MODEL – MODEL PERBANDINGAN ADMINISTRASI PUBLIK

Tugas Paper Mata Kuliah Perbandingan Administrasi Publik

Dosen Pengampu: Dr.Drs. Mochammad Rozikin, M.AP.

Disusun oleh:
Shela Febri Anggraini
NIM. 205030100111093
Mata Kuliah Perbandingan Administrasi Publik
Kelas I

UNIVERSITAS BRAWIJAYA
FAKULTAS ILMU ADMINISTRASI
PROGRAM STUDI ADMINISTRASI PUBLIK
MALANG
2023
 BAB I

PENDAHULUAN

1.1. Latar Belakang

Administrasi publik merupakan ilmu yang mempelajari tentang tiga elemen penting
dalam kehidupan bernegara yang mencakup Lembaga legistatif, yudikatif, dan eksekutif serta
hal-hal yang berkaitan dengan publik yang mencakup kebijakan publik, manajemen publik,
administrasi pembangunan, tujuan negara dan etika yang mengatur penyelenggaraan negara.
Secara umum, dapat didefinisikan sebagai ilmu yang mempelajari tentang bagaimana
pengelolaan suatu organisasi publik. Adminitrasi publik sangat diperlukan dalam pengelolaan
negara karena dengan adanya ilmu ini tata kelola negara dapat dirumuskan dan dijalankan
dengan baik.

Ilmu administrasi publik dalam perkembangannya memiliki cabang-cabang ilmu lainnya.

Salah satu cabang ilmu dari administrasi publik adalah perbandingan administrasi publik.
Perbandingan administrasi publik merupakan proses untuk mengkaji atau memahami
persamaan dan atau perbedaan antara lembaga-lembaga (insititusi), gejala-gejala, fenomena-
fenomena, proses-proses, dll yang ada dalam/berkaitan dengan disiplin ilmu administrasi
publik untuk kemudian dilakukan Benchmarking/studi tolak ukur. Perbandingan administrasi
publik juga diartikan sebagai ilmu pengetahuan yang mengkaji sistem pelayanan negara dan
penyelenggaraan negara dengan pendekatan perbandingan. Perbandingan ini bertujuan
membandingkan pola-pola administrasi dari berbagai sudut pandang.

Dalam membuat perbandingan administrasi publik, tentunya dibutuhkan sebuah model

perbandingan yang cocok dengan suatu hal yang diperbandingkan. Model perbandingan
administrasi publik digunakan untuk menggunakan konsep yang menjadi ciri administrasi
public sebagai rangkaian tindakan atau perilaku, karena tuntutan lingkungan berubah. Model
perbandingan administrasi juga digunakan menangani secara implisit maupun eksplisit dengan
syarat untuk melaksanakan system administrasi secara eksplisit. Untuk itu, penting bagi kita
sebagai mahasiswa atau calon administrator publik untuk mengetahui apa saja model-model
yang dapat digunakan dalam melakukan perbandingan administrasi publik. Sehingga dibuatlah
paper ini untuk memberikan pengetahuan tentang model-model dalam perbandingan
administrasi publik.
1.2. Rumusan Masalah
1. Apa yang dimaksud dengan model perbandingan administrasi publik?
2. Apa saja model-model perbandingan administrasi publik?

1.3. Tujuan
1. Mengetahui maksud dari model perbandingan administrasi publik.
2. Mengetahui jenis-jenis model perbandingan administrasi publik.

BAB II

PEMBAHASAN

2.1. Pengertian Model Administrasi Publik

Model dapat disinonimkan dengan contoh, pola, paradigma, ideal, standar, dan
pencerminan. Sebagai alat untuk tujuan ilmiah, model oleh Dalton E Mac Farland diartikan
sebagai sarana untuk menggambarkan situasi atau serangkaian kondisi sedemikian rupa
sehingga perilaku yang terjadi di dalamnya dapat dijelaskan. Sedangkan Daniel E Griffiths
menyatakan bahwa istilah model dapat diperbandingkan dengan teori atau sinonim dengan
teori dan juga dapat dipergunakan untuk subyek-subyek yang tidak banyak dikenal.

Pernyataan yang lain dikemukakan oleh Hilgard dan Daniel Lerner bahwa model
menunjuk pada pernyataan eksplisit tentang struktur yang diharapkan dapat ditemukan di
dalam setiap mass of data tertentu. Sedangkan Dwight Waldo menegaskan dalam kalimat yang
pendek model merupakan sarana yang dapat dipergunakan untuk meredusir semua konsepsi
tentang sifat, realita atauuniverse. Sementara itu Marshall, Dimock and Dimock model
merupakan teori yang memadukan semua faktor yang berperan dalam batas-batas tertentu
untuk diuji kebenarannya sebagi sarana untuk menjelaskan fenomena tertentu. Yang terakhir
Caldwell mengatakan bahwa di dalam model, simbol-simbol dipergunakan sebagai pengganti
realita, hal-hal yang detail ditinggalkan untuk memperoleh kejelasan. Peranan penting model
merupakan kerangka konseptual yang dapat dipergunakan untuk melihat realita yang
kompleks.
 Dalam hubungannya dengan studi administrasi Negara Fred W Riggs mengatakan
bahwa model menunjuk kepada suatu susunan daripada simbol-simbol dan aturan pelaksanaan
yang dibayangkan sebagai mempunyai pasangan dengan kenyataan. Dalam hubungan ini
jelaslah bahwa model merupakan persamaan atau contoh perumpamaan (paradigma) antara
dunia kenyataan dengan gambaran pemikiran yang disederhanakan. Dengan model dapat
diamati variabel-variabel sistem administrasi Negara secara lebih cermat. Pendapat ini juga
mengandung pengertian bahwa model adalah copy atau imitasi dari suatu obyek yang
disederhanakan. Penggunaan suatu model dalam melaksanakan perbandingan administrasi
negara ditemukan dan digunakan dalam dua metoda terakhir yaitu General System Model
Building dari Fred W Riggs dan Midle Range Theory Formulation dari Ferrel Heady.

Ada beberapa kecenderungan dalam penggunaan model perbandingan administrasi

publik, diantaranya:

a. Untuk mempelajari faktor-faktor sosial, budaya, politik dan ekonomi yang

mempengaruhi studi perbandingan (Model Ekologi)
b. Untuk menggunakan konsep yang menjadi ciri administrasi publik sebagai
rangkaian tindakan atau perilaku, karena tuntutan lingkungan berubah
c. Untuk mengkonseptualisasikan kegiatan administrasi dengan cara memberi
perhatian khusus pada tujuan sistem politik
d. Untuk menangani secara implisit maupun eksplisit dengan syarat untuk
melaksanakan sistem administrasi secara eksplisit
e. Untuk disajikan sehingga menyiratkan relevansi umum model untuk studi
administrasi publik

2.2. Model Perbandingan Administrasi Publik

Terdapat tiga model dalam perbandingan administrasi publik. Ilmuwan yang

menerapkan penggunaan model adalah FW. Riggs dengan Teori Model Umum yang
memunculkan dua model, yaitu: (1) Model Agraria dan Industria dan (2) Model Sala atau
Prismatik. Ilmuwan kedua adalah Ferrel Heady dengan Teori Bentuk Tengah atau Struktural
Bersyarat memunculkan Model Birokrasi.

Asumsi dasar yang dipakai para ilmuwan ini adalah bahwa (1) Masyarakat berkembang
dan berubah secara linear atau satu arah dari masyarakat yang sederhana/tradisional ke
masyarakat yang kompleks/modern. (2) Perkembangan dan perubahan sistem administrasi
negara yang semakin maju selalu mengikuti sesuai, seiring dan sejalan dengan perkembangan
dan perubahan yang terjadi di masyarakatnya.

A. Model Agraria – Industria

Masyarakat secara dikotomis dibedakan menjadi dua kelompok besar yaitu masyarakat
tradisional, sederhana, agraris, paguyuban (gemeinschaff) sebagai awal perkembangan dan
masyarakat maju, kompleks, modern, industri, patembayan (gesselschaff) sebagai sisi yang
lain dari perkembangan masyarakat. Masing-masing kutub kelompok masyarakat ini akan
memiliki model sistem administrasi negara yang tidak sama. Dasar pembedaannya ditinjau
dari sudut pandang ekonomi, bahwa masyarakat cenderung bergerak dari agraris ke industri
dan bukan sebaliknya.

Perbedaan antara masyarakat agraria dan industria:

Bidang Masyarakat Agraria Masyarakat Industria

Struktur Diferensiasi Satu struktur menjalankan Satu struktur menjalankan satu

beberapa fungsi (fused society). fungsi (diffracted society)
Fungsi politik, ekonomi, sosial, dimana setiap lembaga
dan lainnya menyatu dalam menjalankan fungsi tertentu
satu fungsi yang berbeda

Pola Perilaku Norma perilaku bersifat Sudah ada dan sudah diatur
particular, khusus, lokal, dengan norma (tata nilai) yang
setempat universal

Mobilitas Sosial Hidup dalam kelompok kecil Mobilitasnya sudah tinggi

yang terikat tempat tinggal
tertentu sehingga mobilitas
sosialnya rendah

Status Seseorang Status seseorang tidak Seseorang memperoleh status

ditentukan oleh kemampuan karena kemampuan dan
dirinya, tetapi oleh kecakapan yang dimilikinya
keturunannya atau dibawa (Achieved Status)
sejak lahir (Ascribed Status)

Spesialisasi Spesialisasi rendah. Mayoritas Spesialisasi sangat tinggi

penduduknya petani

Keberadaan Tidak dikenal organisasi Telah mengenal organisasi

Organisasi bahkan sangat diperlukan
 Sesuai dengan kerangka analisis yang dikembangkan oleh FW Riggs maka di dalam
masyarakat agraris akan ditemukan sistem administrasi negara yang sesuai dan sejalan dengan
ciri-ciri masyarakat agraris/tradisional yang diberi nama Agraria sedangkan di dalam
masyarakat industri demikian pula halnya akan didapatkan juga sistem administrasi Negara
yang sesuai dengan ciri-ciri masyarakat industri yang diberi nama Industria

Lebih lanjut dinyatakannya bahwa model Agraria di dalamnya ada 2 (dua) sub model
yaitu Submodel Feudalistik (Feudalistic) dan Submodel Birokratik Imperium (Imperial
Bureaucratic). Demikian pula halnya dengan model Industria didalamnya ada dua submodel
yaitu Submodel Totaliter (Totalitarian), dimana penguasaan pemerintah atas pasar besar dan
Submodel Demokrasi (Democratic), dimana peguasaan pemerintah atas pasar kecil.

Sistem administrasi negara agrarian mempunyai ciri-ciri antara lain: 1) Sistem

ekonominya tertutup dan terbatas. Dalam arti barang diproduksi sendiri dan dikonsumsi
sendiri; 2) Sistem yang terbatas menyebabkan segala sesuatu dilakukan oleh pemerintah
sendiri. Dalam arti pemerintah menciptakan rasa aman untuk dirinya sendiri dan masyarakat
hanya memperoleh luberannya saja.

Sedangkan ciri-ciri sistem administrasi negara industria antara lain: 1) sudah dikenal
ketergantungan pada pasar. Dalam arti bahwa apa yang diproduksi bukan untuk konsumsi
sendiri tetapi juga dilempar ke pasar; 2) pengadaan barang lebih banyak dan lebih kompleks
sesuai dengan tingkat kebutuhan masyarakat industry; 3) terjadi persaingan pasar dan
msyarakat dihadapkan pada pilihan.

Model sistem Agraria akan berkembang dan berubah satu arah menuju model sistem
Industria, demikian pula halnya dengan masing-masing dua submodelnya. Arah perubahan dan
perkembangan submodel terlihat ke dalam enam konfigurasi, yaitu: (1) Perubahan dari
submodel Feudalistik menuju ke arah Birokratik Imperium secara timbal balik yang sama-sama
berada dalam model Agraria. (2) Perubahan secara timbal balik juga terjadi dalam model
Industria yang menyangkut antara Submodel Totaliter dengan Submodel Demokrasi. (3)
Perubahan searah dari Submodel Feudalistik yang ada pada model Agraria menjadi Submodel
Totaliter pada model Industria, (4) Perubahan searah dari Submodel Feudalistik yang ada pada
model Agraria menjadi Submodel Demokrasi pada model Industria, (5) Perubahan searah dari
Submodel Birokrasi Imperium yang ada pada model Agraria menjadi Submodel Totaliter pada
model Industria, dan yang terkakhir (6) Perubahan searah dari Submodel Birokrasi Imperium
yang ada pada model Agraria menjadi Submodel Demokrasi pada model Industria.

B. Model Prismatik atau SALA

Model kedua yang diciptakan oleh FW Riggs ini khusus digunakan untuk menelaah dan
menganalisis sistem administrasi negara yang ditemukan dan berada di dalam masyarakat
yang sedang berkembang atau berubah dalam proses perubahan yang terjadi dari tipe
masyarakat yang tradisional ke tipe masyarakat modern. Model prismatik muncul karena pada
realitanya sulit untuk menemukan suatu masyarakat yang murni agraris atau murni industri.
Maka untuk menengahinya maka dibuatlah model SALA. Asumsi yang digunakan dalam
munculnya Model SALA adalah bahwa: (1) Masyarakat berubah dan berkembang secara
unilinear/searah dari kutub tradisional menuju kutub yang lain yaitu modern, (2) Percepatan
perubahan yang dialami dan dilakukan oleh negara, bangsa-bangsa di berbagai belahan dunia
tidak sama, (3) Negara yang dapat diklasifikasikan ke dalam kutub tradisional sebagai awal
perkembangan masyarakat sudah amat sulit ditemukan atau boleh disebut hampir tidak ada,
(4) Secara riel belum semua negara di dunia dapat diklasifikasikan mencapai dan menjadi
Negara atau masyarakat modern, (5) Sebagian besar negara justru tersebar berada pada posisi
antara tipe tradisional dan tipe modern dengan prosentase perbandingan bobot yang sangat
beragam, (6) Kelompok ini sudah tidak sepenuhnya tradisional tetapi juga belum sepenuhnya
modern, di dalamnya tercampur ciri karakteristik tradisional sekaligus juga ciri karakteristik
modern secara bersama-sama berlaku dalam tata kehidupan masyarakat, (7) Pada kondisi dan
kedudukan seperti itu maka model Agraria–Industria menjadi sudah tidak dapat dipakai lagi
untuk memerikan atau menggambarkannya, sehingga (8) Harus diciptakan model lain yang
mampu digunakan untuk menjelaskan tipe masyarakat campuran yang sedang berubah dari
tradisional ke modern.

Masyarakat yang sedang berubah/bergeser/berproses/bergerak dari model masyarakat

tradisional ke model masyarakat modern oleh FW Riggs diberi nama model Masyarakat
Prismatik yang di dalamnya tercampur karakteristik tradisional sekaligus juga karakteristik
modern yang diakui dan berlaku didalam masyarakat. Terdapat tiga alasan penting mengapa
masyarakat prismatik muncul:

1. Karena dengan menggunakan model agrarian dan industria, ciri-ciri yang terdapat pada
masyarakat tersebut terlihat kabur.
 2. Model agrarian, pada saat sekarang ini sulit untuk ditemukan, karena itu model
industry lebih banyak dipakai. Permasalahannya terdapat juga masyarakat yang tidak
murni berada pada bentuk masyarakat industri.
3. Sudah terlalu banyak kajian tentang masyarakat industry dan jarang sekali yang
membahas tentang masyarakat transisi.

Dalam masyarakat prismatik beberapa pemimpin telah mengadakan pembaharuan-

pembaharuan, mereka menganggap dirinya sebagai promotor dan inisiator modernisasi. Dalam
hal yang demikian ini terjadilah proses pendesakan dan bukannya penggantian atas ciri-ciri
atau sifat-sifat tradisional oleh ciri modern. Menurut Fred W Riggs ciri masyarakat prismatik
adalah heteregonitas, formalisme, dan tindan (overlapping), yang penjelasan secara garis
besarnya adalah sebagai berikut.

a. Heterogenitas. Salah satu ciri masyarakat prismatik ialah tingkat heteregonitas yang
tinggi. Dengan heteregonitas dimaksudkan suatu campuran sifat-sifat masyarakat
tradisional (fused society) dan masyarakat modern (refracted society).
b. Formalisme. Ciri atau sifat yang kedua dari masyarakat prismatik adalah tingkat
formalisme yang tinggi. Formalisme dapat diartikan sebagai tingkat ketidaksesuaian
(discrepancy) atau tingkat konggruensi (congruence) antara apa yang telah dituliskan
sebelumnya secara formal dengan apa yang dipraktekkan atau ditindakkan secara riel,
antara norma-norma dan kenyataan atau realita. Semakin besar konggruensi keadaan
semakin tidak realistis, semakin besar ketidaksesuaian semakin lebih formalistis.
c. Tindan (overlapping). Di dalam masyarakat prismatik terdapat tindan yang banyak,
artinya struktur-struktur yang telah dideferensiasikan secara formal ada berdampingan
dengan struktur-struktur yang belum dideferensiasikan. Dengan perkataan lain di
dalam prismatic society telah disusun struktur baru, seperti misalnya dinas-dinas
pemerintahan, pemilihan umum, pasar-pasar, dan sebagainya, tetapi fungsi-fungsi
administrasi, politik, ekonomi, pendidikan dan sebagainya sampai tingkat tertentu
tetap dijalankan oleh struktur lama yang belum dideferensiasikan.

C. Model Birokrasi

Model birokrasi dikemukakan oleh Ferrel Heady yang didasarkan pada metode lain yang
merupakan koreksi dan penyederhanaan model yang umum menjadi lebih terbatas/khusus dan
diberi nama middle range theory formulation).
 Teori bentuk tengah ini tetap mendasarkan pada ekologi administrasi yaitu melihat
hubungan administrasi negara dengan ekologi atau lingkungannya, hanya saja polanya
disederhanakan atau dipangkas dengan menitik beratkan dua aspek saja. Kedua aspek
dimaksud adalah sistem politik sebagai wakil dari lingkungan luar administrasi negara (faktor
non administrasi) sebagai aspek lingkungan yang paling dominan, dan birokrasi sebagai wujud
atau bentuk yang paling banyak dan mudah ditemukan dalam administrasi negara apapun (baik
dalam masyarakat yang sedang membangun atau developing countries maupun masyarakat
yang sudah maju/modern atau developed countries). Dengan perkataan lain dalam hal ini
negara dibedakan berdasarkan proses pembangunan yang telah dilakukan pada masing-masing
negara, yaitu kelompok negara sedang membangun dan negara yang sudah maju dalam
pembangunannya.

Max Weber mengemukakan ciri-ciri birokrasi yang ideal, diantaranya:

a) Hirarki, kantor-kantor diorganisir atas dasar susunan hirarkis;

b) Birokrasi adalah suatu istilah yang diterapkan dalam usaha-usaha publik dan
privat;
c) Struktur pekerjaan yang rasional. Terdapat pembagian kerja yang rasional, setiap
jabatan/posisi dilengkapi dengan kewenangan legal yang diperlukan untuk
mencapai tujuan yang telah ditetapkan;
d) Formalisasi. Tindakan-tindakan, keputusan-keputusan dan peraturan-peraturan
diformulasikan dan dicatat/ ditulis dengan tertib dan lengkap;
e) Kepemimpinan (manajemen) terpisah dari hak milik. Terdapat kelompok klas
administratif yang profesional dan digaji;
f) Tidak ada hak milik pribadi atas jabatan/kantor;
g) Kemampuan dan latihan khusus diperlukan bagi kelompok klas administratif;
h) Anggota-anggota dipilih secara kompetitif atas dasar kemampuan/keahlian; dan
i) Berdasarkan hukum. Setiap jabatan/kantor memiliki kewenangan yang dirumuskan
secara jelas dalam arti yuridis.

Model ini dalam melihat hubungan administrasi negara dengan lingkungan, hanya
dilihat subsistem yang berpengaruh paling kuat dan besar terhadap birokrasi, dalam hal ini yang
ditemukan adalah sistem politik. Sistem-sistem yang lain—seperti sosial, ekonomi budaya dan
sebagainya—tidak dapat berpengaruh secara langsung terhadap administrasi negara/birokrasi,
melainkan pengaruhnya lewat sistem politik. Sistem politik yang ada dalam hal ini dianggap
sudah mencerminkan sitem ekonomi, budaya, sosial dan sebagainya.

Namun, ada beberapa kritik dari ahli yang diberikan terkait dengan konsep birokrasi
yang diberikan oleh Weber. Kritikan terhadap konsep Weber antara lain:

- Schmitt: Tidak memperhatikan argumen legitimasi moral

- RK Merton: “Ketepatan dan keajegan dalam administrasi dapat menyebabkan
kegagalannya sendiri”.
- Herbert Simon: “Situasi berbeda menuntut struktur administrasi yang berbeda”.
- Talcott Parson: “The right man on the right place tidak selalu terjadi sehingga
menimbulkan konflik”.
- Gouldner dan Francis & Stone: “Peraturan yang ada tidak serta merta diikuti oleh
kepatuhan yang sesungguhnya”.
- Reinhard Bendix: “Keterbatasan budaya rasionalitas dalam administrasi tentang dilema
implementasi peraturan apakah bersifat rigid ataukah kontekstual”.
- Blau: “ Pencapaian tujuan organisasi tergantung kepada perubahan terus menerus di
dalam struktur birokrasi”.

Hasil dari analisis hubungan sistem politik dengan birokrasi memunculkan sebanyak 10
model sistem administrasi negara, yang dikelompokkan dalam negara yang maju/modern
dengan negara yang sedang berkembang sebagai berikut :

Pada negara maju, modern (developed countries) ditemukan ada empat model, yaitu : (1)
Sistem Klasik di Perancis dan Jerman (Classical Administrative System : France and
Germany), (2) Administrasi dalam Budaya Kewargaan seperti di Inggris dan Amerika Serikat
(Administration in the Civic Culture : Great Britain and the United States), (3) Administrasi
dimodernisasikan seperti yang dilakukan di Jepang (Modernizing Administration : Japan), dan
(4) Administrasi Komunis/sosialis di Uni Sovyet (Administrative under Communist : the
USSR).

Pada negara sedang berkembang (developing countries) ada enam model, yaitu ; (1) Sistem
Otokrasi Tradisional (Traditional Authocratic System), seperti pada negara-negara di kawasan
Timur Tengah, (2) Sistem Birokrasi Elite Sipil dan Militer (Bureaucratic Elite System Cicil
and Military), seperti Indonesia, Thailand, (3) Sistem Kompetisi Penuh (Polyarchal
Competitive System), seperti di Philipina, (4) Sistem Partai Dominan Semi Kompetisi
(Dominant Party Semi Competitive System), seperti di India, Malaysia, Indonesia, (5) Sistem
Mobilisasi Partai Dominan (Dominant Party Mobilization System), seperti beberapa Negara di
Afrika, dan (6) Sistem Komunis Totaliter (Communist Totalitarian System) seperti di Korea
Utara.

BAB III

PENUTUP

3.1. Kesimpulan

Model menunjuk kepada suatu susunan daripada simbol-simbol dan aturan pelaksanaan
yang dibayangkan sebagai mempunyai pasangan dengan kenyataan. Penggunaan suatu model
dalam melaksanakan perbandingan administrasi negara ditemukan dan digunakan dalam dua
metoda terakhir yaitu General System Model Building dari Fred W Riggs dan Midle Range
Theory Formulation dari Ferrel Heady. Terdapat tiga model dalam perbandingan administrasi
public yaitu: (1) Model Agraria dan Industria; (2) Model Sala atau Prismatik; dan (3) Model
Birokrasi. Model perbandingan administrasi publik digunakan untuk mengamati variabel-
variabel dalam sistem administrasi Negara secara lebih cermat.
 DAFTAR PUSTAKA

Jannah, L. Model Dalam Perbandingan Administrasi Negara. linamjannah.wordpress.com

Rahaju, T. dan Prabawati, I. 2012. Sistem Administrasi Negara.

https://www.slideshare.net/piousslanky/sistem-administrasi-negara

Unknown. 2016. Perkembangan Administrasi Negara di Negara-Negara Berkembang.

Makalah.

Unknown. 2017. Model Masyarakat dalam Perbandingan Administrasi Negara.

http://starvingforspirit.blogspot.com/2017/01/model-masyarakat-dalam-perbandingan.html