5.

1 KONSEP ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

Anggaran merupakan pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak dicapai
selama periode tertentu yang dinyatakan dalam ukuran finansial, sedangkan
penganggaran adalah proses atau metode untuk menyiapkan anggaran. Dalam organisasi
sektor publik penganggaran merupakan suatu proses politik, hal tersebut berbeda dengan
sektor swasta di mana anggaran merupakan bagian dari rahasia perusahaan yang tertutup
bagi publik. Pada sektor publik anggaran merupakan hal yang harus diinformasikan
kepada publik untuk dikritik, didiskusikan dan diberi masukan. Anggaran pada sektor
publik merupakan instrumen akuntabilitas dan pengelolaan dana publik dan pelaksanaan
program-program yang dibiayai dengan uang publik.
Penganggaran pada sektor publik terkait dengan proses penentuan jumlah alokasi
dana untuk tiap-tiap program dan aktivitas dalam satuan moneter. Anggaran merupakan
artikulasi dari perumusan dan perencanaan strategi yang dibuat. Aspek-aspek yang harus
dicakup dalam anggaran sektor publik meliputi:
a. Aspek perencanaan
b. Aspek pengendalian
c. Aspek akuntabilitas publik
Proses penganggaran akan lebih efektif jika diawasi oleh lembaga pengawas khusus
(oversight body) yang bertugas mengontrol proses perencanaan dan pengendalian
anggaran.

5.2 DEFINISI ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

Anggaran publik berisi rencana kegiatan yang direpresentasikan dalam bentuk
rencana perolehan pendapatan dan belanja dalam satuan moneter. Dalam bentuk yang
paling sederhana, anggaran publik merupakan suatu dokumen yang menggambarkan
kondisi keuangan dari suatu organisasi yang meliputi informasi mengenai pendapatan,
belanja, dan aktivitas. Anggaran berisi estimasi mengenai apa yang akan dilakukan
organisasi di masa yang akan datang. Setiap anggaran memberikan informasi mengenai
apa yang hendak dilakukan dalam beberapa periode yang akan datang.
Secara singkat dapat dinyatakan bahwa anggaran publik merupakan suatu rencana
finansial yang menyatakan:
a. Berapa biaya atas rencana-rencana yang dibuat (pengeluaran/belanja)
b. Berapa biaya dan bagaimana caranya memperoleh uang untuk mendanai rencana
tersebut (pendapatan)
5.3 PENTINGNYA ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

1
 Anggaran sektor publik dibuat untuk membantu menentukan tingkat kebutuhan
masyarakat, agar terjamin secara layak. Anggaran merupakan blue print keberadaan
sebuah negara dan merupakan arahan di masa yang akan datang.

Anggaran dan Kebijakan Fiskal Pemerintah

Kebijakan fiskal adalah usaha yang dilakukan pemerintah untuk mempengaruhi
keadaan ekonomi melalui sistem pengeluaran atau sistem perpajakan untuk mencapai
tujuan tertentu. Alat utama kebijakan fiskal adalah anggaran. Angaran sektor publik harus
dapat memenuhi kriteria berikut:
a. Merefleksikan perubahan prioritas kebutuhan dan keinginan masyarakat
b. Menentukan penerimaan dan pengeluaran departemen pemerintah, pemerintah
provinsi atau pemerintah daerah.
Anggaran sektor publik dikatakan penting karena ada beberapa alasan, yaitu:
a. Anggaran adalah alat bagi pemerintah untuk mengarahkan pembangunan sosial-
ekonomi, menjamin kesinambungan, dan meningkatkan kualitas hidup masyarakat.
b. Anggaran diperlukan karena adanya kebutuhan dan keinginan masyarakat yang tak
terbatas dan terus berkembang, sedangkan sumber daya yang ada terbatas. Anggaran
diperlukan karena adanya masalah keterbatasan sumber daya (scarcity of resources),
pilihan (choice), dan trade offs.
c. Anggaran diperlukan untuk meyakinkan bahwa pemerintah telah bertanggung jawab
terhadap rakyat serta menjadi instrument pelaksanaan akuntabilitas publik oleh
lembaga publik yang ada.

5.4 FUNGSI ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

Anggaran sektor publik mempunyai fungsi sebagai berikut yaitu :
1. Anggaran Sebagai Alat Perencanaan (Planning Tool)
Anggaran sektor publik dibuat untuk merencanakan tindakan apa yang akan
dilakukan oleh pemerintah, berupa biaya yang dibutuhkan, dan berapa hasil yang
diperoleh dari belanja pemerintah serta menentukan tujuan dan sasaran,
merencanakan program dan kegiatan, mengalokasikan dana, dan menentukan
indikator kinerja.

2. Anggaran Sebagai Alat Pengendalian (Control Tool)

Anggaran sebagai instrument pengendalian digunakan untuk menghindari
adanya overspending, underspending dan misappropriation (salah sasaran) dalam
pengalokasian anggaran pada bidang yang bukan prioritas, untuk memonitor kondisi
keuangan dan pelaksanaan operasional program atau kegiatan pemerintah.

2
 Pengendalian dapat dilakukan dengan membandingkan kinerja aktual dengan yang
dianggarkan, menghitung selisih anggaran, menentukan penyebab baik selisih
anggaran, dan merevisi standar biaya atau target anggaran.
3. Anggaran Sebagai Alat Kebijakan Fiskal (Fiscal Tool)
Sebagai alat kebijakan fiscal, anggaran digunakan untuk menstabilkan
ekonomi dan mendorong pertumbuhan ekonomi, serta mengkoordinasikan kegiatan
ekonomi. Melalui anggaran publik dapat diketahui arah kebijakan fiskal pemerintah,
sehingga dapat dilakukan prediksi dan estimasi ekonomi.
4. Anggaran Sebagai Alat Politik (Political Tool)
Pada sektor publik, anggaran merupakan dokumen politik sebagai komitmen
eksekutif dan kesepakatan legislatif atas penggunaan dana publik untuk kepentingan
tertentu. Anggaran lebih berupa alat politik, sehingga pembuatan anggaran publik
membutuhkan political skill, coalition building, keahlian bernegosiasi, dan
pemahaman prinsip manajemen keuangan publik.
5. Anggaran Sebagai Alat Koordinasi dan Komunikasi (Coordination and
Communication Tool)
Anggaran publik yang disusun dengan baik mampu mendeteksi terjadinya
inkosistensi suatu unit kerja dalam pencapaian tujuan organisasi, serta berfungsi
sebagai alat komunikasi antar unit kerja dalam lingkungan eksekutif.
6. Anggaran Sebagai Alat Penilaian Kinerja (Performance Measurement Tool)
Anggaran merupakan wujud komitmen dari budget holder (eksekutif) kepada
pemberi wewenang (legislatif). Kinerja eksekutif dinilai berdasarkan pencapaian
target anggaran dan efisiensi pelaksanaan anggaran.
7. Anggaran Sebagai Alat Motivasi (Motivation Tool)
Anggaran dapat digunakan untuk memotivasi manajer dan stafnya agar
bekerja secara ekonomis, efektif, dan efisien dalam mencapai target dan tujuan
organisasi. Agar dapat memotivasi pegawai, anggaran hendaknya bersifat challenging
but attainable atau demanding but achieveable.

8. Anggaran Sebagai Alat Untuk Menciptakan Ruang Publik (Public Sphere)

Masyarakat, LSM, perguruan tinggi, dan organisasi kemasyarakat harus
terlibat dalam proses penganggaran publik. Kelompok masyarakat yang terorganisir
akan mempengaruhi anggaran pemerintah untuk kepentingan mereka. Sedangkan
kelompok masyarakat yang kurang terorganisir akan mempercayakan aspirasinya
melalui proses politik yang ada.

5.5 JENIS-JENIS ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

Anggaran sektor publik dibagi menjadi dua, yaitu :

3
 1. Anggaran Operasional (Operation/Recurrent Budget)
Anggaran Operasional digunakan untuk merencanakan kebutuhan sehari-hari
dalam menjalankan pemerintahan. Misalnya adalah belanja rutin (recurrent
expenditure) yaitu pengeluaran yang manfaatnya hanya untuk satu tahun anggaran
dan tidak dapat menambah aset atau kekayaan bagi pemerintah. Pengeluaran yang
masuk kategori anggaran operasional antara lain Belanja Administrasi Umum dan
Belanja Operasi dan Pemeliharaan.
2. Anggaran Modal (Capital/Investment Budget)
Anggaran modal menunjukkan rencana jangka panjang dan pembelanjaan atas
aktiva tetap seperti gedung, peralatan, kendaraan, perabot, dan sebagainya. Pada
dasarnya pemerintah tidak mempunyai uang yang dimiliki sendiri, sebab seluruhnya
adalah milik publik. Adanya keterbatasan sumber daya menyebabkan anggaran
mempunyai trade offs, dimana uang tidak dapat dialokasikan tanpa mengurangi
jumlah alokasi pada bidang yang lain. Pemerintah tidak mungkin memenuhi
permintaan seluruh stakeholder secara simultan.

5.6 PRINSIP-PRINSIP ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

Prinsip-prinsip anggaran sektor publik meliputi:
a. Otorisasi oleh legislatif
Anggaran publik harus mendapatkan otorisasi dari legislatif terlebih dahulu sebelum
eksekutif dapat membelanjakan anggaran tersebut.
b. Komprehensif
Anggaran harus menunjukkan semua penerimaan dan pengeluaran pemerintah.

c. Keutuhan anggaran
Semua penerimaan dan belanja pemerintah harus terhimpun dalam dana umum
(general fund).
d. Nondiscretionary Appropriation
Jumlah yang disetujui oleh dewan legislatif harus termanfaatkan secara ekonomis,
efisien, dan efektif.
e. Periodik
Anggaran merupakan suatu proses yang periodik, dapat bersifat tahunan maupun
multitahunan.
f. Akurat
Estimasi anggaran hendaknya tidak memasukkan cadangan yang tersembunyi (hidden
reserve) yang dapat dijadikan sebagai kantong-kantong pemborosan dan efisiensi
anggaran serta dapat mengakibatkan munculnya underestimate pendapatan dan
overestimate pengeluaran.
g. Jelas

4
 Anggaran hendaknya sederhana, dapat dipahami masyarakat, dan tidak
membingungkan.
h. Diketahui publik
Anggaran harus diinformasikan kepada masyarakat luas.

5.7 PROSES PENYUSUNAN ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

Penyusunan dan pelaksanaan anggaran tahunan merupakan rangkaian proses
anggaran. Proses penyusunan anggaran mempunyai empat tujuan, yaitu :
a. Membantu pemerintah mencapai tujuan fiskal dan meningkatkan koordinasi antar
bagian dalam lingkungan pemerintah.
b. Membantu menciptakan efisiensi dan keadilan dalam menyediakan barang dan jasa
publik proses pemrioritasan.
c. Memungkinkan bagi pemerintah untuk memenuhi prioritas belanja.
d. Meningkatkan transparansi dan pertanggungjawaban pemerintah kepada DPR/DPRD
dan masyarakat luas.
Faktor dominan yang terdapat dalam proses penganggaran adalah:
a. Tujuan dan target yang hendak dicapai
b. Ketersediaan sumber daya (faktor-faktor produksi yang dimiliki pemerintah)
c. Waktu yang dibutuhkan untuk mencapai tujuan dan target
d. Faktor-faktor lain yang mempengaruhi anggaran, seperti munculnya peraturan
pemerintah yang baru, fluktuasi pasar, perubahan sosial dan politik, bencana alam,
dan sebagainya.
Pengelolaan keuangan publik melibatkan beberapa aspek, yaitu aspek penganggaran,
aspek akuntansi, aspek pengendalian, dan aspek auditing.

5.8 SIKLUS ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

Richard Musgrave seperti yang dikutip Coe (1989) mengidentifikasikan tiga
pertimbangan mengapa pemerintah perlu “terlibat” dalam “bisnis” pengadaan barang dan
jasa bagi masyarakat. Ketiga pertimbangan tersebut meliputi stabilitas ekonomi,
redistribusi pendapatan, dan alokasi sumber daya. Lemahnya perencanaan anggaran
memungkinkan munculnya underfinancing atau overfinancing yang akan mempengaruhi
tingkat efisiensi dan efektivitas anggaran.
Siklus anggaran meliputi empat tahap yang terdiri atas:
a. Tahap Persiapan Anggaran.
Pada tahap persiapan anggaran dilakukan taksiran pengeluaran atas dasar
taksiran pendapatan yang tersedia. Terkait dengan masalah tersebut, yang perlu
diperhatikan adalah sebelum menyetujui taksiran pengeluaran, hendaknya terlebih
dahulu dilakukan penaksiran pendapatan secara lebih akurat. Selain itu, harus disadari

5
 adanya masalah yang cukup berbahaya jika anggaran pendapatan diestimasi pada saat
bersamaan dengan pembuatan keputusan tentang angggaran pengeluaran.
Besarnya mata anggaran pada suatu anggaran yang menggunakan “line-item
budgeting” akan berbeda pada “input-output budgeting”, “program budgeting” atau
“zero based budgeting”.
Di Indonesia, proses perencanaan APBD dengan paradigma baru menekankan
pada pendekatan bottom-up planning dengan tetap mengacu pada arah kebijakan
pembangunan pemerintah pusat. Arahan kebijakan pembangunan pembangunan
pemerintah pusat tertuang dalam dokumen perencanaan berupa GBHN, Program
Pembangunan Nasional (PROPE NAS), Rencana Strategis (RESENTRA), dan
Rencana Pembangunan Tahunan (REPETA).
Sinkronisasi perencanaan pembangunan yang digariskan oleh pemerintah
pusat dengan perencanaan pembangunan daerah sejak spesifik diatur dalam Peraturan
Pemerintah No. 105 dan 108 Tahun 2000. Pada pemerintah pusat, perencanaan
pembangunan dimulai dari peyusunan PROPENAS yang merupakan operasionalisasi
GBHN. PROPERNAS tersebut kemudian dijabarkan dalam bentuk RESENTRA.
Berdasarkan PROPERNAS dan RESENRA serta analisis fiskal dan makro ekonomi,
kemudian dibuat persiapan APBN dan REPETA.
Sementara itu, di tingkat daerah (propinsi dan kabupaten/kota) berdasarkan
ketentuan Peraturan Pemerintah No. 108 Tahun 2000 pemerintah daerah disyaratkan
untuk membuat dokumen perencanaan daerah yang terdiri atas PROPEDA
(RENSTRADA). Dokumen perencanaan daerah tersebut diupayakan tidak
menyimpang dari PROPENAS dan RENSTRA yang dibuat pemerintah pusat. Dalam
PROPEDA dimungkinkan adanya penekanan prioritas program pembangunan yang
berbeda dari satu daerah dengan daerah yang lain sesuai kebutuhan masing-masing
daerah. PROPEDA (RENSTRADA) dibuat oleh pemerintah daerah bersama dengan
DPRD dalam kerangka waktu lima tahun yang kemudian dijabarkan pelaksanaannya
dalam kerangka tahunan.
Penjabaran rencana strategis jangka panjang dalam REPETADA tersebut
dilengkapi dengan:
1. Pertimbangan-pertimbangan yang berasal dari hasil evaluasi kinerja
pemerintah daerah pada periode sebelumnya.
2. Masukan-masukan dan aspirasi masyarakat.
3. Pengkajian kondisi yang saat ini terjadi, sehingga bisa diketahui kekuatan,
kelemahan, peluang dan tantangan yang sedang dan akan dihadapi.
b. Tahap Ratifikasi Anggaran

6
 Tahap ini merupakan tahap yang melibatkan proses politik yang cukup rumit
dan cukup berat. Pimpinan eksekutif dituntut tidak hanya memiliki managerial
skill namun juga harus mempunyai political skill, salesman ship, dan coalition
building yang memadai. Integritas dan kesiapan mental yang tinggi dari eksekutif
sangat penting dalam tahap ini. Hal tersebut penting karena dalam tahap ini pimpinan
eksekutif harus mempunyai kemampuan untuk menjawab dan memberikan
argumentasi yang rasional atas segala pertanyaan-pertanyaan dan bantahan- bantahan
dari pihak legislatif.
c. Tahap Implementasi/Pelaksanaan Anggaran.
Setelah anggaran disetujui oleh legislatif, tahap berikutnya adalah pelaksanaan
anggaran dalam tahap pelaksanaan anggaran, hal terpenting yang harus diperhatikan
oleh manajer keuangan publik adalah dimilikinya system (informasi) akuntansi dan
sisitem pengendalian manajemen.
d. Tahap Pelaporan dan Evaluasi
Tahap pelaporan dan evaluasi terkait dengan aspek akuntabilitas. Jika tahap
implementasi telah didukung dengan sistem akuntansi dan sistem pengendalian
manajemen yang baik, maka diharapkan tahap budget reporting and evaluation tidak
akan menemukan banyak masalah.