Materi Pelengkap Modul - Manajemen ASN

ANALISA STATUS, KEDUDUKAN, DAN PEKERJAAN PEGAWAI
TIDAK TETAP DALAM UU No. 5/2014 TENTANG

APARATUR SIPIL NEGARA1
ANALYSIS OF STATUS, POSITION, AND LEGAL STANDING OF

TEMPORARY EMPLOYEE IN ACT OF 5/2014 ABOUT
STATE CIVIL APPARATUS
Wasisto Raharjo Jati
Pusat Penelitian Politik, Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia

Email: wasisto.raharjo.jati@gmail.com
Abstract
This article aims to analyze comparatively towards the status and

position of temporary employees in Act of 43/1999 and government employees
with contract agreements in Act of 5/2014. Analysis has focused on the main
duties and functions of state / country and its standings in state employee
management. The results of this study indicate that there is evolution in
analyzing non-permanent employees form theLaw No. 43/1999 and the latest
replacement rules which is Act of 5/2014. The lack of clarity regarding the
status, position, and the fate of temporary employees,which has not previously
accommodated in Employment Act, has been clarified in the Act of 5/2014.
Keywords : Temporary Employee, Civil Services, Merit System, Bureaucracy

System
Abstrak
Artikel ini bertujuan untuk menganalisis tentang status dan kedudukan

pegawai tidak tetap baik dalam Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999 dan
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014. Analisa yang ditampilkan berlokus
kepada tugas pokok fungsi maupun status/kedudukannya dalam manajemen
kepegawaian negara. Hasil penelitian ini menunjukkan bahwa terjadi evolusi
dalam menganalisis pegawai tidak tetap dari Undang-Undang Nomor 43 Tahun
1999 hingga yang terbarukan dalam Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999.
Ketidakjelasan mengenai status, kedudukan, nasib yang selama ini belum
diakomodir dalam Undang-Undang Kepegawaian sebelumnya, kini sudah
diperjelas semuanya dalam Undang-Undang ASN 2014 ini.
Kata Kunci : Pegawai Tidak Tetap, Pegawai Negeri Sipil, Sistem Merit,
1 Naskah diterima pada 05 September 2014, revisi pertama pada 06 Januari 2015, revisi kedua pada 27 Januari 2015, disetujui
terbit pada 02 April 2015
100 Jurnal Borneo Administrator/Volume 11/No. 1/2015

Analisa Status, Kedudukan dan Pekerjaan Pegawai Tidak Tetap
dalam UU No. 5/2014 tentang Aparatur Sipil Negara
A. PENDAHULUAN pemerintah. Adapun yang

Permasalahan pegawai tidak dimaksudkan dengan basis kemitraan
tetap selama ini memang menjadi adalah pegawai tidak tetap sekedar
polemik masalah kepegawaian di menjalankan fungsi asistensi maupun
Indonesia. Kedudukannya yang perbantuan baik yang sifatnya teknis
dilematis dan ambigu antara maupun non teknis. Pola kerja itulah
dibutuhkan maupun tidak diperlukan. yang sebenarnya secara kultural
Mengenai status dan posisi pegawai melanggengkan adanya hubungan
tidak tetap dalam konstelasi hierarki dan patronase dalam sistem
pendayagunaan aparatur negara birokrasi modern kita yang telah
sangatlah dinamis, terlebih semenjak terbentuk melalui bentuk spoils system.
disahkannya Undang-Undang Nomor 5 Implikasi yang ditimbulkan kemudian
Tahun 2014 ini. Dikatakan sangatlah adalah semakin membengkaknya
dinamis, karena terdapat berbagai beban kerja pegawai tidak tetap
perubahan yang signifikan dalam daripada pegawai negeri sipil. Hal
melihat posisi pegawai tidak tetap inilah yang tentunya membuat ranah
dalam Manajemen Kepegawaian kinerja pegawai tidak tetap justru
Negara kontemporer. Adapun berbagai berada di dua ranah antara informal
macam perubahan tersebut meliputi maupun formal dengan porsi tanggung
adanya aspek pemberian tugas pokok jawab yang cukup besar pula. Maka
fungsi, relasi kedudukannya dengan tidaklah mengherankan apabila
pegawai negeri sipil, mekanisme pegawai tidak tetap sering kali
pengangkatan, maupun tunjangan mendapat sebutan the real civil service
kesejahteraan yang selama ini menjadi ketimbang pegawai negeri sipil yang
krusial dalam membincangkan selalu berdedikasi secara penuh dalam
pegawai tidak tetap ini. mengemban amanah tugas. Meskipun
Maka ketiadaan adanya skema hingga saat ini belum ada kejelasan
kekaryaan dalam aturan kepegawaian status kepegawaian maupun tunjangan
negara di Undang-Undang Nomor 43 dan gaji yang belum sesuai dengan
Tahun 1999 seperti yang terdapat beban kinerja.
dalam kasus pegawai swasta yang Semenjak disahkannya Undang-
berimplikasi pada skema rekrutmen Undang Kepegawaian Negara yang
pekerjaan bagi pegawai tidak tetap di baru dalam Undang-Undang Nomor 5
lingkungan instansi pemerintah Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil
kemudian hanya berbasis pada Negara memunculkan berbagai
kemitraan yang sifatnya impersonal diskursus mengenai reformasi
dan informal. Adanya model birokrasi dalam sebuah instansi.
pengangkatan pegawai dalam pola Diantaranya adalah memunculkan kata
kinerja maupun perilaku berorganisasi “aparatur” untuk menggantikan
di lapangan bila melalui pegawai “pegawai”. Hal itu menjadi penting
swasta diposisikan setara dan terdapat untuk mengurangi gap antara pegawai
adanya standar operasional prosedur negeri sipil dengan pegawai tidak tetap
yang jelas, lain halnya dengan prinsip dalam melakukan kinerja dimana acap
kemitraan yang terdapat dalam sistem kali terjadi pola dominasi maupun
kerja para pegawai tidak tetap yang subordinasi. Dengan menjadi aparatur,
berlaku di instansi lingkungan relasi tersebut berlangsung secara
Jurnal Borneo Administrator/Volume 11/No. 1/2015 101

egaliter sehingga memunculkan maupun pekerjaan pegawai tidak tetap

kesetaraan status dan kedudukan antara dalam Undang-Undang Nomor 43
pegawai negeri sipil dengan pegawai Tahun 1999 dan Undang-Undang
tidak tetap. Selain itu pula, Nomor 5 Tahun 2014.
pengedepanan meritokrasi juga
berimplikasi besar dalam B. METODE PENELITIAN
menempatkan pegawai tidak tetap ini Metode pendekatan yang
menjadi lebih terhormat dan digunakan dalam penelitian ini adalah
bermartabat dibandingkan pada pendekatan yuridis normatif, yaitu
pengaturan Undang-Undang Nomor 43 pendekatan yang menggunakan konsep
Tahun 1999. Hal yang paling kentara legis positivis yang menyatakan bahwa
adalah diterapkannya kinerja berbasis hukum adalah identik dengan norma-
kompetensi dan prestasi. Artinya norma tertulis yang dibuat dan
bahwa pola kemitraan yang selama ini diundangkan oleh lembaga-lembaga
digunakan dalam kinerja pegawai tidak atau pejabat yang berwenang
tetap diubah menjadi berbasis (Soemitro, 1988:11). Analisis data
pencapaian hasil sehingga dalam penelitian ini dilakukan dengan
diberlakukan mekanisme reward and cara mengumpulkan berbagai macam
punishment dalam menilai kerja sumber literatur terkait yang relevan
pegawai tidak tetap ini. Selain itu, misalnya buku, jurnal ilmiah,
mulai diperjelas mengenai status prosiding, maupun artikel ilmiah
yuridis dengan diberlakukannnya lainnya yang relevan dalam penelitian
skema perjanjian kontrak dalam (Zed, 2004: 34). Setelah semua
melegalkan dan melindungi hak dan dikumpulkan, kemudian penelitian
kewajiban pegawai tidak tetap. melakukan klasifikasi data dengan cara
Berbeda halnya dengan positioning coding untuk menemukan urgensi data
Pegawai Tidak Tetap (PTT) dalam yang perlu diolah terlebih dahulu baru
Undang-Undang Nomor 43 Tahun kemudian dirangkai dengan data
1999 dimana status posisi maupun komplementer lainnya. Selanjutnya,
pekerjaan sendiri dilakukan oleh merangkai data utama dengan dengan
mekanisme penunjukan satu tangan. data komplementer tersebut sehingga
Dalam Undang-Undang Nomor 5 dapat disusun dalam suatu naskah
Tahun 2014, pegawai tidak tetap akademik yang padu.
sendiri disebut sebagai Pegawai
Pemerintah dengan Perjanjian Kontrak C. K E D U D U K A N P E G AWA I
(PPPK) dijelaskan terdapat mekanisme T I D A K T E TA P D A L A M
pembagian kerja yang jelas sesuai P E R S P E K T I F
dengan kompetensi yang diatur. KETENAGAKERJAAN DAN
Adapun pemberian status kontrak kerja SOLUSI BEST PRACTICE
juga menegaskan adanya pemberian Perbincangan terhadap status
perlindungan hukum yang selama ini pegawai tidak tetap dalam kerangka
masih simpang siur dalam membahas Kortverband contract (hukum
pegawai tidak tetap. perjanjian kontrak pendek) memang
Maka tulisan ini akan sangat kompleks. Dalam Undang-
mengelaborasi secara lebih lanjut Undang Nomor13 Tahun 2003 tentang
kajian mengenai status kedudukan Ketenagakerjaan, disebutkan bahwa

hubungan kerja sendiri dibentuk atas tercemin dalam Undang-Undang

kesepakatan antara pejabat pemberi Nomor 5 Tahun 2014 merupakan
komitmen dengan pelamar kerja. keniscayaan. Menurut Dwiyanto
Dalam hal ini, posisi pejabat pemberi (2011) reformasi birokrasi agar lebih
komitmen sendiri memiliki hak tawar mendekati merit system sendiri tidak
besar dalam menegosiasikan terhadap terlepas kinerja birokrasi di Indonesia
poin-poin hak dan kewajiban si yang masih dilingkupi dalam budaya
pekerja. Antara lain seperti kerja paternalistk dan belum kuatnya budaya
borongan maupun individual yang partisipasi warga dalam mengontrol
sifatnya wajib untuk dilakukan. kinerja birokrasi. Lemahnya fungsi
Banyak kasus terjadi di lapangan birokrasi dalam menjalankan fungsi
menyebutkan bahwa, posisi pekerja aparatus pemerintahan kemudian
dengan perjanjian kontrak acap kali berimplikasi pada implementasi
termarjinalkan karena sering kali pelayanan kebijakan publik. Padahal
menerima beban kerja di luar tugas birokrasi sebagai bagian dari kebijakan
pokok fungsi yang diberikan. Hal itu publik adalah esensial dan pokok agar
dikarenakan adanya pengharapan memastikan kebijakan publik sendiri
diangkat menjadi pegawai negeri sipil. berjalan on the track (Nugroho, 2010).
Dalam klausul hukum Pemberlakukan adanya merit
perjanjian kontrak pendek pada system dalam Undang-Undang Nomor
undang-undang sebelumnya 5 Tahun 2014 menggantikan spoils
disebutkan bahwa posisi kortverband system mengindikasikan adanya solusi
contract mengandung premis bahwa best practice dalam menata sistem
pegawai tidak tetap cenderung antara manajemen kepegawaian di Indonesia.
dibutuhkan dan tidak. Misalnya, ada Adanya penghapusan sistem
frase kalimat yang mengatakan bahwa honorarium pada sistem kepegawaian
pegawai tidak tetap dibutuhkan untuk sebenarnya mengandung arti bahwa
mendukung tugas perbantuan dalam perlunya peningkatan efektifitas dan
i n s t i t u s i k a n t o r. H a l t e r s e b u t efisiensi terhadap peningkatan kinerja
sebenarnya mengindikasikan bahwa kondisi aparatur birokrasi. Dalam
pegawai tidak tetap menjadi urgen dan kajian komparasi di berbagai negara,
signifikan dalam mendukung dapat dilihat bahwa konteks best
operasional dan institusional. Namun practice merupakan bentuk manifestasi
dalam berbagai hal, kedudukan dari pelaksanaan good governance.
pegawai tidak tetap sebenarnya tidak Dalam bahasa politis lainnya, best
dibutuhkan karena hal itu akan practice dapat diartikan sebagai bentuk
berimplikasi kepada kurang efektifitas peningkatan pelayanan publik pada
dalam pendayagunaan aparatur negara. publik dengan memanfaatkan adanya
Penerapan adanya honorer K-1 kredibilitas dan akuntabilitas kualitas.
maupun K-2 dalam manajemen Sinergisitas antara best practices
kepegawaian di ranah nasional maupun dipadu dengan meritokrasi sebenarnya
ranah daerah mengindikasikan bentuk sangatlah terlihat jelas dalam Undang-
outsourcing terselubung dalam Undang Nomor 5 Tahun 2014.
manajemen pemerintahan. Pengedepanan mengenai merit
Adanya tuntutan terhadap system dalam birokrasi di Indonesia
reformasi birokrasi sebagaimana yang selain halnya untuk mewujudkan

birokrasi yang profesional, juga reformasi birokrasi selama ini.

dimaksudkan untuk menghindari Padahal, permasalahan mengenai
adanya politisasi terhadap birokrasi. pegawai tidak tetap ini menjadi urgen
Dalam penjelasan sebelumnya dan signifikan untuk dibicarakan dalam
disebutkan bahwa politisasi terhadap forum akademik karena kontribusinya
birokrasi sangatlah rentan terjadi. terhadap pelayanan publik maupun
Thoha (2005) menyebutkan bahwa agenda reformasi birokrasi sangat
terdapat tiga kecenderungan politisasi penting.
birokrasi yakni Webberian, Marxian, Adapun studi inisiasi terhadap
maupun Hegelian. Dalam pandangan lokus kajian pegawai tidak tetap ini
Webberian, birokrasi merupakan dilakukan oleh Padmawati (2010) yang
entitas legal-rasional dan independen, mengangkat studi mengenai kajian
sedangkan dalam pandangan Marxian yuridis terhadap status guru honorer di
dan Hegelian menempatkan birokrasi Kota Surakarta dalam kerangka
sebagai bagian dari alat kekuasaan Undang-Undang Nomor 43 Tahun
negara. 1999 tentang Pokok-Pokok
Kasus Indonesia menjadi lokus Kepegawaian. Dalam kajiannya,
dalam melihat kecenderungan wajah Padmawati berargumentasi telah
birokrasi Indonesia yang terjadi ketidakpastian status kerja yang
mengedepankan pendekatan paska dialami oleh guru honorer semenjak
kolonial yakni birokrasi sebagai bagian diberlakukannya Peraturan Pemerintah
dari alat negara, namun tetap menjadi Nomor 48 Tahun 2005 junto Peraturan
aktor penting dalam kontestasi kuasa Pemerintah Nomor 43 Tahun 2007
negara. tentang Pengangkatan Tenaga Honorer
Menjadi CPNS telah menimbulkan
D. ANALISA PEGAWAI TIDAK adanya berbagai macam multitafsir
TETAP DALAM UU yang membingungkan, misalnya ada
KEPEGAWAIAN DAN UU ASN yang mengartikan pegawai tidak tetap
Studi pegawai tidak tetap di sebagai tenaga honorer APBD/APBN
Indonesia pada umumnya masih dan tenaga honorer Non-
minim. Hal tersebut dikarenakan APBD/APBN, tenaga sukarelawan
penelitian birokrasi lebih serta pegawai tidak tetap itu sendiri.
mengaksentuasikan diri kepada Keberadaan kebijakan tersebut
implementasi penerapan reformasi menjadi dilematik dan pragmatis di
birokrasi maupun tata kelola lingkungan Pemerintahan Daerah
pemerintahan baik (good governance). khususnya para pegawai tidak tetap
Adanya penekanan kedua lokus itulah, sendiri karena keberadaannya yang
yang menjadikan mayoritas penelitian cenderung menjadi bias dan terjadi
di bidang sosial-humaniora pemilahan yang secara nyata telah
mengkajinya sebagai bagian desain menimbulkan perpecahan di
besar transformasi birokrasi modern lingkungan aparatur khususnya di
yang sedang dipraktekkan di Indonesia. lingkungan pegawai tidak tetap, karena
Kurangnya perhatian studi sebagai tidak adanya pengakuan secara hukum
upaya advokasi terhadap nasib pegawai dari pemerintah (Padmawati, 2011:41).
tidak tetap inilah yang membuat lokus Ada tiga hal mengganjal dalam
studi ini jauh dari hingar bingar mekanisme pengangkatan tersebut

yakni 1) ada pola diskriminasi terhadap Nomor 43 Tahun 1999 tentang

status pegawai tidak tetap antara Perubahan Atas Undang-Undang
pegawai non APBN dan APBD, bagi Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-
yang berstatus dibiayai negara maka pokok Kepegawaian yakni dalam Pasal
diberi prioritas sedangkan yang non 2 Ayat (3) bahwa di samping Pegawai
dibiayai tidak bisa atau kurang lebih Negeri sebagaimana dimaksud pada
menunggu yang dibiayai menjadi Ayat (1) Pejabat yang berwenang dapat
CPNS. 2) adapun batas umur yang mengangkat Pegawai Tidak Tetap,
diberlakukan untuk menjadi CPNS namun negara pula yang ingin
adalah tidak lebih dari umur 45 tahun mereduksi pegawai tidak tetap ini
pada 1 Januari 2006. Permasalahan dengan berupaya mengoptimalkan
yang timbul kemudian adalah terjadi PNS melalui agenda reformasi
disharmonisasi karena mayoritas birokrasi.
pegawai tidak tetap berada di umur 45 Adapun studi lainnya yang
tahun ke atas dan tentu saja kurang berlokus sama juga dilakukan oleh
berkenan apabila pegawai juniornya Ay u d h i a U t a m i ( 2 0 1 2 ) d a l a m
terlebih dahulu melangkahi dirinya penelitiannya berjudul Tinjauan
menjadi CPNS. 3) memunculkan Yuridis terhadap Hari Tua. Utami
kontestasi dalam menyusun parameter mengungkapkan bahwa posisi pegawai
pengangkatan CPNS antara tidak tetap pada dasarnya
pengalaman masa kerja dan analisa berkedudukan sama dengan pegawai
beban kerja. Munculnya dikotomi pemerintah dalam menjalankan tugas
tersebut timbul karena adanya di instansi pemerintah. Hal ini
ketidaktegasan dalam menentukan dikarenakan pegawai tidak tetap
parameter tunggal. Negara dihadapkan berfungsi melaksanakan tugas
pada kebutuhan pegawai pemerintahan dan pembangunan yang
berpengalaman yang umumnya bisa bersifat teknis administrasi dan
diambil dari pegawai tidak tetap senior professional sesuai dengan kebutuhan
untuk mengisi berbagai macam posisi dan kemampuan organisasi tersebut.
jabatan. Namun di sisi lainnya, negara Oleh karena itulah, karena
juga dihadapkan perlu adanya inovasi menyandang status “pegawai negeri
yang berbasis beban kerja yang lebih bayangan” maka kebutuhan akan
mengutamakan tenaga muda kepegawaian sendiri bisa terpenuhi
ketimbang tenaga senior yang untuk memenuhi pos-pos jabatan
mendekati masa pensiun. teknis yang dirasa mendesak.
Mencermati ketiga macam Namun demikian, munculnya
argumentasi kritis yang ditulis Peraturan Pemerintah Nomor 48 Tahun
Padmawati, status dan posisi pegawai 2005 sendiri kemudian menghapuskan
tidak tetap baik secara yuridis formal adanya pegawai tidak tetap untuk
maupun sosio-kultural memang diangkat menjadi CPNS sampai ada
sangatlah dilematis. Negara yang peraturan berikutnya yang mengatur.
menginisiasi hadirnya fenomena Pasal 8 Peraturan Pemerintah Nomor
outsourcing dalam tubuh birokrat 48 Tahun 2005 tentang Pengangkatan
paska reformasi melalui Tenaga Honorer Menjadi Calon
diundangkannya Undang-Undang Pegawai Negeri Sipil (CPNS)

menyebutkan, “Sejak ditetapkannya prasyarat kualifikasi CPNS seperti

Peraturan Pemerintah ini, semua halnya:
Pejabat Pembina Kepegawaian dan 1. T e n a g a h o n o r e r y a n g
pejabat lain di lingkungan instansi, penghasilannya dibiayai dari APBN
dilarang mengangkat tenaga honorer atau APBD dengan kriteria diangkat
atau yang sejenis, kecuali ditetapkan oleh pejabat yang berwenang,
dengan Peraturan Pemerintah”. bekerja di instansi pemerintah,
Ketentuan tersebut berlaku sebagai lex masa kerja paling sedikit 1 (satu)
specialis (hukum khusus) yang tahun pada 31 Desember 2005 dan
mengenyampingkan pasal 2 ayat (3) sampai saat ini masih bekerja secara
Undang-Undang Kepegawaian (UU terus menerus, berusia paling
Nomor 43 Tahun 1999), yang rendah 19 (sembilan belas) tahun
sebelumnya menjadi dasar hukum dan tidak boleh lebih dari 46 (empat
pengangkatan Pegawai Tidak Tetap puluh enam) tahun pada 1 Januari
(PTT). Maka karena sifatnya lex 2006. Dalam hal ini tenaga honorer
specialis itulah yang membuat legalitas yang masuk ke dalam golongan ini
pegawai tidak tetap bersifat adhoc antara lain seperti 1) pegawai tidak
karena sifatnya sementara dan bisa tetap yang berasal dari tenaga
ditiadakan sewaktu-waktu. Adanya kesehatan seperti halnya yang surat
aturan tersebut berimplikasi kepada pengangkatannya sendiri dilakukan
ketidakjelasan nasib yang dialami oleh oleh Menteri Kesehatan, 2) guru
pegawai tidak tetap karena otomatis bantu yaitu tenaga pegawai tidak
legalitasnya menjadi hilang semenjak tetap untuk formasi guru yang surat
diberlakukannya aturan tersebut. pengangkatannya sendiri oleh
Implikasinya kemudian adalah Menteri Pendidikan dan
penurunan standar gaji maupun Kebudayaan, 3) penyuluh pertanian
tunjangan para pegawai tidak tetap ini. yang surat keputusannya dilakukan
Adapun aturan pemerintah yang oleh Menteri Pertanian.
dibuat paska Peraturan Pemerintah Namun demikian di luar ketiga
Nomor 48 Tahun 2005 sendiri terganjal kategorisasi tersebut, masih ada
dalam masalah validasi honorer K-1 kategori pegawai tidak tetap lainnya
maupun K-2 yang berbeda dengan data diangkat berdasarkan surat
BKN dan BKD pada tahun 2005. keputusan yang dibuat oleh Kepala
Adapun data 2012, dari sejumlah Daerah baik itu Gubernur, Bupati,
18.839 orang terdapat 8.371 orang maupun Walikota dengan masa
yang sedang dicek ke lapangan kontrak kerja selama 1 (satu) tahun.
terutama kebenaran dokumennya. Hal Selama bekerja, akan diadakan
ini dikarenakan banyak laporan yang proses penilaian dan evaluasi
mengatakan data honorernya palsu tentang kelayakan diberikan
artinya mereka bukan honorer yang perpanjangan kontrak ataukah
dibayarkan dengan APBN/APBD. diputus kontraknya.
Padahal substansi penjelasan yang 2. T e n a g a h o n o r e r y a n g
dikandung dalam peraturan tersebut penghasilannya dibiayai bukan dari
sebenarnya sudah mengakomodasi APBN atau APBD dengan kriteria
berbagai kekurangan terutama diangkat oleh pejabat yang

berwenang, bekerja di instansi Surakarta mengungkapkan bahwa ada

pemerintah, masa kerja paling persoalan yang muncul dalam
sedikit 1 (satu) tahun pada tanggal pelaksanaan pengangkatan tenaga
31 Desember 2005 dan sampai saat honorer menjadi CPNS, yaitu
ini masih bekerja secara terus banyaknya tenaga honorer yang tidak
menerus, berusia paling rendah 19 bisa mengikuti seleksi karena tidak
(sembilan belas) tahun dan tidak memenuhi syarat. BKD telah
lebih dari 46 (empat puluh enam) melakukan pendataan terhadap seluruh
tahun pada tanggal 1 Januari 2006. tenaga honorer tanpa terkecuali.
Dalam hal ini yang masuk golongan Sedangkan menurut peraturan
pegawai tidak tetap non APBN dan pemerintah hanya tenaga honorer yang
APBD adalah tenaga tidak tetap memenuhi syarat usia dan masa kerja
yang diangkat oleh pejabat pembuat tertentu yang bisa diangkat menjadi
komitmen seperti halnya kepala CPNS. Akibatnya banyak terjadi aksi
dinas, kepala badan, kepala sekolah, protes dan demonstrasi yang
maupun kepala instansi menganggap implementasi peraturan
pemerintahan lainnya, yang sumber pemerintah bersifat diskriminatif.
gajinya berasal dari kemampuan Adapun letak diskriminatifnya terletak
anggaran masing-masing organisasi pada aspek pemberkasan maupun
yang mengangkatnya. Seperti syarat administratif lainnya. Maka
halnya guru, wiyata bakti, maupun dalam konteks ini, sebenarnya terjadi
tenaga kebersihan dan keamanan miskoordinasi antara BKD dengan
kantor. pusat. BKD secara jelas akan bertindak
Namun praktiknya di lapangan, memberikan afinitas dan afiliasitas
yang menjadi masalah adalah validasi kepada pegawai tidak tetap yang sudah
terhadap honorer K-1 maupun honorer berumur di atas 45 tahun dengan
K-2 yang sebenarnya sudah bisa memberikan status PNS sehingga
diselesaikan pada satu tahun sebelum mendapatkan uang pensiun. Namun hal
penerapan Peraturan Pemerintah tersebut berbeda ditanggapi oleh pusat,
Nomor 56 Tahun 2012 ini. Adanya bahwa bila usulan pegawai tidak tetap
diskresi maupun disposisi besar yang sendiri ada yang sudah berumur 45
dilakukan oleh pejabat pembuat tahun ke atas, maka tidak dapat
komitmen dalam melakukan lelang dijadikan alasan untuk mengangkatnya
jabatan inilah yang menjadikan adanya karena produktivitas untuk menjadi
kepentingan tertentu (vested interest) seorang abdi pelayan masyarakat
dalam pengadaan pegawai tidak tetap secara otomatis juga akan ikut
maupun pengangkatannya menjadi berkurang dengan semakin
CPNS. bertambahnya usia.
Selanjutnya hasil penelitian Adanya pembatasan usia
Muhammad Arifin (2012) yang dikarenakan dalam Peraturan
berjudul Implementasi Peraturan Pemerintah Nomor 43 Tahun 2007
Pemerintah Nomor 48 Tahun 2005 Tentang Pengangkatan Tenaga Honorer
Tentang Pengangkatan Tenaga Menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil,
Honorer Menjadi Calon Pegawai bahwa dalam rekrutmen
Negeri Sipil Di Pemerintah Kota (pengangkatan) tenaga honorer

menjadi calon pegawai negeri sipil pengetahuan yang diperlukan untuk

diproritaskan kepada tenaga honorer menutupi kekurangan yang
yang berprofesi sebagai guru, tenaga diidentifikasi dalam perencanaan
kesehatan, tenaga penyuluh dan tenaga kepegawaian. Aktifitas rekrutmen
teknis. Dengan ketentuan tenaga dimulai pada saat calon mulai dicari,
honorer yang masa kerjanya minimal 1 dan berakhir pada saat lamaran mereka
(satu) tahun secara berturut-turut dan serahkan (Simamora, 1997). Seperti
tenaga honorer yang usianya maksimal yang telah diuraikan sebelumnya
46 tahun dan minimal 19 tahun pada bahwa rekrutmen persyaratan pegawai
keadaan tahun 2005. Seperti yang tidak tetap di berbagai lingkungan
dijelaskan sebelumnya dalam tinjauan instansi pemerintah sendiri acap kali
pustaka bahwa peraturan ini mengalami perbedaan yang kemudian
merupakan perubahan dari Peraturan berujung pada diskriminasi. Adapun
Pemerintah Nomor 48 Tahun 2005 mekanisme pengangkatan honorer
Tentang Pengangkatan Tenaga menjadi calon pegawai negeri sipil ini
Honorer Menjadi CPNS, untuk itu dapat dilakukan apabila tenaga honorer
Peraturan Pemerintah Nomor 43 Tahun tersebut telah memenuhi syarat-syarat
2007 ini akan berlaku untuk yang ditentukan berdasarkan Peraturan
pengangkatan tenaga honorer menjadi Pemerintah Nomor 48 Tahun 2005 Jo.
CPNS pada periode pengangkatan Peraturan Pemerintah Nomor 43 Tahun
mulai tahun 2008 sampai tahun 2010. 2007 tentang Pengangkatan Tenaga
Maka yang menjadi titik penting dalam Honorer menjadi Calon Pegawai
membahas lokus studi pegawai tidak Negeri Sipil. Hal ini dimaksudkan
tetap dalam konstelasi birokrasi untuk memenuhi kebutuhan tenaga
Indonesia sebenarnya terletak pada tertentu pada instansi pemerintah
ketidaksinkronan antara konsep daerah yang lowong atau kosong dan
maupun praktik dan unsur legalitasnya tidak bertentangan dengan peraturan
yang saling overlapping. Dalam undang-undang lainnya.
berbagai kasus sendiri sering kali Namun demikian ketika
ditemukan adanya analisa beban kerja kebijakan moratorium diberlakukan
yang tidak seimbang berikut pendataan pemerintah pada tahun 2011 hingga
maupun pemberkasan pegawai tidak Desember 2012 telah menimbulkan
tetap ketika akan diajukan sebagai dampak diskriminasi terhadap pegawai
CPNS. Selain itu pula, tidak tetap di luar tenaga fungsional
ketidaksinkronan juga terjadi dalam (seperti dokter, tenaga pengajar, bidan)
undang-undang maupun peraturan pada masa moratorium hanya ditujukan
pemerintah. kepada para pegawai honorer dengan
Maka yang menjadi masalah syarat tertentu. Masalahnya, bukan
dalam status dan posisi pegawai tidak sekedar menambah beban anggaran
tetap selama ini berasal dari rekrutmen pemerintah tetapi proses pengangkatan
dari masing-masing instansi. PNS yang tidak melalui seleksi
Rekrutmen sendiri dapat diartikan kompetitif hanya akan menghasilkan
sebagai serangkaian aktivitas mencari aparatur pemerintah yang tidak
dan memikat pelamar kerja dengan kompeten dan tidak profesional.
motivasi, kemampuan, keahlian, dan Adanya permainan politis para pejabat

baik tingkat lokal maupun nasional oleh pegawai tidak tetap justru menjadi
dalam penentuan syarat maupun dilema tersendiri karena beban kerja
penentuan kuota nama bagi pegawai pegawai tidak tetap pada umumnya
tidak tetap merupakan cerminan lebih besar bila dibandingkan dengan
diskresi dan disposisi pejabat yang pegawai negeri sipil. Hal tersebut yang
perlu untuk direduksi atas nama kemudian berimplikasi komitmen
transparansi. Maka, adanya sistem keprofesionalitas pegawai di
perekrutan pegawai tidak tetap menjadi lingkungan instansi pemerintah untuk
CPNS yang bermasalah menunjukkan terus memberikan pelayanan publik
bahwa pemerintah belum memiliki kepada masyarakat.
arah kebijakan pengadaan pegawai Komitmen kepegawaian dalam
yang jelas. Yang nampak justru manajemen pelayanan publik
pemerintah memanfaatkan kebijakan pemerintah dapat dianalisa sebagai
pengadaan PNS sebagai upaya untuk bentuk suatu keyakinan salah satu
mendapatkan dukungan politis pihak bahwa membina hubungan
daripada calon-calon pegawai yang dengan pihak lain merupakan hal yang
kompeten dan handal. Pola rekrutmen penting yang berpengaruh terhadap
pada akhirnya hanya menjadi basis manfaat optimal yang didapat oleh
patronase dan loyalitas bagi pejabat kedua belah pihak dalam berhubungan.
tinggi birokrasi untuk memperkuat Masalahnya yang timbul adalah
pengaruhnya di salah satu instansi. ketiadaan legalitas yang dialami oleh
Implikasinya kemudian adalah pola pegawai tidak tetap sendiri seringkali
kinerja sebagai birokrat yang tidak dianaktirikan oleh pegawai tetap.
profesional dalam menjalankan tugas Misalnya dalam perbedaan proporsi
pokok fungsinya (tupoksi) dalam tugas pokok fungsi yang berbeda,
bertugas di instansi tersebut sehari- tunjangan, maupun pelaksanan hal
hari. teknis di lapangan lainnya yang
Selain masalah rekrutmen, menunjukkan adanya diferensiasi
masalah yuridis-sosiologis yang status antara pegawai tidak tetap
muncul dalam permasalahan status dan dengan pegawai tetap. Ketiadaan
posisi pegawai tidak tetap adalah legalitas juga menjadikan pegawai
melebarnya kesenjangan (gap) antara tidak tetap terjebak dalam dua hal yakni
pegawai negeri sipil maupun pegawai perbudakan modern (modern slavery)
tidak tetap dalam jenjang karir di maupun liyan (othering). Adapun
instansi tersebut yang cenderung tetap pengertian pertama merujuk pada
dan tidak tetap. Bagi pegawai negeri konsepsi bahwa hadirnya pegawai
sipil, gaji pegawai negeri sipil sudah tidak tetap dalam birokrasi modern
ditanggung oleh pemerintah melalui sejatinya hanyalah menjadi asistensi
skema APBN/APBD sedangkan gaji bagi birokrasi tetap. Adanya model
pegawai tidak tetap disesuaikan dengan asistensi tersebut tentu saja jika
kemampuan anggaran masing-masing dikaitkan dengan penciptaan hubungan
instansi pemerintah. Meskipun patron-client yang hendak
demikian, bila masalah ketimpangan dilanggengkan dalam sistem reformasi
gaji dikaitkan dengan masalah birokrasi (Jati,2012).
besarnya beban kerja yang dilakukan Hal tersebut sangatlah khas

kultur birokrasi tradisional yang dan posisi pegawai tidak tetap sendiri
terbangun atas kultur ngenger masih menjadi pertanyaan tersendiri.
(pengikut dan pengabdi) yang selama Adanya konversi menjadi CPNS
ini kental dalam mewarnai sistem mungkin bagian dari penegas
perekrutan birokrasi kita dimana calon keabsahan tersebut. Hal tersebut tidak
pegawai harus menjadi pembantu bagi cukup karena biasanya kebijakan yang
atasan pegawai atau pegawai lainnya dibuat bersifat insidental dan
untuk mendapatkan legitimasi surat seremonial. Maka dalam konteks ini
sakti untuk menjadi seorang pegawai. perlu diperhatikan konteks pegawai
Harus diakui bahwa menjadi pegawai tidak tetap sebagai bagian dari
negeri sipil adalah suatu keniscyaan manajemen kepegawaian yang tidak
maupun harapan bagi sebagian besar bisa dipisahkan.
masyarakat Indonesia yang Masalah yang berkembang
mendambakan untuk menjadi bagian menjadi kronis dalam sistem
penting korps baju dinas coklat kepegawaian kita dimana rekrutmen
tersebut. Adanya prestice maupun pegawai tidak tetap semakin membesar
previliege yang timbul menjadi daripada rekrutmen pegawai negeri
seorang pegawai akan berdampak pada sipil melalui jalur formal. Terhadap
status diri maupun status keluarga yang pola rekrutmen dan keberadaan
otomatis akan terdongkrak secara pegawai tidak tetap di instansi
instan dan cepat. Meskipun pemerintah pemerintah memang menjadi dilema.
tidak menerima pembukaan resmi Adanya kebutuhan pegawai yang besar
mengenai rekrutmen pegawai negeri namun anggaran negara yang terbatas
sipil, namun selalu saja ada celah untuk menjadikan kebutuhan akan pegawai
menjadi bagian dari pegawai negeri tidak tetap menjadi siasat dan solusi
tersebut salah satunya adalah dengan tersendiri. Namun demikian semakin
menjadi pegawai tidak tetap di membengkaknya jumlah pegawai tidak
lingkungan instansi pemerintah tetap justru menimbulkan fenomena
tertentu dengan harapan akan segera birokrasi miskin fungsi dikarenakan
diangkat menjadi pegawai negeri tetap. pegawai tidak tetap pada umumnya
Hal ini menunjukkan adanya kultur belum memiliki kemampuan yang
tradisional yang kemudian dilegalkan dibuktikan dengan kualifikasi
dalam Undang-Undang Nomor 8 pendidikan yang dibutuhkan. Pada
Tahun 1974, Undang-Undang Nomor akhirnya kemudian, beban kerja
43 Tahun 1999 tentang Pokok-Pokok instansi pemerintah semakin berat
Kepegawaian yang mengatakan seiring dengan dinamika kebutuhan
kebutuhan akan pegawai tidak tetap, masyarakat yang ingin dilayani
maupun Undang-Undang Aparatur maupun perkembangan teknologi dan
Sipil Negara Tahun 2014 ini. Artinya informasi. Keberadaan pegawai tidak
kebutuhan pegawai tidak tetap menjadi tetap justru semakin tidak dibutuhkan
kebijakan sampiran yang diundangkan jika memakai analogi tersebut. Namun
oleh pemerintah untuk memenuhi SKPD maupun pemerintah juga tidak
kebutuhan berbagai dinas di daerah. tega apabila harus memecat massal
Meskipun demikian, pertanyaan para pegawai tidak tetap tersebut
mengenai keabsahan terhadap status karena lamanya pengabdian dan

loyalitas dalam bekerja sehingga patut 1999 yang memberikan kewenangan

diberikan status CPNS. pengangkatan pegawai tidak tetap
Jika ditinjau dari perspektif tersebut. Adapun turunan dari
hubungan ketenagakerjaan Undang- Undang-Undang Nomor 43 Tahun
Undang Nomor 13 Tahun 2003 tentang 1999 tersebut yang dinomenklaturkan
Ketenagakerjaan menyebutkan bahwa dalam berbagai produk peraturan
posisi hubungan kerja antara si pemberi pemerintah seperti halnya Peraturan
kerja dengan si penerima pekerja dalam Pemerintah Nomor 48 Tahun 2005,
hubungan industrial adalah seimbang. Peraturan Pemerintah Nomor 43 Tahun
Selain itu makna tidak tetap dalam 2007, dan yang terakhir adalah
struktur kepegawaian tersebut diambil Peraturan Pemerintah Nomor 56 Tahun
dari Kepmenakertrans Nomor 100 2012 adalah peraturan pemerintah yang
Tahun 2004 yang menyebutkan tenaga membahas mengenai mekanisme
tidak tetap hanya boleh dilakukan pengangkatan pegawai tidak tetap
terhadap pekerjaan yang jenis dan menjadi CPNS. Dalam hal ini,
sifatnya akan selesai dalam waktu pengangkatan pegawai tidak tetap
tertentu. Hal ini dapat dijelaskan bahwa menjadi CPNS mungkin adalah solusi
tidak ada pola hierarkis dalam untuk memutus ketidakpastian legal
pemberian kerja dan itu dilaksanakan yang dihadapi oleh pegawai tidak tetap
pada kedua aktor yang memiliki untuk dijanjikan menjadi CPNS dalam
kapasitas dan kedudukan yang sama formasi tertentu. Namun demikian, jika
yakni entity to entity dan bukan kita mencermati substansi dari poin per
merujuk pada person to entity. Adapun poin daripada ketiga peraturan
mekanisme rekrutmen pegawai tidak pemerintah tersebut, masing-masing
tetap yang selama ini dilakukan atas tidak memiliki sinkronisasi satu sama
perjanjian perseorangan yang pada lain sehingga terdapat muatan
dasarnya tidak memiliki hukum diskriminasi dalam pengangkatan
kejelasan kerja bagi si penerima kerja. CPNS tersebut.
Model perjanjian seperti ini tidak Misalnya dalam Peraturan
melanggar karena Undang-Undang Pemerintah Nomor 48 Tahun 2005
Nomor 43 Tahun 1999 sendiri disebutkan bahwa sifat peraturan
memperbolehkan, namun menjadi pemerintah ini adalah hukum special
bermasalah bagi si penerima kerja (lex specialis) yang
terutama dalam mekanisme mengenyampingkan pasal 2 ayat (3)
pengangkatan karir dari pegawai tidak Undang-Undang Kepegawaian
tetap menjadi PNS. Implikasinya (Undang-Undang Nomor 43 Tahun
adalah sejak diakuinya pegawai tidak 1999, yang sebelumnya menjadi dasar
tetap secara resmi dalam Undang- hukum pengangkatan Pegawai Tidak
Undang Nomor 43 Tahun 1999 tentang Tetap (PTT)). Hal inilah yang
Perubahan Atas Undang-Undang kemudian menjadikan tenaga pegawai
Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok- tidak tetap kategori K-1 yang
Pokok Kepegawaian, tidak kunjung umumnya diisi oleh tenaga teknis
ada peraturan pemerintah pelaksana maupun tenaga lapangan medis
yang menindaklanjuti pasal 2 ayat (3) mendapatkan prioritas dalam
Undang-Undang Nomor 43 Tahun pengangkatan CPNS pada tahun

berikutnya. Dalil pemerintah tersebut Adapun dalam komparasi antara

berdasarkan kebutuhan tenaga yang Undang-Undang Nomor 43 Tahun
mendesak maupun pemerataan tanaga 1999 dengan Undang-Undang Nomor
lapangan di seluruh negeri. Adanya 5 Tahun 2014 sendiri dapat dilihat
pembedaan aspek legalitas perlakuan sebagai berikut ini.
pengangkatan terhadap honorer K-1
maupun honorer K-2 juga terjadi dalam Dari DimensiUU No. 43 Tahun 1999
Peraturan Pemerintah Nomor 43 Tahun 1) Hak PTT (Pasal 21)
2007 maupun Peraturan Pemerintah  Honorarium yang adil dan layak
Nomor 56 Tahun 2012 dimana tenaga sesuai dengan beban pekerjaan
honorer K-1 mendapatkan prioritas dan tanggung jawabnya; Yang
untuk diluluskan sedangkan bagi dimaksud dengan “adil dan
Honorer K-2, aspek legalitas dan layak” adalah bahwa
kualifikasinya semakin diragukan honorarium yang diterima oleh
karena harus melepas status honorer Pegawai Tidak Tetap Pemerintah
yang telah diemban selama bertahun- sesuai dengan tugas dan fungsi
tahun untuk ikut bersaing dengan yang menjadi tanggungjawab
pelamar umum menjadi PNS murni. P e g a w a i Ti d a k Te t a p
Adanya pola perbedaan itulah yang Pemerintah;
menjadikan pegawai tidak tetap  Tunjangan;
kategori II sendiri mengalami  Cuti;
pergolakan untuk terus diakomodasi  Pengembangan kompetensi;
menjadi PNS oleh pemerintah.  Biaya kesehatan; dan
Masalah yang timbul adalah  Uang duka.
pemerintah kini mulai meninggalkan 2) Honorarium PTT (Pasal 100) :
jabatan non-organik yang kini lebih (1) Pemerintah wajib membayar
dikontrak-kerjakan pada pihak honorarium yang adil dan
kontraktor lepas daya. Hal itulah yang layak kepada Pegawai Tidak
mengakibatkan status legalitas honorer Tetap Pemerintah sesuai
K-2 kini semakin terkatung-katung dengan beban pekerjaan dan
dalam ketidakjelasan yang pasti tanggung jawab.
(Murdianto, 2012: 4). (2) Honorarium sebagaimana
Adapun dalam Undang-Undang dimaksud pada ayat (1) harus
Nomor 5 Tahun 2014 mengenai memacu produktivitas dan
mekanisme pengangkatan pegawai menjamin kesejahteraan
tidak tetap berbasis perjanjian kontrak P e g a w a i T i d a k Te t a p
memang telah ditemukan beberapa Pemerintah.
inovasi untuk mengangkat kedudukan (3) Honorarium sebagaimana
pegawai tidak tetap baik secara karir dimaksud pada ayat (1)
maupun kesejahteraan. Dalam pasal 7 dibebankan pada Anggaran
maupun 22 dalam Undang-Undang Pendapatan dan Belanja
Nomor 5 Tahun 2014 disebutkan Negara.
bahwa individu mendapatkan jenjang 3) Tunjangan PTT (Pasal 101)
jabatan karir yang sudah ditentukan Selain honorarium sebagaimana
dan berikut pula tunjangan dimaksud dalam Pasal 100,
kesejahteraan yang akan diterimanya. Pegawai Tidak Tetap Pemerintah

dapat menerima tunjangan sesuai lingkungan kerja, dan/atau

dengan ketentuan peraturan risiko lain.
perundang-undangan. Hal terpenting ialah membahas
4) Kesejahteraan (Pasal 102) status dan posisi pegawai tidak tetap
(1) S e l a i n h o n o r a r i u m d a n dalam instansi lingkungan pemerintah.
tunjangan sebagaimana Ada baiknya terlebih dahulu
dimaksud dalam Pasal 100 dan mengetahui secara pasti apa yang
Pasal 101, Pemerintah dimaksudkan dengan pegawai tidak
memberikan jaminan sosial tetap tersebut. Dalam Undang-Undang
kepada Pegawai Tidak Tetap Nomor 43 Tahun 1999 mengenai
Pemerintah. Pokok-Pokok Kepegawaian sendiri,
(2) Jaminan sosial sebagaimana pegawai tidak tetap dijelaskan pasti
dimaksud pada ayat (1) dalam poin pasal 2 ayat 3 hanya
b e r t u j u a n u n t u k diterangkan “Di samping Pegawai
menyejahterakan Pegawai Negeri dimaksud dalam ayat (1),
Tidak Tetap Pemerintah. pejabat yang berwenang dapat
5) Perlindungan (Pasal 103) mengangkat pegawai tidak tetap”.
(1) Pemerintah wajib memberikan Pengertian tersebut mengindikasikan
perlindungan hukum, bahwa pegawai tidak tetap merupakan
perlindungan keselamatan, dan bagian dari strata pegawai negeri sipil
perlindungan kesehatan kerja setelah pegawai negeri sipil pusat
terhadap Pegawai Tidak Tetap maupun pegawai negeri sipil tingkat
Pemerintah dalam daerah. Adapun dalam penjelasan ayat
melaksanakan tugas dan 3 tersebut dijelaskan bahwa pegawai
fungsinya. tidak tetap adalah pegawai yang
(2) P e r l i n d u n g a n h u k u m diangkat untuk jangka waktu tertentu
sebagaimana dimaksud pada guna melaksanakan tugas
ayat (1) meliputi perlindungan pemerintahan dan pembangunan yang
hukum dalam melaksanakan bersifat teknis profesional dan
tugasnya dan memperoleh administrasi sesuai dengan kebutuhan
bantuan hukum terhadap dan kemampuan organisasi. Pegawai
kesalahan yang dilakukan tidak tetap tidak berkedudukan sebagai
dalam pelaksanaan tugas dan Pegawai Negeri.
fungsinya sampai putusan Munculnya frase pegawai tidak
terhadap perkara tersebut tetap dalam Undang-Undang Nomor
memperoleh kekuatan hukum 43 Tahun 1999 ini memang sedikit
tetap. berbeda dengan Undang-Undang
(3) Perlindungan keselamatan dan Kepegawaian sebelumnya yakni
perlindungan kesehatan kerja Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1974
sebagaimana dimaksud pada dimana tidak diatur masalah mengenai
ayat (1) meliputi perlindungan pegawai tidak tetap dalam strata
terhadap risiko gangguan pemerintahan. Adapun Undang-
keamanan kerja, kecelakaan Undang Nomor 43 Tahun 1999 ini
kerja, kebakaran pada waktu merupakan aturan yang
kerja, bencana alam, kesehatan mengakomodasi kebutuhan pegawai

negeri yang besar seiring dengan (provinsi). Artinya melalui kebijakan

diterapkannya Undang-Undang tiga lapis inilah, pemerintah sendiri
Nomor 22 Tahun 1999 tentang berusaha untuk mereduksi
Pemerintahan Daerah. Hal itulah yang penambahan jumlah pegawai negeri
kemudian memicu adanya sipil dalam rangka menghemat
restrukturisasi dan reorganisasi anggaran maupun mengoptimalkan
manajemen kepegawaian secara fungsi pegawai selama ini sesuai
sporadis sehingga terjadi proses mutasi dengan prinsip reformasi birokrasi dan
para pegawai negeri besar-besaran baik tata kelola pemerintahan baik. Maka,
ke pemerintah pusat maupun ke perspektif dalam melihat pegawai tidak
pemerintah daerah. Adanya mutasi tetap paska tahun 1999 ini terbelah
tersebut berdampak kepada redistribusi dalam tiga aliran perspektif, yaitu 1)
pegawai negeri sipil yang tidak fungsi redistributif, bahwa rekrutmen
seimbang baik pusat ke daerah maupun dan pengangkatan pegawai tidak tetap
antara daerah. Oleh karena itulah, sendiri menjadi bagian dari upaya
kondisi tersebut menjadi urgensi meratakan kapasitas tugas pokok dan
diadakannya rekrutmen pegawai tidak fungsi (tupoksi) aparatur negara. 2)
tetap di berbagai instansi pemerintah fungsi akomodatif, pegawai tidak tetap
daerah guna mengisi pos-pos tertentu. sendiri menjadi jalan bagi masyarakat
Selain itu, pemerintah telah untuk bisa mengabdikan diri menjadi
menetapkan tidak menambah formasi abdi negara sambil menunggu
pegawai baru secara rasional. Dalam pengangkatan resmi menjadi PNS. 3)
hal ini terdapat tiga model penting yang fungsi inovasi, hadirnya pegawai tidak
menjadi basis perekrutan pegawai di tetap menjadi bagian penting
masing-masing instansi pemerintah membangun semangat kompetisi di
yakni minus growth, zero growth, kalangan birokrasi dalam melayani
growth. Minus growth diterapkan bagi kepentingan publik.
instansi yang berdasarkan hasil Analisa Adanya Undang-Undang
Beban Kerja (ABK) jumlah Nomor 43 Tahun 1999 kemudian dasar
pegawainya sudah kelebihan dimana bagi setiap instansi pemerintah
anggaran belanja pegawai lebih dari 50 terutama pemerintah daerah untuk
persen APBD (untuk kabupaten/kota), melakukan rekrutmen pegawai tidak
dan bagi provinsi yang rasio belanja tetap secara besar-besaran ketimbang
pegawainya lebih dari 30 persen rekrutmen pegawai negeri sipil.
APBD. Sedangkan zero growth, Adapun rekrutmen pegawai negeri sipil
diterapkan untuk instansi yang jumlah sebenarnya diadakan, namun itu hanya
pegawainya cukup, rasio anggaran untuk mengisi posisi minor seperti
belanja pegawai antara 40–50 persen jabatan analis atau jabatan teknis
dari APBD (kabupaten/kota), dan lainnya. Pada dasarnya pengangkatan
25–30 persen (provinsi). Sedangkan pegawai tidak tetap ini adalah bagian
yang dimaksudkan dengan growth dari upaya “memenuhi kembali”
adalah kebijakan ideal dalam jabatan birokrasi di golongan rendah
rekrutmen pegawai negeri sipil dimana seperti golongan I dan II yang
rasio belanjanya sendiri antara 5-10 ditiadakan pada tahun 2004
persen dari APBD (kabupaten/kota) sehubungan dengan dibatasinya
maupun 10-15 persen bagi APBD rekrutmen PNS harus minimal S-1 dan

digolongkan menjadi golongan III. faktor kompetensi yang menjadi acuan

Selain itu pula itu menjadi bagian untuk utama dalam perekrutan CPNS, faktor
menyelamatkan karir para “abdi like and dislike juga turut andil dalam
negara”. penentuan formasi CPNS tersebut.
Banyaknya jumlah pegawai Namun, dalam praktiknya
tidak tetap (honorer) di tingkat I dan terdapat berbagai macam distorsi
tingkat II inilah tidak dijelaskan dalam pelaksanaan aturan tersebut.
diakomodasi secara jelas dalam Salah satunya adalah hak-hak dan
Undang-Undang Nomor 43 Tahun kewajiban yang melekat kepada
1999 yang hanya menjelaskan pegawai tidak tetap ini. Adanya
kewenangan pejabat dalam kebijakan perekrutan pegawai tidak
mengangkat pegawai tidak tetap tetap dalam lingkungan instansi
sebagai asistensi terhadap roda pemerintah dapat diklasifikasikan
pemerintahan. Adanya celah hukum dalam dua bentuk, 1) jabatan struktural
dalam Undang-Undang Nomor 43 lapangan, dan 2) jabatan fungsional.
Tahun 1999 kemudian menimbulkan Diperkenalkannya kedua jenis
tiga masalah friksional 1) pemerintah kualifikasi tersebut memang selaras
secara jelas tidak bisa membiarkan dengan esensi reformasi birokrasi yang
keberadaan pegawai tidak tetap ini diusung oleh Undang-Undang Nomor
dalam kondisi “tanpa pekerjaan” 5 Tahun 2014 bahwa pegawai tidak
(jobless) dikarenakan sudah terjadi tetap yang diangkat melalui
perjanjian kerja yang dilakukan antara mekanisme perjanjian kerja wajib
perseorangan dengan pejabat pembuat untuk meningkatkan kompetensinya
komitmen. Dalam poin pertama, dengan menduduki jabatan fungsional.
pemerintah harus memberikan jaminan Artinya bahwa dengan adanya dua
kerja terhadap pegawai tidak tetap jenis jabatan tersebut sebenarnya
dalam menjalankan fungsi dan bertujuan untuk mengakselerasi
kinerjanya selama bertugas di instansi kompetensi pegawai tidak tetap sendiri
pemerintahan tertentu baik itu gaji, agar mampu bekerja secara efektif dan
tupoksi, jenjang karir, maupun efisien demi kepentingan
tunjangan lainnya. 2) keberadan organisasional. Adapun yang
pegawai tidak tetap tidak bisa dimaksudkan dengan jabatan non-
dilakukan pemecatan sepihak organik adalah jenis pekerjaan yang
dikarenakan semakin menipisnya tidak terikat pada analisa beban kerja
anggaran maupun restrukturisasi organisasi kepegawaian. Jenis jabatan
pegawai negeri sipil. 3) Adanya ini pada umumnya di luar strata
pegawai tidak tetap justru membuat eselonisasi karena sifatnya sebagai
sistem perekrutan PNS yang tenaga pendukung kelancaran jabatan
professional dan kompeten menjadi organik selama di lapangan. Oleh
tersendat karena terjadi proses karena itu sifat jabatan ini pada
advokasi dan negosiasi terhadap dasarnya bersifat ex-officio yang
pegawai tidak tetap ini agar diangkat b e r a d a d i r a n a h s t re e t l e v e l
menjadi PNS, menimbulkan dualisme bureuaucracy. Sedangkan jenis jabatan
dalam sistem perekrutan aparatur kedua yakni jabatan fungsional
negara di Indonesia. Selain halnya dimaksudkan sebagai bentuk jabatan

yang mengarah kepada fungsi mengenai nasib para pegawai tidak

perbantuan terhadap kinerja pegawai tetap. Hal inilah yang acap kali
negeri sipil sebagai pembina pegawai menimbulkan adanya kecemasan akan
tersebut. Pada dasarnya jenis jabatan pola kinerja ke depan yang dihadapi
ini hampir sama dengan jabatan non oleh para pegawai tidak tetap karena
organik yang bekerja pada level street dasar pengangkatan mereka sendiri
level bureaucracy. Namun demikian pada dasanya berdasarkan pada
jenis pekerjaan ini lebih mengarah ke perjanjian komitmen yang dibuat oleh
hal yang bersifat teknis dan aplikatif di pejabat pembuat komitmen. Adapun
lapangan sesuai dengan kualifikasi substansi yang dikandung dalam isi
pendidikan yang dimilikinya. Adanya perjanjian tersebut pada umumnya
perbedaan terhadap dua jenis pekerjaan hanya berisi durasi kerja selama
inilah yang membuat adanya setahun maupun evaluasi kinerja
perbedaan strata dalam mekanisme setahun yang dimungkinkan adanya
pengangkatan honorer menjadi CPNS penambahan jangka waktu kontrak.
yakni antara honorer tingkat I yang Membandingkan antara status
biasanya diisi oleh jabatan teknis dan Pegawai Tidak Tetap (PTT) dalam
fungsional seperti guru, tenaga medis, Undang-Undang Nomor 43 Tahun
tenaga penyuluh pertanian, maupun 1999 dengan Undang-Undang Nomor 5
tenaga teknis lapangan serta tenaga Tahun 2014 pada dasarnya merupakan
honorer tingkat II yang diisi oleh tenaga bentuk penyempurnaan dan
non organis tersebut. Adapun yang pengembangan dari Undang-Undang
menjadi janggal dalam Undang- Nomor 43 Tahun 1999 itu sendiri. Pada
Undang Nomor 43 Tahun 1999 sendiri klausul mekanisme pengangkatan
tidak dijelaskan secara pasti mengenai maupun pemberian kerja dalam
hubungan kerja antara pegawai tidak Undang-Undang Nomor 43 Tahun
tetap baik itu tugas pokok fungsi 1999, sebenarnya sudah diinisiasikan
(tupoksi), tunjangan kerja dan gaji, mengimplementasikan meritokrasi
maupun kewajiban yang melekat sendiri yang dapat dilihat dalam
lainnya. Yang ada hanya definisi beberapa poin berikut ini, 1) dari segi
pegawai tidak tetap hanya sebagai kepegawaian, sistem manajemen
aspek penunjang manajemen kepegawaian berdasarkan merit system
pemerintahan. sebagaimana diamanatkan dalam Pasal
Adapun turunan peraturan 7, 12 dan 17 Undang-Undang Nomor
daerah tentang rekrutmen pegawai 43 Tahun 1999 belum dapatditerapkan
tidak tetap di berbagai instansi dengan baik karena belum adanya
pemerintahan daerah juga menjelaskan instrumen pendukung, 2)
secara detail dan pasti mengenai pendistribusian pegawai belum merata
tunjangan maupun tugas pokok fungsi baik dilihat antar pusat dan daerah
tersebut sehingga dalam hal ini maupun antar instansi dan
menimbulkan ketidakpastian dalam diindikasikan tidaksesuai dengan
bekerja ditinjau dari segi hubungan beban kerja yang ada, 3) komposisi
legalistik. Artinya di sini terjadi pola pegawai yang ada belum/tidak mampu
perbudakan modern berbasis regulasi mendukung pelaksanaan tugas dan
yang tidak mencatumkan secara pasti fungsi organisasi karena tidak sesuai

dengan kompetensi yang dimiliki, dan menjadi terobosan sendiri dalam sistem
4) Struktur gaji belum/tidak dapat kepegawaian kita mengingat, pegawai
berfungsi sebagai pemicu peningkatan pemerintah tidak tetap biasanya hanya
kinerjakarena tidak terkait dengan berkutat pada masalah administrasi
kinerja, kompetensi dan tanggung maupun jabatan asistensi lainnya.
jawab. Maka yang menjadi core Mengingat, sistem yang diberlakukan
analysis dalam membahas kedudukan adalah meritokrasi. Sebenarnya
dan status pegawai tidak tetap dalam pegawai tidak tetap dengan perjanjian
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 kontrak bisa dengan sendiri
sendiri adalah meritokrasi berbasis mendapatkan hasil lebih dari sekedar
kompetensi maupun prestasi. menjadi pegawai administrasi saja.
Dalam hal ini, kompetisi Misalnya saja, memiliki kreativitas
dibuka secara terbuka dan melebar dalam bidang lain yang intinya bisa
antara pegawai negeri sipil dengan menjadi subtitusi pada bidang lainnya.
pegawai pemerintah dengan perjanjian Maka seiring dengan prestasi yang
kontrak sendiri dibuka dengan diraih oleh pegawai pemerintah
menyeluruh. Artinya kedudukan perjanjian kontrak, semakin tinggi pula
egaliter dan setara terjadi dalam kinerja reward yang akan didapatkan. Adapun
maupun pekerjaan di luar maupun besar kecilnya materi maupun prestasi
lapangan. Selain itu pula, hal menarik yang akan diukir oleh pegawai kontrak
lainnya adalah dimungkinkannya sangatlah tergantung pada pengukuran
pegawai tidak tetap sendiri memegang kinerjadi setiap lini, sebagaimana
jabatan fungsional sebagai bentuk dalam tabel berikut ini.
tugas kreativitas pegawai. Tentu itu
Tabel 1.
Indikator Kinerja Pegawai Berbasis Kompetensi dalam UU ASN
Sumber : Agustinus(2007:15)

Melalui sistem penilaian kinerja dengan penilaian kerja. Semakin baik

prestasi sendiri dilakukan secara penilaian kinerja, maka semakin baik
transparan dan akuntabel di masing- pula kesejahteraan, begitu pun
masing setiap lini. Pengenaan kata sebaliknya.
manajer sebagai bentuk jabatan 1) Kesejahteraan (Pasal 22)
struktural pada dasarnya adalah untuk Pegawai Tidak Tetap sendiri berhak
mendinamisasi kerja dan kontrol anak untuk mendapatkan gaji, tunjangan,
buah di setiap lini seperti halnya prinsip perlindungan, dan pengembangan
kerja swasta. Adanya penilaian kinerja kompetensi.
dan prestasi terhadap pegawai 2) Penilaian Kerja (Pasal 100 dan
pemerintah dengan perjanjian kontrak Pasal 101)
mengindikasikan bahwa pengawasan Pegawai Tidak Tetap dalam
sendiri berlangsung secara melakukan pekerjaan sendiri
omnipresent dan secara gradual dilakukan penilaian yang dilakukan
senantiasa dilakukan. Hal itulah oleh komite yang independen dan
kemudian mendorong setiap pegawai transparan. Adapun mekanisme
pemerintah perjanjian kontrak sendiri reward and punishment berlaku di
senantiasa profesionalisme dalam sini yakni bagi para pegawai yang
melakukan pekerjaan di instansinya memiliki penilaian kerja yang bagus
masing-masing. maka akan diproyeksikan untuk
Tinjauan mengenai pegawai mendapatkan penghargaan dan
pemerintah perjanjian kontrak dalam prioritaskan menjadi pegawai tetap.
konteks ini adalah terkait dengan Sedangkan bagi pegawai tidak tetap
pemenuhan hak dan kewajiban bagi yang tidak bisa memenuhi
pegawai yang bersangkutan. Apabila pencapaian kerja akan diberi sanksi.
dianalisis tentang hak dan kewajiban 3) Perlindungan Hukum (Pasal 103)
pegawai tidak tetap dalam Undang- Negara wajib memberikan
Undang Nomor 43 Tahun 1999, perlindungan hukum bagi pegawai
ditemukan ada dimensi yang timpang pemerintah perjanjian kontrak
antara pemenuhan hak dan kewajiban. selama melaksanakan tugas, risiko
Adapun kewajiban yang dibebankan gangguan kerja, maupun
kepada pegawai pemerintah tidak tetap perlindungan dari hal-hal yang
melebihi porsi yang disepakati bersama sifatnya non teknis lainnya yang
sehingga menimbulkan overlapping sekiranya berpotensi menganggu
tugas. Hal itulah yang kemudian kinerja.
menimbulkan beban kerja berlebih 4) Lain-lain (Pasal 21)
bagi pegawai tersebut. Pada dasarnya Pegawai Pemerintah Perjanjian
pembentukannya adalah Kontrak sendiri juga mendapatkan
“kesepakatan” verbal non tulis, maka kompensasi berupa uang duka, cuti,
besaran tunjangan dan gaji pun juga izin, maupun pengembangan
disesuaikan dengan perjanjian lisan. kompetensi lainnya.
Sedangkan dalam Undang-
Undang Aparatur Sipil Negara E. PENUTUP
penekanannya masalah tersebut yakni Keberadaan pegawai tidak tetap
kesejahteraan sendiri berbanding lurus ini sering kali dipolitisasi oleh

eksekutif di level atas maupun tentang kesejahteraan. Selain itu pula

menengah untuk mendapatkan terjadi proses penyetaraan yuridis
popularitas dan simpati publik di maupun administratif antara pegawai
tengah sulitnya mencari kerja. tetap dengan pegawai tidak yang
Politisasi seringkali juga terjadi dalam kesemuanya disebut sebagai ASN.
internal birokrasi, yakni terjadi pola Kedua entitas tersebut memiliki pola
overlapping dalam pemberian tupoksi setara dan seimbang dalam melakukan
kepada pegawai tidak tetap dari pekerjaan. Maka, setidaknya
pegawai tetap dengan dalih keberadaan Undang-Undang Aparatur
pengharapan menjadi pegawai tetap Sipil Negara ini menjadi pelipur lara
atau PNS. Praktik politisasi terhadap dalam kasus pegawai tidak tetap ini
status pegawai tidak tetap sendiri sehingga ke depannya agar jangan
kemudian menjadi lahan pencarian sampai terjadi pola klasifikasi antara
rente bagi para pejabat birokrasi K-1 maupun K-2 dalam golongan
dengan dalih “membantu fungsi kinerja pegawai tidak tetap yang terkesan
organisatoris”. Hal itulah yang sangat kuat faktor like and dislike-nya.
kemudian melanggengkan adanya
paternalistik dan spoils system dalam F. DAFTAR PUSTAKA
tubuh birokrasi.
Pengedepanan paradigma merit Arifin, Muhammad. (2012).
system dalam Undang-Undang Nomor Implementasi Peraturan
5 Tahun 2014 sendiri merupakan solusi Pemerintah No. 48 Tahun
terhadap gejala patologi birokrasi 2005 Tentang Pengangkatan
tersebut dengan mengedepankan Tenaga Honorer Menjadi
adanya transparansi dan akuntabilitas Calon Pegawai Negeri Sipil
dalam rekrutmen pegawai tidak tetap. Di Pemerintah Kota
Posisi inilah yang selama ini menjadi Surakarta. UNS. Solo
titik kritis birokrasi di Indonesia. Selain Dwiyanto. (2011). Reformasi Birokrasi
halnya memutus birokrasi sebagai Publik di Indonesia. Gadjah
lahan korupsi. Hal lain yang bisa Mada University Press.
dilacak adalah masuknya prinsip Yogyakarta
penilaian kinerja dalam birokrasi yang Jati, Wasisto Raharjo. (2012). Kultur
selama ini kurang diperhatikan. Birokrasi Patrimonialisme
Pegawai tidak tetap menjadi dalam Pemerintah Provinsi
locus stand dalam perundangan Daerah Istimewa
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 Yogyakarta. Jurnal Borneo
ini. Pegawai tidak tetap tidak lagi Administrator(Volume 8
diangkat berdasarkan pada faktor like Nomor 2)
and dislike berbasis spoils system, Murdianto, Wilham. (2012). PTT tanpa
namun didasarkan pada faktor Perlindungan Hukum.
kompetensi berbasis merit. Faktor www.riaupos.com. 4 Januari
kesejahteraan yang juga menjadi Padmawati. (2010). Kajian Yuridis
masalah juga kini diperjelas dalam UU S t a t u s H u k u m Te n a g a
ini yakni dengan diberikannya Honorer Pemerintah Kota
beberapa aturan yang mengatur tegas Surakarta pada Dinas

Pendidikan, Pemuda, & STIA www.stialan.ac.id. 23

Olahraga Kota Surakarta Mei
Menurut Undang-Undang Thoha, Miftah. (2005). Birokrasi
Nomor 43 Tahun 1999 Politik di Indonesia.
tentang Pokok-Pokok Rajawali Press. Jakarta
Kepegawaian. UNS. Solo Utami, Ayudhia. (2012). Tinjauan
Ronny, Soemitro. (1988). Metode Yu r i d i s M e n g e n a i
Penelitian Hukum. Ghalia. Penyelenggaraan Hari Tua.
Jakarta UI. Depok
Simamora, Henry. (1997). Manajemen Zed, Mestika. 2004. Metode Penelitian
Sumber Daya Manusia. STIE Kepustakaan. Yayasan Obor
YKPN Press. Yogyakarta Indonesia. Jakarta
Sulistyo, Agustinus. (2007). Sistem
Pendayagunaan SDM
Aparatur. Retrieved from

Materi Pelengkap Modul - Manajemen ASN

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Judul Asli

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

Materi Pelengkap Modul - Manajemen ASN

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

ANALISA STATUS, KEDUDUKAN, DAN PEKERJAAN PEGAWAI

TIDAK TETAP DALAM UU No. 5/2014 TENTANG

ANALYSIS OF STATUS, POSITION, AND LEGAL STANDING OF

Wasisto Raharjo Jati

Pusat Penelitian Politik, Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia

This article aims to analyze comparatively towards the status and

Keywords : Temporary Employee, Civil Services, Merit System, Bureaucracy

Artikel ini bertujuan untuk menganalisis tentang status dan kedudukan

100 Jurnal Borneo Administrator/Volume 11/No. 1/2015

Wasisto Raharjo Jati

A. PENDAHULUAN pemerintah. Adapun yang

Jurnal Borneo Administrator/Volume 11/No. 1/2015 101

Wasisto Raharjo Jati

egaliter sehingga memunculkan maupun pekerjaan pegawai tidak tetap

102 Jurnal Borneo Administrator/Volume 11/No. 1/2015

Wasisto Raharjo Jati

hubungan kerja sendiri dibentuk atas tercemin dalam Undang-Undang

Jurnal Borneo Administrator/Volume 11/No. 1/2015 103

Wasisto Raharjo Jati

birokrasi yang profesional, juga reformasi birokrasi selama ini.

104 Jurnal Borneo Administrator/Volume 11/No. 1/2015

Wasisto Raharjo Jati

yakni 1) ada pola diskriminasi terhadap Nomor 43 Tahun 1999 tentang

Jurnal Borneo Administrator/Volume 11/No. 1/2015 105

Wasisto Raharjo Jati

menyebutkan, “Sejak ditetapkannya prasyarat kualifikasi CPNS seperti

106 Jurnal Borneo Administrator/Volume 11/No. 1/2015

Wasisto Raharjo Jati

berwenang, bekerja di instansi Surakarta mengungkapkan bahwa ada

Jurnal Borneo Administrator/Volume 11/No. 1/2015 107

Wasisto Raharjo Jati

menjadi calon pegawai negeri sipil pengetahuan yang diperlukan untuk

108 Jurnal Borneo Administrator/Volume 11/No. 1/2015

Wasisto Raharjo Jati

Jurnal Borneo Administrator/Volume 11/No. 1/2015 109

Wasisto Raharjo Jati

110 Jurnal Borneo Administrator/Volume 11/No. 1/2015

Wasisto Raharjo Jati

loyalitas dalam bekerja sehingga patut 1999 yang memberikan kewenangan

Jurnal Borneo Administrator/Volume 11/No. 1/2015 111

Wasisto Raharjo Jati

berikutnya. Dalil pemerintah tersebut Adapun dalam komparasi antara

112 Jurnal Borneo Administrator/Volume 11/No. 1/2015

Wasisto Raharjo Jati

dapat menerima tunjangan sesuai lingkungan kerja, dan/atau

Jurnal Borneo Administrator/Volume 11/No. 1/2015 113

Wasisto Raharjo Jati

negeri yang besar seiring dengan (provinsi). Artinya melalui kebijakan

114 Jurnal Borneo Administrator/Volume 11/No. 1/2015

Wasisto Raharjo Jati

digolongkan menjadi golongan III. faktor kompetensi yang menjadi acuan

Jurnal Borneo Administrator/Volume 11/No. 1/2015 115

Wasisto Raharjo Jati

yang mengarah kepada fungsi mengenai nasib para pegawai tidak

116 Jurnal Borneo Administrator/Volume 11/No. 1/2015

Wasisto Raharjo Jati

Jurnal Borneo Administrator/Volume 11/No. 1/2015 117

Wasisto Raharjo Jati

Melalui sistem penilaian kinerja dengan penilaian kerja. Semakin baik

118 Jurnal Borneo Administrator/Volume 11/No. 1/2015

Wasisto Raharjo Jati

eksekutif di level atas maupun tentang kesejahteraan. Selain itu pula

Jurnal Borneo Administrator/Volume 11/No. 1/2015 119