Istilah cost recovery (pengembalian/pemulihan biaya) dalam industri migas yang semula

masih asing di kalangan awam, kini telah mulai banyak dikenal. Satu hal yang cukup
menggembirakan, karena sedikit banyak publik kini mulai mengerti bahwa di dalam
pengusahaan migas di Indonesia, para kontraktor bagi hasil migas, KPS (sekarang istilahnya
adalah kontraktor kontrak kerja sama, KKKS), akan mendapatkan pengembalian biaya dari
pemerintah (baca: rakyat) berkenaan dengan seluruh biaya (100%) yang telah dikeluarkannya
untuk mencari (eksplorasi) dan memproduksikan migas. Namun, kegembiraan di satu sisi
tersebut juga diiringi dengan keterkejutan, ketika mengetahui bahwa besarnya cost recovery
migas selama 2006 diperkirakan mencapai Rp70 triliun lebih (Bisnis Indonesia, 28 September
2006). Untuk 2007, cost recovery yang diajukan bahkan mencapai Rp93,9 triliun (Kompas, 26
Juli 2007). Besaran yang mencengangkan ini merupakan kelanjutan peningkatan cost recovery
migas yang terus terjadi sejak 2001.
Dari data yang beredar, untuk 2001-2005, besarnya cost recovery migas yang harus
ditanggung negara (dalam miliar dolar AS) berturut-turut adalah 4,35 ; 5,06 ; 5,52 ; 5,60 ; dan
7,68. Atau jika dirata-ratakan dengan kurs Rp9.000/US$, adalah sekitar Rp50 triliun per tahun.
Di sisi lain, produksi dan cadangan migas kita menunjukkan tren yang terus menurun. Tak
mengherankan jika kemudian masyarakat pun bertanya-tanya, apa saja yang sebenarnya dibiayai
oleh cost recovery migas ini? Dimanakah sebenarnya ketentuan tentang cost recovery migas ini
diatur? Dari pertanyaan-pertanyaan ini, setidaknya ada dua aspek penting yang terkait, yaitu
standardisasi cost recovery dan transparansi cost recovery.
Standardisasi komponen Secara normatif, biaya yang dapat dimasukkan sebagai cost
recovery (mestinya) adalah biaya yang dikeluarkan oleh kontraktor yang terkait langsung dengan
operasi eksplorasi dan produksi migas di Indonesia. Dalam hal ini, ada tiga komponen utama dari
cost recovery migas kita, yaitu pertama biaya operasi tahun berjalan. Biaya ini merupakan biaya
non-capital (intangible) yang meliputi biaya operasi dan administrasi perusahaan untuk
eksplorasi dan pengembangan lapangan migas. Termasuk di dalamnya adalah biaya tenaga kerja
(domestik dan ekspatriat, konsultan), biaya administrasi perkantoran, biaya pelatihan dan
kesehatan tenaga kerja.
Kedua, biaya depresiasi dari capital/tangible assets tahun berjalan. Biaya barang-barang
modal, peralatan dan fasilitas eksplorasi produksi yang digunakan tercakup disini. Dan ketiga,
sisa cost recovery tahun-tahun sebelumnya (carry over/unrecovered costs). Namun, pada
kenyataannya, hasil temuan audit BPK dan BPKP belum lama ini mengindikasikan bahwa
terdapat banyak pengeluaran yang tidak berhubungan langsung dengan operasi eksplorasi dan
produksi tetapi dimasukkan ke dalam cost recovery. Pengeluaran itu di antaranya adalah untuk
community development, biaya administrasi kantor pusat di negara asal si kontraktor, dan biaya
depresiasi barang modal yang ternyata sudah tak dapat lagi digunakan.
Singkatnya, ada indikasi kuat bahwa cost recovery migas telah digelembungkan.
Besarannya pun sangat mencengangkan. Untuk periode 2003-2004 dan hanya untuk 5 kontraktor

KKS, indikasi penyimpangan yang ditemukan oleh BPK telah mencapai Rp13 triliun lebih. Apa
yang menyebabkan biaya-biaya yang tidak berhubungan langsung dengan aktivitas eksplorasi
produksi migas itu dapat dimasukkan ke dalam cost recovery? Jawaban dari pertanyaan ini bisa
sangat beragam.
Lemahnya pengawasan, khususnya terkait masalah teknis, ditambah dengan praktik
korupsi dan kolusi tentu merupakan salah satu dari sekian banyak hal yang sangat mungkin
terjadi di sini. Satu hal yang patut digarisbawahi di sini adalah bahwa hal itu sangat mungkin
terjadi karena tidak adanya standardisasi yang jelas dan tegas dalam aturan cost recovery ini.
Pemerintah hanya mempunyai aturan garis besarnya, tetapi tidak secara detail dan tegas
mengatur biaya-biaya mana saja yang dapat dan tidak dapat dimasukkan ke dalam cost recovery.
Tidak adanya standardisasi yang jelas inilah yang menyebabkan pada akhirnya penentuan cost
recovery lebih banyak dilakukan melalui negosiasi-negosiasi antara pemerintah dan para
kontraktor. Praktik-praktik semacam ini sudah berlangsung sejak lama dan tak banyak diketahui
masyarakat luas. Tak mengherankan, karena transparansi mengenai cost recovery ini dapat
dikatakan memang (hampir) tak ada.
Ketentuan cost recovery yang diatur dalam kontrak kerja sama antara pemerintah dan
kontraktor praktis selama ini tak dapat diakses oleh masyarakat luas. Pun DPR sebagai wakil
rakyat dan pengawas pemerintah, juga mengalami kesulitan untuk mengetahui secara pasti apa
yang tertulis di dalam kontrak tersebut. Dengan dalih menjaga kerahasiaan negara, transparansi
mengenai isi kontrak-kontrak migas pada umumnya, dan transparansi mengenai ketentuan cost
recovery pada khususnya, menjadi suatu hal yang diharamkan.
Kedua hal di atas, standardisasi dan transparansi cost recovery, menjadi kata kunci dari
awal upaya perbaikan yang harus segera dilakukan. Lebih dari lima puluh triliun rupiah per
tahun jelas suatu angka yang mestinya dapat memberi kontribusi signifikan bagi kemakmuran
dan kesejahteraan rakyat. Terlalu mahal jika hanya ditujukan untuk sesuatu yang 'abu-abu' yang
bernama cost recovery.

Salah satu tabiat alami dari investasi pengusahaan hulu migas oleh pemerintah kita adalah
disparitas modal yang tidak seimbang dengan potensi sumber daya migas yang tersedia. Dana
investasi yang dibutuhkan untuk melakukan serangkaian kegiatan usaha hulu migas tentu saja
tidak sedikit, biaya-biaya operasional yang harus dikeluarkan mulai dari tahap eksplorasi hingga
ekploitasi (produksi) lazimnya menelan biaya triliunan rupiah. Bayangkan saja, untuk
mendirikan satu infrastruktur fasilitas produksi (on shore) di daratan membutuhkan dana
sedikitnya AS$5 miliar atau setara dengan Rp45 triliun. Belum lagi jika pembangunannya

dilakukan diatas permukaaan laut (off shore) dengan kompleksitas medan yang khas, maka dana
yang dibutuhkanpun otomatis membumbung berkali-kali lipat. Kalaupun telah beberapa tahapan
operasional eksplorasi dan produksi, para pelaku usaha sektor hulu migas juga masih akan
dihantui oleh ketidakpastian hasil produksinya. Tidak jarang, suatu lapangan produksi yang telah
menelan biaya puluhan bahkan ratusan triliun justru tidak menghasilkan apa-apa kecuali
bebatuan geologis yang terendap dalam perut bumi. Sungguh sebuah kerugian yang tidak
sebanding dengan usaha yang telah dilakukan.
Resiko ketidakberhasilan operasional produksi migas inilah yang seringkali menjadi
momok menakutkan bagi semua pelaku kegiatan usaha hulu migas, termasuk pemerintah
didalamnya. Saya sendiri tidak yakin pemerintah kita akan berani mengorbankan biaya yang
begitu besar untuk kegiatan opearasioal hulu migas dengan menggunakan uang Negara. Jika
tidak berhasil, maka rakyatlah yang pada akhirnya akan terkena imbasnya. Dengan kata lain,
tingginya resiko menjadikan pemerintah enggan berjudi di sektor hulu migas. Hal inilah yang
kemudian melatarbelakangi mengapa pemerintah kita gencar mengundang investor-investor
asing (multinational oil company/MOC) dalam rangka membantu pemerintah untuk
memaksimalkan potensi produksi migas yang tersedia, tentunya dengan berharap pada tebalnya
kantong, canggihnya teknologi dan keterampilan sumber daya manusia yang dibawa.
Sayangnya semua ini ada harganya, seperti telah disinggung dalam tulisan mengenai
konsep PSC sebelumnya, dimana dalam mekanisme tersebut biaya-biaya yang dikeluarkan oleh
kontraktor kontrak kerjasama (dalam hal ini oleh MOC) mulai dari tahap awal sampai dengan
tahap produksi akan diganti oleh pemerintah jika suatu wilayah kerja (WK) migas yang
diusahakan telah berpropduksi. Ya, itulah yang disebut cost recovery. Sistem ini memang masih
asing di telinga masyarakat Indonesia pada umumnya. Dari pengalaman saya meliput sebagai
jurnalis, bahkan ada anggota dewan yang kurang memahami mekanismenya. Sungguh ironis
memang, mengingat krusialnya sistem ini bagi penerimaan Negara sektor migas.
Lalu, apa itu sebenarnya cost recovery? Sejauh yang saya pahami, ini merupakan sistem
yang muncul sebagai konsekuensi logis dari model kontrak PSC. Secara harfiah, cost recovery
sendiri diartikan sebagai pengembalian atau penggantian biaya yang telah dikeluarkan MOC
dalam melaksanakan kegiatan operasi usaha hulu migas di Indonesia. Jelasnya, biaya operasi
yang timbul dalam pelaksanaan kontrak PSC ini diganti atau ditanggung oleh pemerintah di
akhir tahun produksi. Dalam konteks ini, MOC menalangi dulu nilai pengeluaran untuk biaya
operasi tersebut. Pemerintahlah yang pada akhirnya akan membayar biaya operasional yang telah
dikeluarka MOC dari bagi hasil produksi migas yang telah berdasar pada kontrak PSC. Yang
menggembirakan, selain menyediakan dana, teknologi, peralatan dan keahlian yang diperlukan
bagi usaha produksi migas tersebut, MOC juga akan menanggung semua risiko yang timbul
darinya.
Secara normative, cost recovery telah diatur dalam Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 79
Tahun 2010 tentang Biaya Operasi yang Dapat Dikembalikan dan Pemberlakuan Pajak

Penghasilan di Bidang Usaha Hulu Migas dengan mengacu pada Undang-Undang Perpajakan
(UU 41/2008). Biaya yang dapat dimasukkan sebagai cost recovery (mestinya) adalah biaya
yang dikeluarkan oleh kontraktor yang terkait langsung dengan operasi eksplorasi dan produksi
migas di Indonesia sebagaimana yang tertuang dalam pasal 12 PP 79/2010.
Dalam hal ini, ada dua komponen utama dari cost recovery migas kita, yaitu:
a. Biaya operasi tahun berjalan. Biaya ini merupakan biaya non-capital (intangible) yang
meliputi biaya operasi dan administrasi perusahaan untuk eksplorasi dan pengembangan
lapangan migas. Termasuk di dalamnya adalah biaya tenaga kerja (domestik dan
ekspatriat, konsultan), biaya administrasi perkantoran, biaya pelatihan dan kesehatan
tenaga kerja.
b. Biaya depresiasi dari capital/tangible assets tahun berjalan. Biaya barang-barang modal,
peralatan dan fasilitas eksplorasi produksi yang digunakan tercakup disini. Dan ketiga,
sisa cost recovery tahun-tahun sebelumnya (carry over/unrecovered costs).
Singkatnya, besaran dana. Besarannya pun sangat mencengangkan.
Di lain pihak, biaya produksi yang tidak rasional akan mengurangi ETBS sehingga
memangkas porsi yang akan dibagi oleh pemerintah dengan perusahaan migas. Dalam hal biaya
produksi yang terlalu tinggi itu, perusahaan sudah mengambil keuntungan terlebih dahulu yang
disembunyikan dalam bentuk biaya. Praktik seperti ini akan merugikan pemerintah akan rugi
walaupun porsi pembagian bagi hasil (PSC) kepada negara cukup besar.

Berbagai konsep dalam perpajakan dapat digunakan untuk menganalisis konsep cost
recovery yang dipergunakan dalam industri migas di Indonesia. Konsep-konsep itu adalah upaya
untuk mencegah penghindaran pajak (tax avoidance) ataupun menggelapkannya (tax evasion),
ketidaktaatan akan aturan pajak (non-compliance), laporan atas pendapatan yang terlalu rendah
(miss-reporting) maupun perhitungan biaya (recoverable cost) yang lebih tinggi.
Sementara itu, yang termasuk dalam kelompok penerimaan adalah pemasaran serta harga
dan transfer pricing atas penjualan kepada anak ataupun induk perusahaan di luar negeri. Di lain
pihak, pengadaan dari anak perusahaan sendiri menggunakan tingkat harga yang lebih tinggi
daripada harga pasar (over pricing). Sebagian dari masalah ini tergantung pada penafsiran atas
hal-hal yang tidak diperhitungkan atau dikecualikan (exemptions) dalam perhitungan besarnya
beban pajak ataupun komponen yang dapat dikurangkan (deductions) dari perhitungan beban itu.

Dengan menggunakan konsep perpajakan itu, dapat disimpulkan bahwa berbagai hal
berikut perlu diperhatikan dalam mendesain maupun mengontrol pelaksanaan cost recovery.
Pertama, laporan tentang produksi (lifting) minyak dan gas bumi. Kedua, bagaimana pemasaran
produk itu, tingkat harga serta kemungkinan adanya transfer pricing. Ketiga, komponen yang
masuk dalam perhitungan biaya. Keempat, ada atau tidak over pricing dari supplier milik sendiri.
Kelima, komponen apa saja yang dapat dikecualikan (exemptions) dalam menghitung biaya.
Keenam, komponen apa saja yang dapat dikeluarkan (deductables) dari perhitungan biaya.
Jika perhitungan itu tidak cermat dan definisinya tidak tegas, dapat merugikan
pemerintah atau perusahaan migas. Di satu pihak, biaya yang dapat dibayar kembali
(recoverable) itu seyogyanya dapat memberikan insentif bagi perusahaan migas untuk
melakukan kegiatan usahanya dengan risiko tinggi itu.
Di lain pihak, biaya produksi yang tidak rasional akan mengurangi ETBS sehingga
memangkas porsi yang akan dibagi oleh pemerintah dengan perusahaan migas. Dalam hal biaya
produksi yang terlalu tinggi itu, perusahaan sudah mengambil keuntungan terlebih dahulu yang
disembunyikan dalam bentuk biaya. Praktik seperti ini akan merugikan pemerintah akan rugi
walaupun porsi pembagian bagi hasil (PSC) kepada negara cukup besar.