Akuntansi Publik dan Akuntansi Bisnis: Dua Hulu yang Berbeda

Akuntansi Publik dan Akuntansi Bisnis:

Dua Hulu Yang Berbeda
Full paper

Irwan Taufiq Ritonga

Departemen Akuntansi FEB UGM
irwanritonga@ugm.ac.id

Abstrak: Artikel ini merupakan suatu esai persuasif yang ditulis dengan motivasi untuk
mengubah persepsi pembaca tentang akuntansi untuk organisasi publik, khususnya
organisasi pemerintah. Artikel ini bertujuan untuk memberikan argumen-argumen berikut
penjelasan detilnya bahwa akuntansi organisasi publik dan akuntansi organisasi bisnis
merupakan dua dunia akuntansi yang berbeda. Perbedaan-perbedaan di antara keduanya
telah dimulai sejak awal pembentukan masing-masing organisasi, yaitu perbedaan motif dan
latar belakang terbentuknya organisasi, tujuan pendirian organisasi dan cara pencapaian
tujuan organisasi, serta sumber dan sifat pendanaan organisasi. Perbedaan-perbedaan ini
memberikan konsekusensi perbedaan yang signifikan di antara kedua dunia akuntansi
tersebut pada aspek perencanaan dan penganggaran, sistem pelaporan keuangan (akuntansi
keuangan), maupun akuntansi manajemen.

Kata Kunci: akuntansi publik, akuntansi bisnis

1. Pendahuluan

Sampai dengan saat tulisan ini disusun akuntansi yang berfokus pada organisasi-organisasi yang

tidak berorientasi laba (not-for-profit organization) disebut dengan Akuntansi Sektor Publik.

Penyebutan dengan menggunakan kata “sektor” menempatkan akuntansi untuk organisasi tidak

berorientasi laba ini sebagai subordinat atau cabang dari akuntansi yang lebih besar, dalam hal ini

adalah akuntansi untuk organisasi bisnis.

Mengapa akuntansi untuk organisasi bisnis tidak disebut dengan Akuntansi Sektor Bisnis? Penulis

menduga bahwa sebagian besar akademisi meyakini bahwa Akuntansi Bisnis adalah “induk” dari

Simposium Nasional Akuntansi XX, Jember, 2017 1

 Akuntansi Publik dan Akuntansi Bisnis: Dua Hulu yang Berbeda

semua “anak” akuntansi sehingga tidak menggunakan kata “sektor” dalam penyebutannya. Hal ini

memang tidak dapat dipungkiri karena Akuntansi Bisnis berkembang lebih pesat daripada akuntansi

untuk organisasi-organisasi lainnya. Akibatnya, jika terdapat akuntansi untuk suatu organisasi lain

yang sedang tumbuh dan berkembang, maka disebutlah sebagai akuntansi sektor organisasi yang

sedang berkembang tersebut. Sebagai contoh, di Indonesia sejak terjadinya reformasi di pemerintah

daerah dengan diterapkannya otonomi daerah mengakibatkan timbulnya kebutuhan akan akuntansi

sebagai alat untuk mempertanggungjawabkan pengelolaan keuangan pemerintah daerah yang lebih

akuntabel dan transparan. Pertumbuhan dan perkembangan akuntansi pada organisasi pemerintah ini

selanjutnya memunculkan istilah Akuntansi Sektor Publik. Di Indonesia, karena organisasi yang

berorientasi bukan laba didominasi oleh organisasi pemerintah, maka istilah Akuntansi Sektor Publik

menjadi identik dengan istilah Akuntansi (Sektor) Pemerintahan.

Sekali lagi, penggunaan kata “sektor” pada Akuntansi Sektor Publik atau Akuntansi Sektor

Pemerintahan terasa mengecilkan akuntansi pada organisasi ini. Fenomena ini menunjukkan seolah-

olah akuntansi publik merupakan cabang dari suatu “dunia” akuntansi yang lebih besar. Penulis

berargumen bahwa seharusnya penyebutan yang paling tepat adalah Akuntansi Publik, yaitu dengan

menghilangkan kata sektor. Akuntansi Publik adalah akuntansi yang memiliki hulu sendiri yang

terpisah dari hulu Akuntansi Bisnis. Penulis akan memaparkan argumen-argumen di bagian berikut

untuk mendukung pernyataan di atas.

2. Dua Hulu yang Berbeda

2.1. Motif Dan Latar Belakang Pembentukan Entitas

2.1.1. Motif dan latar belakang pembentukan negara

Terdapat beberapa teori yang mengemukakan tentang motivasi pembentukan sebuah negara.

Diantara teori-teori tersebut adalah Teori Kesukarelaan (Voluntary Theory) dan Teori Perjanjian/Teori

Kontrak Sosial. Teori Kesukarelaan menyatakan bahwa kelompok masyarakat bersama-sama

membentuk negara sebagai hasil dari kesamaan kepentingan yang rasional (Carneiro, 1970).
Simposium Nasional Akuntansi XX, Jember, 2017 2
 Akuntansi Publik dan Akuntansi Bisnis: Dua Hulu yang Berbeda

Masyarakat membentuk kelompok dalam bentuk negara didasari oleh kesamaan kepentingan.

Kepentingan tersebut bisa berupa kepentingan untuk memperoleh kesejahteraan, melawan

kolonialisme, atau mewujudkan kejayaan. Sementara itu, Teori Perjanjian/Kontrak Sosial menyatakan

bahwa negara dapat terbentuk melalui kesepakatan antara kelompok masyarakat yang mengadakan

perjanjian untuk mendirikan suatu organisasi yang dapat melindungi dan menjamin kelangsungan

hidup bersama. Teori ini dianut oleh Thomas Hobbes, John Locke, J.J. Rousseau, dan Montesquieu.

Pada konteks Indonesia, proses pembentukan Negara Kesatuan Republik Indonesia berhubungan

erat dengan sejarah panjang perjuangan bangsa-bangsa yang mendiami wilayah Nusantara. Sejarah

panjang tersebut dimulai sejak masa Kerajaan Sriwijaya, Kerajaan Majapahit hingga peristiwa

Sumpah Pemuda. Berdasarkan kesamaan ideologi, latar belakang sejarah, maupun rasa senasib

seperjuangan, para pendiri Negara Indonesia menuangkan kesamaan ideologi tersebut ke dalam

Pancasila dan UUD 1945 yang mendasari berdirinya Negara Kesatuan Republik Indonesia. Dalam

bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia seluruh komponen bangsa Indonesia secara sukarela

mengikatkan dirinya dengan aturan-aturan dan konsekuensi sebagai bagian dari sebuah negara.

Konsekuensi tersebut di antaranya adalah dalam hal pengelolaan sumber daya ekonomi pada bangsa

dan wilayah Indonesia. Penduduk Indonesia memandang dirinya sebagai satu kesatuan entitas

sehingga seluruh potensi dan manfaat ekonomi yang meliputi sumberdaya ekonomi, sumberdaya

manusia, dan sumberdaya alam yang terkandung di wilayah Indonesia digunakan bersama sama untuk

untuk mencapai tujuan bersama sebagai sebuah negara.

Jika mengulas kembali mengenai sejarah terbentuknya negara Indonesia, dimana beberapa tokoh

secara sukarela berkumpul, memiliki ideologi yang sama agar Indonesia dapat merdeka, maka kondisi

tersebut dapat dikaitkan dengan voluntaristic theories yang diusulkan oleh Carneiro (1970). Beberapa

individu yang memiliki latar belakang sejarah yang sama, secara spontan, rasional, dan sukarela

menyerahkan kedaulatannya dan bersatu dengan komunitas lain untuk membentuk unit politik yang

disebut dengan negara. Teori ini sesuai dengan kondisi Indonesia saat awal terbentuk, dimana tokoh-

tokoh baik dari pejuang muda maupun tua saling bekerja sama, untuk membentuk negara atau

memproklamasikan kemerdekaan Indonesia, dan secara sukarela menunjuk Ir. Soekarno sebagai

Simposium Nasional Akuntansi XX, Jember, 2017 3

 Akuntansi Publik dan Akuntansi Bisnis: Dua Hulu yang Berbeda

Presiden Indonesia. Teori tersebut didukung oleh Teori Kontrak Sosial yang memandang moral

seseorang dan atau kewajiban politik bergantung pada kontrak atau perjanjian diantara mereka untuk

membentuk suatu organisasi.

2.1.2. Motif dan latar belakang pembentukan perusahaan

Bisnis atau perusahaan adalah sebuah entitas organisasi yang terlibat dalam penyedian barang atau

jasa kepada konsumen (Sullivan dan Sheffrin, 2003) . Entitas bisnis merupakan unit ekonomi yang

dibentuk oleh pihak-pihak atau individu-individu yang memiliki kesamaan tujuan untuk mempereloh

manfaat ekonomi atas aktivitas bisnis perusahaan. Setiap pihak dalam entitas memiliki peran yang

berbeda, sebagian sebagai penyedia sumber daya modal dan sebagian yang lain sebagai pihak yang

mengelola sumberdaya untuk memberikan manfaat ekonomi bagi kesejahteraan anggota kelompok

bisnis.

2.1.3. Perbandingan motif dan latar belakang pembentukan negara dan perusahaan

Negara dibentuk berdasarkan kerelaaan untuk secara bersama-sama berbagi kekuatan (strenght) ,

kelemahan (weakness), kesempatan (opportunity) dan ancaman (threat). Dalam konsep negera, semua

anggota (penduduk) memiliki hak dan kewajiban yang sama dan tidak bergantung pada kontribusi

individu/kelompok terhadap negera. Hal yang sama juga berlaku pada aspek hukum maupun

admistratif. Pada konteks yang lebih luas, setiap wilayah di negara wajib bersama-sama memberikan

kontribusi ekonomi maupun non ekonomi kepada negara. Negara tidak memberikan keistimewaan

tertentu kepada suatu wilayah berdasarkan besarnya kontribusi wilayah tersebut.

Simposium Nasional Akuntansi XX, Jember, 2017 4

 Akuntansi Publik dan Akuntansi Bisnis: Dua Hulu yang Berbeda

Perusahaan dibentuk berdasarkan motif ekonomi. Setiap pihak yang terlibat dalam entitas bisnis

dinilai dan diposisikan sesuai dengan besarnya porsi kontribusi yang diberikan mereka. Peran, fungsi,

tanggungjawab dan kesempatan untuk mendapatkan manfaat ekonomi maupun kewajiban untuk

menanggung resiko/kerugian bergantung kepada besarnya kontribusi/andil dari setiap pihak yang

terlibat dalam entitas bisnis tersebut.

Perbedaan yang signifikan pada motif dan proses pembentukan negara dan perusahaan tersebut

kemudian akan berpengaruh terhadap tata kelola kedua entitas ini dalam memandang hubungan antara

entitas dengan pemiliknya.

2.2. Tujuan Pendirian Entitas dan Cara Pencapaiannya

2.2.1. Tujuan pendirian negara dan cara pencapaiannya

Secara umum, tujuan pendirian negara adalah agar tercapainya kemakmuran bagi rakyatnya

(Republik Indonesia, 1945). Untuk Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI), tujuan bernegara ini

dinyatakan dalam Pembukaan UUD 1945 alinea kedua yang berbunyi:

“…Mengantarkan rakyat Indonesia ke depan pintu gerbang kemerdekaan Indonesia, yang

merdeka, bersatu, berdaulat, adil, dan makmur”.

Untuk mencapai tujuan tersebut, pemerintah harus memberikan layanan kepada rakyatnya. Secara

prinsip, NKRI menyatakan layanan-layanan wajib yang harus diberikan oleh pemerintah kepada

rakyatnya dalam alinea keempat Pembukaan UUD 1945. Layanan-layanan tersebut adalah melindungi

segenap Bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum,

mencerdaskan kehidupan bangsa, ikut melaksanakan ketertiban dunia.

Simposium Nasional Akuntansi XX, Jember, 2017 5

 Akuntansi Publik dan Akuntansi Bisnis: Dua Hulu yang Berbeda

Berdasarkan uraian di atas maka dapat dinyatakan bahwa tujuan pendirian negara adalah

terwujudnya masyarakat yang adil dan makmur. Untuk mewujudkan tujuan tersebut maka pemerintah

memberikan pelayanan yang sebaik-baiknya kepada rakyat di semua aspek kehidupan.

2.2.2. Tujuan pendirian perusahaan dan cara pencapaiannya

Secara umum perusahaan didirikan oleh sekelompok individu yang memiliki tujuan yang sama,

yaitu untuk meningkatkan kemakmurannya. Peningkatan kemakmuran pemilik dicapai melalui

perolehan laba atas sejumlah dana yang telah diserahkan ketika membentuk perusahaan.

Shareholder theory menyatakan bahwa tujuan utama perusahaan adalah memaksimalkan nilai

untuk pemegang saham. Nilai pemegang saham mengacu pada nilai ekuitas, yaitu nilai sekarang dari

manfaat (arus kas) yang dapat diharapkan oleh pemegang saham dari perusahaan. Teori ini dapat

dikaitkan dengan tujuan memaksimalkan laba, nilai pemegang saham, volume penjualan, pangsa

pasar.

Tujuan pendirian perusahaan bisnis adalah untuk memberikan manfaat ekonomi kepada pihak-

pihak yang terlibat dalam proses bisnis. Manfaat ekonomi utama yang diharapkan adalah peningkatan

kemakmuran (wealth) para pemilik perusahaan. Walaupun beberapa perusahaan bisnis juga

beraktifitas dalam aspek-aspek sosial, namun tujuan besar dan jangka panjangnya tetap pada usaha

untuk memperoleh laba sebesar-besarnya untuk memberikan manfaat ekonomi pada pemilik

perusahaan bisnis atau meminimalkan kerugian yang diderita pemilik ketika terjadi hal-hal negatif

pada perusahaan bisnis.

2.2.2. Perbandingan tujuan pendirian entitas dan cara pencapaiannya antara pemerintah dan

perusahaan

Pada dasarnya tujuan entitas publik maupun entitas bisnis adalah sama, yaitu meningkatkan

kesejahteraan pemiliknya. Namun, cara yang ditempuh oleh kedua entitas adalah berbeda. Entitas

Simposium Nasional Akuntansi XX, Jember, 2017 6

 Akuntansi Publik dan Akuntansi Bisnis: Dua Hulu yang Berbeda

bisnis menempuh cara memaksimalkan laba agar kesejahteraan pemiliknya meningkat. Oleh karena

itu, entitas bisnis disebut sebagai entitas dengan orientasi laba. Di sisi lain, untuk mencapai tujuannya,

entitas publik menempuh cara dengan memberikan layanan yang sebaik-baiknya kepada rakyat. Oleh

karena itu, entitas publik disebut sebagai entitas yang tidak berorientasi laba (not-for-profit

organization). Lebih jauh lagi, pegawai-pegawai yang bekerja di instansi pemerintah dijuluki sebagai

pelayan masyarakat/abdi masyarakat.

Perbedaan cara mencapai tujuan antara perusahaan bisnis berpengaruh terhadap tata kelola pada

kedua entitas tersebut. Negara berorientasi kepada terpenuhinya hak-hak kesejahteraan rakyat

sementara perusahaan berorientasi pada laba/keuntungan.

2.3. Sumber Pendanaan Entitas dan Kepemilikan Entitas

2.3.1. Pendanaan entitas publik dan kepemilikan entitas publik

Pada awal berdirinya, Negara membutuhkan “modal awal”. Modal awal ini tentunya berasal dari

kontribusi seluruh rakyatnya yang menyatakan bergabung dengan Negara tersebut. Kontribusi

tersebut dapat berupa dana, sumber daya manusia, sumber daya alam, dan lain sebagainya. Besaran

kontribusi tidak berkaitan dengan porsi kepemilikan atas Negara. Suatu daerah dengan sumber daya

alam yang berlimpah tidak berarti bahwa daerah tersebut memiliki porsi kewenangan yang lebih besar

daripada daerah yang lain. Sebagai contoh, dalam konteks Indonesia, pada awal pendiriannya, Sultan

Hamengkubuwono IX menyumbangkan seluruh cadangan emas Kraton Yogyakarta agar Pemerintah

RI saat itu dapat memenuhi persyaratan penerbitan mata uang sendiri (Tempo, 2015). Kontribusi dari

Sultan Hamengkubuwono yang demikian besar tersebut tidak berarti bahwa Daerah Istimewa

Yogyakarta atau rakyat DIY memiliki wewenang yang lebih besar daripada rakyat di daerah lain di

Indonesia. Negara memandang bahwa semua rakyat adalah pemilik negara dengan hak dan kewajiban

yang sama. Kondisi ini terjadi karena kerelaan untuk bersama-sama membentuk negara yang didasari

oleh kesamaan ideologi, rasa senasib seperjuangan, maupun kesamaan latar belakang (sharing the

pain).

Simposium Nasional Akuntansi XX, Jember, 2017 7

 Akuntansi Publik dan Akuntansi Bisnis: Dua Hulu yang Berbeda

Setiap pelayanan yang diberikan tentunya memerlukan sumber pendanaan. Pertanyaannya adalah

dari manakah pemerintah pusat/daerah mendapatkan sumber pendanaannya? Jawabannya tentu saja

dari rakyat dan semua sumber kekayaan yang dimiliki oleh negara (yang tentunya milik rakyat secara

bersama-sama). Hal ini merupakan konsekuensi dari semangat yang melandasi pendirian negara, yaitu

ikatan rasa senasib dan sepenanggungan diantara semua rakyat.

Setelah suatu negara berdiri maka negara memerlukan sumber-sumber pendapatan untuk

memberikan pelayanan – seperti pelayanan kesehatan, pendidikan, infrastuktur, ketertiban, dan lain

sebagainya - kepada rakyatnya. Jones dan Pendleburry (2000) menjelaskan bahwa pemerintah suatu

negara dapat memperoleh pendapatan dari masyarakat melalui dua cara, yaitu pajak (tax) dan retribusi

(charges). Kedua metode perolehan dana masyarakat ini tidak mutually exclusive, sehingga dapat

dilakukan secara kombinasi (mixed).

Dari semua sumber pendanaan yang dimiliki oleh negara, sumber pendanaan operasional yang

berasal dari pajak merupakan pendapatan negara yang dominan. Dalam konteks Indonesia,

pendapatan terbesar dan dominan pemerintah dari tahun ke tahun berasal dari pendapatan pajak.

Kontribusi pajak terhadap total pendapatan adalah sebesar 84,8% di tahun anggaran 2016 (Republik

Indonesia, 2015) dan sebesar 85,64% di tahun anggaran 2017 (Republik Indonesia, 2016). Di dunia,

rata-rata kontribusi pajak terhadap total pendapatan adalah 90% (Antara, 2017).

Di sisi lain, pajak merupakan pendapatan yang berasal dari iuran rakyat yang tidak berkaitan

langsung dengan layanan yang diterima oleh rakyat. Penarikan dana berupa pajak tersebut bersifat

mengikat dan wajib. Bahkan, kewajiban untuk membayar pajak dapat dipaksakan oleh pemerintah.

Secara umum, sifat pajak inilah yang menyebabkan adanya keengganan masyarakat untuk

membayarnya. Rakyat dikenakan pajak sesuai dengan kapasitas ekonomi masing-masing. Walaupun

besarnya dana yang diserahkan kepada negera berbeda-beda, tidak ada konsekuensi bagi rakyat untuk

mendapatkan layanan manfaat dari negara sesuai dengan proporsi dana yang disetorkan kepada

negera tersebut. Oleh karena itu harus ada mekanisme pertanggungjawaban tertentu yang dilakukan

oleh pemerintah atas dana yang dipercayakan oleh rakyat melalui pembayaran pajak, dan secara lebih

Simposium Nasional Akuntansi XX, Jember, 2017 8

 Akuntansi Publik dan Akuntansi Bisnis: Dua Hulu yang Berbeda

luas harus ada suatu mekanisme laporan pertanggungjawaban atas keseluruhan sumberdaya ekonomi

rakyat/negara yang dikelola oleh pemerintah.

2.3.2. Pendanaan entitas bisnis dan kepemilikan entitas bisnis

Pada awal berdirinya, perusahaan memperoleh dana yang berasal dari para investornya.

Penyerahan dana tersebut bukanlah merupakan iuran wajib seperti yang diberlakukan untuk pajak,

melainkan diserahkan secara sukarela kepada perusahaan dengan harapan akan memperoleh

pengembalian atas dana yang diinvestasikan. Manajemen perusahaan kemudian mengelola dana

tersebut. Penyerahan dana tersebut mencerminkan adanya kepemilikan investor terhadap perusahaan,

sehingga posisi investor atau pemegang saham adalah sebagai pemilik perusahaan. Berdasarkan teori

keagenan, pemegang saham sebagai principal memberikan kepercayaannya kepada pihak manajemen

untuk mengelola perusahaan. Disamping itu, orientasi terhadap perolehan return mendominasi

motivasi pemegang saham.

Setelah perusahaan berdiri, perusahaan melakukan aktifitas operasionalnya. Untuk mendanai

keberlanjutan operasionalnya, maka perusahaan harus mendapatkan pendapatan dengan menjual

barang atau jasa kepada pelanggannya (bukan pemilik). Penjualan barang dan jasa kepada pelanggan

bersifat tidak mengikat dan tidak dapat dipaksakan oleh perusahaan.

2.3.3. Perbandingan pendanaan entitas dan kepemilikan entitas antara entitas publik dan entitas

bisnis

Pada aspek pembentukan modal, baik negara maupun perusahaan memiliki kesamaan. Kesamaan

tersebut dapat dilihat dari aspek kesukarelaan untuk menyerahkan dana atau sumberdaya ekonomi

kepada pengelola yang ditunjuk oleh entitas. Pada konsep bernegara, hal ini dapat diidentifikasi dari

kesediaan menyerahkan seluruh potensi/manfaat sumberdaya ekonomi, sumber daya alam, maupun

sumber daya manusia kepada pengelola negara oleh masyarakat di suatu wilayah/daerah yang

Simposium Nasional Akuntansi XX, Jember, 2017 9

 Akuntansi Publik dan Akuntansi Bisnis: Dua Hulu yang Berbeda

menyatakan diri untuk bergabung dalam negara. Besar kecilnya kontribusi sumber daya yang

diserahkan dalam rangka pembentukan Negara tidak mempengaruhi porsi kepemilikan atas Negara.

Semua rakyat sama di mata Negara, baik hak maupun kewajibannya. Lebih jauh lagi, kepemilikan

Negara adalah kolektif yang tidak dapat dibagi-bagi ke masing-masing individu atau golongan

masyarakat. Dengan demikian, kepemilikan Negara tidak dapat diperjualbelikan.

Pada sisi perusahaan, besar kecilnya kontribusi sumber daya yang diserahkan oleh pemilik modal

akan mempengaruhi porsi kepemilikan atas perusahaan. Semakin besar kontribusi sumber daya yang

diberikan, maka semakin besar pula porsi kepemilikan atas perusahaan. Selain itu, kepemilikan atas

perusahaan dapat dibagi-bagi dalam satuan tertentu, misalnya lembar saham. Akibatnya, kepemilikan

atas perusahaan dapat diperjualbelikan.

Perbedaan utama pendanaan operasional antara entitas bisnis dan entitas publik adalah dari siapa

pendapatan berasal. Sumber pendanaan utama entitas publik berasal dari iuran wajib rakyatnya

(pemiliknya) maupun dari pemanfaatan kekayaan alamnya. Disisi lain, entitas bisnis mendanai

operasionalnya melalui penjualan barang dan jasa kepada pelanggannya (bukan pemilik). Penjualan

ini tidak dapat dipaksakan oleh perusahaan.

3. Implikasi Dari Dua Hulu Yang Berbeda

Perbedaan motivasi dan latar belakang pendirian entitas, cara pencapain tujuan entitas, dan

sumber pendanaan entitas sebagaimana dijelaskan pada Bagian II di atas, berimplikasi terhadap

pengelolaan keuangan entitas publik dan entitas bisnis. Aspek pengelolaan keuangan yang

terimplikasi, antara lain, adalah pada aspek perencanaan dan penganggaran serta akuntansi (akuntansi

keuangan, akuntansi manajemen, maupun analisis laporan keuangan).

Simposium Nasional Akuntansi XX, Jember, 2017 10

 Akuntansi Publik dan Akuntansi Bisnis: Dua Hulu yang Berbeda

3.1. Perencanaan dan Penganggaran Keuangan

3.1.1. Perencanaan dan penganggaran keuangan negara

Sebagaimana telah dijelaskan pada bagian sebelumnya bahwa untuk melaksanakan program dan

kegiatannya, pemerintah mendapatkan sumber pendanaan yang berasal dari berbagai sumber. Dua

sumber utama pendapatan pemerintah adalah pajak dan hasil dari pengelolaan kekayaan alam. Kedua

sumber tersebut sangatlah berkaitan langsung dengan rakyat sebagai pemilik negara. Perlu ditekankan

lagi bahwa pajak adalah iuran wajib dari rakyat kepada pemerintah yang tidak terdapat hubungan

langsung antara iuran yang diserahkan oleh rakyat dan layanan yang didapatkan oleh rakyat;

sedangkan kekayaan alam adalah milik rakyat secara kolektif yang diserahkan secara suka rela kepada

negara karena kesamaan ideologi. Berdasarkan sifat-sifat sumber pendanaan yang demikian

muncullah kebutuhan untuk transparansi dan akuntabilitas dalam setiap pengalokasiannya dan cara

penggunaannya. Rakyat harus dilibatkan di dalam setiap penggunaan dana tersebut. Sebagai

konsekuensinya, setiap rupiah penggunaannya harus mendapatkan persetujuan rakyat. Oleh karena

itu, pada tahap awal penentuan perencanaan penggunaan sumber daya ekonomi (belanja pemerintah)

dilakukanlah serangkaian proses untuk memastikan bahwa terdapat peran rakyat sebagai pemilik dana

dalam penentuan kebijakan belanja pemerintah.

Struktur dan mekanisme pengelolaan keuangan negara disusun untuk menjamin partisipasi rakyat

sebagai pemilik negara dalam pengelolaan dana dan sumber daya ekonomi; dan sekaligus

mengkontrol/mengawasi pemerintah sebagai pengelola sumber daya ekonomi. Struktur dan

mekanisme tersebut diwujudkan dalam bentuk peraturan perundang-undangan.

Dalam aspek perencanaan pembangunan jangka panjang maupun menengah, setiap rencana

pembangunan, misalnya Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah (RPJPD) maupun Rencana

Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD), harus mendapatkan persetujuan rakyat melalui

DPRD dalam bentuk peraturan daerah. Dalam aspek penganggaran tahunan, Kebijakan Umum

Anggaran (KUA) harus merupakan kesepakatan bersama antara Pemerintah dan DPRD. Lebih jauh

lagi, setiap APBN/APBD harus melalui persetujuan DPR/DPRD.

Simposium Nasional Akuntansi XX, Jember, 2017 11

 Akuntansi Publik dan Akuntansi Bisnis: Dua Hulu yang Berbeda

Dengan demikian, APBN/APBD merupakan kontrak kerja tahunan antara rakyat dan

pemerintah/eksekutif yang telah dipercaya rakyat sebagai pengelola dana. Kontrak kerja ini berisi

rencana penggunaan dana rakyat untuk pelaksanaan program dan kegiatan untuk kepentingan rakyat.

Bagi pemerintah, APBN/APBD berperan sebagai pedoman tentang apa yang akan dilakukan dan

dapat dijadikan sebagai media pertanggungjawaban atas kepelayanan (stewardship) yang telah

dilakukannya. Dari sisi rakyat, APBN/APBD dijadikan sebagai alat kontrol untuk mengukur dan

mengevaluasi kinerja pemerintah dalam mengelola dana rakyat untuk mencapai tujuan bernegara,

yaitu mewujudkan kesejahteraan bagi rakyat.

Dalam konteks Indonesia, penyusunan kontrak kerja ini berdasarkan basis kas. Selanjutnya,

realisasi pelaksanaan program dan kegiatan ini harus dilaporkan kepada rakyat pada akhir masa

pelaksanaan anggaran tersebut.

3.1.2. Perencanaan dan penganggaran di entitas bisnis

Agency theory menyatakan bahwa pemilik (principles) melakukan perikatan kerjasama dengan

manajemen (agent) untuk melakukan pengelolan atas modal pemilik. Pemilik modal mendelegasikan

kewenangannya kepada agent agar agent dapat bekerja memaksimalkan sumberdaya perusahaan

untuk keuntungan perusahaan yang kemudian berdampak pada manfaat ekonomi yang diperoleh oleh

pemilik modal.

Menurut Chartered Institute of Management Accountants (2005) , anggaran adalah pernyataan

kuantitatif dari rencana untuk periode tertentu, termasuk perencanaan volume penjualan dan

peneriman, kuantitas sumber daya, biaya dan pengeluaran, aset, utang dan arus kas. Anggaran

menyatakan perencanaan unit bisnis, organisasi, aktifitas dan kegiatan dalam satuan yang terukur.

Berdasarkan hal tersebut, anggaran di perusahaan lebih berperan sebagai instrumen untuk

memaksimalkan laba, bukan sebagai alat pertanggungjawaban. Tata kelola perencanaan dan

penganggaran di perusahaan lebih diutamakan untuk tujuan internal dalam rangka maksimalisasi

Simposium Nasional Akuntansi XX, Jember, 2017 12

 Akuntansi Publik dan Akuntansi Bisnis: Dua Hulu yang Berbeda

laba/keuntungan perusahaan. Anggaran merupakan dokumen internal manajemen yang tidak perlu

mendapatkan persetujuan pemilik.

3.1.3. Perbandingan perencanaan dan penganggaran keuangan antara entitas negara dan entitas

bisnis

Peran-serta/partisipasi pemilik entitas pada perencanaan dan penganggaran pada entitas bisnis

tidaklah sepenting dan sekrusial di entitas publik. Kondisi ini disebabkan karena perbedaan sifat

(nature) pendanaan dari pemilik entitas. Sifat pendanaan entitas publik menjadikan anggaran sebagai

kontrak kerja antara rakyat dan pemerintah. Sementara itu, entitas bisnis tidak membutuhkan

akuntansi anggaran karena anggaran merupakan instrumen internal yang disusun oleh manajemen.

Alasan lainnya adalah sebagai berikut:

1. Perencanaan dan penganggaran di perusahaan tidak mencerminkan aspirasi dari pemilik modal.

Perencanaan dan penganggaran lebih mencerminkan strategi yang digunakan oleh manajemen

dalam mencapai tujuan organisasi. Aspirasi pemilik modal lebih tercermin dalam target-target di

setiap tujuan perusahaan, misalnya target laba. Situasi ini sangatlah berbeda dengan entitas

publik dimana perencanaan dan penganggaran harus mencerminkan aspirasi masyarakat. Oleh

karena itu, anggaran di entitas publik merupakan kontrak antara rakyat dan pemerintah,

sedangkan di entitas bisnis anggaran bukanlah suatu kontrak antara manajemen dan pemilik.

2. Bocornya informasi proses penganggaran dan besaran anggaran ke pesaing dapat menyebabkan

strategi manajemen menjadi tidak efektif dan gagal. Pada dasarnya, strategi merupakan kunci

kesuksesan organisasi yang harus dirahasiakan dari pesaingnya. Pada entitas publik, informasi

penganggaran dan besaran anggaran justru perlu diketahui oleh semua rakyat agar tercipta

transparansi dan akuntabilitas dalam pengelolaan dana masyarakat.

Simposium Nasional Akuntansi XX, Jember, 2017 13

 Akuntansi Publik dan Akuntansi Bisnis: Dua Hulu yang Berbeda

3.2. Akuntansi Keuangan dan Pelaporan Keuangan

3.2.1. Akuntansi keuangan dan pelaporan keuangan di entitas publik

Untuk mempertanggungjawabkan kontrak kerja pelaksanaan program dan kegiatan di

APBN/APBD, entitas publik harus membuat laporan pelaksanaan anggaran. Laporan pelaksanaan

anggaran ini menginformasikan kepada masyarakat tentang kemampuan eksekutif untuk memenuhi

janjinya/kontraknya kepada rakyat.

Untuk menyusun laporan pelaksanaan anggaran diperlukan akuntansi. Dengan demikian,

diperlukanlah suatu sistem akuntansi yang dapat menyajikan informasi yang dapat menyandingkan

antara kontrak/janji dengan realisasinya. Sistem akuntansi inilah yang disebut sebagai Akuntansi

Anggaran (Budgetary Accounting) (Mardiasmo, 2009). Sistem ini dikenal juga sebagai sistem

pelaporan pelaksanaan anggaran. Di Indonesia, laporan keuangan yang dihasilkan dari sistem

pelaporan pelaksanaan anggaran ini adalah Laporan Realisasi Anggaran dan Laporan Perubahan Sisa

Anggaran Lebih (Presiden Republik Indonesia, 2010) Dalam konteks Indonesia, karena APBN/APBD

disusun berdasarkan basis kas, maka sebagai konsekuensinya, akuntansi anggarannya dilaksanakan

berdasarkan basis kas juga. Dengan demikian, penyajian antara realisasi kontrak/janji dan rencana

kontrak/janji dapat diperbandingkan (comparable).

Dalam melaksanakan amanah yang diberikan oleh rakyat kepadanya, Pemerintah tidak hanya

menggunakan dana/kas yang dianggarkan dalam APBN atau APBD saja, tetapi juga menggunakan

aset/kekayaan yang “dititipkan” oleh rakyat kepadanya. Selain itu, dalam proses memberikan

pelayanan kepada rakyat, timbul pula hak dan kewajiban antara pemerintah dan pihak-pihak lain.

Aspek-aspek ini tentunya juga harus dipertanggungjawabkan oleh pemerintah kepada masyarakat.

Oleh karena Laporan Pelaksanaan Anggaran tidak dapat menginformasikan hal-hal yang demikian

(dalam hal ini aspek-aspek di luar APBN/APBD), maka muncullah kebutuhan akan laporan

operasional, laporan perubahan ekuitas, neraca, dan laporan arus kas. Laporan-laporan ini hanya akan

dapat disusun dengan menggunakan sistem akuntansi berbasis akrual. Sistem ini dikenal juga sebagai

Simposium Nasional Akuntansi XX, Jember, 2017 14

 Akuntansi Publik dan Akuntansi Bisnis: Dua Hulu yang Berbeda

sistem pelaporan finansial. Di Indonesia, kewajiban pelaksanaan sistem pelaporan finansial berbasis

akrual telah dilaksanakan selambat-lambatnya pada tahun anggaran 2015 (Presiden Republik

Indonesia, 2015).

Dengan demikian, di entitas pemerintahan berjalan dua sistem pelaporan secara bersamaan, yaitu

sistem pelaporan pelaksanaan anggaran dan sistem pelaporan finansial. Namun, dalam konteks entitas

publik sistem pelaporan pelaksanaan anggaran lebih penting - karena merupakan kontrak antara

rakyat-pemerintah - daripada sistem pelaporan finansial. Sebagai bukti tambahan, tidak ada ketentuan

yang mengatur tentang “kontrak” akan laporan operasional, neraca, laporan perubahan ekuitas,

maupun laporan arus kas antara DPR/DPRD dan pemerintah.

3.2.2. Akuntansi keuangan dan pelaporan keuangan di entitas perusahaan

Sebagaimana telah dijelaskan pada bagian sebelumnya bahwa anggaran bukanlah suatu kontrak

antara manajemen dan pemilik perusahaan. Perencanaan dan penganggaran di perusahaan berperan

sebagai instrumen untuk memaksimalkan laba, bukan sebagai alat pertanggungjawaban. Tata kelola

perencanaan dan penganggaran di perusahaan lebih diutamakan untuk tujuan internal dalam rangka

maksimalisasi laba/keuntungan perusahaan. Oleh karena itu, anggaran dijadikan sebagai dokumen

internal manajemen yang tidak perlu dilaporkan dalam laporan keuangan perusahaan. Dengan

demikian, pihak pemilik modal tidak menjadikan laporan tentang perencanaan anggaran dan

realisasinya sebagai alat utama untuk menilai kinerja keuangan perusahaan. Sebagai konsekuensinya,

entitas bisnis tidak memerlukan adanya sistem pelaporan pelaksanaan anggaran atau akuntansi

anggaran.

Pemilik modal akan berkonsentrasi pada aspek-aspek capaian kinerja keuangan, perkembangangan

bisnis, ekspansi pasar dan hal-hal lain yang terkait langsung dengan perolehan laba perusahaan dan

keuntungan yang akan diperoleh oleh pemilik modal. Oleh karena itu, sistem pelaporan yang

dibutuhkan adalah sistem pelaporan finansial yang menghasilkan laporan rugi laba, laporan perubahan

ekuitas, neraca, dan laporan arus kas.

Simposium Nasional Akuntansi XX, Jember, 2017 15

 Akuntansi Publik dan Akuntansi Bisnis: Dua Hulu yang Berbeda

3.2.3. Perbandingan akuntansi dan pelaporan antara entitas publik dan entitas bisnis

Baik entitas pemerintahan maupun entitas bisnis melakukan akuntansi walaupun dengan sistem

pelaporan yang berbeda. Kedua-duanya menerapkan sistem pelaporan finansial yang menghasilkan

laporan rugi laba (setara dengan laporan operasional untuk entitas pemerintahan), laporan perubahan

ekuitas, dan laporan arus kas. Namun, karena perbedaan fungsi dan peran anggaran pada masing-

masing entitas, maka entitas pemerintahan harus menerapkan sistem pelaporan pelaksanaan anggaran

–dikenal sebagai akuntansi anggaran- sedangkan entitas bisnis tidak menerapkannya. Sistem

pelaporan pelaksanaan anggaran ini menghasilkan laporan realisasi anggaran dan laporan sisa

anggaran lebih yang tidak dikenal pada entitas bisnis.

3.3. Akuntansi Manajemen

Perbedaan cara mencapai tujuan antara entitas bisnis dan entitas publik juga berdampak pada

akuntansi manajemen. Perlu diingatkan kembali bahwa untuk mencapai tujuannya mensejahterakan

pemegang saham, maka perusahaan menggunakan cara maksimasi laba. Di sisi lain, entitas publik

menggunakan cara maksimasi pelayanan kepada rakyat untuk mencapai tujuannya. Dua aspek

akuntansi manajemen yang akan dibahas adalah penilaian investasi dan penilaian kinerja.

.3.3.1. Penilaian investasi

Perbedaan cara untuk mencapai tujuan mengakibatkan entitas publik dan entitas bisnis berbeda

dalam melakukan penilaian investasi. Untuk menilai kelayakan suatu investasi, entitas publik akan

mempertimbangkan baik aspek keuangan maupun aspek sosial (non-keuangan), sedangkan entitas

bisnis mempertimbangkan aspek keuangan saja.

Bagi entitas publik, suatu investasi dinyatakan layak dilakukan jika total manfaat investasi, baik

aspek keuangan maupun aspek sosial, lebih besar daripada pengorbanan investasi (baik aspek

Simposium Nasional Akuntansi XX, Jember, 2017 16

 Akuntansi Publik dan Akuntansi Bisnis: Dua Hulu yang Berbeda

keuangan maupun aspek sosial). Aspek sosial yang dipertimbangkan dalam penilaian investasi antara

lain adalah bertambah tidaknya tingkat kriminalitas, bertambah tidaknya tingkat pengangguran,

bertambah tidaknya polusi lingkungan, dan lain sebagainya. Aspek-aspek ini tidak dipertimbangkan

dalam penilaian kelayakan investasi di entitas bisnis. Lebih jauh lagi, pertimbangan tingkat discount

rate yang digunakan dalam analisis investasi publik maupun investasi bisnis juga berbeda. Entitas

publik mempertimbangkan aspek sosial, sedangkan entitas bisnis hanya mempertimbangkan aspek

keuangan, yaitu sebesar the best opportunity cost-nya. Entitas publik menggunakan social opportunity

cost rate (Jones dan Pandleburry, 2000).

Oleh karena itu, kelayakan penilaian investasi di entitas bisnis menggunakan metoda yang didesain

untuk maksimasi laba, seperti Net Present Value (NPV), Internal Rate of Return (IRR), dan lain

sebagainya. Di sisi lain, untuk menganalisis kelayakan investasi, entitas publik menggunakan metoda

yang didesain untuk maksimasi pelayanan kepada rakyat, antara lain Net Present Benefit (NPB),

Cost-Benefit Ratio yang memperhitungkan semua manfaat maupun ongkos sosial.

3.3.2. Penilaian kinerja

Perbedaan cara mencapai tujuan entitas juga mengakibatkan perbedaan dalam melakukan penilaian

kinerja entitas. Perlu diingatkan kembali bahwa untuk mencapai tujuannya mensejahterakan

pemegang saham, maka perusahaan menggunakan cara maksimasi laba. Di sisi lain, entitas publik

menggunakan cara maksimasi pelayanan kepada rakyat untuk mencapai tujuannya. Oleh karena itu,

prestasi kinerja eksekutif di perusahaan akan dinilai berdasarkan kemampuan untuk mendapatkan

laba, sedangkan prestasi kinerja eksekutif di pemerintahan akan dinilai berdasarkan kemampuan

untuk memberikan pelayanan.

Sudah menjadi pengetahuan umum bagi para insan yang belajar akuntansi manajemen bahwa

kinerja organisasi bisnis akan diukur dengan indikator profitability index, return on assets (ROA),

return on equity (ROE) dan lain sebagainya. Indikator-indikator itu semua mengacu pada kemampuan

Simposium Nasional Akuntansi XX, Jember, 2017 17

 Akuntansi Publik dan Akuntansi Bisnis: Dua Hulu yang Berbeda

entitas bisnis untuk menghasilkan laba. Tentu saja indikator-indikator tersebut tidak dapat digunakan

sebagai indikator untuk mengukur kinerja entitas publik.

Ritonga (2014) telah mengusulkan indikator-indikator untuk mengukur kinerja entitas publik,

diantaranya adalah total aset tetap per kapita, belanja publik per kapita, rasio beban penyusutan aset

tetap terhadap belanja pemeliharaan aset tetap, dan lain sebagainya. Indikator-indikator tersebut

mengukur kemampuan entitas publik untuk memberikan layanan kepada masyarakat.

4. Kesimpulan dan Implikasi bagi Dunia Akademik

4.1. Kesimpulan

Berdasarkan argumen-argumen di atas, maka kesimpulan yang dapat diambil adalah sebagai

berikut:

1. Perbedaan motif dan latar belakang terbentuknya entitas, tujuan pendirian entitas dan cara

pencapaian tujuan entitas, dan sumber dan sifat pendanaan entitas, mengakibatkan perbedaan

yang signifikan pada partisipasi pemilik entitas pada sisi perencanaan dan penganggaran

keuangan.

2. Makna dokumen perencanaan dan penganggaran bagi entitas publik dan entitas bisnis sangatlah

berbeda. Bagi entitas publik, dokumen perencanaan dan penganggaran adalah kontrak pelayanan

antara rakyat dan eksekutif, sedangkan bagi entitas bisnis, dokumen perencanaan dan

penganggaran adalah pedoman bagi eksekutif dalam menjalankan strategi bisnisnya.

3. Entitas publik membutuhkan akuntansi anggaran untuk melaporkan realisasi pelaksanaan

anggaran yang merupakan kontrak kerja antara rakyat dan pemerintah. Sementara itu, entitas

bisnis tidak membutuhkan akuntansi anggaran karena anggaran merupakan instrumen internal

yang disusun oleh manajemen.

4. Entitas publik melaksanakan sistem pelaporan pelaksanaan anggaran dan sistem pelaporan

finansial secara bersama-sama dalam satu kesatuan terintegrasi. Entitas bisnis hanya

Simposium Nasional Akuntansi XX, Jember, 2017 18

 Akuntansi Publik dan Akuntansi Bisnis: Dua Hulu yang Berbeda

melaksanakan sistem pelaporan finansial. Sebagai konsekuensinya, teknik akuntansi antara

entitas publik dan entitas bisnis menjadi berbeda.

5. Perbedaan cara mencapai tujuan entitas mengakibatkan entitas publik dan entitas bisnis berbeda

dalam melakukan penilaian kelayakan investasi. Entitas publik akan mempertimbangkan aspek

keuangan maupun aspek non-keuangan (dalam hal ini aspek sosial), sedangkan entitas bisnis

hanya mempertimbangkan aspek keuangan saja.

6. Perbedaan cara mencapai tujuan juga akan mengakibatkan perbedaan dalam menilai kinerja

entitas. Kinerja manajemen entitas bisnis akan diukur dengan menggunakan indikator-indikator

kemampuan menghasilkan laba, seperti Profitability Index, Return on Assets, Return on Equities,

dan lain sebagainya. Di sisi lain, kinerja eksekutif entitas publik diukur dengan indikator-

indikator kemampuan memberikan layanan kepada masyarakat, seperti total aset tetap per kapita,

belanja publik per kapita, rasio beban penyusutan aset tetap terhadap belanja pemeliharaan aset

tetap, dan lain sebagainya.

4.2. Implikasi bagi Dunia Akademik

Argumen-argumen di atas menunjukkan bahwa akuntansi publik dan akuntansi bisnis berasal dari

dua hulu yang berbeda yang membentuk “sungainya” masing-masing. Akuntansi Bisnis dan

Akuntansi Publik bukanlah akuntansi yang berhulu pada sumber yang sama yang kemudian

membentuk dua percabangan “sungai”. Oleh karena itu, kurikulum pengajaran akuntansi publik

sebaiknya dipisahkan dari kurikulum akuntansi bisnis. Contohnya, pengajaran Mata Kuliah Akuntansi

Pengantar, yang saat ini berorientasi pada entitas perusahaan, tidak dapat dijadikan mata kuliah hulu

untuk semua mahasiswa yang belajar akuntansi. Semestinya sejak awal Mata Kuliah Akuntansi

Pengantar untuk konsentrasi akuntansi publik dan akuntansi bisnis sudah dipisahkan. Demikian pula

dengan mata kuliah-mata kuliah lainnya, seperti akuntansi manajemen, manajemen keuangan, sistem

pengendalian manajemen, analisis laporan keuangan, yang saat ini di-share oleh semua mahasiswa

yang belajar akuntansi di perguruan tinggi. Jika akuntansi publik masih diperlakukan sebagai salah

Simposium Nasional Akuntansi XX, Jember, 2017 19

 Akuntansi Publik dan Akuntansi Bisnis: Dua Hulu yang Berbeda

satu konsentrasi dari pengajaran akuntansi, maka kompetensi mahasiswa dengan konsentrasi

akuntansi publik tidaklah memadai.

Daftar Pustaka

Carneiro, R.L., 1970. A Theory of the Origin of the State: Traditional Theories of State Origins Are Considered
and Rejected in Favor of a New Ecological Hypothesis.

Sullivan, A. and Sheffrin, S.M., 2003. Economics: Principles in Action. Upper Saddle River, New Jersey 07458:
Pearson Prentice Hall.

Chartered Institute of Management Accountants, 2005. CIMA Official Terminology. Elsevier.

Jones, R. and Pendlebury, M., 2000. Public Sector Accounting. Pearson Education.

Mardiasmo. 2009. Akuntansi Sektor Publik. Yogyakarta: Andi Offset.

Ritonga, I.T., 2014. Analysing Service-Level Solvency of Local Governments from Accounting Perspective: A
Study of Local Governments in the Province of Yogyakarta Special Territory, Indonesia. International
Journal of Governmental Financial Management, 14(2), pp.19-33.

Republik Indonesia,1945. Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945.

Presiden Republik Indonesia, Undang-Undang Republik Indonesia No 71 Tahun 2010 tentang Standar
Akuntansi Pemerintahan.

Republik Indonesia, Undang-Undang Republik Indonesia No 15 Tahun 2015 tentang Anggaran Pendapatan dan
Belanja Tahun Anggaran 2016

Republik Indonesia, Undang-Undang Republik Indonesia No 18 Tahun 2016 tentang Anggaran Pendapatan dan
Belanja Tahun Anggaran 2017

http://www.antaranews.com/print/100731/porsi-penerimaan-pajak-di-apbn-baru-70-persen diakses pada tanggal

17 Januari 2017 Jam 15:09.

https://m.tempo.co/read/news/2008/04/30/056122275/lembaga-bantuan-hukum-pajak-indonesia-terbentuk
diakses pada tanggal 17 Januari 2017 Jam 16:35.

https://m.tempo.co/read/news/2015/08/18/058692958/untuk-republik-sultan-hb-ix-sumbang-6-5-juta-gulden
diakses pada tanggal 19 Pebruari 2017 Jam 17.29 Pyndyk, R. S. and D. L. Rubinfield. 1987.
Econometric Models & Economic Forecasts, 3rd ed. NY: McGraw-Hill Publishing, Inc.

Simposium Nasional Akuntansi XX, Jember, 2017 20