See discussions, stats, and author profiles for this publication at: https://www.researchgate.

net/publication/321427250

Implementasi Skema PPP pada Proyek Tanjung Priok Access Toll Road

Preprint · December 2017

DOI: 10.13140/RG.2.2.31547.11040

CITATIONS READS
0 794
1 author:

Widhi Pratama
Gadjah Mada University
3 PUBLICATIONS 0 CITATIONS

SEE PROFILE

Some of the authors of this publication are also working on these related projects:

The Relation of Policy Evaluation and Performance Audit in Indonesia View project

Performance Audit Credibility in Indonesia Supreme Audit Institution View project

All content following this page was uploaded by Widhi Pratama on 01 December 2017.

The user has requested enhancement of the downloaded file.

IMPLEMENTASI SKEMA PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP PADA PROYEK TANJUNG
PRIOK ACCESS TOLL ROAD

Oleh: Widhi Setyo Pratama

Abstrak. Kajian ini mendeskripsikan implementasi skema public-private partnership pada Proyek Tanjung
Priok Access Toll Road. Tulisan ini mengeksaminasi pentingnya proyek ini, model public-private partnership
yang digunakan, serta menganalisis pelaksanaan proyek dalam dimensi ekonomi-politik dan sosial-lingkungan.
Dalam pembangunan infrastruktur, skema public-private partnership tampaknya menjadi solusi pendanaan
terutama akibat adanya budgetary constraint. Untuk mewujudkan hal ini, setidaknya harus ada regulasi yang
jelas sebagai landasan hukum bagi implementasinya di lapangan. Selain itu, dimensi ekonomi-politik serta
sosial-ekonomi juga harus diperhitungkan, terutama untuk mendukung adanya pembangunan infrastruktur yang
berkesinambungan.
Kata kunci: Implementasi, Tanjung Priok Access Toll Road, Public-Private
Partnership

Pendahuluan
Kajian ini menganalisis implementasi skema public-private partnership (PPP) dalam
proyek Tanjung Priok Access Toll Road (TPATR). Tanjung Priok merupakan kawasan
dengan tingkat aktivitas perekonomian yang tinggi di DKI Jakarta. Hal ini diindikasikan
dengan semakin meningkatnya volume kargo di kawasan terminal pelabuhan tanjung priok
hingga 3,8 juta TEU kontainer dan muatan 27,2 juta ton pada tahun 2009, atau meningkat
sebanyak 7,6% dan 2,7% dalam kurun waktu 15 tahun terakhir (JICA, 2011). Aktivitas ini
telah mengakibatkan kemacetan hampir di sepanjang ruas jalan kawasan Tanjung Priok. Hasil
survei lalu lintas diketahui rata-rata terdapat 75.400 s.d. 142.000 kendaraan yang melintasi
kawasan tersebut setiap harinya, dan angka tersebut diperkirakan akan meningkat 2% setiap
tahunnya (JICA, 2010). Hal ini tentu membawa dampak kemacetan yang semakin parah di
masa depan. Untuk mengatasi masalah ini, pemerintah telah menetapkan Proyek TPATR
sebagai prioritas pembangunan nasional.
Proyek TPATR merupakan proyek konstruksi jalan sebagai bagian dari Jakarta Outer
Ring Road (JORR). Baik JORR maupun TPATR memiliki peran penting dalam aktivitas
ekonomi di Indonesia, dan menjadi bagian penting dari sistem jalan tol Jakarta-Jawa Barat
(Bappenas, 2016b). Proyek yang menelan biaya lebih kurang Rp5 triliun ini bertujuan untuk
memperkuat jaringan jalan di metropolitan Jakarta, serta mengurangi kemacetan lalu lintas
sebagai upaya mendukung aktivitas masyarakat. Proyek TPATR dilaksanakan melalui skema
PPP. Skema tersebut dipilih terutama untuk memenuhi kebutuhan pendanaan, meningkatkan
peran swasta dalam mempercepat pembangunan infrastruktur di Indonesia, dan menghasilkan
value for money (Alfen et al., 2009; Bellier, Michel, & Zhou, 2003; Susantono & Berawi,
2012). Dalam pelaksanaannya, ternyata proyek TPATR mengalami berbagai dinamika,
hambatan, bahkan mengalami keterlambatan. Saat ini, konstruksi proyek tersebut telah
selesai dan telah diresmikan oleh Presiden Jokowi pada 15 April 2017, akan tetapi belum
1
dioperasionalkan sepenuhnya .
Metode Kajian

1
Jokowi Resmikan Tol Akses Tanjung Priok, https://finance.detik.com/berita-ekonomi-bisnis/3474957/jokowi-
resmikan- tol-akses-tanjung-priok-siang-ini, diakses pada 3 Oktober 2017, pukul 17.00 WIB
 Kajian ini menggunakan analisis kualitatif, melalui studi literatur, berita, pernyataan,
maupun dokumen pendukung lainnya. Analisis dilakukan secara kualitatif dengan terlebih
dahulu mendeskripsikan konsep serta kebijakan PPP di Indonesia. Selanjutnya, tulisan ini
mendiskusikan implementasi proyek TPATR untuk melihat gambaran umum proyek,
operasional proyek, dan skema PPP yang digunakan. Secara khusus, artikel ini menganalisis
faset ekonomi-politik dan sosial-lingkungan agar diperoleh ulasan yang lebih komprehensif
mengenai proyek tersebut.
Public-Private Partnership Bidang Infrastruktur Jalan di Indonesia
Dekade ini, skema PPP banyak digunakan dalam proyek infrastruktur di Indonesia
(Alfen et al., 2009; Jensen, 2017; Utama, 2010). Konsep PPP didefinisikan sebagai kerja
sama dalam konteks yang luas antara sektor publik dan swasta dalam bidang infrastruktur dan
pelayanan lainnya (ADB, 2008). Skema PPP bertujuan mewujudkan reformasi sektoral dan
investasi publik, sekaligus memenuhi kewajiban sosial. Pandangan lain mengartikan PPP
sebagai cara pemerintah untuk menggantikan metode tradisional terkait kontrak pelayanan
publik melalui tender yang kompetitif (G. A. Hodge & Greve, 2007). Skema PPP banyak
diadopsi dalam berbagai proyek infrastruktur karena skema ini menghadirkan inovasi,
kreativitas, efisiensi biaya, menyiasati keterbatasan anggaran, alokasi risiko dan memperkuat
manajemen publik (Chan, Lam, Chan, Cheung, & Ke, 2010; European Commission, 2003; G.
Hodge, Greve, & Boardman, 2017; Mouraviev, Mouraviev, Kakabadse, & Kakabadse, 2016).
Dalam hal ini, swasta diasumsikan lebih efisien, inovatif dan memiliki keunggulan
komparatif sehingga skema ini diharapkan menghadirkan alih pengetahuan, manajerial dan
teknologi.
Asian Development Bank (2008) mengklasifikasikan skema PPP menjadi enam jenis,
yaitu kontrak pelayanan, kontrak manajemen, kontrak sewa, build operate transfer (BOT),
konsesi dan joint venture. Dalam konteks Indonesia, BOT dan konsesi merupakan skema
yang paling umum digunakan terutama dalam sektor infrastruktur seperti jalan, jembatan,
pelabuhan, terminal dan listrik (Joesoef, 2011). Untuk mengatur hal ini, Indonesia telah
memiliki cross-sector regulatory framework untuk mengakomodasi PPP dalam berbagai
bidang (Bappenas, 2016b). Kebijakan terkait proyek infrastruktur jalan di antaranya: Perpres
38 tahun 2015 tentang Kerjasama Pemerintah dan Badan Usaha dalam Penyediaan
Infrastruktur, Peraturan Menteri PPN/Bappenas No. 4 tahun 2015 terkait operasional PPP
pada proyek infrastruktur, Permenku No. 8 tahun 2016 tentang jaminan pemerintah, dan PP
30 tahun 2017 tentang jalan tol. Dengan adanya cross-sector regulatory framework tersebut,
pemerintah memiliki legitimasi serta landasan hukum yang jelas dalam melakukan
pembangunan infrastruktur jalan di Indonesia.
Diskusi dan Pembahasan
Selanjutnya, tulisan ini mengkaji proyek TPATR dalam dimensi ekonomi-politik dan
sosial-lingkungan. Dalam dimensi ekonomi-politik, proyek dengan skema PPP ini dapat
dilihat sebagai solusi pendanaan karena adanya budgetary constraint, mewujudkan value for
money, dan menciptakan efisiensi. Proyek yang sudah dibicarakan sejak tahun 2000 tersebut
telah melalui proses pembahasan yang panjang, hingga akhirnya mulai direalisasikan pada
 2
awal 2009 . Proyek tersebut masuk dalam prioritas pembangunan nasional, dengan melewati
proses politik di DPR, kemudian disetujui pelaksanaannya melalui APBN dengan pendanaan
berasal dari pinjaman luar negeri. Dengan masuknya proyek tersebut dalam mekanisme
APBN, pemerintah memberikan jaminan (government guarantee) terhadap pembayaran
kewajiban atas pendanaannya. Walaupun ada pergantian rezim pemerintahan pada tahun
2014, yaitu dari Presiden SBY ke Jokowi, proyek ini tetap dilanjutkan. Hal ini menunjukkan
adanya dukungan politik yang kuat baik dari eksekutif maupun legislatif, dengan
pertimbangan manfaat ekonomi di masa depan.
Proyek TPATR terdiri atas dua pekerjaan yaitu pekerjaan konstruksi serta pekerjaan
operational & maintenance (OM). Pada pekerjaan konstruksi, proyek ini menggunakan
skema design-build (skema BOT), dengan keterlibatan tiga pihak yaitu: (1) JICA, selaku
lembaga pendanaan proyek, terdiri dari pinjaman senilai JPY 26,306 million (31 Maret 2005)
3
dan JPY 26,620 million (29 Maret 2006) , (2) Kontraktor merupakan joint-operation
Indonesia dan Jepang, d.h.i: SMCC-PT Hutama Karya, Kajima-PT Waskita Karya, Obayashi-
4
PT Jaya Konstruksi, dan Tobishima-PT Wijaya Karya , dan (3) Pelaksana proyek yaitu
Direktorat Jenderal Bina Marga KemenPUPR. Sedangkan untuk pekerjaan OM, Pemerintah
5
melalui Perpres 81/2007 menugaskan KSO PT Hutama Karya-PT Jakpro untuk menjadi
operator jalan tersebut melalui skema konsesi selama 40 tahun dan melakukan konstruksi
serta OM untuk section W1 dan W2 (Republik Indonesia, 2017). Pada tahun pertama, biaya
untuk operasi dan pemeliharaan jalan tersebut diperkirakan sebesar Rp14 miliar (JICA,
2010). Untuk penugasan tersebut, PT Hutama Karya dapat memperoleh pendanaan yang
berasal dari pinjaman dalam/luar negeri, penerbitan obligasi, pinjaman kepada lembaga
keuangan dan pendanaan lainnya.
Skema PPP yang dilaksanakan dalam proyek ini, mampu mewujudkan value for money
yang ditandai dengan efisiensi biaya, alokasi risiko, implementasi yang cepat, dan perbaikan
mutu layanan. Skema ini menghadirkan inovasi dalam rekayasa lalu lintas, penerapan
teknologi dan efisiensi biaya. Rekayasa lalu lintas yang dilaksanakan membuat road capacity
di daerah konstruksi tidak banyak berubah, dimana sebelum dan setelah adanya proyek
adalah sama yaitu 5152,8 smp/jam (Fitriani, Pratiwi, Kushardjoko, & Wicaksono, 2013).
Dalam inovasi teknologi, proyek ini telah dilengkapi dengan sound barrier sehingga tidak
6
mengganggu RSUD Kodja . Dalam segi efisiensi, proyek ini diprediksi akan menghemat
vehicle operating cost dan travel time cost senilai Rp97,3 miliar (JICA, 2010).

2
Rencana Pembangunan Proyek TPATR https://finance.detik.com/berita-ekonomi-bisnis/3469362/tol-akses-tanjung-
priok- sepanjang-114-km-akhirnya-rampung-100, diakses pada 8 Oktober 2017, pukul 19.30 WIB
3
Pinjaman JICA untuk proyek TPATR, https://www.jica.go.jp/indonesia/english/activities/activity12.html, diakses pada 4
Oktober 2017, pukul 22.30 WIB
4
Joint operation Indonesia-Jepang,
http://properti.kompas.com/read/2017/04/15/100000521/dibangun.8.tahun.jalan.tol.akses.tanjung.priok.siap.dibuka,
diakses pada 4 Oktober 2017, pukul 22.00 WIB
5
Penunjukkan Hutama Karya sebagai operator TPATR https://www.pwc.com/id/en/media-centre/infrastructure-
news/august---2017/toll-roads--hutama-karya-manages-priok-access.html, dalam hal ini, PT Jakpro, salah satu BUMD
Jakarta, telah menjembatani pembebasan lahan senilai Rp 400 miliar dan telah dijanjikan untuk dilibatkan dalam
pengelolaan jalan tol. Diakses pada 5 Oktober 2017, pukul 23.00 WIB
6
Teknologi sound barrier, https://bisnis.tempo.co/read/866386/2019-tol-akses-tanjung-priok-terhubung-dengan-
tol- dalam-kota, diakses pada 6 Oktober 2017, pukul 08.00 WIB
 Namun demikian, proyek jalan sepanjang 11,4 km ini tak lepas dari masalah. Proyek
7
yang direncanakan beroperasi pada akhir tahun 2015 ini, realisasinya terlambat dan baru
diresmikan pada April 2017. Keterlambatan antara lain disebabkan oleh pembebasan lahan,
8
penolakan instansi , kekurangan alokasi anggaran dalam DIPA 2016, dan 69 tiang beton
gagal konstruksi pada E-2 Section (Bappenas, 2016a). Atas hal tersebut, telah dilakukan
percepatan revisi DIPA serta penggantian beton gagal konstruksi. Penggantian beton tersebut
9
telah mengakibatkan tambahan biaya konstruksi sebesar Rp1 triliun . Hal ini justru
menyimpang dari perencanaan awal yang memperkirakan proyek tersebut akan menghemat
anggaran sebesar Rp142 miliar (JICA, 2010).
Selanjutnya, tulisan ini mendiskusikan proyek TPATR dalam dimensi sosial-
lingkungan, terutama aspek pembebasan lahan, penyerapan tenaga kerja, serta kerusakan
jalur hijau. Studi pendahuluan menunjukkan perencanaan proyek TPATR telah
memperhitungkan aspek sosial-lingkungan, meliputi: pembebasan lahan, analisis dampak
lingkungan, RKL, RPL, tingkat kebisingan dan gas buang kendaraan bermotor (JICA, 2010).
Selain itu, studi tersebut juga membahas penanganan dan konstruksi pada lahan yang
ditempati oleh penghuni liar (illegal occupants). Proyek infrastruktur (government
expenditure) diyakini mampu meningkatkan pendapatan perkapita, menumbuhkan
perekonomian, termasuk mengurangi tingkat pengangguran (Musgrave, 1988). Dalam hal ini,
10
proyek TPATR diklaim mampu menyerap tenaga kerja hingga 1.250 tenaga kerja . Hal ini
membawa dampak positif bagi pengurangan tingkat pengangguran di Indonesia.
Dalam dimensi sosial-lingkungan ini, proyek TPATR memiliki masalah di lapangan
berupa pembebasan lahan. Idealnya lahan sudah harus clean & clear ketika konstruksi fisik
akan dilaksanakan. Permasalahan tersebut meliputi: pembebasan lahan pada HPL Pelindo II,
sengketa kepemilikan, harga lahan yang belum disepakati, serta masalah lahan di makam
Mbah Priok (ANT, 2014; Gita, 2014; KFF & NDR, 2013; Syah, 2013; Wiwoho, 2013).
Permasalahan tersebut telah diselesaikan melalui penilaian appraisal independen dan
konsinyasi lewat PN Jakarta Utara. Sedangkan untuk area makam Mbah Priok dicapai
kesepakatan bahwa makam tersebut dipertahankan dan diberikan akses khusus (ramp-
on/ramp-off). Selain masalah pembebasan lahan, proyek TPATR juga mengakibatkan
11
rusaknya 1.500 pohon yang ada di jalur hijau . Kerusakan disebabkan oleh penebangan
pohon yang digunakan untuk jalur ekskavator dan alat berat lainnnya. Atas permasalahan
tersebut, Kepala Satker Proyek berjanji akan mengganti setiap pohon, jalur hijau dan taman
yang rusak karena pekerjaan ini.

7
Rencana operasional proyek TPATR, http://www.pu.go.id/berita/1850/PEMBANGUNAN-SEKSI-1-AKSES-TANJUNG-
P
8
R IOK- DIMULAI, diakses pada 10 Oktober 2017, pukul 12.00 WIB
Hambatan Proyek TPATR, http://www.viva.co.id/berita/bisnis/905558-ini-hambatan-yang-pernah-hantui-tol-akses-
tanjung-priok, diakses padda 9 Oktober 2017, pukul 11.00 WIB
9
Proyek TPATR membengkak Rp 1 T, http://katadata.co.id/berita/2016/03/08/biaya-pembangunan-tol-tanjung-
priok- membengkak-rp-1-triliun, diakses pada 9 Oktober 2017, pukul 20.00 WIB
10
Penyerapan Tenaga Kerja Proyek TPATR http://www.pu.go.id/berita/1850/PEMBANGUNAN-SEKSI-1-AKSES-
TANJUNG- PRIOK-DIMULAI, diakses pada 10 Oktober 2017, pukul 12.30 WIB
11
Jalur hijau rusak, https://www.merdeka.com/jakarta/dampak-pembangunan-tol-priok-lahan-terbuka-di-jakut-
rusak- parah.html, diakses pada 10 Oktober 2017, pukul 20.26 WIB
Simpulan
Dalam kajian ini, penulis menegaskan kembali implementasi skema PPP pada Proyek
TPATR. Pelaksanaan proyek ini memiliki dinamika yang positif maupun negatif. Yang
pertama dalam konteks Indonesia, model BOT dan konsesi sebagai skema PPP yang paling
banyak digunakan memberikan manfaat terutama solusi atas adanya budgetary constraint
serta mendorong value for money. Dalam hal ini, regulasi hal yang krusial sebagai landasan
hukum implementasi skema PPP ini. Yang kedua, pada dimensi ekonomi-politik, tampaknya
perhitungan cost-benefit di masa depan menjadi faktor dalam persetujuan politik dan
anggaran untuk memberikan kewenangan atas suatu proyek dengan skema ini. Perhitungan
tersebut harus dilakukan secara detail dan cermat, sehingga tidak terjadi lagi masalah gagal
konstruksi akibat kesalahan desain. Faktor pendanaan juga harus dihitung dengan cermat
sehingga tidak menimbulkan kewajiban yang tidak seharusnya di masa depan. Yang ketiga,
pada dimensi sosial-lingkungan suatu proyek dengan skema PPP harus memikirkan kondisi
sosial-lingkungan di sekitar proyek, terutama masalah pembebasan lahan yang memang
menjadi masalah klasik di Indonesia. Selain itu, dampak kerusakan terhadap lingkungan juga
harus menjadi perhatian pelaksana & kontraktor agar pembangunan tetap berkelanjutan.

Daftar Pustaka
ADB. (2008). Public-Private Partnership Handbook. Asian Development Bank.
Alfen, H. W., Kalidindi, S. N., Ogunlana, S., Wang, S., Abednego, M. P., Frank-Jungbecker, A., . . . Singh, L.
(2009). Public-private partnership in infrastructure development: case studies from Asia and Europe:
Weimar: Verlag der Bauhaus-Universität.
ANT. (2014). Pembebasan lahan akses Tanjung Priok terkendala HPL Pelindo II.
http://www.antaranews.com/print/280999/pembebasan -lahan-akses-tanjung-priok-terkendala-
hpl- pelindo-ii.
Bappenas. (2016a). Laporan Kinerja Pelaksanaan Pinjaman dan/atau Hibah Luar Negeri Triwulan I Tahun 2016.
Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Bappenas.
Bappenas. (2016b). Public Private Partnerships - Infrastructure Projects Plan in Indonesia 2017. Jakarta:
Kementerian PPN/Bappenas.
Bellier, Michel, & Zhou, Y. M. (2003). Private Participation in Infrastructure in China: Issues and
Recommendations for the Road, Water, and Power Sectors. World Bank Working Paper, 2(Available:
http://info.worldbank.org/etools/docs/library/240079/PRIVAT%7E1.PDF) .
Chan, A., Lam, P., Chan, D., Cheung, E., & Ke, Y. (2010). Critical success factors for PPPs in infrastructure
developments: Chinese perspective. Journal Construction Engineering Management, 136, 484-
494.
European Commission. (2003). Guidelines for Successful Public Private Partnerships. Brussel: Directorate
General Regional Policy-European Commission.
Fitriani, I., Pratiwi, R. M., Kushardjoko, W., & Wicaksono, Y. I. (2013). Analisis Lalu Lintas Akibat
Pembangunan Jalan Layang Cakung Cilincing Tanjung Priok Jakarta. Fakultas Teknik. Universitas
Diponegoro (Unpublished Work). Semarang.
Gita, L. (2014). Tol Priok Terhambat Lahan. http://www.harnas.co/2014/08/08/tol-priok-terhambat-lahan.
Hodge, G., Greve, C., & Boardman, A. (2017). Public‐Private Partnerships: The Way They Were and What
They Can Become. Australian Journal of Public Administration, 76(3), 273-282.
Hodge, G. A., & Greve, C. (2007). Public–private partnerships: an international performance review. Public
Administration Review, 67(3), 545-558.
Jensen, O. (2017). Public–private partnerships for water in Asia: a review of two decades of experience.
International Journal of Water Resources Development, 33(1), 4-30.
JICA. (2010). Summary of Final Report Special Assistance for Project Implementation for The Tanjung Priok
Access Road Project. Tokyo: JICA.
JICA. (2011). Final Report on Project for Master Plan Study on Port Development and Logistics in
Greater Jakarta Metropolitan Area in The Republic of Indonesia. Japan: Japan International
Cooperation Agency.
Joesoef, I. E. (2011). Model Kerjasama Pemerintah dan Swasta: Studi Penerapan Kontrak Build Operate
Transfer Dalam Perjanjian Pengusahaan Jalan Tol di Indonesia. (Doctorates), Universitas Indonesia,
Jakarta.
KFF, & NDR. (2013). Makam Mbah Priok Vs Proyek Tol Akses Tanjung Priok, Siapa Mengalah?
https://news.detik.com/berita/2196529/makam-mbah-priok-vs-proyek-tol-akses-tanjung-priok-
siapa- mengalah.
Mouraviev, N., Mouraviev, N., Kakabadse, N. K., & Kakabadse, N. K. (2016). Conceptualising public -
private partnerships: A critical appraisal of approaches to meanings and forms. Society and Business
Review,
11(2), 155-173.
Musgrave, B. (1988). Public Finance in Theory and Practice. New York: McGraw-Hill Book Co.
Republik Indonesia. (2017). Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 81 Tahun 2017 tentang
Penugasan Kepada PT Hutama Karya Untuk Mengusahakan Jalan Tol Ruas Akses Tanjung Priok.
Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 185.
Susantono, B., & Berawi, M. A. (2012). Perkembangan Kebijakan Pembiayaan Infrastruktur Transportasi
Berbasis Kerja Sama Pemerintah Swasta di Indonesia. Jurnal Transportasi, 12(2), 93-102.
Syah, M. H. (2013). Pembebasan Lahan Akses Tol Priok Terkendala di 3 Titik.
http://news.liputan6.com/read/545545/pembebasan -lahan-akses-tol-priok-terkendala-di-3-titik.
Utama, D. (2010). Prinsip dan Strategi Penerapan Public Private Partnership Dalam Penyediaan
Infrastruktur
Transportasi. Jurnal Sains dan Teknologi Indonesia, 12(3), 145-151.
Wiwoho, L. H. (2013).
http://megapolitan.kompas.com/read/
2013/07/09/17524 20/Makam.Mbah.Priok.Dipertahankan.dan.Dib eri.Akses.Khusus.
View publication stats