REFORMASI BIROKRASI ALA KOREA SELATAN

Sisi Gelap Birokrasi Korea Selatan di Masa Lalu

1. Elitisme Birokrasi
Elitisme birokrasi merujuk kondisi dimana keputusan atau kebijakan publik didominasi oleh
para elit politik, sehingga membuat birokrasi secara substsntif sangat sentralistik. Menurut Kim dan
Kim (1999) di korea selatan birokrasi berada di tangan para alumnus Universitas Seoul dan juga
alumnus universitas tertentu saja. Kondisi ini juga mirip terjadi di Jepang dimana kontrol birokrasi
umumnya berada di tangan para alumnus Universitas Tokyo. Pada masa Orde Baru Di Indonesia pun
terjadi dengan munculnya istilah Mafia Berkeley dimana kebijakan yang diambil pada waktu itu
khususnya bidang ekonomi didominasi oleh para lulusan universitas Berkeley amerika Serikat.
Elitisme ini terjadi juga karena kedekatan hubungan antara elite birokrasi dengan pengusaha
yang membuat konflik antara kepentingan rakyat dengan pengusaha atau antara kepentingan negara
dengan kepentingan pengusaha.
2. Sentralisme Birokrasi dan peternalitas yang sangat kuat
Pemimpin tertinggi birokrasi adalah pimpinan yang berasal dari militer (gubernur jenderal) yang
berkuasa secara absolute. Pejabat-pejabat birokrasi dipilih oleh gubernur jenderal.
Karakter budaya birokrasi Korea sendiri nampaknya mirip dengan Indonesia. Karakter bangsa
yang bercirikan paternalism telah mempengaruhi budaya birokrasi yang bersifat tertutup dan memiliki
orientasi senioritas yang sangat kuat. Akibatnya, sistem prestasi (merit), kompetisi terbuka dan
kompetensi relatif terabaikan. Dalam sistem yang tertutup seperti itu, koneksi, kroniisme dan nepotisme
menjadi tumbuh subur.
3. Korupsi dan Penyalahgunaan kekuasaan
Kondisi ini sebenarnya tidak lepas dari elitisme dan sentralisme birokrasi. Seperti yang terjadi
pada periode 1994-1995. Kim dan Kim (1999) mengungkapkan bahwaa Periode ini diwarnai dengan
terungkapnya skandal-skandal korupsi dan penyalahgunaan kekuasaan yang sangat besar. Pihak
kejaksaan Kore Selatan menemukan bahwa 14,3% dari 2,44 juta laporan penerimaan pajak adalah palsu.
Sekitar 40% dari pencatatandan penerimaan pajak pendidikan oleh pemerintah daerah telah dimanipulsi
dan dikorupsi. Kondisi inipun merasuk pada pimpinan tertinggi pemerintahan, hal ini dibuktikan
misalnya dengan terjungkalnya presiden korea selatan terkait korupsi.
Reformasi Birokrasi di Korea Selatan
1. Awal Kemerdekaan
Reformasi di Korea Selatan berkembang begitu cepat setelah merdeka pada tahun 1948 dengan fokus
untuk menciptakan pemerintahan yang demokratis, terdesentralisir dan modern. Hal ini terbukti terjadi
amandemen konstitusi korea selatan, sejak tahun 1948 sampai 1987 telah dilakukan sebanyak sembilan
kali. Beberapa hasil amandemen yang dilakukan adalah pucuk pimpinan tertinggi birokrasi adalah
persiden dan dibantu oleh para menteri anggota kabinet. Dalam birokrasi Korea Selatan ada jabatan
perdana Menteri, tetapi fungsinya lebih merupakan wakil/pembantu presiden. Selain itu ada pembatsan

periode pemerintahan presiden, pemilihan langsung presiden oleh rakyat, penghormatan terhadap hak
asasi rakyat dan prioritas terhadap kepentingan rakyat.
2. Restrukturisasi Birokrasi
Restrukturisasi ini dilakukan untuk meningkatkan kualitas pelayan publik baik di tingkat
pemerintah pusat maupun daerah. Pada tahun 1998, jumlah kementrian dikurangi dari 23 Unit menjadi
17 Unit. Pada tahun 2001, satu kementerian baru dibentuk, yaitu Kementerian Kesetaraan Gender.
Reformasi selanjutnya dengan pengurangan beban pemerintah melalui program-program yang
ditangani melalui penyerahan kepada sektor swasta atau privatisasi BUMN. Pada proses ini banyak
sistem baru yang dikenalkan dan diterapkan, seperti sistem kompetisi dalam karier dengan
menggunakan promosi dan remunerasi yang obyektif, merekrut para eksekutif swasta dengan sistem
kontrak, merampingkan struktur pemerintah pusat dengan memperluas desentralisasi.
3. Modernisasi Sistem Birokrasi
Reformasi ini dimulai dengan pelayanan pemerintahan pada tingkat kabupaten dikurangi dan dilebur
dalam sistem pelayanan regional. Reformasi ini didukung dengan penerapan sistem elektronik
menggantikan sistem formulir yang selama ini digunakan. Pelayanan masyarakat dalam bidang
olahraga, seni dan hiburan diserahkan kepada sektor swasta.
4. Reformasi Manajemen Kepegawaian
Pada masa lalu, sistem kepegawaian dalam birokrasi Korea Selatan dibangun berdasarkan sistem
tingkatan dan senioritas, dan sistem perekrutan PNS bersifat tertutup. Pertama kali yang dilakukan
untuk mereformsi di bidang kepegawaian adalah dengan memperbaiki sistem karier.
PNS Korea Selatan dibagi menjadi tiga klasifikasi, yaitu PNS karier (career civil servants), PNS
Karir Spesial (spesil career civil servants) dan PNS kontrak (contract base civil servants). PNS karier
merupakan porsi terbesar dari seluruh PNS yang ada. PNS karir spesial merupakan PNS yang diangkat
berdasarkan penunjukan politis, misalnya jabatan menteri atau wakil menteri.
Pada tahun 1998 pemerintah korea selatan sejak sistem rekrutmen menjadi terbuka, dan pada
masa ini pemerintah korea selatan memasukkan PNS-PNS baru yang merupakan pekerja-pekerja atau
para eksekutif yang sarat pengalaman di sektor swasta untuk masuk jajaran birokrasi pemerintah.
Dengan model ini sistem birokrasi di korea selatan berkembang sangat cepat dan banyak mengalami
perubahan.
Selain perbaikan sistem karier, reformasi dibidang kepegawaian dilakukan dengan mengurangi
jumlah PNS. Pengurangan ini dilakukan secara bertahap. Dimulai pada tahun 1982, pengurangan porsi
PNS sebanyak 18.044 posisi. Pada tahun 1995 dilakukan pengurangan lagi sebanyak 2.208 posisi.
Selanjutnya selama 1998-2000 terus menerus dilakukan pengurangan masing-masing sebanyak 45.776
pada tahun 1998, 12.809 orang pada tahun 1999 dan 6.919 orang pada tahun 2000. Dan pada tahun 2001
jumlah PNS korea selatan sebanyak 849.971 orang. Pengurangan ini masih berlanjut dan ditargetkan
dapat mengurangi sampai 30% dari jumlah PNS diseluruh pemerintahan.
5. Perubahan sistem evaluasi pegawai
Perubahan yang signifikan lainnya adalah sistem evaluasi yang menggunakan metode 360
derajat. Dengan metode ini, bukan hanya pimpinan yang mengevaluasi bawahan, namun dapat terjadi
sebaliknya. Kriteria yang digunakan tidak lagi yang bersifat sangat subyektif dan sulit terukur seperti
kesetiaan, kejujuran, prakarsa, kerjasama, dan sebagainya, melainkan kompetensi (competency),
perilaku (attitude), dan kinerja (performance). Konsekuensi dari sistem evaluasi seperti ini, remunerasi

yang diterima seorang pegawai akan sangat berbeda dengan pegawai lainnya, tergantung dari unjuk
kerja atau prestasi nyata yang dihasilkan. Hal ini sekaligus memacu persaingan dan hasrat untuk terus
berkembang (need for achievement) antar pegawai.
6. Peng-apdosi-an Nilai-nilai Local
Di Korea, adopsi nilai tradisional juga diterapkan pada reformasi birokrasi. Sebagai contoh,
birokrasi Korea saat ini terdiri dari 9 (sembilan) jenjang, dari yang tertinggi Asisten Menteri, hingga
yang terendah pegawai yang baru diangkat (Asisten Klerk). 9 jenjang ini ternyata diadopsi dari model
birokrasi yang pernah diterapkan oleh Dinasti Chosun, dimana 3 tingkat teratas adalah golongan berhak
menggunakan jubah/kostum berwarna merah, 3 tingkat menengah berpakaian warna biru, sedangkan
baju pegawai pada 3 tingkat terendah berwarna hijau.

Masalah dan Tantangan yang Terjadi dalam Proses Reformasi

Meskipun demikian, harus diakui bahwa reformasi di Korea bukanlah sesuatu yang mudah. Di awal
gerakan reformasi ini, gejala kegagalan dan penolakan yang cukup keras. Sebagai contoh, bangsa Korea pada
dasarnya adalah masyarakat yang selalu berkelompok dan beraktualisasi dalam konteks kelompok (paguyuban).
Namun, reformasi yang berjalan membawa konsekuensi pemberian kompensasi/tunjangan yang lebih besar
kepada pegawai yang lebih berprestasi. Dengan demikian, reformasi seolah-olah mengakibatkan terjadinya
pergeseran orientasi dari masyarakat kolektif menjadi tatahubungan yang lebih berorientasi individual. Hal ini
menimbulkan perasaan yang tidak nyaman serta lingkungan kerja yang aneh bagi pegawai. Selain faktor
resistensi tadi, reformasi pada tahap awal juga menghadapi tantangan lain seperti tendensi untuk menghindari
resiko dan tanggungjawab, menyalahkan orang lain terhadap suatu masalah, bekerja dibawah standar, dan
sebagainya. Bahkan Prof. Jin Park dari Korea Development Institute menyatakan bahwa the culture strategy is
weak.
Untungnya, kondisi tersebut dapat diatasi dengan 2 (dua) hal, yakni penerapan manajemen perubahan
yang baik, serta adanya konsistensi yang terus-menerus dalam penerapan program reformasi. Ketika reformasi
dapat dijalankan dengan sangat konsisten, maka akan lahirlah budaya baru. Dalam kasus Korea, budaya baru
yang lahir adalah budaya yang menghargai kompetensi individual, munculnya iklim kompetisi yang lebih
tinggi, serta orientasi pada kinerja (performance).
PNS (birokrasi) Korea sendiri dipandang sebagai parameter penting untuk menggambarkan kualitas
pelayanan publik yang berkualitas. Itulah sebabnya, reformasi haruslah meliputi reformasi SDM pula. Pola
pikir seperti ini mengadopsi pola budidaya anggur yang dipadu dengan tanaman bunga mawar disela-sela
tanaman anggur tersebut, sebagaimana dipraktekkan di banyak negara. Ternyata, bunga mawar tersebut
berfungsi sebagai early warning system terhadap kualitas anggur. Jika mawar tersebut baik, dapat dipastikan
bahwa kualitas anggur akan baik pula. Oleh karena itu, analisis terhadap tanaman bunga harus seimbang
dengan upaya peningkatan kualitas anggur secara komprehensif.
Dalam konteks reformasi, eksistensi SDM yang mumpuni sangatlah penting. Sebab, meskipun sistem
birokrasi telah terbangun dengan baik, namun kegagalan reformasi yang paling besar justru terjadi ketika
muncul resistensi dari kalangan pegawai, biasanya di level menengah. Artinya, resistensi pegawai

mencerminkan kecilnya kemungkinan keberhasilan reformasi. Resistensi sendiri sering berhubungan dengan
persepsi dan ekspektasi seseorang terhadap reformasi. Jika reformasi dipercaya menghasilkan dampak yang
menggangu kemapanan atau kenyamanan yang telah ada, maka lahirlah resistensi tadi. Resistensi terhadap
perubahan yang diyakini mengganggu kenyamanan seperti dijelaskan diatas, hanyalah salah satu dimensi kecil
dari faktor budaya.
Dengan demikian, nyatalah bahwa reformasi harus dilakukan dengan mempertimbangkan akar budaya
dan kearifan lokal (local wisdom). Jika tidak, maka akan membuka kemungkinan kegagalan lebih besar.
Satu lagi kunci sukses reformasi birokrasi di Korea adalah adanya pola pikir kolektif untuk melakukan
reformasi. Reformasi bukan saja merupakan tuntutan dan kewajiban, namun juga sebagai kebutuhan bersama.
Belajar dari kasus Korea, reformasi seyogyanya tidak dianggap sebagai syarat memperoleh renumerasi yang
lebih baik, namun benar-benar dijadikan sebagai momentum pembenahan birokrasi secara sistemik melalui
pembenahan pola pikir, sikap dan perilaku dalam interaksi sehari-hari.
Daftar Bacaan
Prijono Tjiptoherijanto, Mandala Manurung (2010), Paradigma Administrasi Publik dan Perkembangannya,
Jakarta: UI Press