
hukum responsif, hukum ortodoks lebih tertutup terhadap tuntutan-tuntutan
577
Abdul Latif dan Hasbi Ali, 2011, Politik Hukum, Cetakan Kedua, Sinar Grafika, Jakarta,
hlm. 19.
578
Mahfud, MD, 2001, Op., Cit., hlm. 25.

kelompok maupun individu-individu di dalam masyarakat. Dalam pembuatannya
peranan dan partisipasi masyarakat relative kecil. 579
Berdasarkan pandangan Mahfud, MD tersebut, penetapan Peraturan
Pemerintah dan Peraturan Presiden yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan
Aceh, berkarakter produk hukum responsif/pupulistik karena dalam
pembahasannya telah melibatkan gubernur atau Pemerintah Aceh (Tim Konsultasi
Pemerintah Aceh). Di mana peranan atau partisipasi daerah atau Pemerintah
Aceh begitu besar. Sehingga dalam mengambil keputusan atau penetapan
Peraturan Pemerintah dan Peraturan Presiden tersebut dapat diterima oleh
Pemerintahan dan masyarakat Aceh.
Dalam perspektif ini, sebagaimana juga dikatakan Philippe Nonet dan Philip
Selznick, bahwa hukum yang baik menawarkan sesuatu yang lebih daripada
sekedar keadilan prosedural. Hukum yang baik harus berkompeten dan juga adil.
Hukum semacam itu seharusnya mampu mengenali keinginan public dan punya
komitmen bagi tercapainya keadilan subtanstif. 580 Hukum responsif berusaha
mengatasi ketegangan, bukan terbuka atau adaptif, untuk menunjukkan suatu
kapasitas berdaptasi yang bertanggungjawab, dengan demikian adaptasi yang
selektif dan tidak serampangan. Suatu institusi yang responsif mempertahankan
secara kuat hal-hal yang esensial bagi integritasnya sembari tetap memperhatikan
keberadaan kekuatan-kekuatan baru dalam lingkungannya. Untuk melakukan hal
579
Ibid.
580
Philippe Nonet dan Philip Selznick, 2010, Hukum Responsif, terjemahan dari Law and
Society in Transition: Toward Responsive Law, Cetakan Kelima, NusaMedia, Bandung, hlm. 84.

ini, hukum responsif memperkuat cara-cara bagaimana keterbukaan dan integritas
dapat saling menopang walaupun dapat pertentangan di antara keduanya. 581
Selanjutnya, Philippe dan Selznick juga mengintroduksi bahwa tipelogi
hukum responsif (responsive law) sebagai hukum negara yang mampu merespon
dan mengakomodasi nilai, prinsip, tradisi, dan kepentingan masyarakat, sehingga
mencerminkan sistem pemerintahan demokratis yang dianut oleh pemerintah yang
sedang berkuasa, khususnya dalam implementasi kebijakan pembangunan
hukumnya. 582 Berkaitan dengan itu, Marcus Tulius Cicero (106-43SM),
mengatakan, Salus Populi Suprema Lex Esto” (hendaknya kesejahteraan rakyat
menjadi hukum tertinggi). 583 Hukum melalui penegakannya yang berkeadilan
sayogianya memegang peranan penting dalam menciptakan kesejahteraan
masyarakat (bonum commune communitatis) atau untuk kebaikan umum (pro
bono publico). 584 Oleh karenanya, mengacu pada proses kebijakan administratif
Pemerintah Pusat yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh, dalam hal
penetapan PP dan Perpres tersebut, dapat dikatakan telah memenuhi dalam
kategori hukum responsif.
Sehingga, sejalan dengan pernyataan di atas, Jeremy Bentham dalam
mazhab utilitarinisme-nya, mengatakan bahwa satu-satunya tujuan pemerintah
adalah tercapainya kebahagian masyarakat semaksimal mungkin. 585 Dalam
581
Ibid, hlm. 87.
582
Dikutip dari Yohanes Suhardin, 2009, Fenomena Mengabaikan Keadilan Dalam
Penegakan Hukum, Jurnal Mimbar Hukum, Volume 21, Nomor 2, Juni 2009, hlm. 346.
583
Ibid, hlm. 350.
584
Ibid, hlm. 351
585
Jeremy Bentham, 2010, Teori Perundang-undangan Prinsip-prinsip Legislasi, Hukum
Perdata dan Hukum Pidana, terjemahan dari The Theory of Legislation, Nuansa dan Nusamedia,
Bandung, hlm. 124.

kalimatnya, Bentham dan John Stuart Mill, merumuskan: “the greatest happiness
of the greatest number”, bahwasanya tujuan hukum adalah untuk memberikan
kebahagian yang sebesar-besarnya kepada jumlah sebanyak-banyaknya. 586 Ia
merasionalkan sebagai suatu himpunan kaedah yang ditetapkan dan dipaksakan
oleh kekuasaan negara, yang dengannya terjamin untuk tiap orang maksimum
kebahagian, yang dipahamkan sebagai kebebasan untuk mengemukakan diri
dalam membela hak-hak sendiri. Tujuan hukum itu adalah untuk memungkinkan
pemberian kebebasan maksimum bagi tiap orang buat bertindak sesuai dengan
tindakan perseorangan yang bebas pada umumnya. 587
Jhon Stuart Mill, menekankan bahwa moral yang sebenarnya tidak bersifat
perseorangan semata, melainkan sosial. Bahwa setiap orang harus mengusahakan
kebahagiaan harus diartikan menciptakan kebahagian semua orang. Hal-hal yang
membawa suatu kebaikan dalam suatu negara, hanya dapat menimbulkan
kebaikan di negara lain bila keadaan yang khas disana diperhitungkan. 588 Hanya
saja dikebanyakan negara terutama di negara-negara berkembang, peranan
tersebut belum menjadi kenyataan, termasuk di Indonesia, hukum belum
berkeadilan dalam mewujudkan kesejahteraan dan kebahagian masyarakat.
Eksistensi hukum dalam banyak kasus justru menyebabkan penderitaan bagi
586
Yohanes Suhardin, 2009, Op., Cit., hlm. 351.
587
Rescoe Pound, 1982, Pengantar Filsafat Hukum, terjemahan dari An Introduction to The
Philosophy of Law, Cetakan Ketiga, Bhratara Karya Aksara, Jakarta, hlm. 42.
588
J.J. von Schmid, 1979, Pemikiram tentang Negara dan Hukum Dalam Abad Kesembilan
Belas, terjemahan dari Het Denken Over Staat en Recht in De Negentiende Eeuw, Cetakn Ketiga,
PT. Pembangunan, Jakarta, hlm. 109-110.

masyarakat khususnya masyarakat kelompok marginal, seperti kaum buruh dan
menguntungkan kelompok elite. 589
Disamping itu, hukum juga tidak mampu membebaskan masyarakat yang
mengalami penderitaan akibat kebijakan (beleid) pemerintah yang keliru –
penulis: sebagaimana pernah dialami oleh Aceh sejak masa orde lama, orde baru
dan orde reformasi dalam suasana konflik kekerasan – padahal, Rescoe Pound,
mengatakan dalam teorinya, “law as tool of social engineering”, bahwa hukum
berfungsi sebagai alat perekayasa (pemberdayaan) sosial. Hukum itu, ditandai
sebagai suatu jenis teknik sosial (social engineering) atau kontrol sosial (social
control) di dalam masyarakat politik (negara). Tujuannya untuk sebaik-baiknya
mengimbangi kebutuhan sosial dan individual yang satu dengan yang lain. 590
Berdasarkan pendapat-pendapat di atas, diharapkan dengan adannya atribusi
kewenagan konsultasi dan pertimbangan kepada gubernur terhadap kebijakan
Aceh. Hukum yang mengatur Pemerintahan Aceh (UU No.11 Tahun 2006) dalam
konteks desentralisasi asimetris (otonomi khusus) dapat dilaksanakan secara
konsisten oleh Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Aceh. Sehingga, tidak terjadi
lagi pengabaian terhadap Aceh dan terwujudnya hubungan harmonis antara
Pemerintahan Aceh dengan Pemerintah Pusat. Selanjutnya, dapat bermanfaat
kepada kebahagian dan kesejahteraan bagi seluruh rakyat Aceh pada khususnya
dan rakyat Indonesia secara umum.
589
Yohanes Suhardin, 2009, Loc., Cit., hlm. 351.
590
Ibid.

C. Efektivitas dan Efisiensi Pelaksanaan Konsultasi dan Pertimbangan
Gubernur Terhadap Kebijakan Administratif Pemerintah Pusat yang
Berkaitan Langsung dengan Pemerintahan Aceh
Meskipun, tujuan hukum yang dimaksud Bentham di atas adalah
tercapainya kebahagian dan kesejahteraan bagi komunitas rakyat. Berkaitan
dengan substansi pelaksanaan konsultasi dan pertimabangan gubernur terhadap
Pemerintahan Aceh. Perlu juga dilihat sejauhmana efektivitas dan efisiensi
pelaksanaan konsultasi dan pertimbangan gubernur terhadap kebijakan
administratif Pemerintah Pusat tersebut.
Secara etimologi, kata efektivitas berasal dari kata efektif sebagai
terjemahan dari kata effective dalam bahasa Inggris yang dalam bahasa Indonesia
memiliki makna berhasil, dan dalam bahasa Belanda dikenal kata effectief yang
memiliki makna berhasil guna. 591 Secara umum, kata efektivitas menunjukkan
keberhasilan dari segi tercapai tidaknya sasaran yang telah ditetapkan. Jika
hasilnya semakin mendekati sasaran, berarti makin tinggi efektivitasnya. 592
Efektivitas dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia, berasal dari kata efektif
diartikan: 1) ada efeknya (akibatnya, pengaruhnya, kesannya); 2) manjur atau
mujarab; 3) dapat membawa hasil; berhasil guna (tentang usaha, tindakan); 4)
mulai berlaku (tentang undang-undang, peraturan). 593 Dalam konteks hukum,
591
Nurul Hakim, 2015, Efektivitas Pelaksanaan Sistem Arbitrase dan Alternatif
Penyelesaian Sengketa Dalam Hubungannya Dengan Lembaga Peradilan, www.badilag.net, di
akses pada 24 Februari 2015.
592
Sondang P. Siagian, 2002, Kiat Meningkatkan Produktivitas Kerja, Rineka Cipta,
Jakarta, hlm. 24.
593

maka efektivitas hukum secara tata bahasa dapat diartikan sebagai keberhasil
gunaan hukum, yaitu keberhasilan dalam mengimplementasikan hukum itu sendiri
dalam tatanan masyarakat.
Adapun secara terminologi, para pakar hukum dan pakar sosiologi
memberikan pandangan yang beragam tergantung pada sudut pandang masing-
masing. Secara umum Soerjono Soekanto menyatakan bahwa derajat efektivitas
suatu hukum ditentukan antara lain oleh taraf kepatuhan masyarakat terhadap
hukum, termasuk oleh para penegak hukumnya. Sehingga dikenal suatu asumsi
bahwa taraf kepatuhan hukum yang tinggi merupakan suatu indikator
berfungsinya suatu sistem hukum. Berfungsinya hukum merupakan pertanda
bahwa hukum tersebut telah mencapai tujuan hukum, yaitu berusaha untuk
mempertahankan dan melindungi masyarakat dalam pergaulan hidup. 594
Sementara, dalam ilmu sosial, antara lain dalam sosiologi hukum, masalah
kepatuhan atau ketaatan hukum atau kepatuhan terhadap kaidah-kaidah hukum
pada umumnya telah menjadi faktor yang pokok dalam menakar efektif tidaknya
sesuatu yang ditetapkan, dalam hal ini hukum. 595 Selanjutnya menurut Soekanto,
maksud efektivitas hukum adalah segala upaya yang dilakukan agar hukum yang
ada dalam masyarakat benar-benar hidup, dan agar kaidah hukum atau sebuah
peraturan berfungsi bahkan hidup dalam tatanan kehidupan masyarakat. 596
594
Soerjono Soekanto, 1996, Sosiologi: Suatu Pengantar, Rajawali Pres, Bandung, hlm. 19.
595
Ibid, hlm. 20.
596
Ibid, hlm. 53

Kemudian, Purnadi Purbacaraka dan Soerjono Soekanto, mengatakan:
bahwa kelakuan atau hal berlakunya kaidah hukum atau peraturan haruslah
memenuhi tiga unsur, yaitu:
a. Hukum berlaku secara yuridis, di mana dapat dijumpai anggapan-anggapan

sebagai berikut:
1) Hans Kelsen menyatakan bahwa kaedah hokum mempunyai kelakuan
yuridis, apabila penentuannya didasarkan pada kaidah yang lebih tinggi
tingkatannya, hal ini berkaitan dengan teori “Stufenbau”.
2) W. Zefenbergen, menyatakan bahwa suatu kaedah hukum mempunyai
kelakuan yuridis, jikalau kaedah tersebut terbetuk menurut cara yang
telah ditetapkan.
3) J.H.A Logemann, menyatakan sebagai suatu pandangan maka kaedah
menetapkan suatu hubungan yang bersifat memaksa, walaupun bukan
merupakan hubungan sebab-akibat maupun suatu keharusan yang logis,
akan tetapi hubungan yang sepantasnya atau sayogiayanya. Suatu
hubungan memaksa antara syarat-syarat yang harus dipenuhi dengan apa
yang seharusnya menjadi hasil/akibatnya.
Intinya, adalah bahwa secara yuridis kaedah hokum mengingat, apabila

menunjukkan hubungan keharusan antara suatu kondisi dan akibatnya.
b. Hukum berlaku secara sosiologis, yang intinya adalah efektivitas kaedah

hukum di dalam kehidupan bersama. Dalam hal ini dikenal ada dua teori,
yaitu:
1) Teori kekuasaan (machttheorie; the power theory), menyatakan bahwa
kaedah hokum mempunyai kelalkuan sosiologis, apabila dipaksakan
berlakunya oleh penguasa, diterima ataupun tidak oleh warga-warga
masyarakat.
2) Teori pengakuan (anerkennungsttheorie; the recognition theory),
berpendapat bahwa kelakuan kaedah hukum didasarkan pada penerimaan
atau pengakuan oleh mereka kepada siapa kaedah hukum tadi dituju.
c. Hukum tersebut berlaku secara filosofis; artinya bahwa kaedah hukum
tersebut sesuai dengan cita-cita hukum (rechtsidee) sebagai nilai positif
yang tertinggi (uberpositieven wert). 597
Selanjutnya, Purbacaraka dan Soekanto juga menambahkan, bahwa:
597
Purnadi Purbacaraka dan Soerjono Soekanto, 1993, Perihal Kaedah Hukum, Cetakan
Keenam, Citra Aditya, Bandung, hlm. 88-94.

Agar kaedah hukum berfungsi, maka harus memenuhi ketiga unsur
kelakuan, yaitu berlakunya secara yuridis, sosiologis, dan filosofis. Sebab
apabila suatu kaedah hukum hanya mempunyai kelakuan yuridis belaka,
maka kaedah hukum tersebut merupakan suatu kaedah yang mati (dode
regel). Kalau kaedah suatu hokum hanya mempunyai kelakuan sosiologis
dalam arti teori kekuasaan, maka kaedah hukum yang bersangkutan menjadi
aturan pemaksa (dwangmaat regel). Akhirnya, apabila suatu kaedah hokum
hanya mempunyai kalakuan filosofis, maka kaedah hukum tersebut hanya
boleh disebut sebagai kaedah hukum yang diharapkan atau dicita-citakan
(ius constituendum; ideal norm). Dengan demikian apabila kaedah hukum
tersebut diartikan sebagai patokan hidup bersama yang damai (tenang/bebas
dan tertib), maka tidak boleh tidak kaedah tersebut harus mempunyai
kelakuan dalam ketiga bidang tersebut. 598
Sedangkan, Satjipto Rahardjo menyatakan dengan tegas bahwa bekerjanya
hukum dalam masyarakat tidak serta merta dan terjadi begitu saja, karena hukum
bukanlah merupakan hasil karya pabrik, yang begitu keluar langsung dapat
bekerja, melainkan memerlukan beberapa langkah yang memungkinkan ketentuan
(hukum) tersebut dijalankan atau bekerja. 599 Sekurang-kurangnya ada empat
langkah yang harus dipenuhi untuk mengupayakan hukum atau aturan atau
ketentuan dapat bekerja dan berfungsi (secara efektif) yaitu:
a. Adanya pejabat/aparat penegak hukum sebagaimana ditentukan dalam

peraturan hukum tersebut;
b. Adanya orang (individu/masyarakat) yang melakukan perbuatan hukum,
baik yang mematuhi atau melanggar hukum;
c. Orang-orang tersebut mengetahui adanya peraturan;
d. Orang-orang tersebut sebagai subjek maupun objek hukum bersedia untuk
berbuat sesuai hukum. 600
Berdasarkan pandangan Satjipto terhadap 4 (empat) langkah tersebut yang
jika berjalan dan berfungsi dengan baik, maka hukum-pun dapat terlaksana secara
efektif. Sehingga, ada 3 (tiga) faktor yang yang menjadi esensi efektivitas hukum
tersebut, yaitu: 1) orang atau manusianya, 2) peraturan hukum, dan 3) perbuatan

598
Ibid
599
Satjipto Rahardjo, 2000, Ilmu Hukum, PT. Citra Aditya Bakti: Bandung, hlm. 70.
600
Ibid, hlm. 72.

sesuai hukum. Di mana adanya pejabat penegak hukum dan masyarakat yang
mengatahui adanya peraturan hukum dan melakukan perbuatan hukum dengan
mengikuti atau berbuat sesuai norma hukum yang berlaku.
Deskripsi ini seiring dengan apa yang disampaikan oleh Lawrence M.
Friedman, bahwa suatu sistem hukum dalam operasi aktualnya merupakan sebuah
organisme kompleks, yang terdiri dari 3 (tiga) elemen, yaitu: 1) struktur hukum
(legal structure), adalah kerangka badannya dari sistem yudisial. Menjelaskaan
mengenai penegak hukum, seperti, para hakim, yurisdiksi pengadilan, dan orang-
orang yang terkait dengan berbagai jenis pengadilan; 2) substansi hukum (legal
substance), merupakan susunan daripada peraturan-peraturan dan ketentuan-
ketentuan mengenai bagaimana institusi-institusi itu berperilaku; dan, 3) kultur
hukum (legal culture), yaitu elemen sikap dan nilai-nilai sosial, di mana mengacu
pada bagian-bagian yang ada pada kultur umum – adat, kebiasaan, opini, cara
bertindak dan berpikir – yang mengarahkan kekuatan-kekuatan sosial menuju atau
menjauh dari hukum dan dengan cara-cara tertentu. 601
Maksud dari efektivitas hukum ini, juga berkaitan erat dengan penegakan
hukum (law enfocement). Menurut Soekanto, secara konsepsiopnal inti dan arti
penegakan hukum terletak pada kegiatan meyerasikan hubungan nilai-nilai yang
terjabarkan di dalam kaedah-kaedah yang mantap dan mengejawantahkan dan
601
Lawrence M. Friedman, 2009, Sistem Hukum Perspektif Ilmu Sosial, terjemahan dari
The Legal System: A Social Science Perspective, Cetakan Kedua, Nusa Media, Bandung, hlm. 15-
17.

sikap tindak sebagai rangkaian penjabaran nilai tahap akhir, untuk menciptakan,
memelihara, dan mempertahankan kedamian pergaulan hidup. 602
Selanjutnya, Soekanto mengatakan:
Masalah pokok penegakan hukum sebenarnya terletak pada faktor-faktor

yang mempengaruhi sehingga berdampak positif atau negatif. Faktor-faktor
tersebut, yaitu:
1. Faktor hukumnya sendiri (penulis: seperti, undang-undang dan peraturan

perundang-undangan lannya).
2. Faktor penegakan hukum, yakni pihak-pihak yang membentuk maupun
menerapkan hukum.
3. Faktor sarana atau fasilitas yang mendukung penegakan hukum.
4. Faktor masyarakat, yakni lingkungan di mana hukum tersebut berlaku
atau ditetapkan.
5. Faktor kebudayaan, yakni sebagai hasil karya, cipta, dan rasa yang
didasarkan pada karsa manusia di dalam pergaulan hidup.
Kelima faktor tersebut saling berkaitan dengan eratnya, oleh karena

merupakan esensi dari penegakan hukum, juga merupkan tolak ukur
daripada efektivitas penegakan hukum. 603
Sebagaimana, telah dijelaskan di atas bahwa efektivitas hukum berkaitan
erat dengan penegakan hukum, berdasarkan pandangan Soekanto tersebut
menunujukkan bahwa hakikat efektivitas hukum apabila telah diimplementasikan
(law enforcement) secara konsisten terhadap 5 (lima) faktor yang saling
mempengaruhi, yaitu peraturan hukumnya (peraturan perundang-undangan);
adanya penegak hukum yang melaksanakan sesuai dengan hukum; adanya
fasilitas untuk penegakan hukum; adanya masyarakat tempat diberlakukannya
hukum; dan kultur hukum, di mana masyarakat dalam berfikir dan bertindak
mengarah pada hukum.
602
Sorjono Soekanto, 2010, Faktor-faktor yang Mempengaruhi Penegakan Hukum, Raja
Grafindo Persada, Jakarta, hlm. 5.
603
Ibid, hlm. 8-9. Lihat juga, Mahfud, MD, 1999, Hukum dan Pilar-Pilar Demokrasi,
Gama Media, Yoyakarta, hlm. 189-190.

Selain berkaitan dengan penegakan hukum, efektivitas hukum juga
berhubungan erat dengan kesadaran hukum. Menurut Krabbe yang dikutip Ahmad
Ali, bahwa kesadran hukum yaitu, merupakan kesadaran atau nilai-nilai yang
terdapat di dalam diri manusia tentang hukum yang ada atau tentang hukum yang
diharapkan ada. 604 Jika merujuk pendapat Krabbe tersebut, maka kesadaran
hukum itu tidak berpengaruh pada faktor eksternal (luar), tetapi dari dalam pribadi
seseorang, ada atau tidaknya tekanan dari pihak luar.
Bahkan, mantan Menteri Kehakiman, Oetojo Oesman, membedakan
kesadaran hukum, yaitu: 1) kesadaran hukum yang baik; dan, 2) kesadaran hukum
yang buruk. Salah satu kesadaran hukum yang buruk adalah seseorang yang
semakin memiliki pengetahuan hukum mengetahui kemungkinan menggunakan
proses banding dan kasasi meskipun ia sebenarnya sadar bahwa dirinya di pihak
yang salah. Sehingga, kesadaran hukum yang buruk ini menjadi salah satu
penyebab semakin menumpuknya perkara di Mahkamah Agung. 605
Sementara, H.C Kelman, membedakan kualitas ketaatan hukum itu dalam
tiga jenis, yaitu:
1. Ketaatan yang bersifat compliance, yaitu jika sesorang taat terhadap

suatu aturan hanya karena ia takut terkena sanksi;
2. Ketaatan yang bersifat identification, yaitu jika seseorang taat terhadap
suatu aturn hanya karena takut hubungan baiknya dengan sesorang
menjadi rusak;
3. Ketaatan yang bersifat internalization, yaitu jika sesorang taat terhadap
suatu aturan benar-benar karena ia merasa aturan itu sesuai dengan nilai-
nilai intrinsik yang dianutnya. 606
604
Achmad Ali dan Wiwie Heryani, 2012, Menjelajah Kaajian Empiris terhadap Hukum,
Kencana Prenada Media Group, Jakarta, hlm. 141-142
605
Ibid.
606
Ibid. hlm. 142-143.

Dari tiga jenis kualitas ketaatan hukum diatas, Kelman menambahkan,
bahwa perbedaan kualitas keefektifan suatu aturan, jika masyarakat yang menaati
hanya bersifat compliance atau indentification, berarti kualitas keefektifan aturan
itu masih rendah; sebaliknya semakin banyak warga masyarakat yang menaati
dengan sifat internalization, maka semakin tinggi kualitas efektivitasnya. 607
Selanjutnya, menurut Achmad Ali, faktor-faktor yang mempengaruhi
ketaatan terhadap hukum secara umum, antara lain: 608
a. Relevansi aturan hukum secara umum, dengan kebutuhan hukum dari

orang-orang yang menjadi target aturan hukum secara umum itu. Oleh
karena itu, jika aturan hukum yang dimaksud berbentuk undang-undang,
maka pembuat undang-undang dituntut untuk mampu memahami
kebutuhan hukum dari target pemberlakuan undang-undang tersebut.
b. Kejelasan rumusan dari substansi aturan hukum, sehingga mudah
dipahami oleh target diberlakukannya aturan hukum itu, harus dirancang
dengan baik jika aturannya tertulis, harus ditulis dengan jelas dan mampu
dipahami secara pasti. Meskipun, nantinya tetap membutuhkan
interpretasi dari penegak hukum yang akan menerapkannya.
c. Sosialisasi yang optimal kepada seluruh target aturan hukum itu. Kita
tidak boleh meyakini fiksi hukum yang menentukan bahwa semua
penduduk yang ada dalam wilayah suatu negara, dianggap mengetahui
selurih aturan yang berlaku dinegaranya. Tidak mungkin penduduk atau
warga masyarakat secara umum, mamapu mengetahui keberadaan suatu
aturan hukum dan substansinya, jika aturan hukum tersebut tidak
disosialisasikan secara optimal.
d. Jika hukum yang dimaksud adalah perundang-undangan, maka
sayogianya aturannya bersifat melarang, dan jangan bersifat
mengharuskan, sebab hukum yang bersifat melarang (phohibitur) lebih
mudah dilaksanakan ketimbang hukum yang bersifat mengharuskan
(mandatur).
Meskipun, aturan mandatur tersebut mutlak harus dilaksanakan,
sebagaimana disampaikan Mian Khurshid A. Nasim yang dikutip oleh
Jimly Asshiddiqie, mengatakan bahwa: “……..that a mandatory
607
Ibid.
608
Achmad Ali, 2009, Op., Cit., hlm. 376-378.

enactment must be obeyed or fulfilled exactly…… if a mandatory
enactment is not strictly complied with, the thing done shall be invalid”
(…….bahwa yang bersifat mandatory harus ditaati dan dipenuhi secara
tepat atau mutlak….. Jika tidak dipatuhi secara tepat atau mutlak, maka
hal yang dilakukan menjadi tidak sah). 609
e. Sanksi yang diancam oleh aturan hukum itu, harus dipadankan dengan
sifat aturan hukum yang dilanggar tersebut. Suatu sanksi yang dapat kita
katakan tepat untuk suatu tujuan tertentu, belum tentu dapat untuk tujuan
lain.
f. Berat ringannya sanksi yang diancamkan dalam aturan hukum, harus
proporsional dan memungkinkan untuk dilaksanakan.
g. Kemungkinan bagi penegak hukum untuk memproses jika terjadi
pelanggaran terhadap aturan hukum tersebut, adalah memang
memungkinkan, karena tindakan yang diatur dan diancamkan sanksi,
memnag tindakan kongkret, dapat dilihat, diamati, oleh karenanya
memungkinkan untuk untuk diproses dalam setiap tahapan.
h. Aturan hukum yang mengandung norma moral berwujud larangan, relatif
akan jauh lebih efektif ketimbang aturan hukum yang bertentangan
dengan nilai moral yang dianut oleh orang-orang yang menjadi target
diberlakukannya aturan tersebut. Aturan hukum yang sangat efektif
adalah aturan hukum yang melarang dan mengancam sanksi bagi
tindakan yang juga dilarang dan diancamkan sanksi oleh norma lain,
seperti norma moral, norma agama, norma adat istiadat atau kebiasaan,
dan lainnya. Aturan hukum yang tidak diatur dan dilarang oleh norma
lain, akan lebih tidak efektif.
i. Efektif atau tidak efektifnya suatu aturan hukum secara umum, juga
tergantung pada optimal dan profesional tidaknya aparat penegak hukum
untuk menegakan berlakunya aturan hukum tersebut; mulai dari tahap
pembuatannya, sosialisasinya, proses penegakan hukumnya yang
mencakupi tahapan penemuan hukum (penggunaan penalaran hokum,
interpretasi dan konstruksi), dan penerapannya terhadap suatu kasus
kongkret.
j. Efektif atau tidaknya suatu aturan hokum secara umum, juga
mensyaratkan adanya pada standar hidup sosio-ekonomi yang minimal di
dalam masyarakat. Sebelumnya, ketertiban umum sedikit atau banyak,
harus telah terjaga, karena tidak mungkin efektivitas hokum akan
terwujud secara optimal, jika masyarakat dalam keadaan keos atau situasi
perang dahsyat.
609
Jimly Asshiddiqie, 2010, Perihal Undang-Undang, Rajawali Pers, Jakarta, hlm. 27-28.

Selanjutnya, Achmad Ali juga menambahkan, yaitu:
Sementara, jika yang dikaji adalah efektivitas perundang-undangan, maka

kita dapat mengatakan bahwa tentang efektifnya suatu perundang-undangan,
banyak tergantung pada beberapa factor, antara lain:
a. Pengetahuan tentang substansi (isi) perundang-undangan;

b. Cara-cara untuk memperoleh pengetahuan tersebut;
c. Institusi yang terkait dengan ruang lingkup perundang-undangan di
dalam masyarakatnya;
d. Bagaimana proses lahirnya suatu perundang-undangan, yang tidak boleh
dilahirkan secara tergesa-gesa untuk kepentingan instan (sesaat). 610
Oleh karena itu, pada umumnya faktor yang banyak mempengaruhi

efektivitas suatu perundang-undangan adalah profesional dan optimal
pelaksanaan peran, wewenang dan fungsi dari penegak hukum, baik di
dalam menjalankan tugas yang dibebankan terhadap diri mereka maupun
dalam menegakan perundang-undangan tersebut. Jelasnya, bahwa seseorang
menaati ketentuan perundang-undangan adalah karena terpenuhinya suatu
kepentingannya (interest) oleh perundang-undangan tersebut. 611
Berdasarkan beberapa pandangan yang berakaitan dengan efektivitas hukum
di atas yang didasarkan pada adanya kesadaran dan ketaatan hukum. Selanjutnya,
dikaitkan dengan pelaksanaan konsultasi dan pertimbangan gubernur terhadap
Pemerintahan Aceh, secara umum sebagian telah berjalan secara efektif.
Meskipun, masih ada yang belum terlaksana dengan baik, bahkan dengan adanya
“konsultasi dan pertimbangan gubernur” ini, dalam perspektif penggunaan
anggaran dirasakan juga tidak efisien.
Efektivitas dengan adanya konsultasi dan pertimbangan gubernur tersebut,
dapat diketahui bahwa pelaksanaan kebijakan administratif Pemerintah Pusat,
seperti penetapan PP dan Perpres yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan
610
Achmad Ali, 2009, Loc., Cit., hlm. 378-379.
611
Ibid.

Aceh, secara materil (substansi) peraturan pelaksana tersebut dapat diterima oleh
Pemerintah Pusat dan Pemerintah Aceh (gubernur). Sehingga, walaupun belum
semua ditetapkan, tetapi sampai saat ini sebagaian peraturan pelaksana tersebut
sudah dibentuk dengan konsultasi dan pertimbangan dengan gubernur, antara lain:
1. Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2009 tentang Persyaratan dan
Tata Cara Pengangkatan dan Pemberhentian Sekretaris Daerah Aceh
dan Sekretaris Daerah Kabupaten/Kota di Aceh. (Lembaran Negara
Negara Republik Indonesia Tahun 2010 Nomor 143, Tambahan
Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5175).
Pemerintah yang Bersifat Nasional di Aceh (Lembaran Negara
4. Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2015 tentang Pengelolaan
Bersama Sumber Daya Alam Minyak dan Gas Bumi di Aceh
(Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2015 Nomor 99,
Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5696),
ditetapkan pada 5 Mei 2015;

5. Peraturan Presiden Nomor 75 tahun 2008 tentang Tata Cara
Konsultasi dan Pemberian Pertimbangan atas Rencana Persetujuan
Internasional, Rencana Pembentukan Undang-undang, dan Kebijakan
Administratif yang Berkaitan Langsung dengan Pemerintahan Aceh.
6. Peraturan Presiden Nomor 11 Tahun 2010 tentang Kerja Sama
Pemerintah Aceh dengan Lembaga atau Badan di Luar Negeri.
Kabupaten/Kota Menjadi Badan Pertanahan Aceh dan Kantor
Pertanahan Aceh Kabupaten/Kota.
Hal ini juga dikatakan oleh Setia Budi, Ketua Tim Konsultasi Pemerintah
Aceh, yang juga Sekretaris Daerah Aceh, yakni:
“Bahwa dengan adanya konsultasi dan pertimbangan gubernur terhadap

Pemerintahan Aceh, telah melahirkan beberapa hal yang posistif terhadap
hubungan antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Aceh, antara lain:
telah menguatnya trust (saling percaya) dan penetapan substansi peraturan
pelaksana diketahui dan juga sebagai bersumber dari Pemerintah Aceh.
Meskipun, sebagian substansinya masih ada beberapa kekurang-kekurangan.
Tetapi, esensinya adalah sebagian substansinya sesuai dengan UU No.11
Tahun 2006 dan MoU Helsinki. 612
Farhan Hamid, menambahkan bahwa konsultasi dan pertimbangan
gubernur, merupakan suatu dignity, kewibawaan dan kemulian yang diberikan
Pemerintah Pusat kepada Pemerintahan Aceh. Sehingga, Pemerintah Aceh merasa
dihargai dan dilibatkan dalam implementasi kebijakan administratif yang
612

kepentingannya langsung dirasakan rakyat Aceh. Bukan, seperti yang terjadi
sebelumnya di mana disamping tidak bisa dijalankan, juga ketika kewenangan
tersebut dicabut tanpa sepengetahuan Pemerintahan Aceh. 613
Meskipun demikian, sebagian pelaksanaan “konsultasi dan pertimbangan
gubernur” terhadap penetapan PP dan Perpres oleh Pemerintah Pusat yang
berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh proses penetapannya sebagaian
masih terlambat sehingga tidak efektif. Seharusnya, sebagaimana Pasal 271 UU
No.11 Tahun 2006, menyebutkan: “Ketentuan pelaksanaan Undang-Undang ini
yang menjadi kewajiban Pemerintah dibentuk paling lambat 2 (dua) tahun sejak
Undang-Undang ini diundangkan”. Artinya, kalau UU No.11 Tahun 2006
disahkan pada 1 Agustus 2006, sayogianya pada Agustus 2008 penetapan
peraturan pelaksana tersebut sudah tuntas ditetapkan. Realitasnya, sampai tahun
2015 memasuki 9 (sembilan) tahun UU No.11 Tahun 2006 belum semua
peraturan pelaksananya diselesaikan oleh Pemerintah Pusat.
Begitu juga berkaitan dengan sebagian substansi (materilnya), oleh
Pemerintah Aceh menganggap substansinya tidak sesuai dengan maksud dalam
UU No.11 Tahun 2006. Salah satu peraturan pelaksana yang tidak sesuai/sinkron
dengan UU No.11 Tahun 2006 terhadap sebagian susbstansi Peraturan Presiden
Nomor 23 Tahun 2015 tentang Pengalihan Kantor Wilayah Badan Pertanahan
Nasional Aceh dan Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota Menjadi Badan
Pertanahan Aceh dan Kantor Pertanahan Aceh Kabupaten/Kota.
Sebagaimana Pasal 3 Pepres tersebut, disebutkan:

613

(1) Dengan Peraturan Presiden ini, Kantor Wilayah Badan Pertanahan
Nasional Aceh dialihkan menjadi Badan Pertanahan Aceh.
(2) Ketentuan mengenai bentuk dan susunan organisasi, tugas, dan fungsi
Badan Pertanahan Aceh sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diatur
dengan Qanun Aceh.
Kemudian, dalam Pasal 7 disebutkan:
(1) Dengan Peraturan Presiden ini, Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota di
Aceh dialihkan menjadi Kantor Pertanahan Aceh Kabupaten/Kota.
(2) Ketentuan mengenai bentuk dan susunan organisasi, tugas, dan fungsi
Kantor Pertanahan Aceh Kabupaten/Kota sebagaimana dimaksud pada
ayat (1) diatur dengan Qanun Kabupaten/Kota.
Berkaitan dengan Pasal 3 tersebut, dalam Pasal 6 disebutkan: “Kepala
Badan Pertanahan Aceh sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 ayat (1), diangkat
dan diberhentikan oleh Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan
Nasional atas usul Gubernur Aceh. Sementara, berkaitan dengan Pasal 7 diatur
dalam Pasal 9 disebutkan: “Kepala Kantor Pertanahan Aceh Kabupaten/Kota
sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (1), diangkat dan diberhentikan oleh
Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional atas usul
Gubernur Aceh”.
Ketidaksesuaian/ketidaksinkronan antara substansi Perpres tersebut dengan
UU No.11 Tahun 2006 adalah sebagaimana diatur dalam Pasal 111 UU No.11

(1) Lembaga Teknis Aceh merupakan unsur pendukung tugas Gubernur
dalam penyusunan dan pelaksanaan kebijakan Aceh yang bersifat
spesifik dapat berbentuk badan atau kantor.
(2) Lembaga teknis kabupaten/kota merupakan unsure pendukung tugas
bupati/walikota dalam penyusunan dan pelaksanaan kebijakan
kabupaten/kota yang bersifat spesifik dapat berbentuk badan atau
kantor.
(3) Badan atau Kantor Aceh dan kabupaten/kota dipimpin oleh kepala
badan atau kantor yang diangkat dari Pegawai Negeri Sipil yang
memenuhi persyaratan sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
(4) Kepala Badan atau Kantor Aceh sebagaimana dimaksud pada ayat (3)
diangkat dan diberhentikan oleh Gubernur atas usul Sekretaris Daerah
Aceh.
(5) Kepala badan atau kantor kabupaten/kota sebagaimana dimaksud pada
ayat (3) diangkat dan diberhentikan oleh bupati/walikota atas usul
sekretaris daerah kabupaten/kota.
(6) Dalam melaksanakan tugasnya Kepala Badan atau Kantor Aceh
bertanggung jawab kepada Gubernur melalui Sekretaris Daerah Aceh.
(7) Dalam melaksanakan tugasnya kepala badan atau kantor
kabupaten/kota bertanggung jawab kepada bupati/walikota melalui
sekretaris daerah kabupaten/kota.
Artinya, kalau Kantor Wilayah Pertanahan Nasional Aceh telah dialihkan
menjadi Badan Pertanahan Aceh dan Kabupaten/Kota di Aceh, maka institusi
tersebut menjadi institusi daerah Aceh dan yang berkaitan dengan kebijakan
adminitratif badan tersebut wewenangnya beralih juga kepada gubernur dan
bupati/walikota sebagai eksekuitf bukan lagi kepada Pemerintah Pusat
(kementerian). Sebagaimana yang disebutkan secara eksplisit dalam Pasal 111
ayat (4) dan ayat (5) UU No.11 Tahun 2006.
Hal ini jelas bahwa antara substansi Pasal 6 dan Pasal 9 Peraturan presiden
tersebut tidak sinkron atau kontradiksi dengan Pasal 111 ayat (4) dan ayat (5) UU
No.11 Tahun 2006. Memang, Pasal 213 dan Pasal 253 UU No.11 Tahun 2006,
berkaitan pertanahan dan Badan Pertanahan Aceh tidak diatur mengenai
pengangkatan daan pemberhentian Kepala Badan Pertanahan Aceh dan
Kabupaten/Kota di Aceh. Namun, ketika sudah beralih menjadi Badan Pertanahan

Aceh dan Kabupaten/Kota secara mutatis mutandis, maka yang berkaitan
administratif Badan Pertanahan Aceh dan Kabupaten/Kota, merujuk pada Pasal
111 UU No.11 Tahun 2006.
Implikasi terhadap substansi Pasal 6 dan Pasal 9 Perpres tersebut, Asisten I
Sekretariat Daerah Aceh, Iskandar A. Gani, menganggap Pemerintah Pusat belum
ikhlas dan “setengah hati” dalam pengalihan Kantor Wilayah Badan Pertanahan
Nasional menjadi Badan Pertanahan Aceh dan Kabupaten/Kota di Aceh. Selain
itu, substansi tambahan dalam batang tubuh Perpres tersebut juga cenderung
mereduksi atau membatasi kewenangan Pemerintah Aceh. 614
Oleh karena itu, penetapan PP dan Perpres yang berkaitan langsung dengan
Pemerintahan Aceh, yang sebagiannya belum ditetapkan dan belum sesuai dengan
UU No.11 Tahun 2006, maka dapat dikatakan jenis kualitas ketaatan hukum yang
dikatakan H.C Kelman adalah kecenderungannya bersifat identification, yaitu
karena kekhawatiran akan menganggu hubungan antara Pemerintah Pusat dengan
Pemerintahan Aceh di masa mendatang. Apalagi, dalam UU No.11 Tahun 2006
tidak mengatur perihal sanksi hukum bagi Pemerintah Pusat jika terlambat dalam
penetapan peraturan pelaksana tersebut. meskipun secara realitasnya,
keterlambatan tersebut merupakan suatu pelanggaran hukum.
Inilah yang dikatakan Adam Podgorecki, agar suatu undang-undang,
berlaku efektif, maka:
“....di dalam menerapkan hukum sebagai sarana untuk mengadakan social

engineering diperlukan kemampuan-kemampuan sebagai berikut:
a. Penggambaran yang baik situasi yang sedang dihadapi.
614
Anon, 2015, Perpres BPN Belum Sesuai dengan UUPA, Serambi Indonesia, 12 Maret
2015, hlm. 6.

b. Melakukan analisis terhadap penilaian-penilaian tersebut kedalam tata
susunan yang hierarkis sifatnya. Dengan cara ini maka akan diperoleh
suatu pegangan atau pedoman, apakah penggunaan suatu sarana
menghasilkan sesuatu yang positif. Artinya, apakah sarana
penyembuhnya tidak lebih buruk daripada penyakitnya.
c. Verifikasi terhadap hipotesis-hipotesis yang diajukan. Artinya, apakah
sarana-sarana yang telah dipilih benar-benar akan menjamin tercapainya
tujuan-tujuan yang dikehendaki atau tidak.
d. Pengukuran terhadap efek-efek peraturan-peraturan yang diperlukan.
e. Identifikasi terahadap faktor-faktor yang akan dapat menetralisasi efek-
efek yang buruk dari peraturan-peraturan yang diperlakukan.
f. Pelembagaan peraturan-peraturan di dalam masyarakat, sehingga tujuan
pembaruan berhasil dicapai. 615
Sejalan dengan pendapat diatas, Prajudi Atmosudirjo, menyatakan bahwa
yang paling banyak menimbulkan permasalahan dan kadang-kadang juga
keresahan dikalangan masyarakat adalah tindak-tanduk dan kegiatan administrasi
negara, terlebih karena campur tangan negara dalam kehidupan masyarakat
sehari-hari makin luas. Oleh karena itu, syarat-syarat yang harus dipenuhi dalam
menjalankan tugas, fungsi dan kewajiban oleh administrasi negara adalah:
1) Effektivitas, artinya kegiatannya harus mengenai sasaran atau tujuan yang
telah ditetapkan atau direncanakan;
2) Legitimitas, artinya kegiatan administrasi negara jangan sampai
menimbulkan heboh oleh karena tidak dapat diterima oleh masyarakat
setempat atau lingkungan yang bersangkutan;
3) Yuridikitas, adalah syarat yang menyatakan bahwa perbuatan para
pejabat administrasi negara tidak boleh melawan atau melanggar hukum
dalam arti luas;
615
Ahmad Ali dan Wiwie Heryani, 2012, Loc., Cit., hlm. 146.

4) Legalitas, merupakan syarat yang menayatakan bahwa tidak satupun
perbuatan atau keputusan administrasi negara yang boleh dilakukan tanpa
dasar atau pangkal suatu ketentuan undang-undang dalam arti luas; bila
sesuatu dijalankan dengan dalih “keadaan darurat”, maka kedaruratan
tersebut wajib dibuktikan dikemudian hari; bilamana tidak terbukti, maka
perbuatan tersebut dapat digugat dipengadilan;
5) Moralitas, adalah salah satu syarat yang paling diperhatikan oleh
masyarakat; moral dan etik umum maupun kedinasan wajib dijunjung
tinggi; perbuatan tidak senonoh, sikap kasar, kurang ajar, tidak sopan,
kata-kata yang tidak pantas, dan sebagainya wajib dihindarkan;
6) Effisiensi, wajib dikejar seoptimal mungkin; kehematan biaya dan
produktivitas wajib diusahakan setinggi-tingginya;
7) Teknik dan Teknologi, yang setinggi-tingginya wajib dipakai untuk
mengembangkan atau mempertahankan mutu prestasi yang sebaik-
baiknya. 616
Meskipun secara umum adanya konsultasi dan pertimbangan gubernur ini,
merupkan hal positif bagi Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Aceh dalam
penetapan kebijakan administratif. Namun, kelemahannya dalam implementasi
konsultasi dan pertimbangan gubernur sebagian masih dirasakan kurang efektif.
Selain itu, dirasakan bahwa proses konsultasi dan pertimbangan gubernur juga
tidak efisien dalam menetapkan kebijakan administratif baik bagi Pemerintah
Pusat maupun Pemerintah Aceh.
616
Prajudi Atmosudidrjo, 1983, Loc., Cit., hlm. 79-80.

Dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia, efisien diartikan: 1) tepat atau sesuai
untuk mengerjakan (menghasilkan) sesuatu (dengan tidak membuang-buang
waktu, tenaga, biaya); 2) mampu menjalankan tugas dengan cepat dan cermat;
berdaya guna; bertepat guna; dan, sangkil. Sementara, efisiensi diartikan: 1)
ketetapan cara (usaha, kerja) dalam menjalankan sesuatu (dengan tidak
membuang waktu, tenaga, biaya); kedayagunaan; ketepatgunaan; kesangkilan; 2)
kemampuan menjalankan tugas dengan baik dan tepat (dengan tidak membuang
waktu, tenaga, biaya). 617 Oleh karenanya, efektivitas tidak dapat disamakan
dengan efisiensi, karena keduanya memilki arti yang berbeda walaupun dalam
berbagi pengunaan kata efisiensi lekat dengan kata efektivitas. Efisiensi
mengandung pengertian perbandingan antara biaya dan hasil, sedangkan
efektivitas secara langsung dihubungkan dengan pencapaian tujuan.
Artinya, berdasarkan deskripsi di atas bahwa ketidakefisiensi konsultasi dan
pertimbangan gubernur terhadap kebijakan administratif Pemerintah Pusat, karena
banyak waktu dan biaya yang digunakan baik oleh Tim Konsultasi Pemerintah
Aceh maupun Pemerintah Pusat. Terutama, pada frekwensi perjalanan dari Aceh
ke Jakarta atau sebaliknya yang mencapai sembilan tahun (2006-2015) dan
sebagian peraturan pelaksana tersebut juga belum seluruhnya ditetapkan. Namun,
di sisi lain, jika melihat hubungan Pemerintah Pusat dengan Pemerintahan Aceh
pasca konflik dan untuk mewujudkan kelanjutan perdamaian Aceh (sustainable
Aceh peace), serta kepercayaan dan rasa keadilan bagi Aceh, maka konsultasi dan
pertimbangan gubernur menjadi niscaya.
617
Kamus Besar Bahasa Indonesia, 2008, Loc., Cit., hlm. 352.

Sesuai kutipan Mahfud, MD dalam suatu kaidah ushul fiqh, yaitu: “maa laa
yudraku kulluh laa yutraku julluh” (sesuatu yang tidak berhasil mengambil
seluruhnya, maka jangan ditinggalkan seluruhnya). 618 Artinya, walaupun
pelaksanaan “konsultasi dan pertimbangan gubenrur” belum efisien tetapi jangan
sampai dihilangkan atau dicabut. Untuk itu, agar adanya perubahan kedepan dan
tercapai suatu efektivitas dan efisiensi pelaksanaan konsultasi dan pertimbangan
gubernur, maka perlu dilihat faktor-faktor yang mempengaruhi dan menghambat
pelaksanaan konsultasi dan pertimbangan gubernur tersebut. Sehingga, kedepan
dapat dicari solusi serta dilaksanakan dengan baik dan maksimal.
D. Hambatan Pelaksanaan Konsultasi dan Pertimbangan Gubernur

Terhadap Kebijakan Administratif Pemerintah Pusat yang Berkaitan
Langsung dengan Pemerintahan Aceh
Berdasarkan pandangan di atas, dengan adanya konsultasi dan pertimbangan
langsung dengan Pemerintahan Aceh adalah suatu kelebihan sekaligus kemajuan
hubungan Pemerintah Pusat dengan Pemerintahan Aceh. Namun demikian, bukan
berarti tidak ada kelemahan dan hambatan-hambatan dalam pelaksanaannya.
Realitasnya, implementasi kebijakan administratif Pemerintah Pusat, khususnya
penetapan terhadap 12 (dua belas) Peraturan Pemerintah dan Peraturan Presiden
yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh, belum selesai ditetapkan.
Kelebihan adanya konsultasi dan pertimbangan gubernur ini, pelaksanaan
kebijakan administratif Pemerintah Pusat terhadap penetapan sebagian peraturan
pelaksana UU No.11 Tahun 2006, yang substansinya mengatur atribusi
618
Mahfud, MD, 2006, Loc., Cit., hlm. 294.

kewenangan kepada Pemerintahan Aceh menjadi terbuka dan dapat diterima oleh
Pemerintah Pusat dan Pemerintah Aceh. Sehingga, pelaksanaanya lebih efektif
dan terbangunnya hubungan yang harmonis serta saling percaya antara
Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Aceh. Sehingga, jika substansi peraturan
pelaksana tersebut dapat diimplementasikan dengan baik oleh Pemerintahan Aceh
maka akan mengalami perubahan yang signifikan bagi kemajuan Aceh. Misalnya,
pelaksanaan terhadap PP No. 83 Tahun 2010.
Sebagaiman disebutkan dalam Pasal 4 PP No. 83 Tahun 2010, yaitu:
(1) Untuk memperlancar kegiatan pengembangan fungsi kawasan Sabang,

Pemerintah melimpahkan sebagian kewenangan di bidang perizinan
dan kewenangan lain kepada DKS.
(2) Pelimpahan kewenangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) disertai
dengan sumber pendanaan, pengalihan sarana dan prasarana, sesuai
dengan kewenangan yang dilimpahkan.
Selanjutnya, dalam Pasal 5 PP tersebut, yaitu:
Kewenangan Pemerintah di bidang perizinan sebagaimana dimaksud dalam

Pasal 4 meliputi kewenangan dalam bidang:
a. perdagangan;
b. perindustrian;
c. pertambangan dan energi;
d. perhubungan;
e. pariwisata;
f. kelautan dan perikanan; dan
g. penanaman modal.
Jika DKS dapat menjalankan kewenangan yang dilimpahkan tersebut, maka
untuk daerah Sabang secara khusus akan mengalami perubahan dan kemajuan
yang pesat sebagai Kawasan Perdagangan Bebas dan Pelabuhan Bebas Sabang.
Begitu juga, Aceh seacara umumnya, dengan dapat diimplementasikan
kewenangan sebagaimana Pasal 5 tersebut, tentu akan mengalami perubahan yang

siginifikan terhadap pertumbuhan ekonomi dan dapat menciptakan lapangan kerja
bagi masyarakat Aceh sehingga dapat mengurangi jumlah pengangguran di Aceh.
Begitu juga terhadap pelaksanaan Peraturan Presiden Nomor 11 Tahun 2010
tentang Kerja Sama Pemerintah Aceh dengan Lembaga atau Badan di Luar Negeri
(selanjutnya disebut Perpres Kerja Sama Pemerintah Aceh dengan Lembaga atau
Badan di Luar Negeri). Perpres ini memberi kewenangan kepada Pemerintah
Aceh untuk dapat melakukan kerjasama dengan lembaga atau badan di luar negeri
yang sudah mempunyai hubungan diplomatik dengan Indonesia. Sebagaimana
Pasal 4 perpres tersebut, yaitu: “Kerja sama dengan lembaga atau badan di luar
negeri, dilakukan oleh Pemerintah Aceh dengan lembaga atau badan di luar negeri
dari negara yang telah mempunyai hubungan diplomatik dengan Indonesia”.
Namun demikian, bukan berarti tidak adanya kelemahan dalam pelaksanaan
konsultasi dan pertimbangan gubernur tersebut, terutama terhadap efisiensinya. Di
mana sejak dilakukannya konsultasi dan pertimbangan ini oleh Pemerintah Aceh
dengan Pemerintah Pusat dari tahun 2006- 2015, bahwa setiap satu peraturan
pelaksanaan tersebut, agar dapat diterima oleh Pemerintah Pusat dan Pemerintah
Aceh (Tim Konsultasi Pemerintah Aceh), maaka konsultasi dan pertimbangan
dilakukan sampai puluhan kali. Bahkan, jika dihitung dari 12 (dua belas),
peraturan peleksana UU No.11 Tahun 2006 tersebut, yang sudah dan sedang
ditetapkan, pertemuan konsultasi dan pertimbangan gubernur tersebut yang
dilakukan Pemerintah Pusat atau Kementerian Dalam Negeri dan Kementerian

terkait lainnya (pemrakarsa) dengan Tim Konsultasi Pemerintah Aceh sudah
mencapai ratusan kali. 619
Sehingga, dapat dipastikan penggunaan waktu dan biaya yang dikeluarkan
menjadi tidak efisien akibat berlarut-larutnya pertemuan konsultasi dan
pertimbangan tersebut. Begitu juga dengan implementasi sebagian PP dan Perpres
yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh lainnya, ternyata masih ada
yang tersisa belum ditetapkan dan sebagaian susbstansi peraturan pelaksana
tersebut dianggap kontradiksi dengan UU No.11 Tahun 2006. Oleh karena itu,
perlu dikaji apa hambatannya di mana sudah memasuki 10 (sepuluh) tahun UU
No.11 Tahun 2006 belum semua peraturan pelaksanaannya diteapkan.
Selanjutnya, mencari solusi agar kedepan lebih efektif dan efisien.
Jika melihat proses konsultasi dan pertimbangan gubernur terhadap
Pemerintahan Aceh, sebagaimana Pasal 7, Pasal 8, dan Pasal 9 Perpres No. 75
Tahun 2008, memang memungkinkan keterlambatan terhadap penetapannya.
Namun, kalau susbstansi kewenangan yang diatribusikan kepada Pemerintahan
Aceh dalam bentuk desentralisasi asimetris sebagaimana UU No.11 Tahun 2006,
telah dipahami oleh Pemerintah Pusat (pemrakarsa) dan Pemerintah Aceh (Tim
Konsultasi Pemerintah Aceh), tentu saja tidak akan sampai melewati batas waktu
yang telah ditetapkan Pasal 271 UU No.11 Tahun 2006, yaitu dibentuk paling
lambat 2 (dua) tahun sejak disahkannya UU No.11 Tahun 2006.
619

Oleh karena itu, berdasarkan kajian dan wawancara yang penulis lakukan
menemukan beberapa faktor yang mempengaruhi dan menghambat pelaksanaan
Pemerintah Pusat yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh, antara
lain: 1) eksistensi UU No.11 Tahun 2006 sebagai peraturan khusus (lex
specialist); 2) perbedaan pemahaman antara Pemerintah Pusat (Pemrakarsa)
dengan Pemerintah Aceh terhadap substansi (materiil) UU No.11 Tahun 2006
sebagai lex specialist; 3); political will Pemerintah Pusat dan Pemerintah Aceh; 4)
lemahnya pengawasan Tim Pemantau Otonomi Khusus Aceh dari DPR-RI; dan,
5) pergantian dan perubahan Tim Konsultasi Pemerintah Pusat (pemrakarsa dari
kementerian) dan Tim Konsultasi Pemerintah Aceh. Sehingga, berimplikasi
terlambatnya penetapan 12 (dua belas) PP dan Perpres tersebut.
Pertama, faktor eksistensi UU No.11 Tahun 2006. Bahwa ada 2 (dua)
variabel keberadaan UU No.11 Tahun 2006 yang mempengaruhi terhadap
konsultasi dan pertimbangan gubernur: 1) dalam konteks pengaturan berkaitan
dengan pemerintahan dan politik di daerah merupakan suatu peraturan khusus (lex
specialist). Di mana tentu saja susbstansinya berbeda dengan pengaturan bagi
daerah-daerah yang lain sebagaimana di atur dalam UU No. 23 Tahun 2014. 2)
tidak dimasukkannya sanksi atau penalti jika peraturan pelaksana (PP dan Perpres
yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh) tersebut terlambat
ditetapkan oleh Pemerintah Pusat.
Sehingga, jika merujuk pendapat Achmad Ali, maka variabel kedua tersebut
sangat relevan, diantara faktor-faktor yang mempengaruhi ketaatan hukum, antara

lain, adanya sanksi yang diancam oleh aturan hukum itu, harus dipadankan
dengan sifat aturan hukum yang dilanggar tersebut. 620 Realitasnya, dalam Pasal
271 UU No.11 Tahun 2006, hanya memerintahkan kepada Pemerintah Pusat
bahwa 2 (dua) tahun sesudah pengesahaan UU No.11 Tahun 2006 berkewajiban
meyelesaikan penetapan PP dan Perpres tersebut, tanpa menyebutkan sanksi atau
penalti jika penetapannya terlambat.
Kedua, yang menjadi hambatan dalam konsultasi dan pertimbangan
gubernur adalah berkaitan pemahaman antara Pemerintah Pusat (Pemrakarsa)
dengan Pemerintah Aceh terhadap substansi (materiil) UU No.11 Tahun 2006
sebagai lex specialist. Sebagaimana, disampaikan Gamawan Fauzi, mantan
Menteri Dalam Negeri era Presiden Soesilo Bambang Yudhoyono, pada
pembahasan RPP tentang Kewenangan Pemerintah yang Bersifat Nasional di
Aceh – yang sekarang sudah ditetapkan menjadi PP No. 3 Tahun 2015 -- bahwa
isu krusial menjadi perdebatan dan sulit mencapai titik temu adalah terkait
pembagian hasil minyak lepas pantai dan pertanahan. Soal isu pertanahan, oleh
Pemerintah Pusat telah memberikan kewenangan bagi Pemerintah Aceh
mengelola 11 (sebelas) kewenangan. 621 Sementara, daerah lain hanya diberi 9
(sembilan) kewenangan. 622 Dalam 11 (sebelas) kewenangan yang diserahkan itu
juga terkait Hak Guna Usaha (HGU) dan Hak Guna Bangunan (HGB). 623
620
621
1) izin lokasi; 2) pengadaan tanah untuk kepentingan umum; 3) penyelesaian sengketa
tanah garapan; 4) penyelesaian masalah ganti kerugian dan santunan tanah untuk pembangunan; 5)
penetapan subyek dan obyjek retribusi tanah serta ganti kerugian tanah kelebihan maksimum dan
tanah absentee; 6) penetapan tanah ulayat; 7) pemanfaatan dan penyelesaian masalah tanah
kosong; 8) izin membuka tanah; 9) perencanaan penggunaan tanah wilayah kabupaten/kota; 10)
Hak Guna Usaha (HGU); dan, 11) Hak Guna Bangunan (HGB).
622
1) izin lokasi; 2) pengadaan tanah untuk kepentingan umum; 3) penyelesaian sengketa
tanah garapan; 4) penyelesaian masalah ganti kerugian dan santunan tanah untuk pembangunan; 5)

Hal ini, sebagaimana juga disampaikan, Direktur Jenderal Otonomi Daerah
Kemendagri, Djohermansyah Djohan, era Menteri Dalam Negeri, Gamawan
Fauzi, bahwa Pemerintah memberikan dua tambahan kewenangan terkait
pengelolaan pertanahan, yakni penetapan Hak Guna Usaha (HGU) dan Hak Guna
Bangunan (HGB) kepada Pemerintah Aceh setelah dilakukan perundingan yang
cukup lama. Di mana sebelumnya Pemerintah Aceh minta semuanya yaitu, 21
(dua puluh satu) kewenangan bidang pertanahan. Dua kewenangan HGU dan
HGB tersebut diberikan sebagai bentuk pemenuhan tanggung jawab pemerintah
berdasarkan Perjanjian (MoU) Helsinki. Sementara itu, sembilan kewenangan lain
diberikan sesuai dengan PP No. 38 Tahun 2007. 624
Sedangkan, permasalahan terkait pembagian hasil minyak bumi dan gas
lepas pantai, sehingga penetapan PP-nya menjadi terhambat dan terlambat, karena
Pemerintah Pusat menawarkan pengelolaan di 12-200 Mil laut, dengan melibatkan
Aceh secara bersama-sama. Tetapi, Pemerintah Aceh meminta kewenangan
semuanya dikelola oleh Aceh. Permintaan inilah ditolak oleh Pemerintah Pusat,
karena tidak mungkin semua 200 Mil diserahkan kepada Aceh, karena melewati
itu merupkan ZEE (Zone Economi Exclusive). 625 Selanjutnya, Direktur Jenderal
penetapan subyek dan obyjek retribusi tanah serta ganti kerugian tanah kelebihan maksimum dan
tanah absentee; 6) penetapan tanah ulayat; 7) pemanfaatan dan penyelesaian masalah tanah
kosong; 8) izin membuka tanah; dan, 9) perencanaan penggunaan tanah wilayah kabupaten/kota.
623
http://www.otda.kemendagri.go.id/index.php/berita-210/1850-aceh-
diminta-berbesar-hati-3-aturan-turunan-uu-segera-disahkan, di akses pada 1 Januari
2015.
624
http://www.antaranews.com/berita/429650/aceh-dapat-tambahan-
kewenangan-pertanahan, di akses pada 1 Januari 2015.
625
http://www.otda.kemendagri.go.id/index.php/berita-210/1850-aceh-diminta-berbesar-
hati-3-aturan-turunan-uu-segera-disahkan, di akses pada 15 Januari 2015.

Otonomi Daerah Kementerian Dalam Negeri, Djohermansyah Djohan,
menambahkan:
“bahwa Pemerintah Aceh setuju hanya mengelola minyak dan gas bumi
(migas) pada batas 12 mil dari garis pantai. Namun, mereka minta ikut
dilibatkan dalam mengelola migas di wilayah 200 mil perairan Aceh. Kalau
sampai 200 mil kan bukan surrounding (seperti diatur dalam MoU Helsinki)
lagi, tetapi, Aceh minta dilibatkan. Terdapat penafsiran yang berbeda antara
Pemerintah Aceh dan Pemerintah Pusat soal pengelolaan laut. Dalam MoU
Helsinki poin 1.3.3 terkait Bidang Ekonomi, Aceh akan memiliki
kewenangan atas sumber daya alam yang hidup di laut teritorial di sekitar
Aceh. Pemerintah Aceh menafsirkan klausul "di Sekitar Aceh" adalah
wilayah sejauh 200 mil dari garis pantai, sedangkan bagi pemerintah sejauh
12 mile”. 626
Sementara, menurt Farhan Hamid dan Mawardi Ismail, bahwa pernah dalam
proses ketika dilakukan konsultasi dan pertimbangan oleh kedua Tim Konsultasi
Pemerintah Aceh dengan Tim Konsultasi Pemerintah (Pemrakarsa), bukannya
menyepakati terhadap pembahasan substansi PP dan Perpres. Malahan mereka
menyepakati bentuk pertemuan dari satu daerah ke daerah yang lain. 627 Pertemuan
pembahasan PP dan Perpres tersebut terkait juga dengan pembahasan Qanun Aceh
Nomor 3 Tahun 2013 tentang Lambang dan Bendera Aceh. Di mana, terakhir kali
dilakukan oleh Pemerintah Pusat dan Pemerintah Aceh, di Bogor, Jawa Barat,
pada 23 Mei 2013 dan di Batam, Kepulauan Riau, 24 Mei 2013, selanjutnya di
Makassar dan terakhir di Aceh. 628
626
http://www.kemendagri.go.id/news/2014/04/17/pemerintah-aceh-minta-
ikut-kelola-migas-hingga-200-mil, di akses pada 10 Desember 2014.
627
Periode 2009-2014, pada 15 Desember 2014 dan Wawancara dengan Mawardi Ismail, Mantan
Dekan Fakultas Hukum Universitas Syiah Kuala dan anggota Tim Konsultasi Pemerintah Aceh,
pada 5 Februari 2015.
628
http://m.liputan6.com/news/read/598629/mendagri-misalnya-garis-hitam-hilang-sudah-
tak-mirip-bendera-gam, di akses pada 1 Januari 2015.

Artinya, berdasarkan beberapa pendapat di atas menunjuki terdapat
perbedaan pemahaman antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Aceh terhadap
substansi UU No.11 Tahun 2006, baik dalam konteks pertanahan maupun minyak
dan gas Aceh. Meskipun setelah beberapa kali konsultasi dan pertimbangan,
akhirnya Pemerintah Aceh dan Pemerintah Pusat sepakat terhadap pemberian 11
(sebelas) kewenangan bidang pertanahan tersebut. Dilanjutkan dengan penetapan
PP No. 3 Tahun 2015 dan Perpres No. 23 Tahun 2015, tetapi jika melihat masa
penetapan ini sangat terlambat. Hal ini dikarenakan adanya perbedaan
pemahaman Pemerintah Pusat dan Pemerintah Aceh terhadap substansi
kekhususan dan keistimewaan Aceh berkaitan pertanahan dan pengelolaan
minyak dan gas di wilayah Aceh.
Ketiga, faktor yang mempengaruhi atau menghambat pelaksanaan
konsultasi dan pertimbangan gubernur adalah political will (keinginan politik)
Pemerintah Pusat dan Pemerintah Aceh. Sebagaimana dikatakan Ahmad Farhan
Hamid, salah satu hambatan implementasi berkaitan dengan pertanahan adalah
pihak BPN kurang merespon dengan baik terhadap pengalihan Kanwil BPN
menjadi BPA, menurutnya:
bahwa sejak awal Badan Pertanahan Nasional tidak merespon secara positif
soal pertanahan itu. "Walaupun di dalam UU tentang Pemerintah Daerah
pertanahan itu bagian yang diotonomikan, tapi faktanya Pemerintah Pusat,
tidak mau melepaskan ini," Dalam Undang Undang Pemerintah Aceh, kata
Farhan, secara tegas disebutkan yang diserahkan bukan hanya kewenangan
tetapi juga seluruh aset-aset BPN (Badan Pertanahan Nasional) di daerah.
Kantor itu mesti di dinaskan menjadi kantor di bawah Pemerintah Aceh.
Jadi pada masa Pak Joyo (mantan Kepala BPN Joyo Winoto) itu tidak ada
respon positif. 629
629
http://www.bpn.go.id/Berita/Berita-Pertanahan/ini-ganjalan-dalam-
rancangan-perpres-soal-pertanahan-turunan-uupa-28, di akses pada 1 Januari 2015.

Seharusnya, dalam konteks hubungan Pemerintah Pusat dan Pemerintah
Aceh dan penegakan hukum pasca konflik, terhadap perbedaan pandangan
tersebut tidak boleh terjadi apalagi sampai berlarut. Oleh karenanya, agar tidak
berulang kembali perselisahan dan terbangunnya hubungan harmonis antara
Pemerintah Pusat dengan Pemerintahan Aceh, maka dalam konteks politik dan
pemerintahan diperlukan political will yang baik antara Pemerintah Pusat dan
Pemerintah Aceh untuk menyelesaikan kewajiban masing-masing sebagaimana
UU No.11 Tahun 2006. Sedangkan, dalam konteks penegakan hukum, maka
diperlukan konsistensi dalam implementasi aturan hukum UU No.11 Tahun 2006.
Sebaliknya, jika tidak konsisten dikhawatirkan kedepan akan menimbulkan
permasalahan baru dan akan menganggu hubungan antara Pemerintah Pusat dan
Pemerintah Aceh, serta law enforcement UU No.11 Tahun 2006.
Sebagaimana pendapat Achmad Ali, bahwa efektif atau tidak efektifnya
suatu aturan hukum secara umum, juga tergantung pada optimal dan profesional
tidaknya aparat penegak hukum untuk menegakan aturan hukum tersebut; mulai
dari tahap pembuatannya, sosialisasinya, proses penegakan hukumnya yang
mencakupi tahapan penemuan hukum (penggunaan penalaran hukum, interpretasi
dan konstruksi), dan penerapannya terhadap suatu kasus kongkret. 630 Sejalan
dengan itu, Soerjono Soekanto, mengatakan faktor-faktor yang mempengaruhi
sehingga berdampak positif atau negatif suatu hukum, antara lain, faktor
hukumnya sendiri dan penegakan hukum, yakni pihak-pihak yang membentuk
630

maupun menerapkan hukum. 631 Oleh karenanya, berkaitan profesionalisme dan
penegakan hukum oleh Pemerintah Pusat, dihubungkan dengan pandangan Farhan
Hamid terhadap implementasi bidang pertanahan meskipun sudah ditetapkan
menjadi Perpres Pengalihan Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional Aceh
dan Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota Menjadi Badan Pertanahan Aceh dan
Kantor Pertanahan Aceh Kabupaten/Kota, tetapi jika melihat masa penetapan ini
sangat terlambat.
Berhubungan dengan political will selain implementasi peraturan pelaksana
UU No.11 Tahun 2006, juga realisasi terhadap janji-janji Pemerintah Pusat
kepada Pemerintahan Aceh. Misalnya, terhadap janji pada saat kunjungan
Presiden Joko Widodo, pada 9-10 Maret 2015 ke Aceh. Pemerintah Pusat berjanji
kembali dan berkomitmen besar untuk menyelesaikan semua peraturan pelaksana
UU No.11 Tahun 2006. Namun, Presiden berharap agar Pemerintahan Aceh dapat
bersabar untuk penyelesaiannya. 632 Bahkan, Presiden bukan saja berjanji
menyelesaikan semua peraturan pelaksana UU No.11 Tahun 2006, melainkan
akan membuat beberapa program pemerintahan lainnya, seperti, pembangunan
jalan tol lintas Sumatera yang dimulai dari Aceh, perpanjangan landasan pacu
(runway) beberapa bandara, pembangunan jalur kereta api, dan pembangunan
terowongan di Gunung Geurutee, Aceh Jaya. Namun, Nasir Djamil, Anggota
DPR-RI mengingatkan bahwa pengalaman beberapa presiden sebelumnya, tidak
631
Sorjono Soekanto, 2010, Loc, Cit., hlm. 8-9.
632
Anon, 2015, Komit Tuntaskan Turunan UUPA, Serambi Indonesia, 10 Maret 2015, hlm.
1.

semua janji-janji itu direalisasikan. Sehingga, oleh Pemerintahan Aceh perlu
mengawal mengawal agar dapat direalisasikan. 633
Sehingga, agar tidak terhambatnya pelaksanaan Pemerintahan Aceh kedepan
diharapkan pasca penetapan peraturan pelaksana UU No.11 Tahun 2006 tersebut,
Pemerintah Pusat konsisten dan adanya keinginan baik (political will), bukan
hanya membuat janji-janji, tetapi, dapat mengimplementasikan kewajibannya
sebagaimana diatur UU No.11 Tahun 2006 dan peraturan pelaksanaanya. Begitu
juga dengan Pemerintah Aceh, meskipun Aceh sebagai daerah yang berlaku
otonomi khusus (desentralisasi asimetris), sayogianya juga memahami hubungan
pemerintahan dalam konteks negara kesatuan. Di mana sebagaimana telah
diuraikan pada Bab III, bahwa salah satu mekanisme hubungan antara Pemerintah
Pusat dan Pemerintahan Daerah adalah adanya pengawasan Pemerintah Pusat
kepada Pemerintahan daerah, di mana mengandung pembatasan terhadap
kebebasan daerah. Hal ini, termasuk juga dalam hubungan Pemerintah Pusat
dengan Pemerintahan Aceh, dalam konteks desentralisasi asimetris..
Bentuk pengawasan tersebut yaitu, bahwa Pemerintah Pusat berwenang
melakukan baik dalam bentuk pengawasan preventif maupun pengawasan
represif. Maksud pengawasan prefentif, yaitu pengawasan yang bersifat mencegah
agar pemerintah daerah tidak mengambil kebijakan yang bertentangan dengan
Peraturan Perundang-undangan yang berlaku. Dalam pengertian operasional
adalah pengawasan terhadap pemerintahan daerah agar pemerintahan daerah tidak
menetapkan kebijakan yang bertentangan kepentingan umum dan peraturan
633
Nasir Djamil, 2015, Nasir Djamil: Janji Jokowi Harus Dikawal, Serambi Indonesia, 12
Maret 2015, hlm. 1.

perundang-undangan yang lebih tinggi atau perundang-undangan lainnya.
Sedangkan, pengawasan represif, yaitu pengawasan yang berupa penangguhan
atau pembatalan terhadap kebijakan yang telah ditetapkan daerah, baik berupa
Peraturan Daerah, Keputusan Kepala Daerah, Keputusan DPRD, maupun
Keputusan Pimpinan DPRD dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan daerah.
Pengawasan ini berupa penangguhan atau pembatalan terhadap kebijakan daerah
yang dinilai bertentangan dengan kepentingan umum, peraturan perundang-
undangan lainnya. 634
Sebagaimana disebutkan, dalam Pasal 249 UU No.11 Tahun 2006, yaitu:
“Pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan Pemerintahan Aceh dan
pemerintah kabupaten/kota dilaksanakan oleh Pemerintah sesuai dengan ketentuan
peraturan perundang-undangan”. Selanjutnya, dalam Pasal 7 huruf b PP No. 3
Tahun 2015, disebutkan: bahwa kewenangan Pemerintah Pusat diselenggarakan
dalam bentuk: fasilitasi, pembinaan, dan pengawasan atas penyelenggaraan
pemerintahan daerah di Aceh. Kemudian, juga diatur dalam Pasal 5 Perpres No.
23 Tahun 2015: “Pemerintah melakukan fasilitasi, pembinaan, dan pengawasan
atas penyelenggaraan urusan pemerintahan daerah di bidang pertanahan di Aceh
sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan”.
Oleh karenanya, sebagaimana dikatakan Bagir Manan, bahwa ditinjau dari
hubungan Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah, pengawasan merupkan
“pengikat” kesatuan, agar bandul kebebasan berotonomi tidak bergerak begitu
jauh sehingga mengurangi bahkan mengancam kesatuan (unitary). Begitu juga,
634

apabila “pengikat” tersebut ditarik begitu kencang, nafas kebebasan desentralisasi
akan terkurangi bahkan mungkin terputus. Apabila hal ini terjadi, pengawasan
bukan lagi merupkan satu sisi dari desentralisasi tetapi menjadi “pembelenggu”
desentralisasi. 635
Untuk itu, dalam hubungan Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Aceh
konteks desentralisasi asimetris diharapkan dengan pengawasan tersebut
terwujudnya keseimbangan implementasi pemerintahan. Di mana dapat
membatasi agar Pemerintahan Aceh tidak bergerak jauh sehingga mengancam
NKRI. Sebaliknya, juga pengawasan ini tidak dijadikan sebagai penghambat oleh
Pemerintah Pusat sehingga terhentinya pelaksanaan desentralisasi asimetris di
Aceh, sebagaimana telah diatur dalam Pasal 18B UUD RI 1945.
Keempat, lemahnya pengawasan Tim Pemantau Otonomi Khusus dari DPR-
RI. Di mana sejak disahkan UU No.11 Tahun 2006, untuk pengawasan terhadap
implementasinya baik yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat dan Pemerintahan
Aceh, pihak DPR-RI telah membentuk Tim Pemantau Otonomi Khusus Aceh
(dan Papua). Namun, pengawasan dari Tim Pemantau Otonomi Khusus ini belum
optimal. Hal ini dapat dilihat meskipun sudah memasuki 10 (sepuluh) tahun UU
No.11 Tahun 2006, belum semua peraturan pelaksana UU No.11 Tahun 2006
ditetapkan oleh Pemerintah Pusat, tetapi belum ada panggilan dan pengawasan
secara maksimal dari pihak DPR-RI dalam konteks cheks and balances terhadap
kinerja Pemerintah.
635

Bahkan, selama ini ternyata pemantauan oleh Tim Pemantau Otonomi
Khusus Aceh tersebut cenderung statis dan tidak berjalan dengan maksimal. Hal
ini, mengacu pada pendangan Firmandez, anggota Komisi I DPR-RI, yang
mengatakan setelah ditetapkan PP No. 3 Tahun 2015 dan Perpres No.23 Tahun
2015, bahwa akan membentuk dan menghidupkan kembali Tim Pemantau
Otonomi Khusus Aceh, untuk mengawasi implementasi UU No.11 Tahun
2006. 636 Artinya, dapat dikatakan selama ini Tim Pemantau ini tidak melakukan
pemantau dengan baik bahkan cenderung tidak melakukan pemantauan. Oleh
karenanya, wajar adanya kekhawatiran keterlambatan penetapan PP dan Perpres
yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh, salah satunya karena tidak
optimalnya pemantauan dari DPR-RI.
Kelima, yang menjadi hambatan dalam pelaksanaan konsultasi dan
pertimbangan adalah adanya perubahan dan penggantian Tim Konsultasi
Pemerintah Pusat (Kementerian) dan Tim Konsultasi Pemerintah Aceh. Sejak
dimulainya proses konsultasi dan pertimbangan gubernur terhadap kebijakan
administratif Pemerintah Pusat, pada tahun 2006, Pemerintah Pusat telah
membentuk Tim Konsultasinya yang diketuai Kementerian Dalam Negeri dan
kementerian terkait lainnya. Sedangkan, dari Pemerintah Aceh membentuk Tim
Konsultasi diketuai Sekretaris Daerah dan anggota-anggotanya dari birokrat
Pemerintah Aceh, akademisi, praktisi, dan LSM. Dalam perjalanannya dalam
setiap pertemuan pelaksanaan konsultasi dan pertimbangan, sejak tahun 2006-
2015 kedua Tim Konsultasi baik dari Pemerintah Pusat dan Pemerintah Aceh
636
Anon, 2015, DPR dan DPD Awasi Implementasi UUPA, Serambi Indonesia, 3 Februari
2015, hlm. 1.

sering terjadi pergantian personil Tim Konsultasi. Sehingga, setiap pembahasan
substansi berlarut-larut akibat tidak adanya persamaan pemahaman.
Sebagaimana disampaikan, Setia Budi dan Mawardi Ismail, selaku Tim
Konsultasi Pemerintah Aceh, bahwa pada saat dilakukan konsultasi dan
pertimbangan terhadap beberapa PP dan Perpres yang berkaitan langsung dengan
Pemerintahan Aceh, pada masa Gubernur Irwandi Yusuf, Pemerintah Aceh telah
membentuk Tim Konsultasi Pemerintah Aceh yang diketuai oleh Sekretaris
Daerah Aceh dan anggota-anggotanya terdiri dari birokrat Pemerintah Aceh,
akademisi, praktisi dan LSM. Di mana sebagian mereka sudah memahami
substansi kebijakan administratif, UU No.11 Tahun 2006 dan peraturan
perundang-undangan lainnya. Selanjutnya, telah terbangunnya komunikasi yang
baik berkaitan dengan substansi PP dan Perpres tersebut antara Tim Konsultasi
Pemerintah Aceh dengan Pemrakarsa (Kementerian) dikoordinatori oleh
Kementerian Dalam Negeri. 637
Namun, pada akhir tahun 2010 menjelang pelaksanaan Pemilihan Kepala
Daerah dan Wakil Kepala Daerah (Pilkada) di Aceh, proses konsultasi dan
pertimbangan gubernur terhadap sisa beberapa PP dan Perpres, pembahasan
mengalami penundaan. Sehingga, pasca Pilkada tahun 2012 dan pergantian
Gubernur/Wakil Gubernur Aceh, dari Irwandi Yusuf/Muhammad Nazar, kepada
Zaini Abdullah/Muzakir Manaf, maka Tim Konsultasi Pemerintah Aceh juga
diganti. Selanjutnya, Pemrakarsa (Kementerian) juga demikian sebagian anggota-
637
Tim Konsultasi Pemerintah Aceh, pada 4 Februari 2015 dan Wawancara dengan Mawardi Ismail,
Mantan Dekan Fakultas Hukum Universitas Syiah Kuala dan anggota Tim Konsultasi Pemerintah
Aceh, pada 5 Februari 2015.

anggota Tim Konsultasi dari Pemerintah Pusat juga diganti. Sehingga,
pembahasan substansi PP dan Perpres yang sudah dibahas sebelumnya, terpaksa
di bahas kembali dari awal sehingga menjadi berlarut-larut. Bahkan, penetapan PP
No. 3 Tahun 2015 dan Perpres No. 23 Tahun 2015, sebagian besar substansinya
merupakan hasil konsultasi dan pertimbangan yang dilakukan oleh Tim

638
Konsultasi Pemerintah Aceh, era Gubernur Irwandi Yusuf.
Relevansi dengan beberapa hambatan dan belum optimalnya proses
pelaksanaan konsultasi dan pertimbangan gubernur, sebagaimana penulis
sampaikan di atas, oleh Gubernur Aceh, Zaini Abdullah, dari perspektif implikasi
mengatakan, ada 5 (lima) faktor penyebab keterlambatan pembuatan regulasii (PP
dan Perpres) tersebut, yaitu: 1) karena proses pembahasan sangat terlambat dan
berlarut-larut; 2) pejabat pemerintah pusat yang ditunjuk dalam proses
pembahasan tidak diberi kewenangan penuh untuk mengambil keputusan serta
harus banyak birokasi yang dilalui sehingga lahirnya sebuah keputusan yang
tegas; 3) pada umumnya pejabat Pemerintah Pusat yang menangani masalah yang
dibahas, kurang mengetahui dan memahami kekhususan dan keistimewaan Aceh;
4) pejabat Pemerintah Pusat juga cendrung bersikap ego sektoral dan tidak
mengindahkan kekhususan dan keistimewaan Aceh; dan, 5) bisa jadi penyelesaian
masalah Aceh tidak lagi dianggap penting oleh pihak Pemerintah Pusat. 639
Berdasarkan pendapat gubernur Aceh tersebut, gubernur cenderung melihat
dari sudut pandang kelemahan Pemerintah Pusat (pemrakarsa/kementerian).
638
Ibid.
639
http://www.medanbisnisdaily.com/news/read/2014/01/24/74972/turunan-
uupa-yang-disahkan-sangat-minim/#.VRf8d_BfLIU, di akses pada 10 Februari 2015.

Padahal, disamping adanyan kelemahan dari Pemerintah Pusat, juga ada pada
Pemerintah Aceh, khususnya berkaitan penggantian dan perubahan Tim
Konsultasi Pemerintah Aceh, sehingga menjadi salah satu penghambat proses
konsultasi dan pertimbangan gubernur. Di mana dengan tidak melibatkan dan
digantinya anggota-anggota Tim Konsultasi Pemerintah Aceh yang sudah pernah
terbentuk pada masa Gubernur Irwandi Yusuf dan dibentuknya Tim Konsultasi
Pemerintah Aceh yang baru, menjadikaan kesepakatan terhadap substansi
sebelumnya harus dibahas kembali.
Setelah ditemukan beberapa hambatan dalam proses konsultasi dan
pertimbangan gubernur tehadap pembentukan PP dan Perpres yang berkaitan
dengan Pemerintahan Aceh tersebut, ternyata juga telah menimbulkan
permasalahan yang baru pasca penetapan PP dan Perpres tersebut. Terutama pasca
penetapan PP No. 3 Tahun 2015 dan Perpres No. 23 Tahun 2015. Bahwa
eksistensi PP dan Perpres tersebut telah menyebabkan ketidakpastian hukum
dalam implementasi UU No.11 Tahun 2006.
Di antara substansi yang bermasalah dan tidak sinkron dengan UU No.11
Tahun 2006 adalah terhadap Pasal 6 dan Pasal 9 Perpres Pengalihan Kantor
Kabupaten/Kota Menjadi Badan Pertanahan Aceh dan Kantor Pertanahan Aceh
Kabupaten/Kota, menyebutkan: Kepala Badan Pertanahan Aceh dan Kepala
Kantor Pertanahan Aceh Kabupaten/Kota diangkat dan diberhentikan oleh
Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional atas usul
Gubernur Aceh. Padahal, Pasal 3 ayat (1) Perpres tersebut, menyebutkan, Kantor

Wilayah Badan Pertanahan Nasional (Kanwil BPN) Aceh dialihkan menjadi BPA.
Oleh karena itu, sayogianya sebagai lembaga daerah Aceh sistem administrasi
BPA mengikuti Pasal 111 ayat (4) dan ayat (5) UU No.11 Tahun 2006,
disebutkan: bahwa Kepala Badan atau Kantor Aceh diangkat dan diberhentikan
oleh Gubernur atas usul sekda Aceh dan Kepala Badan atau Kantor
kabupaten/kota diangkat dan diberhentikan oleh bupati/walikota atas usul sekda
kabupaten/kota.
Selanjutnya, juga akan bermasalah dikemudian hari eksistensi Pegawai
Negeri Sipil (PNS) pada BPA. Sebagaimana Pasal 10 Perpres, disebutkan:
(1) Pegawai Negeri Sipil di lingkungan kantor wilayah Badan Pertanahan

Nasional Aceh dan Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota dapat beralih
menjadi Pegawai Negeri Sipil Daerah.
(2) Sebelum beralih menjadi Pegawai Negeri Sipil Daerah, Pegawai
Negeri Sipil sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diberikan
kesempatan untuk memilih status kepegawaian sebagai Pegawai
Negeri Sipil Pusat atau Pegawai Negeri Sipil Daerah dalam jangka
waktu paling lama 6 (enam) bulan sejak terbentuknya Badan
Pertanahan Aceh dan Kantor Pertanahan Aceh Kabupaten/Kota.
(3) Apabila dalam jangka waktu 6 (enam) bulan Pegawai Negeri Sipil
sebagaimana dimaksud pada ayat (2) tidak memilih status
kepegawaiannya, Pegawai Negeri Sipil yang bersangkutan tetap
berstatus Pegawai Negeri Sipil Pusat.
(4) Pengalihan status kepegawaian sebagaimana dimaksud pada ayat (1)
dilaksanakan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
Berdasarkan ayat (3) di atas, kemungkinan kedepan akan bermasalah
kedudukannya secara administratif, salah satunya berkaitan dengan manajemen
pegawai Negeri Sipil (PNS). Padahal, menurut Pasal 55 ayat (2) dan ayat (3)
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara, disebutkan:
Manajemen Pegawai Negeri Sipil pada instansi pusat dilaksanakan oleh
pemerintah pusat dan pada instansi daerah dilaksanakan oleh pemerintah daerah.

Lalu, bagaimana manajemen PNS pusat yang berada pada BPA yang sudah
menjadi instansi daerah, jika terjadi ketidakdisiplinan dan ketidakpatuhan.
Selain ketidaksinkronan pada Perpres Pengalihan Kantor Wilayah Badan
Pertanahan Nasional Aceh dan Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota Menjadi
Badan Pertanahan Aceh dan Kantor Pertanahan Aceh Kabupaten/Kota dengan UU
No.11 Tahun 2006, juga adanya kesalahan teknik penyusunan materiil PP No. 3
Tahun 2015. Dalam Pasal 4 huruf bb dan huruf cc, disebutkan: kewenangan
Pemerintah dalam urusan pemerintahan yang bersifat nasional di Aceh meliputi:
bb. kehutanan; dan cc. energi dan sumber daya mineral. Sedangkan, dalam Pasal 5
ayat (1), disebutkan: kewenangan Pemerintah di bidang energi dan sumber daya
mineral sebagaimana dimaksud dalam Pasal 4 huruf bb pada sub-bidang minyak
dan gas bumi hanya untuk kegiatan usaha hilir”. Seharusnya disebutkan: “Pasal 4
huruf cc”, bukan “Pasal 4 huruf bb”.
Konsekuensinya, keberadaan PP dan Perpres tersebut menjadi tidak ada
kepastian hukum (rechtsonzekerheid). Padahal dalam Penjelasan Pasal 3 angka 1
Undang-Undang Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang
Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme, disebutkan: "Asas
Kepastian Hukum" adalah asas dalam negara hukum yang mengutamakan
landasan peraturan perundang-undangan, kepatutan, dan keadilan dalam setiap
kebijakan Penyelenggara Negara.
Bukankah, kepatuhan terhadap norma hukum adalah bukti bahwa adanya
keinginan untuk menegakkan supremasi hukum dalam penyelenggaraan Negara.
Sesuatu yang tidak masuk akal kalau keinginan untuk mewujudkan pemerintahan

yang baik dan bersih tidak didukung dengan penghormatan terhadap norma
hukum yang telah disepakati sebagai kaedah landasan hokum. Oleh karena itu,
kepastian hukum adalah prinsip yang harus dipelihara. 640 Oleh karena itu, sudah
benar pernyataan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan
Nasional, Ferry Mursyidan Baldan, bahwa siap mendialogkan pasal-pasal Perpres
Pengalihan Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional Aceh dan Kantor
Pertanahan Kabupaten/Kota Menjadi Badan Pertanahan Aceh dan Kantor
Pertanahan Aceh Kabupaten/Kota yang diaanggap belum sesuai dengan UU
No.11 Tahun 2006. Sebaliknya, terhadap pasal-pasal yang sudah sesuai dapat
dilaksanakan oleh Pemerintah Aceh. 641
Dalam menegakkan hukum ada tiga unsur yang selalu harus diperhatikan,
yaitu kepastian hukum (rechtssicherheit), kemanfaatan (zweckmassigkeit), dan
keadilan (gerechttigkeit). Kepastian hukum merupakan perlindungan yustisiabel
terhadap tindakan sewenang-wenang. Masyarakat berharap adanya kepastian
hukum, karena dengan adanya kepastian hukum masyarakat akan tertib.
Sebaliknya, hukum adalah untuk manusia, maka pelaksanaan hukum atau
penegakan hukum harus memberi manfaat atau kegunaan bagi masyarakat. Jangan
sampai karena hukum dilaksanakan atau ditegakkan timbul keresahan masyarakat
dalam masyarakat. Selain itu, masyarakat juga berharap dalam penegakan hukum
keadilan harus diperhatikan. 642
640
Saldi Isra, 2006, Reformasi Hukum Tata Negara Pasca Amandemen UUD 1945,
Andalas University Press, Padang, hlm. 225.
641
Anon, 2015, Pusat Siap Dialog Bahas Perpres Pertanahan, Serambi Indoneisa, 16 April
2015, hlm. 6.
642
Sudikno Mertokususmo dan A. Pitlo, 1993, Bab-bab Tentang Penemuan Hukum, Citra
Aditya Bakti, Yogyakarta, hlm. 1-2.

Berkaitan dengan ketidaksinkronan antara PP dan Perpres dengan UU
No.11 Tahun 2006, maka dapat dikatakan belum adanya kepastian hukum.
Padahal, sebagaimana telah disebutkan Solly Lubis, bahwa kepastian hukum perlu
adanya kejelasan peraturan hukum mengenai hak, kewajiban dan status seseorang
atau suatu badan hukum. Sedangkan, ketidakpastian hukum atau kabur, antara
lain: 1) ada peraturan hukumnya, tetapi tidak jelas pengertiannya dan
mengakibatkan timbul penafsiran yang berbeda-beda; dan, 2) terdapat
pertentangan isi diantara sesama aturan hukum baik aturan setingkat maupun yang
tidak sama tingkatannya, sehingga membingungkan masyarakat. 643 Soerjono
Soekanto, menambahkan bahwa gangguan penegakan hukum selain itu juga
karena: 1) tidak diikutinya asas-asas berlakunya undang-undang; 2) belum adanya
peraturan pelaksanaan yang sangat dibutuhkan untuk menerapkan undang-undang;
dan, 3) ketidakjelasan arti kata-kata di dalam undang-undang yang berakibat
kesimpangsiuran di dalam penafsiran serta penerapannya. 644
Oleh karena itu, pasca penetapan PP dan Perpres tersebut diharapkan
beberapa kelemahan yang ada pada Pemerintah Pusat dan Pemerintah Aceh agar
dapat diminimalisir. Apalagi, masih ada beberapa PP yang berkaitan langsung
dengan Pemerintahan Aceh belum ditetapkan oleh Pemerintah Pusat. Sehingga,
proses konsultasi dan pertimbangan gubernur akan terus perlu dilakukan oleh Tim
Konsultasi Pemerintah Aceh dengan Pemerintah Pusat. Ditambah lagi, jika selesai
penetapan ke 12 (dua belas) PP dan Perpres yang berkaitan langsung dengan
Pemerintahan Aceh. Dalam pelaksanaan kewenangan Pemerintah Pusat di Aceh

643
Solly Lubis, 2011, Loc., Cit., hlm. 54-55.
644
Soerjono Soekanto, 2010, Faktor-faktor yang Mempengaruhi Penegakan Hukum, Raja
Grafindo Persada, Jakarta, hlm. 17-18.

juga akan menetapkan Kebijakan, 645 Norma, 646 Standar, 647 Prosedur,648 dan
Kriteria. 649 Selanjutnya, fasilitasi,650 pembinaan, dan pengawasan, sebagaimana
Pasal 7 PP No. 3 Tahun 2015, disebutkan:
Kewenangan Pemerintah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 6,

diselenggarakan dalam bentuk:
a. penetapan Kebijakan, Norma, Standar, Prosedur, dan Kriteria yang

berlaku di Aceh oleh menteri/kepala lembaga pemerintah non
kementerian.
b. fasilitasi, pembinaan, dan pengawasan atas penyelenggaraan
pemerintahan daerah di Aceh; dan
c. pelaksanaan urusan pemerintahan sebagaimana tercantum dalam
lampiran Peraturan Pemerintah ini.
Selanjutnya, dalam Pasal 9, disebutkan:
Penetapan Kebijakan, Norma, Standar, Prosedur, dan Kriteria

penyelenggaraan urusan pemerintahan sebagaimana dimaksud dalam Pasal
7 huruf a, dilaksanakan oleh menteri/kepala lembaga pemerintah non
kementerian melalui:
a. koordinasi dengan Menteri Dalam Negeri; dan
b. konsultasi dan pertimbangan Gubernur serta memperhatikan kekhususan
dan keistimewaan Aceh sesuai dengan ketentuan peraturan
perundangundangan.
Begitu juga, berkaitan dengan kerjasama Pemerintah Aceh dengan lembaga
atau badan di luar negeri, harus mengikuti standar, dan prosedur yang telah
645
Pasal 1 angka 14 PP No. 3 Tahun 2015, disebutkan: “Kebijakan adalah kewenangan
Pemerintah untuk melakukan pembinaan, fasilitasi, penetapan, pengawasan dan pelaksanaan
urusan pemerintahan yang bersifat nasional”.
646
Pasal 1 angka 15 PP No. 3 Tahun 2015, disebutkan: “Norma adalah aturan atau
ketentuan yang dipakai sebagai tatanan untuk penyelenggaraan pemerintahan daerah”.
647
Pasal 1 angka 16 PP No. 3 Tahun 2015, disebutkan: “Standar adalah acuan yang dipakai
sebagai patokan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah”.
648
Pasal 1 angka 17 PP No. 3 Tahun 2015, disebutkan: “Prosedur adalah metode atau tata
cara untuk penyelenggaraan pemerintahan daerah”.
649
Pasal 1 angka 18 Peraturan Pemerintah Nomor 3 Tahun 2015, disebutkan: “Kriteria
adalah ukuran yang dipergunakan menjadi dasar dalam penyelenggaraan pemerintahan”.
650
Pasal 1 angka 18 Peraturan Pemerintah Nomor 3 Tahun 2015, disebutkan: “Fasilitasi
adalah penyediaan fasilitas berupa sumber daya yang diperlukan dalam penyelenggaraan
Pemerintahan Daerah di Aceh”.

ditetapkan secara nasional. Sebagaimana Pasal 3 Peraturan Presiden Nomor 11
Tahun 2010 tentang Kerja Sama Pemerintah Aceh dengan Lembaga atau Badan di
Luar Negeri, disebutkan: bahwa prinsip kerja sama dilaksanakan dengan
berpedoman pada standar dan prosedur yang berlaku secara nasional sesuai
dengan bidang kerjasama.
Artinya, walaupun Pemerintah Pusat telah mengatribusikan kewenangan
kepada Pemerintah Aceh dalam konteks desentralisasi asimetris (otonomi
khusus), namun Pemerintah Pusat mempunyai kewenangan secara nasional di
Aceh menetapkan dalam bentuk Kebijakan, Norma, Standar, Prosedur, dan
Kriteria, serta fasilitasi, pembinaan, dan pengawasan atas penyelenggaraan
pemerintahan daerah di Aceh. Oleh karenanya, agar bentuk kewenangan tersebut
tidak menjadi hambatan dan permasalahan hubungan antara Pemerintah Pusat
dengan Pemerintahan Aceh, maka keniscayaan konsultasi dan pertimbangan
gubernur ini perlu terus dipertahankan dan tidak dicabut oleh Pemerintah Pusat.

BAB V
KESIMPULAN DAN SARAN
A. Kesimpulan
1. Konsultasi dan pertimbangan gubernur terhadap kebijakan administratif
Pemerintah Pusat yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh
merupakan kewenangan khusus Pemerintah Aceh (gubernur), yang
merupakan tuntutan rakyat Aceh yang diatribusikan kepada gubernur
Aceh. Sebagaimana disepakati dalam poin 1.1.2. huruf d, MoU Helsinki,
dengan nomenklatur “konsultasi dan persetujuan Kepala Pemerintah
Aceh”. Setelah dimasukkan dalam Pasal 8 ayat (3) UU No.11 Tahun
2006, diganti menjadi “konsultasi dan pertimbangan Gubernur”.
Perubahan nomenklatur ini disepakati oleh DPR RI dan Pemerintah
dengan alasan bahwa dalam negara kesatuan otoritas pemerintahan ada
pada Pemerintah Pusat (Presiden).
Permintaan kewenangan ini dapat dilihat secara filosofis, politis,
sosiologis, dan yuridis. Pertama, secara filosofis dapat dipahami bahwa
Pancasila mengakui adanya keberagaman dalam semboyan Bhineka
Tunggal Ika. Prinsip, dalm konteks “konsultasi dan pertimbangan
gubernur” dapat dipahami juga merupakan maksud dari
“permusyawaratan”, dalam sila keempat Pancasila. Kedua, secara politis
pengalaman masa Orde Lama, disharmonisasi antara Pemerintah Pusat
dengan Aceh akibat dileburkannya Provinsi Aceh ke dalam provinsi
Sumatera Utara dan tidak diperkuatkannya pengaturan tentang syari’at

Islam. Selanjutnya, era Orde Baru dan Orde Reformasi karena
inkonsistensi Pemerintah Pusat terhadap implementasi kewenangan
Pemerintahan Aceh yang diatur dalam UU No.44 Tahun 1999, UU
No.36 Tahun 2000, dan UU No.18 Tahun 2001. Ketiga secara
sosiologis, adanya tuntutan masyarakat Aceh agar terwujudnya
perdamaian di Aceh pasca konflik sejak tahun 1976-2005. Selanjutnya,
keempat secara moril dengan adanya kesepakatan kesepahaman antara
Pemerintah Pusat dan GAM dalam MoU Helsinki, untuk memasukan
materi “konsultasi dan persetujuan kepala daerah”. yang dalam UU
No.11 Tahun 2006 menjadi “konsultasi dan pertimbangan gubernur”.
Secara khusus atribusi kewenangan konsultasi dan pertimbangan
gubernur terhadap kebijakan administratif Pemerintah Pusat tujuannya
agar terbangun rasa saling percaya antara Pemerintah Pusat dan
Pemerintahan Aceh dan terwujudnya rasa keadilan bagi rakyat Aceh,
agar kewenangan yang sudah diberikan tidak ditarik kembali, tanpa
diketahui oleh Pemerintah dan rakyat Aceh. Agar tidak lagi
menimbulkan persepsi negatif kepada Pemerintah Pusat sebagaimana
masa Orde Lama, dan Orde Baru, maka setiap kebijakan administratif
Pemerintah Pusat yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh,
perlu diberikan kewenangan khusus kepada gubernur untuk
dilaksanakna melalui konsultasi dan pertimbangan gubernur.
Pengaturan perlu adanya konsultasi dan pertimbangan gubernur terhadap
kebijakan administratif Pemerintah Pusat yang berkaitan langsung

dengan Pemerintahan Aceh, menjadi forum fasilitasi antara Pemerintah
Pusat dengan Pemerintahan Aceh. Sehingga, dengan forum ini
keberadaan dan hubungan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Aceh
(Pemerintah daerah) menjadi seimbang. Kewenangan ini juga
membuktikan bahwa NKRI sebagai negara hukum telah menjujung
tinggi nilai-nilai keadilan, dan persamaan di depan hukum (equality
before the law). Keberadaan forum konsultasi dan pertimbangan
gubernur ini, menyerupai keberadaan Pengadilan Tata Usaha Negara
(PTUN) yang mempertemukan antara Pemerintah dan masyarakat dalam
satu forum pengadilan, yang keberadaannya tidak seimbang antara
pemerintah dan masyarakat.
2. Atribusi kewenangan konsultasi dan pertimbangan gubernur terhadap
kebijakan administratif Pemerintah Pusat yang berkaitan langsung
dengan Pemerintahan Aceh tidak kontradiksi dengan UUD RI 1945 dan
UU No.23 Tahun 2014, peraturan perundang-undangan lainnya dan
asas-asas hukum, sebagimana asas lex specialist derógate legi generali.
Bahkan sesuai dengan prinsip Pancasila yang mengakui adanya
keberagaman daerah sebagaimana semboyan Bhineka Tunggal Ika.
Pelaksanaan kewenangan konsultasi dan pertimbangan gubernur Aceh
terhadap kebijakan administratif Pemerintah Pusat, khusus yang
berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh. Sementara, kebijakan
lainnya dan kewenangan pelaksanaan kebijakan administratif masih
berada pada Pemerintah Pusat secara absolut.

Substansi kekhususan ini sebagian besar diadopsi dari UU No. 44 Tahun
1999, UUNo.18 Tahun 2001, dan UU No.21 Tahun 2001, dan UU
No.32 Tahun 2004. Sehingga, secara prinsipil masih sesuai dan tidak
kontradiksi dengan UUD RI 1945, sebagaimana Pasal 18B ayat (1)
UUD RI 1945, bahwa konstitusi mengakui satuan daerah khusus atau
daerah istimewa.
Dalam konteks desentralisasi asimetris (otonomi khusus), kewenangan
khusus yang diberikan Pemerintah Pusat kepada Pemerintahan Aceh,
suatu keharusan dalam konteks kebhinekaan. Sebagaimana pelaksanaan
dalam konsep desentralisasi asimetris yang dijumpai di negara-negara
lain di dunia ini.
Berdasarkan kemajemukan negara Indonesia atau dasar-dasar yang lain,
desentralisasi bukan sekedar alat atau sarana pencegah disintegrasi,
tetapi desentralisasi tidak terlepas dari tujuan membentuk Pemerintah
NKRI yang mewujudkan keadilan dan kesejahteraan sosial bagi seluruh
rakyat Indonesia.
Namun demikian, pengaturan kewenangan Pemerintahan Aceh dalam
UU No.11 Tahun 2006, sebagian belum sinkron, bahkan melemahkan
eksistensi UU No.11 Tahun 2006 dibandingkan dengan UU No.32
Tahun 2004 yang diganti dengan UU No. 23 Tahun 2014, seperti
pemekaran wilayah di Aceh, syarat administratif hanya dengan
konsultasi dan pertimbangan gubernur Aceh, bukan persetujuan atau

rekomendasi. Dalam UU No.23 Tahun 2014 dilakukan melalui
persetujuan gubernur dan DPRD provinsi.
3. Hambatan pelaksanaan konsultasi dan pertimbangan gubernur, yaitu:
pertama, adanya perbedaan pemahaman atau persepsi antara Pemerintah
Pusat (Pemrakarsa) dengan Pemerintah Aceh (gubernur) terhadap
substansi UU No.11 Tahun 2006 sebagai undang-undang khusus (lex
specialist), antara lain: terhadap pembagian wewenang pengelolaan
bidang pertanahan dan sumber daya minyak bumi dan gas di wilayah
Aceh; kedua, tidak diatur sanksi atau pinalti dalam UU No. 11 Tahun
2006 terhadap keterlambatan pelaksanaan kebijakan administratif
Pemerintah Pusat;
Ketiga, perbedaan pemahaman antara Pemerintah Pusat (Pemrakarsa)
dengan Pemerintah Aceh terhadap substansi UU No.11 Tahun 2006,
terutama berhubungan dengan pembagian wewenang pengelolaan
bidang pertanahan dan sumber daya minyak bumi dan gas di wilayah
Aceh. Sehingga mengakibatkan penetapan PP dan Perpres yang
berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh menjadi terlambat.
Keempat, faktor yang mempengaruhi atau menghambat pelaksanaan
konsultasi dan pertimbangan gubernur adalah kurangnya political will
(keinginan politik) Pemerintah Pusat maupun Pemerintah Aceh dalam
menjalan substansi UU No.11 Tahun 2006 secara cepat dan tepat.

Kelimat, lemahnya pengawasan Tim Pemantau Otonomi Khusus Aceh
dari DPR-RI, untuk pengawasan dan pemantauan terhadap implementasi
UU No.11 Tahun 2006 baik yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat dan
Pemerintahan Aceh. Bahkan, selama ini Tim Pemantau Otonomi Khusus
Aceh tersebut cenderung tidak berjalan dengan baik dan statis.
Keenam, factor perubahan dan penggantian Tim Konsultasi Pemerintah
Pusat (Kementerian/pemrakarsa) dan Tim Konsultasi Pemerintah Aceh.
Sehingga, setiap pembahasan substansi (materiil) menjadi berlarut-larut
akibat tidak adanya pemahaman latar belakang substansi dan bentuk
keistimewaan dan kekhususan Aceh diantara Tim Konsultasi tersebut.
B. Saran
1. Disarankan kepada Pemerintah Pusat dan Pemerintah Aceh agar
mempertahankan dan tidak mencabut kewenangan konsultasi dan
pertimbangan gubernur terhadap kebijakan administratif Pemerintah
Pusat yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh, melalui
penyederhanaan proses konsultasi dan pertimbangan sehingga lebih
efektif dan efisien dan menghasilkan proses yang berkualitas. Kemudian,
kedepan pembentukan Tim Konsultasi baik dari Pemerintah Pusat
maupun Tim Konsultasi Pemerintah Aceh dibentuk sebagai Tim Ad-Hoc,
dan tim tersebut yang memahami kekhususan UU No.11 Tahun 2006.
2. Diperlukan political will yang baik serta konsistensi Pemerintah Pusat
dan Pemerintah Aceh untuk menyelesaikan kewajiban masing-masing

sebagaimana perintah UU No.11 Tahun 2006. Sehingga, tidak berulang
perselisihan dan disharmonisasi hubungan antara Pemerintah Pusat dan
Pemerintahan Aceh. Kemudian, perlu adanya keseriusan dan konsistensi
Tim Pemantau Otonomi Khusus Aceh, dari DPR-RI, terhadap
pengawasan dan pemantauan implementasi kekhususan dan
keistimewaan Aceh.
3. Pasca penetapan peraturan pelaksana UU No.11 Tahun 2006 ke dalam PP
dan Perpres yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh, maka
Pemerintah Aceh agar dapat segera membentuk qanun-qanun dan
melaksanakannya sesuai UU No.11 Tahun 2006. Selanjutnya, dalam
melaksanakan kewenangan-kewenangan yang sudah diatribusikan agar
menerapkan persamaan hak kepada seluruh rakyat Aceh dan menghindari
korupsi, kolusi dan nepotisme (KKN) untuk mewujudkan keberlanjutan
perdamaian dan kesejahteraan seluruh rakyat Aceh dalam NKRI.

DAFTAR PUSTAKA
A. Buku-Buku
Abdul Latif dan Hasbi Ali, 2011, Politik Hukum, Cetakan Kedua, Sinar Grafika,
Jakarta.
Abu Daud Busroh, 1990, Ilmu Negara, PT. Bumi Aksara, Jakarta.
Achmad Ali, 2009, Menguak Teori Hukum (Legal Theory) dan Teori Peradilan
(Judicialprodudence) Termasuk Interpretasi Undang-Undang
(Legisprudence), Kencana Prenada Media, Jakarta.
----------------, dan Wiwie Heryani, 2012, Menjelajah Kaajian Empiris terhadap

Hukum, Kencana Prenada Media Group, Jakarta, hlm. 141-142
Agung Djojosoekarto, dkk., 2008, Kebijakan Otonomi Khusus di Indonesia,

Pembelajaran dari Kasus Aceh, Papua, Jakarta, dan Yogyakarta,
Kemitraan, Jakarta.
Ahmad Farhan Hamid, 2006, Jalan Damai Naanggroe Endatu, Catatan Seorang
Wakil Rakyat Aceh, Suara Bebas, Jakarta.
Ahmad Sukardja, 2012, Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara
Dalam Perspektif Fikih Siyasah, Sinar Grafika, Jakarta.
Amiruddin dan Zainal Asikin, 2012, Pengantar Metode Penelitian Hukum,

Cetakan Keenam, Raja Grafindo Persada, Jakarta.
Amrizal J. Prang, 2007, Aceh dari Konflik ke Damai, Bandar Publishing, Banda
Aceh.
----------------------, 2012, Eksistensi Wali Nanggroe dalam Konteks Demokrasi

Aceh, dalam Demokrasi Dalam Gugatan: Pengalaman Aceh, Bandar
Publishing, Banda Aceh.
Andi Alfian Malaranggeng, dkk, 2001, Otonomi Daerah: Perspektif Teoritis dan
Praktis, Cetakan Kedua, Bigraf Publishing, Yogyakarta.
Anthony Reid, 2005, Asal Mula Konflik Aceh, Dari Perebutan Pantai Timur
Sumatra hingga Akhir Kerajaan Aceh Abad ke-19, Terjemahan, The Contest
for North Sumatra Acheh, the Nedherlands and Britain 1858-1898, Yayasan
Obor Indonesia, Jakarta.

Astim Riyanto, 2010, Teori Negara Kesatuan, Yapemdo, Bandung.
A.V. Dicey, 2007, Pengantar Studi Hukum Konstitusi, Terjemahan dari

Introduction to the Study of the Law of the Constitution, Nusamedia,
Bandung.
Axel Hadenius, 2003, Decentralization and Democratic Governance Experiences

from India, Bolivia and South Africa, Sweden: Almqvist & Wiksell
International.
Bagir Manan, 1994, Hubungan Antara Pusat dan Daerah Menurut UUD 1945,
Pustaka Sinar Harapan, Jakarta.
----------------, dan Kuntana Magnar, 1997, Beberapa Masalah Hukum Tata

Negara Indonesia, Edisi Kedua, Cetakan Kesatu, Alumni, Bandung.
Bambang Waluyo, 1996, Penelitian Hukum dalam Praktek, Sinar Grafika,

Jakarta.
B. Arief Sidharta, 2008, Meuwissen tentang Pengembanan Hukum, Ilmu Hukum,

Teori Hukum, dan Filsafat Hukum, Refika Aditama, Bandung.
Bewa Ragawino, 2006, Hukum Adminstrasi Negara, Buku Ajar: Fakultas Ilmu
Sosial dan Politik Universitas Padjajaran, Bandung.
Bintan Regen Saragih, 2006, Politik Hukum,Utomo, Bandung.
C.F Strong, 2004, Konstitusi-konstitusi Politik Modern: Studi Perbandingan

tentang Sejarah dan Bentuk-bentuk Konstitusi Dunia, Terjemahan dari
Modern Political Constitution: An Introduction to the Comparative Study of
Their History and Existing Form, Nuansa dan Nusamedia, Bandung.
C.S.T. Kansil, 1983, Hukum Tata Pemerintahan Indonesia, Ghalia Indonesia,

Jakarta.
-----------------, dan Christine ST. Kansil, 2002, Pemerintahan Daerah di

Indonesia, Hukum Administrasi Daerah 1903-2001, Sinar Grafika, Jakarta.
Darmansjah Djumala, 2013, Soft Power Untuk Aceh, Resolusi Konflik dan Politik
Desentralisasi, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta.
Denys Lombard, 2008, Kerajaan Aceh Zaman Sultan Iskandar Muda (1607-
1636), Terjemahan, Le Sultanat d’Atjeh au Temps d’Iskandar Muda (1607-
1636), Cetakan Ketiga, Kepustakaan Populer Gramedia, Jakarta.

Didik Sukriono, 2013, Hukum Konstitusi dan Konsep Otonomi, Kajian Politik
Hukum Tentang Konstitusi, Otonomi Daerah dan Desa Pasca Perubahan
Konstitusi, Setara Press, Malang.
Edward Aspinall, 2005, The Helsinki Agreement: A More Promising Basis for
Peace in Aceh, East-West Centre Washington, Washington, DC.
Cetakan Kesebelas, Ichtiar Baru dan Sinar Harapan, Jakaarta.
Farhan Hamid, 2006, Jalan Damai Nanggroe Endatu, Catatan Seorang Wakil
Rakyat Aceh, Suara Bebas, Jakarta.
Farid Husain, 2011, Keeping the Trust for Peace Kisah dan Kiat
Menumbuhkembangkan Damai di Aceh, Rajut Publishing, Jakarta.
F. Isjwara, 1974, Pengantar Ilmu Politik, Cetakan Kelima, Binacipta, Bandung.
Hamid Awaluddin, 2009, Peace in Aceh Notes on the Peace Process between the
Republic of Indonesia and the Aceh Freedom Movement (GAM) in Helsinki,
Kanisius, Yogyakarta.
Hanif Nurcholis, 2005, Teori dan Praktik Pemerintahan dan Otonomi Daerah,
Grasindo, Jakarta.
Hans Kelsen, 2006, Teori Umum tentang Hukum dan Negara, Terjemahan dari
General Theory of Law and State, Nusamedia & Nuansa, Bandung.
Hari Kawilarang, 2008, Aceh dari Sultan Iskandar Muda ke Helsinki, Bandar
Publishing, Banda Aceh.
Hasan Saleh, 1992, Mengapa Aceh Bergolak, Bertarung untuk Kepentingan

Bangsa dan Bersabung untuk Kepentingan Daerah, Pustaka Utama Grafiti,
Jakarta.
Hendarmin Ranadireksa, 2007, Arsitektur Konstitusi Demokratik, Fokusmedia,

Bandung.
Hilaire Barnet, 2000, Constitutional and Administrative Law, Edisi Ketiga,

Cavendish Limited, London.
H.M. Zainuddin, 1961, Tarich Atjeh dan Nusantara, Pustaka Iskandar Muda,
Medan.

I Gde Pantja Astawa dan Suprin Na’a, 2008, Dinamika Hukum dan Ilmu
Perundang-undangan di Indonesia, Alumni, Bandung.
Imam Syaukani dan Ahsin Thohari, 2004, Dasar-dasar Politik Hukum,

RajaGrafindo Persada, Jakarta.
Jacobus Perviddya Solossa, 2006, Otonomi Khusus Papua, Mengangkat Martabat

Rakyat Papua di Dalam NKRI, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta.
J.A. Pontier, 2008, Penemuan Hukum, terjemahan dari Rechtsvinding, Jendela

Mas Pustaka, Bandung.
Jeremy Bentham, 2010, Teori Perundang-undangan Prinsip-prinsip Legislasi,

Hukum Perdata dan Hukum Pidana, terjemahan dari The Theory of
Legislation, Nuansa dan Nusamedia, Bandung.
Jimly Asshiddiqie, 2004, Format Kelembagaan Negara dan Pergeseran

Kekuasaan Dalam UUD 1945, FH UII, Yogyakarta.
------------------, 2005, Hukum Acara Pengujian Undang-undang, Yarsif

Watampone, Jakarta.
-------------------, 2006, Perihal Undang-Undang, Rajawali Pers, Jakarta.
-------------------, 2007, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca

Reformasi, Bhuana Ilmu Populer, Jakarta.
J.J. von Schmid, 1979, Pemikiram tentang Negara dan Hukum Dalam Abad
Kesembilan Belas, terjemahan dari Het Denken Over Staat en Recht in De
Negentiende Eeuw, Cetakn Ketiga, PT. Pembangunan, Jakarta.
John Rawls, 2011, Teori Keadilan Dasar-dasar Filsafat Politik untuk

Mewujudkan Kesejahteraan Sosial dalam Negara, Cetakan Kedua,
terjemahan dari A Theory of Justice, Pustaka Pelajar, Yogyakarta.
Kaelan, 2012, Problem Epistemologis, Empat Pilar Berbangsa dan Bernegara,

Paradigma, Yogyakarta.
------------, 2013, Negara Kebangsaan Pancasila, Kultural, Historis, Filosofis,

Yuridis, dan Aktualisasinya, Paradigma, Yogyakarta.
K. Ramanathan, 2003, Asas Sains Politik, Fajar Bakti Sdn. Bhd., Selangor,
Malaysia.

Lawrence M. Friedman, 2009, Sistem Hukum Perspektif Ilmu Sosial, terjemahan
dari The Legal System: A Social Science Perspective, Cetakan Kedua, Nusa
Media, Bandung.
Leo Agustino, 2008, Dasar-Dasar Kebijakan Publik, Alfabeta, Bandung.
Mahfud, MD, 1999, Hukum dan Pilar-Pilar Demokrasi, Gama Media, Yoyakarta.
--------------, 2001, Politik Hukum di Indonesia, Cetakan Kedua, LP3ES, Jakarta.
----------------, 2006, Membangun Politik Hukum, Menegakkan Konstitusi, Pustaka

LP3ES, Jakarta.
Maria Farida Indrati, 2007, Ilmu Perundang-undangan, Jenis, Fungsi, dan Materi
Muatan, Kanasius, Yogyakarta.
Michelle Ann Miller, 2008, Konflik di Aceh, Konteks, Pemicu Katalis, dalam
Rekonfigurasi Politik: Proses Perdamaian Aceh, Conciliation Resources,
London.
Miriam Budiarjo, 2008, Dasar-dasar Ilmu Politik, Edisi Revisi, GramediaPustaka

Utama, Jakaarta.
M. Isa Sulaiman, 1997, Sejarah Aceh Sebuah Gugatan Terhadap Tradisi, Pustaka
Sinar Harapan, Jakarta
Moh. Kusnardi & Harmaily Ibrahim, 1983, Pengantar Hukum Tata Negara
Indonesia, Pusat Studi Hukum Tata Negara Universitas Indonesia, Jakarta.
M. Solly Lubis, 1975, Pergeseran Garis Politik dan Perundang-undangan

Pemerintahan Daerah, Alumni, Bandung.
-------------------, 2007, Kebijakan Publik, Mandar Maju, Bandung.
------------------, 2011, Manajemen Strategis Pembangunan Hukum, Mandar Maju,

Bandung.
--------------------, 2011, Serba-serbi Politik dan Hukum, Edisi 2, Sofmedia,

Jakarta.
-------------------, 2012, Filsafat Ilmu dan Penelitian, Sofmedia, Jakarta.
Muhammad Said, 1981, Aceh Sepanjang Abad, Jilid I, Waspada, Medan.
---------------------, 1985, Aceh Sepanjang Abad, jilid II, Waspada, Medan.

Muhammad Yamin, 1959, Naskah Persiapan Undang-Undang Dasar 1945, Jilid
I, Jajasan Prapantja, Jakarta.
Mukti Fajar dan Yulianto Achmad, 2010, Dualisme Penelitian Hukum Normatif
dan Empiris, Pustaka Pelajar, Yogyakarta.
Nazaruddin Sjamsuddin, 1990, Pemberontakan Kaum Republik, Kasus Darul

Islam, Pustaka Utama Grafiti, Jakarta.
------------------------, 1999, Revolusi di Serambi Mekah, Perjuangan Kemerdekaan

dan Pertarungan Politik di Aceh 1945-1949, UI-Press, Jakarta.
Ni’matul Huda, 2013, Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Perbedaan Konstitusi

dan Perundang-undangan di Indonesia, Nusamedia, Bandung.
Notohamidjojo, 1970, Makna Negara Hukum, Badan Penerbit Kristen, Djakarta.
Nur El-Ibrahimi, 2001, Peranan Tgk M. Daud Beureueh Dalam Pergolakan Aceh,
Media Da’wah, Jakarta.
Olle Tornquist, dkk., 2010, Aceh Peran Demokrasi Bagi Perdamaian dan
Rekonstruksi, terjemahan dari Aceh: the Role of Democracy for Peace and
Reconstruction, Edisi Kedua, PCD Press Indonesia.
Otje Salman dan Anthon F. Susanto, 2008, Teori Hukum (Mengingat,

Mengumpulkan, dan Membuka Kembali, Cetakan Keempat, Refika
Aditama, Bandung.
Otong Rosadi dan Andi Desman, 2012, Studi Politik Hukum Suatu Optik Ilmu
Hukum, Thafa Media, Yogyakarta.
Otto Syamsuddin Ishak, 2013, Aceh Pasca Konflik Kontestasi 3 Varian

Nasionalisme, Bandar Publishing, Banda Aceh.
Peter Harris dan Ben Reilly, 2000, Demokrasi dan Konflik yang Mengakar:
Sejumlah Pilihan untuk Negosiator, terjemahan, Democracy and Deep-
Rooted Conflict: Options for Negotiators, Ameepro, Jakarta.
Peter Mahmud Marzuki, 2011, Penelitian Hukum, Edisi Pertama, Cetakan

Ketujuh, Kencana Prenada Media Group, Jakarta.
Philipus M. Hadjon, 1987, Perlindungan Hukum bagi Rakyat Indonesia, Bina

Ilmu, Surabaya.
-------------------------, et.al., 2001, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia,

Cetakan Ketujuh, Gajahmada University Press, Yogyakarta.

Philippe Nonet dan Philip Selznick, 2010, Hukum Responsif, terjemahan dari Law
and Society in Transition: Toward Responsive Law, Cetakan Kelima,
NusaMedia, Bandung.
Prajudi Atmosudirjo, 1983, Hukum Administrasi Negara, Edisi Revisi, Cetakan

Keenam, Ghalia Indonesia, Jakarta.
Purnadi Purbacaraka dan Soerjono Soekanto, 1993, Perihal Kaedah Hukum,

Cetakan Keenam, Citra Aditya, Bandung.
Rescoe Pound, 1982, Pengantar Filsafat Hukum, terjemahan dari An Introduction

to The Philosophy of Law, Cetakan Ketiga, Bhratara Karya Aksara, Jakarta.
Ridwan, HR, 2011, Hukum Administrasi Negara, Edisi Revisi, Cetakan Ke-7,
Rajagrafindo Persada, Jakarta.
Rosjidi Ranggawidjaja, 1998, Pengantar Ilmu Perundang-undangan Indonesia,

Mandar Maju, Bandung.
Satjipto Rahardjo, 2000, Ilmu Hukum, PT. Citra Aditya Bakti: Bandung.
Saldi Isra, 2006, Reformasi Hukum Tata Negara Pasca Amandemen UUD 1945,
Andalas University Press, Padang.
Salim, HS dan Erlies Septiana Nurbani, 2013, Penerapan Teori Hukum pada
Penelitian Tesis dan Disertasi, Rajagrafindo Persada, Jakarta.
Snouck Hurgronje, 1985, Aceh di Mata Kolonialis, terjemahan The Achehnese,

jilid I, Yayasan Soko Guru, Jakarta.
Soerjono Soekanto, 1996, Sosiologi: Suatu Pengantar, Rajawali Pres, Bandung.
----------------------, 2010, Faktor-faktor yang Mempengaruhi Penegakan Hukum,

Raja Grafindo Persada, Jakarta.
-----------------------, dan Sri Mamudji, 2012, Penelitian Hukum Normatif Suatu

Tinjauan Singkat, Cetakan Ke-14, Raja Grafindo Persada, Jakarta.
Soetandyo Wignjosoebroto, dkk., 2005, Pasang Surut Otonomi Daerah : Sketsa

Perjalanan 100 Tahun, Yayasan Tifa dan ILD, Jakarta.
Sondang P. Siagian, 2002, Kiat Meningkatkan Produktivitas Kerja, Rineka Cipta,

Jakarta.
Soni Yuwono, dkk., 2008, Memahami APBD dan Permasalahannya (Panduan

Pengelolaan Keuangan Daerah), Bayu Media Publishing, Malang.

Sudikno Mertokususmo dan A. Pitlo, 1993, Bab-bab Tentang Penemuan Hukum,
Citra Aditya Bakti, Yogyakarta.
Sudikno Mertokusumo, 2007, Mengenal Hukum Suatu Pengantar, Edisi Kelima,

Cet. Ketiga, Liberty, Yogyakarta.
----------------------------, 2012, Teori Hukum, Cetakan Keenam, Cahaya Atma

Pusaka, Yogyakarta.
Supardan Modeong, 2003, Teknik Perundang-undangan di Indonesia, Perca,

Jakarta.
Tan Ta Sen, 2010, Cheng Ho, Penyebar Islam dari China ke Nusantara, Kompas,
Jakarta.
Taqwadin, dkk, 2009, Sejarah Lahirnya Undang-undang Pemerintahan Aceh,

Perspektif Partisipasi di Aceh, Fakultas Hukum Unsyiah, Banda Aceh
Teuku Ibrahim Alfian, 2005, Wajah Aceh Dalam Lintasan Sejarah, Gadjah Mada
University Press, Yogyakarta.
Tim Salemba Tengah, 2007, Mengawal Demokrasi Pengalaman Jaringan

Demokrasi Aceh dan RUUPA, Yappika, Jakarta.
Titik Triwulan Tutik, 2006, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonsia, Cetakan
Kedua, Prestasi Pustaka Publisher, Jakarta.
………………… dan Ismu Gunadi Widodo, 2011, Hukum Tata Usaha Negara
dan Hukum Acara Peradilan Tata Usaha Negara Indonesia, Kencana
Prenada Media Group, Jakarta
Victor M. Situmorang & Cormentyna Sitanggang, 1994, Hukum Administrasi

Pemerintahan di Daerah, Sinar Grafika, Jakarta.
Victor Imanuel W. Nalle, 2013, Konsep Uji Materiil Kajian Pembentukan dan
Ujian Materiil Peraturan Kebijakan di Indonesia, Setara Press, Malang.
Wahyudin Husein dan Hufron, 2008, Hukum Politik dan Kepentingan, LaksBang
Pressindo, Yogyakart.
William N. Dunn, 2003, Pengantar Analisis Kebijakan Publik, terjemahan dari

Public Policy Analysis: An Introduction Second Edition, Cetakan Kelima,
Gadjah Mada University Press, Yogyakarta.
Yusra Habib Abdul Gani, 2009, Self-Government, Studi Perbandingan tentang

Desain Administrasi Negara, Paramedia Press, Jakarta.

B. Disertasi
Husni Jalil, 2004, Eksistensi Otonomi Khusus Provinsi Nanggroe Aceh

Darussalam dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia Berdasarkan
UUD 1945, Disertasi Universitas Padjajaran, Bandung.
Faisal Akbar Nasution, 2007, Sumber-sumber Pembiayaan Daerah Otonom

Dalam rangka Menunjang Keberhasilan Otonomi Daerah, Disertasi,
Sekolah Pasca Sarjana, Universitas Sumatera Utara, Medan.
Muh. Hasrul, 2013, Eksistensi Gubernur Sebagai Wakil Pemerintah Pusat di

Daerah Dalam Mewujudkan Pemerintahan yang Efektif, Disertasi, Program
Doktor Fakultas Hukum Universitas Hasanuddin, Makasar.
Mukhlis, 2014, Fungsi dan Kedudukan Mukim Sebagai Lembaga Pemerintahan

dan Lembaga Adat Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan di Aceh,
Disertasi, pada Program Doktor Ilmu Hukum Universitas Padjajaran,
Bandung.
C. Jurnal/Penelitian/Karya Ilmiah
Agung Djojosoekarto, Rudiarto Sumarwono, Cucu Suryaman, 2008, Kebijakan

Otonomi Khusus Papua, Pembelajaran dari Kasus Aceh, Papua, Jakarta,
dan Yogyakarta”, Hasil Penelitian, Kemitraan (Partnertship).
Amrizal J. Prang, 2006, Harap-harap Cemas Pengesahan RUU-PA, Opini,

Serambi Indonesia, 29 Juni 2006.
-------------------- dan Nanda Amalia, 2007, Proses Pembentukan Undang-undang

Pemerintahan Aceh, Jurnal Hukum Respublica, Volume. 6, Nomor 2 Tahun
2007.
---------------------, 2007, Mengeritik RPP Kewenangan Pemerintah, Opini,

Serambi Indoneisa, 8 Mei 2007.
---------------------, 2010, Jika “Self-Government” (Aceh) Diatur Konstitusi, Opini,

Serambi Indonesia, 4 Februari 2010.
-------------------, 2013, Perbuatan Melawan Hukum oleh Penguasa, Jurnal,

Transformasi Administrasi, Volume 03, Nomor 02, Tahun 2013.
Ari Purwadi, 2013, Harmonisasi Pengaturan Perencanaan Pembangunan antara

Pusat dan Daerah Era Otonomi Daerah, Jurnal Perspektif, Edisi Mei,
Volume XVIII, Nomor 2 Tahun 2013.

B. Arief Sidharta, 2004, “Kajian Kefilsafatan tentang Negara Hukum”, dalam
Jentera (Jurnal Hukum), “Rule of Law”, Pusat Studi Hukum dan Kebijakan
(PSHK), Jakarta, Edisi ketiga, Tahun II, November 2004.
Bayu Dardias Kurniadi, 2012, Desentralisasi Asimetris di Indonesia, Makalah

yang disampaikan pada seminar di Lembaga Administrasi Negara,
Jatinangor tanggal 26 November 2012.
Departemen Dalam Negeri, 2006, Naskah Akademik Rancangan Undang-Undang

Pemerintahan Aceh, Jakarta.
Djohermasyah Djohan, 2010, Desentralisasi Asimetris Ala Aceh, Jurnal

Sekretariat Negara RI, Nomor 15 Februari 2010.
Hikmahanto Juwana, 2005, Politik Hukum UU Bidang Ekonomi di Indonesia,

Jurnal Hukum, Volume 01, Nomor 1 Tahun 2005.
I Wayan Suandi, Eksistensi Kebijakan Publik dan Hukum Dalam

Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, Jurnal Ilmiah Fakultas Ilmu
Sosial dan Ilmu Politik Volume I Nomor 01, Tahun 2010.
Jimly Assiddiqie, 2004, Cita Negara Hukum Indonesia Kontemporer, Orasi

Ilmiah pada Wisuda Sarjana Hukum Fakultas Hukum Universitas Sriwijaya
Palembang, 23 Maret 2004.
Kementerian Dalam Negeri, 2011, Naskah Akademik Rancangan Undang-Undang

Pemerintahan Daerah, Jakarta.
Mahkamah Konstitusi RI, 2010, Naskah Komprhensif Perubahan UUD Negara

Republik Indonesia Tahun 1945, Buku IV Kekuasaan Pemerintahan Negara
Jilid 2, Edisi Revisi, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah
Konstitusi.
Mangadar Situmorang, 2008, Memperluas Konstituen Bagi Kelestarian

Perdamaian di Aceh, Jurnal Ilmiah Hubungan Internasional, Volume 4
Nomor 2, September 2008.
Menteri Dalam Negeri, 2006, Penjelasan Pemerintah pada Rapat Panitia Khusus
RUU tentang Pemerintahan Aceh, Jum'at, 24 Pebruari 2006.
Muhammad Rusmawardi, 2011, Hubungan Pemerintah Pusat dan Pemerintah

Daerah di Era Pemberlakuan Undang-Undang Pemerintahan Daerah,
Jurnal Socioscientia Kopertis Wilayah XI Kalimantan, Volume 3 Nomor 1
Februari 2011.

Risalah Rapat Panitia Khusus DPR-RI tentang RUU Pemerintahan Aceh, Rapat
Kerja, Masa Persidangan III, Tahun Sidang 2005-2006, dalam Acara
Penjelasan Pemerintah RI terhadap RUU Pemerintahan Aceh, Jumat, 24
Februari 2006.
Risalah Rapat, Dengar Pendapat Panitia Khusus DPR-RI Rancangan Undang-

Undang tentang Pemerintahan Aceh dengan Pejabat Gubernur Nanggroe
Aceh Darussalam dan Pimpinan DPRD Nanggroe Aceh Darussalam, 27
Februari 2006, hlm. 13.
Robert Andi Jaweng, 2011, Kritik Terhadap Asimetris di Indonesia, Jurnal

Analisis CSIS, Volume 40, Nomor 2.
----------------------------, 2012, Analisis Kewenangan Khusus Jakarta Sebagai

Ibukota Negara Dalam Konteks Desentralisasi di Indonesia, Tesis, pada
Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Program Pascasarjana Ilmu
Administrasi, Universitas Indonesia, Jakarta.
----------------------, 2013, Keistimewaan Yogyakarta: Babak Baru yang

Menyisakan Sejumlah Catatan, Jurnal Ilmu Pemerintahan, Desentralisasi
Asimetris Solusi atau Problem, Edisi 42 Tahun 2013.
Runtung, 2012, Metode Penelusuran Literatur dan Penulisan Hukum, Bahan

Kuliah pada Program Doktor Universitas Sumatera Utara, 17 Februari 2012.
Syarif Hidayat, 2008, Desentralisasi dan Otonomi Daerah Dalam Perspektif

State-Society Relation, Jurnal Politik, Volume 1, Nomor 1 tahun 2008.
Tri Widodo W. Utomo, 2014, Implementasi Dekonsentrasi di Negara Kesatuan:

Pengalaman internasional, Jurnal Borneo Administrator, Volume 10, No. 1
Tahun 2014.
Yohanes Suhardin, 2009, Fenomena Mengabaikan Keadilan dalam Penegakan

Hukum, Jurnal Mimbar Hukum, Volume 21, Nomor 2, Juni 2009.
Yusrizal, Suharizal, dan Firdaus Arifin, 2007, Pemetaan Kewenangan Pemerintah

Aceh Berdasarkan Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006, Hasil
Penelitian, The Aceh Institute, Banda Aceh.
D. Koran
Anon, 2005, Nota Kesepahaman, Istilah “Pemerintahan di Aceh” Timbulkan

Tanda Tanya, Kompas, 19 Agustus 2005.
Anon, 2006, RUU Aceh Dijepit Waktu, Kompas, 28 Januari 2006.

Anon, 2006, Kontroversi Calon Independen di Aceh, Kompas, 2 Februari 2006.
Anon, 2006, Ada Materi RUU-PA yang Bisa Dihapus, Kompas, 1 Maret 2006.
Anon, 2006, Tebal DIM RUU-PA 716 Halaman, Kompas, 28 Maret 2006.
Anon, 2006, 1.079 DIM RUU-PA Soal Substansi, Kompas, 8 April 2006.
Anon, 2006, Amplop untuk Anggota DPR Langgar Kode Etik, Kompas, 19 April
2006.
Anon, 2015, Perpres BPN Belum Sesuai dengan UUPA, Serambi Indonesia, 12
Maret 2015.
Anon, 2015, Komit Tuntaskan Turunan UUPA, Serambi Indonesia, 10 Maret

2015.
Anon, 2015, DPR dan DPD Awasi Implementasi UUPA, Serambi Indonesia, 3
Februari 2015.
Anon, 2015, Pusat Siap Dialog Bahas Perpres Pertanahan, Serambi Indoneisa,
16 April 2015, hlm. 6.
Buletin Parlementaria, 2014, Tim Pemantau UU PA DPR Berdialog dengan

Muspida NAD, Nomor: 801/II/2014, I/Februari/2014.
Ismail Suny, 2006, Ada Materi RUU PA yang Bisa Dihapus, Kompas, 1 Maret
2006.
Nasir Djamil, 2015, Nasir Djamil: Janji Jokowi Harus Dikawal, Serambi
Indonesia, 12 Maret 2015.
E. Peraturan Perundang-undangan
Undang-Undang Dasar Republik Indonesia Tahun 1945
Undang-Undang Nomor 24 Tahun 1956 tentang Pembentukan Daerah Otonom

Propinsi Atjeh dan Perubahan Peraturan Propinsi Sumatera Utara
Undang-undang Nomor 44 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Keistimewaan

Propinsi Daerah Istimewa Aceh.

Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2000 tentang Kawasan
Perdagangan Bebas dan Pelabuhan Bebas Sabang Menjadi Undang-Undang.

Undang-Undang Noomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi
Papua, sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 35 Tahun
2008 Tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang
Nomor 1 Tahun 2008 tentang Perubahan atas Undang-undang Nomor 21
Tahun 2001 Tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua Menjadi
Undang-undang..
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan daerah

sebagaimana terakhir diubah dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun
2008 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004
tentang Pemerintahan Daerah Menjadi Undang-Undang.
Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh.

Khusus Ibukota Jakarta sebagai Ibukota Negara Kesatuan Republik
Indonesia.
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan

Perundang-undangan.
Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan Daerah Istimewa

Yogyakarta.
Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah,

sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2015
tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor
2 Tahun 2014 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun
2014 tentang Pemerintahan Daerah Menjadi Undang-Undang dan terakhir
diubah dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2015 tentang Perubahan
Kedua atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan
Daerah

Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan
Gubernur, Bupati, dan Walikota menjadi Undang-Undang sebagaimana
telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015 tentang
Perubahan atas Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 tentang Penetapan
Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014
tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota Menjadi Undang-
Undang.
Peraturan Pemerintah Nomor 20 Tahun 2007 tentang Partai Politik Lokal di Aceh.

Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2009 tentang Persyaratan dan Tata Cara
Pengangkatan dan Pemberhentian Sekretaris Daerah Aceh dan Sekretaris
Daerah Kabupaten/Kota di Aceh.
Peraturan Pemerintah Nomor 83 Tahun 2010 tentang Pelimpahan Kewenangan

Pemerintah kepada Dewan Kawasan Sabang.
Peraturan Pemerintah Nomor 3 Tahun 2015 tentang Kewenangan Pemerintah

yang Bersifat Nasional di Aceh.
Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2015 tentang Pengelolaan Bersama

Sumber Daya Alam Minyak dan Gas Bumi di Aceh.
Peraturan Presiden Nomor 75 Tahun 2008 tentang Tata Cara Konsultasi dan
Pemberian Pertimbangan atas Rencana Persetujuan Internasional, Rencana
Pembentukan Undang-undang, dan Kebijakan Administratif yang Berkaitan
Langsung dengan Pemerintahan Aceh.
Peraturan Presiden Nomor 11 Tahun 2010 tentang Kerja Sama Pemerintah Aceh
dengan Lembaga atau Badan di Luar Negeri.
Peraturan Presiden Nomor 23 Tahun 2015 tentang Pengalihan Kantor Wilayah

Badan Pertanahan Nasional Aceh dan Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota
Menjadi Badan Pertanahan Aceh dan Kantor Pertanahan Aceh
Kabupaten/Kota.
F. Kamus
Kamus Besar Bahasa Indonesia, Edisi Keempat, 2008, Gramedia Pustaka Utama,
Jakarta.
G. Situs
http://aceh.tribunnews.com/2013/05/01/wagub-promosikan-aceh-di-abu-dhabi,
http://aceh.tribunnews.com/2013/06/05/free-port-sabang-belum-bermanfaat,
http://www.waspada.co.id/index.php?option=com_content&view=article&id=307
203:gubernur-aceh-promosi-investasi-di-
australia&catid=13:aceh&Itemid=26, di akses pada 30 Desember 2013.

http://www.kemendagri.go.id/news/2014/04/17/pemerintah-aceh-minta-ikut-
kelola-migas-hingga-200-mil, di akses pada 10 Desember 2014.
http://www.otda.kemendagri.go.id/index.php/berita-210/1850-aceh-diminta-
berbesar-hati-3-aturan-turunan-uu-segera-disahkan, di akses pada 1 Januari
2015.
http://www.antaranews.com/berita/429650/aceh-dapat-tambahan-kewenangan-
pertanahan, di akses pada 1 Januari 2015.
http://m.liputan6.com/news/read/598629/mendagri-misalnya-garis-hitam-hilang-
sudah-tak-mirip-bendera-gam, di akses pada 1 Januari 2015.
http://www.bpn.go.id/Berita/Berita-Pertanahan/ini-ganjalan-dalam-rancangan-
perpres-soal-pertanahan-turunan-uupa-28, di akses pada 1 Januari 2015.
http://www.otda.kemendagri.go.id/index.php/berita-210/1850-aceh-diminta-
berbesar-hati-3-aturan-turunan-uu-segera-disahkan, di akses pada 15 Januari
2015.
http://www.medanbisnisdaily.com/news/read/2014/01/24/74972/turunan-uupa-
yang-disahkan-sangat-minim/#.VRf8d_BfLIU, di akses pada 10 Februari
2015.
Javier Corcuera Atienza, 2005, The Autonomy Of The Basque Country,

Singularities. The Autonomous Tax System the Basque Tax Contribution, the
Agreement State Government-Basque Authorities, hlm, 9
https://www.google.com/search?q=the+autonomy+of+the+basque+country
&ie=utf-8&oe=utf-8&aq=t&rls=org.mozilla:en-
us:official&client=firefoxa&channel=np&source=hp#rls=
org.mozilla:enus:official&channel=np&q=the+autonomy+of+the+
basque+country++javier+corcuera+ atienza++%2b++pdf, diakses pada 25
November 2014.
Made Suwandi, 2002, http://raconquista.files.wordpress.com/2009/04/minggu-ii-

suwandi-konsepsi-otda.pdf.
Nurul Hakim, 2015, Efektivitas Pelaksanaan Sistem Arbitrase dan Alternatif

Penyelesaian Sengketa Dalam Hubungannya Dengan Lembaga Peradilan,
www.badilag.net, di akses pada 24 Februari 2015.
Riris Katharina, 2011, Implementasi Otonomi Khusus di Provinsi Papua

(Tinjauan Terhadap Peran DPRP dan MRP), dalam
http://berkas.dpr.go.id/pengkajian/files/buku_tim/buku-tim-19.pdf, diakses
pada 25 Desember 2013.

CURRICULLUM VITAE
DATA PRIBADI
Nama : Amrizal
Jenis Kelamin : Laki-laki
Tempat/Tanggal Lahir : Lhokseumawe/7 Maret 1972
Agama : Islam
Status : Kawin
Isteri : Eka Agustina, AM.Keb.
Anak : 1. Muhammad Malek Faraby Prang (8 tahun)
2. Vazla Bungong Ceudah Prang (7 tahun)
3. Izza Faqiha Meurah Prang (4 bulan)
Pekerjaan : Dosen Fakultas Hukum Universitas Malikussaleh,
Lhokseumawe
Alamat Kantor : Jln. Jawa, Bukit Indah, Blang Pulo Kota Lhokseumawe
Alamat Rumah Jln. Cempaka Putih No.116 Dusun Mushalla, Hagu Barat Laut
Kota Lhokseumawe
HP : 081264049990-081375381100
Email : j.prang73@gmail.com
Orang Tua : 1. Ayah : (Alm.) Muhammad Jafar Prang
2. Ibu : Salbiah Ibrahim (Ibu Rumah Tangga)
RIWAYAT PENDIDIKAN
No. Latar Belakang Pendidikan Tahun
1. Pendidikan Dasar dan Menengah
1. Sekolah Dasar Negeri, Hagu Barat Laut-Lhokseumawe 1979-1985
2. Sekolah Menengah Pertama, Cunda-Lhokseumawe 1985-1988
3. Sekolah Menengah Atas Negeri 1, Lhokseumawe 1989-1992
2. Pesanteren
Ma’hadal ‘Ulum Diniyyah Islamiah Mesjid Raya, 1993-1997
Samalanga-Bireuen
3. Pendidikan Tinggi
1. Strata 1-Fakultas Hukum Universitas Malikussaleh 1999-2003
Lhokseumawe

2. Strata 2-Fakulti Undang-Undang Universitas
Kebangsaan Malaysia, Kuala Lumpur-Malaysia 2007-2009
3. Strata 3-Program Doktor Ilmu Hukum, Fakultas Hukum
Universitas Sumatera Utara-Medan 2011-2016
4. Pendidikan/Pelatihan/Workshop
Training of trainer on local legislative capacity 2-5 Februari
development, Democratic Reform Support Program (DRSP), 2010
Medan.
RIWAYAT PEKERJAAN
No. Riwayat Pekerjaan Tahun
1. Anggota Komisi Nasional Hak Asasi Manusia (KOMNAS 2003-2004
HAM), Pos Aceh Utara.
2. Dosen pada Fakultas Hukum Universitas Malikussaleh 2004-
Lhokseumawe sekarang
3. Anggota Tim Pembinaan Penyelenggaraan Pemerintahan 2009-2010

Gampong se-Aceh, Pemerintah Aceh
4. Anggota Tim Asistensi Gubernur Aceh Bidang Hukum 2009-2010
5. Ketua Tim Anti Korupsi Pemerintah Aceh (TAKPA) 2010-2012
RIWAYAT DALAM AKADEMIS

No. Pengalaman Akademis Tahun
1. Dosen pada Fakultas Ilmu Sosial dan Politik (Fisipol) Universitas 2005-sekarang
Malikussaleh Lhokseumawe
2. Dosen pada Sekolah Tinggi Ilmu Administrasi Negara, Lhokseumawe 2010-sekarang
3. Sekretris Tim Perumus, Draf Rancangan Undang-undang 2005-2006.
Pemerintahan Aceh (RUU-PA), diselenggarakan oleh Universitas
Malikussaleh.
4. Konsultan, Penyusunan Pedoman Umum Penyelenggaraan Desember
Pemerintahan Gampong, diselenggarakan oleh Logica 2, Banda Aceh. 2010
5. Fasilitator, Intermediate Training Democracy, diselenggarakan oleh 2–5 Oktober
SPD Aceh, Banda Aceh. 2010
6. Narasumber, Training Promosi Demokrasi Partisipatif & 28-31 Juli
Kesejahteraan, diselenggarakan oleh SPD Aceh, Banda Aceh. 2010.
7. Narasumber, Rekonsolidasi Gerakan Demokratis Aceh-Papua, 7 Januari 2010.
Otonomi Khusus Papua dan self government Aceh?, diselenggarakan
oleh Liga Inong Aceh, Banda Aceh
8. Narasumber, Kedudukan Legislasi Daerah dan Proses 10 Juli 2011
Pembentukannya, Pembelajaran In Class, diselenggarakan oleh
Sekolah Demokrasi Aceh Utara, Lhokseumawe.
9. Narasumber, Pelembagaan Sistem Politik dan Demokrasi, 17 April 2011
pembelajaran In Class, diselenggarakan oleh Sekolah Demokrasi Aceh

Utara, Lhokseumawe.
10. Narasumber, Eksistensi Qanun Lembaga Wali Nanggroe, pada 17 Oktober
Seminar Nasional, diselenggarakan oleh Konsorsium Peduli Aceh 2012
(KPA), Banda Aceh.
11. Narasumber, Seminar penyusunan draf Naskah Akademik CSR Aceh 2 Oktober
Utara, Penerapan CSR dalam Perspektif Hukum, diselenggarakan oleh 2012
Komunitas Demokrasi Aceh Utara (KDAU).
12. Narasumber, Proses Penyelesaian Sengketa Adat di Gampong, September
diselenggrakan oleh PB-HAM Aceh Utara. 2012.
13. Pemateri, Partisipasi Publik dalam Pembangunan Aceh, pada Seminar 4 Desember
Sehari, Himpunan Mahasiswa Sosiologi (HIMASOS) Universitas 2013.
Malikussaleh, Lhokseumawe.
14. Narasumber, Seminar, Mengoptimalkan Pengawasan Pemilu Tahun 23 November
2014 Yang Demokratis, Jujur, dan Adil, diselenggarakan oleh Panitia 2013.
Pengawas Pemilu Kabupaten Aceh Utara, Lhokseukon.
15. Narasumber, Sistem Pemilu di Indonesia, pada kegiatan pembelajaran 28 April 2013
In Class, diselenggarakan oleh Sekolah Demokrasi Aceh Utara,
Lhokseumawe.
16. Narasumber, Etika dan Budaya Politik, pada Kegiatan Penguatan 16 April 2013.
Kapasitas Politik Masyarakat di Kabupaten Aceh Tengah,
diselenggarakan oleh Badan Kesatuan Bangsa, Politik dan
Perlindungan Masyarakat Aceh, Takengon.
17. Pemateri, Pemerintahan Desa/Gampong Dalam Perspektif UU Desa 27 November
dan UUPA, pada acara Sosialisasi dan Pengabdian Masyarakat 2014.
Fakultas Hukum Universitas Malikussaleh, untuk Masyarakat
Kabupaten Aceh Utara, Lhokseumawe.
18. Narasumber, UUPA dan Peraturan Pelaksanaannya, Sosialisasi 22 Oktober
Kebijakan Politik Pemerintah Aceh Tahun 2014, diselenggarakan oleh 2014.
Badan Kesbangpol dan Linmas Provinsi Aceh dan Universitas Teuku
Umar, Aceh Barat, Meulaboh.
19. Fasilitator, pada Pelatihan dan Praktek Penyusunan Peraturan Desa 5 Juni 2014
yang Sensitif Pengurangan Resiko, Sistematika dan Teknik
Penyusunan Qanun Kampung/Peraturan Desa, diselenggarakan oleh
Yakkum Emergency Unit (YEU), Lhokseumawe.
20. Narasumber, Pengantar Sistem Politik dan Pemerintahan Indonesia, 19 April 2014.
Modul Sistem Politik dan Pemerintahan Indonesia, pembelajaran In
Class, diselenggarakan oleh Sekolah Demokrasi Aceh Utara,
Lhokseumawe.
21. Pemateri, Penataan Sistem Ketatanegaraan Indonesia Melalui 28 Maret 2014
Perubahan UUD RI 1945, pada acara Dengar Pendapat Umum Tim
Kerja Kajian dalam Rangka Penyerapan Aspirasi Masyarakat Tentang
7 (Tujuh) Isu Pokok Sistem Ketatanegaraan Indonesia,
diselenggarakan oleh Pimpinan MPR RI dan Tim Kerja Kajian Sistem
Ketatanegaraan Indonesia bekerjasama dengan Universitas
Malikussaleh, Lhokseumawe.
22. Narasumber, Tinjauan Yuridis Peran Partai Politik terhadap 19 November

Pengawasan Sistem Pemerintahan, Sosialisasi Keterkaitan 2015
Keberadaan Partai Politik terhadap Pengawasan Pelaksanaan Sistem
Pemerintahan di Kota Lhokseumawe, diselenggarakan oleh Badan
Kesbangpol dan Linmas Kabupaten Aceh Utara, Lhokseumawe.
23. Narasumber, Strategi Komunikasi Publik Dalam Pemberdayaan 9-11
Masyarakat, acara Bimbingan Teknis (Bimtek) Lembaga November
Kemasyarakatan, diselenggarakan oleh Badan Pemebrdayaan 2015
Masyarakat Aceh, Banda Aceh.
24. Pemateri, Peran Keuchik Dalam Penyelesaian Sengketa di Gampong, 21 Oktober
Seminar, diselenggarakan oleh Pemerintah Kota Lhokseumawe, 2015
Lhokseumawe.
25. Narasumber, Membangun Komunikasi Politik Dalam Upaya 13 Oktober
Percepatan Implementasi MoU Helsinki dan UUPA, Sosialisasi 2015
Kebijakan Politik Pemerintah Aceh Tahun 2015 Angkatan XV,
diselenggarakan oleh Badan Kesbangpol dan Linmas Provinsi Aceh,
Kabupaten Aceh Tenggara, Kutacane.
26. Narasumber, Partai Politik dan Pendidikan Politik Masyarakat, 16 September
Program Pendidikan Politik Masyarakat pada kegiatan Forum Diskusi 2015
Politik, diselenggarakan oleh Badan Kesbangpol dan Linmas
Kabupaten Aceh Besar.
27. Pemateri, Memahami Arah Kebijakan Pemerintah Aceh Terhadap 28 April 2015
Pembangunan Perdamaian Aceh, disampaikan pada Kegiatan
Penguatan Kapasitas Masyarakat Dalam Berpolitik di Kota Langsa,
oleh Badan Kesatuan Bangsa, Politik dan Perlindungan Masyarakat
Aceh, Pemerintah Aceh, Kabupaten Aceh Utara.
RIWAYAT PENELITIAN
No. Nama Penelitian Tahun
1. Implementasi Qanun-qanun Syari’at Islam di Nanggroe Aceh 2007
Darussalam (Studi Penelitian di Kota Lhokseumawe dan Aceh Utara)-
2007.
2. Implikasi dan Implementasi Qanun Aceh Utara Nomor 4 Tahun 2009 2010
tentang Pemerintahan Gampong (Suatu Kajian Terhadap Materi dan
Permasalahan Pasca Pemberlakuan)
KARYA ILMIAH/BUKU/JURNAL/ARTIKEL
No. Pengalaman Akademis Tahun Status
1. SKRIPSI: Pelaksanaan Fungsi Dewan Perwakilan 2003 Penulis
Rakyat Daerah Menurut Undang Undang Nomor 4
Tahun 1999 tentang Susunan dan Kedudukan
Anggota MPR, DPR, dan DPRD (Studi Penelitian
pada DPRD Aceh Utara).
2. ARTIKEL SURAT KABAR: Politik Hukum 2005 Penulis
Pluralisme di Aceh, Harian, Serambi Indonesia,

September 2005.
3. JURNAL: Pilkada dan Kepemimpinan Aceh Baru 2006 Penulis
(Jurnal Seumike Edisi II, Aceh Institute)
4. ARTIKEL SURAT KABAR: RUU PA, Konflik 2006 Penulis
atau Solusi?, Harian, Serambi Indonesia, 27 Februari
2006.
5. JURNAL: Proses Pembentukan Undang-Undang 2007 Penulis
Pemerintahan Aceh (Jurnal Hukum, RESPUBLICA,
Vol. 6 No. 2)
6. BAB BUKU: Transformasi Sosial dan 2007 Penulis
Kepemimpinan di Aceh, Penerbit Unimal Press,
Lhokseumawe.
7. ARTIKEL SURAT KABAR: Mengeritik RPP 2007 Penulis
Kewenangan Pemerintah, Harian Serambi Indonesia,
08 Mei 2007.
8. BUKU: Aceh dari Konflik ke Damai, Penerbit 2008 Penulis
Bandar Publising, Banda Aceh
9. TESIS: Skop dan Status Kuasa Autonomi Gabenor 2009 Penulis
untuk Menimbang dan Dirujuk: Sebuah Pengalaman
Acheh.
10. BAB BUKU: Mengupas Perpres Konsultasi dan 2010 Penulis
Pertimbangan Dalam Geunap Aceh, Perdamaian
Bukan Tanda Tangan, Penerbit Aceh Institute Press,
Banda Aceh
11. BAB BUKU: Hasan Tiro dan Paradigma 2010 Penulis
Pembebasan, Dalam Hasan Tiro The Unfinished
Story of Aceh
12. JURNAL: Hubungan Legislatif dan Eksekutif dalam 2010 Penulis
Pengelolaan Keuangan Daerah (Jurnal Fakultas
Hukum, Unimal, SULOH, Vol. VIII, No. 1).
13. JURNAL: Implikasi Hukum Terhadap Putusan 2011 Penulis
Mahkamah Konstitusi (Jurnal Ilmu Hukum, Unsyiah,
KANUN, No. 53 Tahun XIII).
14. ARTIKEL SURAT KABAR: Menafsir UUPA dan 2011 Penulis
Putusan MK, Harian Serambi Indonesia, 15 Maret
2011.
15. JURNAL: Eksistensi dan Efektivitas Surat Edaran 2012 Penulis
Larangan Kangkang (Jurnal, Media Syariah, Volume XIV
No. 2) .
16. JURNAL: Perbandingan Penerapan Doktrin 2012 Penulis
Pemisahan Kekuasaan antara Indonesia dan
Malaysia (Jurnal Hukum Tata Negara, Nanggroe,
Volume I No. 1)
17. BAB BUKU: Eksistensi Wali Nanggroe Dalam 2012 Penulis
Konteks Demokrasi Aceh, Dalam Demokrasi dalam
Gugatan: Pengalaman Aceh.

18. ARTIKEL SURAT KABAR: Demokrasi Aceh 2012 Penulis
Pasca-Pemilukada, Harian Serambi Indonesia, 8
November 2012.
19. JURNAL: Perbuatan Melawan Hukum oleh 2013 Penulis
Penguasa (Jurnal Transformasi Administrasi Volume
03 Nomor 02).
20. ARTIKEL SURAT KABAR: Aceh dan 2013 Penulis
Kontroversi, Harian Serambi Indonesia, 3 April
2013.
21. JURNAL: Perbandingan Hukum Perlindungan 2014 Penulis
Penata Laksana Rumah Tangga antara Indonesia dan
Malaysia (Jurnal Nanggroe Volume 3 Nomor 2).
22. BAB BUKU: Parpol dan Pendidikan Politik Rakyat, 2014 Penulis
Dalam Parnas vs Parlok, Pertarungan Partai Politik
dalam Menguasai Aceh.
23. ARTIKEL SURAT KABAR: RPP ‘Bargaining 2014 Penulis
Politik’ Pilpres, Harian Serambi Indonesia, 23 Juni
2014.
24. ARTIKEL SURAT KABAR: Politik Hukum 2014 Penulis
Setengah Hati (Refleksi Sewindu UUPA), Harian
Serambi Indonesia, 12 Agustus 2014.
25. JURNAL INTERNASIONAL: Asymmetric 2015 Penulis
Decentralization Aceh; Governor Consultation and
Consideration Context on Central Government
Administrative Policy (Journal Of Humanities and
Social Science (IOSR-JHSS) Volume 20, Issue 9,
Ver. V).
26. BUKU: Pemerintahan Daerah Konteks Otonomi 2015 Penulis
Simetris dan Asimetris, Penerbit Biena Edukasi,
Lhokseumawe
27. JURNAL: Penataan Sistem Ketatanegaraan Melalui 2015 Penulis
Perubahan Kelima Undang-Undang Dasar Republik
Indonesia 1945 (Jurnal Transformasi Administrasi
Volume 05 Nomor 02)
28. ARTIKEL SURAT KABAR: Ketidakpastian 2015 Penulis
Hukum Aturan Pelaksana UUPA, Harian Serambi
Indonesia, 6 April 2015.
29. ARTIKEL SURAT KABAR: Menggugat UUPA, 2015 Penulis
Melupakan Sejarah, Harian Serambi Indonesia, 5
November 2015.
30. MODUL: Perancangan Peraturan Perundang- 2015 Penulis
undangan, Penerbit Unimal Press, Lhokseumawe.
KEANGGOTAAN/ORGANISASI
No. Nama Organisasi Jabatan Tahun

1. Komite Nasional Pemuda Indonesia (KNPI) Anggota 2004-2008
Aceh Utara.
2. Asosiasi Pengajar Hukum Tata Negara dan Ketua II 2009-2013
Hukum Administrasi Negara Wilayah Aceh
3. Ikatan Alumni Universitas Malikussaleh Ketua 2015-2018
(IKA-Unimal), Lhokseumawe

Oleh:: Universitas Sumatera Utara

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Deskripsi Asli:

Judul Asli

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

Oleh:: Universitas Sumatera Utara

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

KONSULTASI DAN PERTIMBANGAN GUBERNUR

TERHADAP KEBIJAKAN ADMINISTRATIF

PROGRAM DOKTOR ILMU HUKUM

Universitas Sumatera Utara

PROGRAM DOKTOR ILMU HUKUM

Universitas Sumatera Utara

Pengaturan desentralisasi asimetris Aceh dalam Undang-Undang Nomor 11

Universitas Sumatera Utara

Key word : Konsultasi dan Pertimbangan, Kebijakan Administratif,

Universitas Sumatera Utara

Setting asymmetric decentralization Aceh in Act Number 11 Year 2006

Universitas Sumatera Utara

Key words : Consultancy and Consideration, Administrative Policy, Aceh

Universitas Sumatera Utara

Alhamdulillahirabbil’alamin, segala puji dan syukur Penulis panjatkan

Kajian Disertasi ini dimaksudkan untuk mendapatkan konsepsi mengenai

konsultasi dan pertimbangan gubernur terhadap kebijakan administratif

Pemerintah Pusat yang berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh. Sehingga

mengatur kebijakan-kebijakan administratif Pemerintah Pusat dalam konteks

politik hukum (legal policy) melalui pembentukan peraturan perundang-undangan

yang responsif dalam membangun hubungan antara Pemerintah Pusat dengan

Pemerintahan Daerah, berkaitan pelaksanaan teori desentralisasi, khususnya

hubungan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Aceh dalam konteks

Melalui kata pengantar ini, Penulis menyampaikan penghargaan dan terima

kasih yang sebesar-besarnya dan sedalam-dalamnya kepada Tim Promotor Prof.

Universitas Sumatera Utara

Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara.

Terimakasih dan penghargaan setinggi-tingginya juga Penulis sampaikan

banyak memberikan ilmu, khususnya ilmu hukum pada saat perkuliahan.

Kemudian, Penulis juga menyampaikan terimakasih kepada:

1. Rektor Universitas Sumatera Utara, Prof. Dr. Runtung, S.H., M.Hum.,

beserta Wakil Rektor Universitas Sumatera Utara yang telah memberi

kesempatan kepada Penulis untuk menimba ilmu pada Program

Doktor Ilmu Hukum (S3) Universitas Sumatera Utara.

Universitas Sumatera Utara

Hukum Universitas Sumatera Utara.

3. Prof. Dr. Suhaidi, S.H., M.H., sebagai Ketua Program Doktor

Universitas Sumatera Utara yang telah memberi dorongan serta

motivasi kepada Penulis untuk melanjutkan dan menyelesaikan

Program Doktor Ilmu Hukum (S3).

Universitas Sumatera Utara yang telah memberi dorongan serta

motivasi kepada Penulis untuk melanjutkan dan menyelesaikan

Program Doktor Ilmu Hukum (S3).

5. Prof. Dr. Apridar, S.E., M.Si., Rektor Universitas Malikussaleh

Lhokseumawe yang telah memberikan rekomendasi dan dorongan

serta motivasi kepada Penulis untuk melanjutkan dan menyelesaikan

Program Doktor Ilmu Hukum (S3).

6. Prof. Dr. Jamaluddin, S.H., M.Hum., Dekan Fakultas Hukum

Universitas Malikussaleh Lhokseumawe beserta seluruh Pembantu

Dekan yang telah memberikan rekomendasi dan motivasi kepada

Penulis untuk melanjutkan dan menyelesaikan Program Doktor Ilmu

7. Dr. Sulaiman, S.H., M.Hum., mantan Dekan dan Ketua Pascasarjana

Fakultas Hukum Universitas Malikussaleh Lhokseumawe yang telah

memberikan rekomendasi dan motivasi kepada Penulis untuk

melanjutkan dan menyelesaikan Program Doktor Ilmu Hukum (S3).

Universitas Sumatera Utara

Malikussaleh Lhokseumawe yang telah memberikan rekomendasi dan

motivasi kepada Penulis untuk melanjutkan Program Doktor Ilmu

9. Pemerintah Aceh yang telah memberi dukungan sebagian dana selama

Program Doktor Ilmu Hukum (S3) kepada Penulis dalam bentuk

2004, Periode 2004-2009, dan Wakil Ketua MPR RI periode 2009-

2014, yang dalam kesibukannya bersedia membantu Penulis baik