Kastrat BEM FTUI - 006 ;POLICY BRIEF Kelembagaan Tata kelola In !

str" M"n#ak an $as

POLICY BRIEF
Kelembagaan Tata kelola Industri Minyak dan Gas Oleh: Tim Kajian Energi BEM se-UI Download Isu Penting Dibutuhkannya ola!model tata kelola industri migas yang te at untuk saat ini setelah B" Migas dinyatakan inkonstitusional "ertamina sebagai #O$ belum mam u bersaing menjadi wakil negara nomor satu di kom etisi engeboran minyak dan gas Keterkaitan erat antara tata kelola migas dan ka asitas kelembagaan dengan kinerja di sektor hulu migas

Penda uluan

Indonesia ada tahun %&'% hanya memisahkan eranan embuat kebijakan dengan o erator( eran regulator diintegrasikan kedalam erusahaan migas milik negara yakni "ertamina) UU #o) * Tahun %&'% tentang "erusahaan "ertambangan Minyak dan +as Bumi #egara yang meru akan landasan hukum embentukan "ertamina( mengamanatkan eran ganda regulator dan o erator untuk dijiwakan kedalam "ertamina( menyisakan bebera a IO$ dan #O$ luar negeri menjadi o erator saja) #amun demikian( disebabkan adanya ermasalahan internal dengan berbagai ma,am kesalahan manajemen dan koru si dalam "ertamina( eran regulator itu kemudian di isahkan menurut amanat UU Migas tahun -..%) Dari -..% / sekarang( eran itu masih teta untuk di ertahankan) Tahun -..0( roduksi minyak Indonesia men,a ai tingkat BE" (Break Even Point) atau titik im as antara roduksi dan konsumsi) 1al ini disebabkan gra2ik konsumsi domestik yang meningkat disertai roduksi dalam negeri yang makin menurun) 3lhasil( ada tahun -..4 Indonesia keluar dari O"E$ (Organization of Petroleum of Exporting countries) se,ara otomatis karena mulai menjadi net oil importer) Kinerja sektor hulu migas Indonesia memang tak bisa dile astangankan dari model tata kelola yang selama ini berjalan) Tata kelola menunjukkan ka asitas kelembagaan( aturan main( insenti2itas o erator untuk mengebor minyak( aturan enggunaan teknologi dan 5DM( as ek 2inansial dan lain lain jelas memiliki korelasi tersendiri dengan kinerja sektor migas di hulunya) 3 akah tata kelola industri migas ber engaruh terhada kinerja sektor hulu migas6 Thuber dan rekan-rekannya melakukan studi sejauh mana engaruh emisahan ketiga 2ungsi 7o erator(

regulator( dan kebijakan8 terhada kinerja roduksi di bebera a negara eks ortir minyak) Dalam enelitiannya( ada - hi otesa utama yang digunakan) "ertama( emisahan ketiga 2ungsi memiliki korelasi ositi2 dengan kinerja sektor migas) Kedua( ka asitas kelembagaan dan ersaingan olitik da at mendorong kinerja sektor migas) 1asil studi menunjukkan bahwa semakin rendahnya ersaingan olitik maka semakin rendah ula untuk memisahkan ketiga 2ungsi tersebut) 5ebaliknya semakin tinggi ersaingan olitik 7#orwegia( Bra9il( Meksiko( #igeria8( semakin besar dorongan untuk memisahkan ketiga 2ungsi tersebut) Keberhasilan tidaknya ditentukan oleh kom etensi dan ka abilitas lembaga lembaga dalam model kerangka industri mgias tersebut) Mengenai hubungan antara emisahan 2ungsi dan kinerja sektor hulu migas( kesim ulan studi menunjukkan sedikit korelasi dimana hanya dua negara yakni #orwegia dan Bra9il yang menunjukkan keberhasilan antara kinerja sektor hulu migas dengan emisahan ketiga 2ungsi tersebut) Malaysia dan 3rab 5audi sebagai negara yang tidak memisahkan ketiga 2ungsi tersebut memiliki kinerja sektor hulu migas yang juga baik) #igeria dan 3lja9air memiliki kinerja sektor hulu yang kurang baik sekali un adanya emisahan ketiga 2ungsi tersebut) 1al ini memberikan kesim ulan kalau berhasil tidaknya suatu model juga tergantung ada ka asitas kelembagaan) Bukan Lagi !"e#enis$ BP Migas "utusan Mahkamah Konstitusi yang menyatakan B" Migas inkonstitusional ada %0 #o:ember -.%- mengagetkan banyak ihak) Dalam "utusan MK #omor 0;!"UU-<!-.%-( Mahkamah ber enda at bahwa B" Migas sebagai badan elaksana yang mengendalikan dan mengawasi kegiatan hulu migas telah mendegradasi makna enguasaan negara terhada engelolaan sumber daya alamnya( yaitu migas) Bentuk enguasaan tingkat ertama dan utama yang harus dilakukan negara adalah "emerintah melakukan engelolaan langsung) Kenyataannya( dalam UU #o) -Tahun -..% tentang Minyak dan +as Bumi( B" Migas hanya melakukan 2ungsi engendalian dan engawasan dan tidak melakukan engelolaan langsung) "enda at dan ertimbangan Mahkamah Konstitusi tersebut da at disim ulkan bahwa makna enguasaan negara atas migas menem atkan emerintah sebagai wakil negara untuk mengelola migas se,ara langsung) Dengan demikian( seharusnya lembaga B" Migas mau un =sejenis> B" Migas seharusnya tidak layak lagi menjadi ilihan dalam elembagaan tata kelola industri migas) 5elain mereduksi makna enguasaan negara atas migas( dalam ertimbangannya( Mahkamah Konstitusi juga ber enda at bahwa B" Migas tidak e2isien) "ertimbangan ini didasarkan atas ine2isiensi birokrasi dan intrans aransi lembaga) Ine2isiensi birokrasi dibuktikan dari 2akta bahwa roses birokrasi yang rumit dan memakan waktu yang lama jika dibandingkan dengan roses berdasarkan UU #o) * Tahun %&'% tentang "ertamina yang masih menem atkan "ertamina sebagai wakil emerintah dalam engelolaan migas se,ara langsung) "roses birokrasi menurut UU Migas yang lama yaitu in:estor langsung berhubungan dengan "ertamina dan roses yang memakan waktu sekitar 0 bulan) 5edangkan dengan hadirnya B" Migas( roses

birokrasi semakin anjang dan melibatkan ditjen migas( bea ,ukai hingga emerintah daerah dan dengan roses lama hingga ? tahun) 5ementara itu( masalah intrans aransi B" Migas sebenarnya diakibatkan dari bentuk lembaga yang =ran,u>) B" Migas meru akan Badan 1ukum Milik #egara 7B1M#8 yang membidangi kegiatan hulu migas) Bentuk B1M# ini tentu berbeda dengan BUM# yang jelas meru akan erusahaan negara dan diawasi oleh kementrian BUM# dan terkait) #amun( B" Migas diangga tidak trans aran lantaran tidak adanya engawas atau sema,am dewan komisaris sebagaimana dalam erusahaan sehingga engelolaan internal B" Migas menjadi area gela yang tidak terjamah ublik dan ber otensi menimbulkan berbagai enyelewenangan se erti koru si birokrasi dan koru si kor orasi) Kritik terhada 5KK Migas "ertamina sebagai emain utama dalam industri migas berdasarkan UU Migas yang lama sebenarnya lebih ,o,ok sebagai terjemahan @ enguasaan negara ada tingkat ertama dan utamaA berdasarkan utusan MK terhada BC UU Migas --!-..%) #amun memang kedudukan "ertamina yang kuat menurut UU Migas yang lama erlu banyak re:isi) Mono oli tunggal oleh "ertamina diangga tidak ramah terhada in:estor dan kekuatannya yang besar menimbulkan otensi ine2isiensi( ine2ekti2itas dan lahan koru si) #amun ro2il buruk dan er2orma yang rendah "ertamina ini seharusnya tidak justru dilemahkan dengan hadirnya B" Migas mau un sejenisnya) "ertamina sebagai National Oil Company justru seharusnya didukung enuh oleh "emerintah dan dire:italisasi sehingga da at mem erkuat dirinya) Pili an Kelembagaan Pengelolaan Migas bagi Indonesia Dalam bagian ini akan ditelusuri kerangka cost and benefit analysis untuk tia model tata kelola dan enera annya di Indonesia) 3da 0 model yang akan diuji( yakni model tan a emisahan ketiga 2ungsi( model dengan emisahan ketiga 2ungsi( dan model dengan emisahan ketiga 2ungsi lus adanya BUM# baru) Pertama yakni erlunya memisahkan eran regulator( o erator( dan kebijakan) "emisahan ketiga 2ungsi di Indonesia saat ini sejak berlakunya UU no -- tahun -..% seru a dengan a a yang ditera kan di salah satu negara benc !marking tata kelola terbaik( #orwegia) 5emenjak tahun -..%( asar minyak Indonesia menjadi sangat kom etiti2 dengan hadirnya sejumlah ,om etitor o erator asing 7IO$8 atau un #O$ negara lain) IO$ di Indonesia sendiri menguasai sekitar *0D dari total enggara an minyak di Indonesia 7Marwan( -.%-8) "adahal( syarat tangguhnya suatu negara dalam erminyakan adalah #O$ milik negara tersebut minimal menguasai -?D dari total kontrak wilayah kerja) Menurut data yang di ublikasikan oleh "ertamina E"( "ertamina menduduki sebagai rodusen minyak terbesar kedua di Indonesia( jatuh dibawah "T) $he:ron "a,i2i, Indonesia dengan nilai roduksi sekitar %-. ribu barrel!hari( terlam au 4.. ribu barrel dari nilai roduksi $he:ron yang

sekitar 4*. / 4&. ribu barrel!hari) Kondisi ini di rediksikan untuk terus menurun jika wilayah kerja "ertamina tidak bertambah dan sumur-sumur engeboran masih terbatas ada sumur tua dan belum ada eks lorasi di laut le as antai dan kawasan Indonesia timur) Kinerja di atas terjadi karena sistem yang menunjang untuk adanya kom etisi) "emisahan 2ungsi antara regulator( o erator( dan embuat kebijakan mendukung adanya konse ersaingan) Untuk negara berkembang se erti Indonesia yang #O$-nya erlu untuk dilakukan special treatment( sehingga artisi asi negara da at lebih terwakilkan dan signi2ikan) Eang menjadi advantages dari sistem ini adalah: %) "eningkatan teknologi dan e2isiensi sumber daya Dalam kom etisi( setia erusahaan akan berlomba dalam eningkatan ka abilitas) 3 alagi jika kede an Indonesia menemukan ,adangan minyak otensial dan signi2ikan nilai komersialnya( setia erusahaan akan memburu menda atkan ,adangan tersebut) Kondisi dimana engeboran dan eks lorasi saat ini semakin kom leks( teknologi menjadi satu-satunya kun,i) "erusahaan akan berlomba untuk meningkatkan teknologinya( termasuk dalam e2isiensi enggunaannya) 1al ini da at menjadi nilai ositi2 untuk negara dalam konse bagi hasil migas Indonesia( artinya minyak yang diterima negara makin banyak juga) -) "eningkatan "ajak dan "enda atan #egara Konse model se erti ini da at meningkatkan sumber emasukan keuangan negara) Dengan kondisi asar yang semakin kom etiti2( jika Indonesia menemukan semua bentuk ,adangan migas( maka erusahaan akan berlomba-lomba untuk menda atkan wilayah kerja tersebut tan a mem erdulikan ajak sebelum engeboran( ajak engeboran( dan ajak lain lain yang mengikutinya) #amun( teta erlu untuk disoroti bahwa kekurangan terbesar dari model ini adalah ketidakmam uan #O$( dalam hal ini "ertamina( akan tidak signi2ikan dalam o erasional migas nasional( karena emenang sia a yang berhak atas eks loitasi wilayah kerja tergantung ada kom etisi) "ertamina dengan ka asitas kelembagaan yang belum semum uni "etronas di Malaysia( #IO$ di Iran( dan 5audi 3ram,o di 5audi 3rabia( jelas erlu untuk menda atkan special treatment agar restasi sebagai rodusen minyak da at menjadi nomor satu di negerinya sendiri) Kebutuhan ini yang tidak terakomodasi oleh sistem emisahan ketiga 2ungsi diatas) Terle as dari kelebihan dan man2aat yang ditawarkan oleh sistemnya( eran artisi asi negara lewat "ertamina erlu untuk terus dijamin) Kedua% erlu ula untuk menyoroti a a yang terjadi jika kita meruntuhkan UU #o) -- Tahun -..% untuk kembali saja ke konse UU #o) * Tahun %&'%( dimana eran regulator dan o erator melekat di "ertamina sebagai erwakilan negara) Model ini juga memiliki cost and benefit yang baik untuk ditelusuri) #egara yang menera kan konse ini yakni Malaysia dengan "etronas( yang 7katanya8 memiliki basis hukum sama dengan UU #o) * Tahun %&'%)

"eran regulator dan o erator jika dilekatkan ada "ertamina akan berdam ak kondusi2itas asar dan kom etisi antara erusahaan erusahaan o erator 7player) di industri hulu migas) 5ebab menem atkan eran regulator dan o erator ibarat melabelkan eran @juriA ada @ esertaA dalam suatu erlombaan( yang da at menjadi kerugian untuk eserta lain) Dalam konteks ini( kom etitior atau o erator selain "ertamina akan terdisinsenti2 untuk berkom etisi karena wewenang regulator juga berada ditangan salah kom etitornya( sehingga segala bentuk kemungkinan yang da at menguntungkan "ertamina terbuka lebar) Balan menuju cro"ding! effect terbuka lebar) #amun disam ing kerugian hal diatas( ada bebera a keuntungan yang da at di eroleh: %) "eran negara dan artisi asi "emerintah makin kuat Dalam hal menyusun eran negara dalam kom etisi migas antar o erator( model ini memberikan keuntungan bagi #O$) 5ebab eran regulator da at menjadi kewenangan yang da at diman2aatkan untuk ke entingan nasional) $ontoh: memaksimalkan wilayah kerja untuk da at didominasi oleh #O$( sehingga unsur emilikan dan o erasional da at se,ara statistik mere resentasikan eran negara) -) "otensi untuk meningkatkan ka asitas #O$ Dengan eran kelembagaan yang lebih( dihara kan #O$ da at menjadi badan yang lebih dari sekedar lembaga( #O$ meru akan superbody yang memegang amanah dan kewenangan lebih untuk menjamin martabat eran negara) 3tas tantangan ini( insenti2 untuk meningkatkan ka asitas "ertamina menjadi semakin terlihat) #amun erlu juga untuk melihat - syarat utama untuk menjamin model tersebut( ertama yakni ka asitas kelembagaan "ertamina sendiri) "ertamina memang dalam bebera a tahun terakhir memiliki ka asitas kelembagaan yang jauh lebih baik dari eriode orde baru( terlihat dari restasi sebagai rodusen minyak dan erbaikan internal yang ,uku melejit) #amun tidak serta merta da at menjadi ukuran baik tidaknya jika eran regulator migas diintegrasikan) "enggabungan 2ungsi berarti adanya sim li2ikasi atau kom likasi dalam manajemen internal( bukan ekerjaan yang mudah untuk dilakukan) Kedua( yakni kondusi2itas olitik) "emerintah( 5KK MI+35 7dahulunya B" MI+358( dan kementerian harus memiliki satu kese ahaman yang sama atas engelolaan dan o erasional) "roses enyesuaian ka asitas( aturan( dan sumber daya bukan ula ekerjaan yang mudah) Ketiga% yakni erlunya endirian BUM# baru ditengah model yang saat ini berlaku 7UU -..%8) Konse ini disera dari model yang ditera kan di #orwegia( yang mendirikan erusahaan bernama "etoro untuk mendukung #O$-nya) "etoro bertugas untuk memaksimalkan enerimaan bagian emerintah dari industri migas dengan ,ara mengelola dana artisi asi emeirntah dalam industri) "etoro tidak menjadi o erator( namun ikut akti2 ada kegiatan eks lorasi dan roduksi sebagai mitra erusahaan migas yang bero erasi di #orwegia) Petroleum fund atau #overeign $ealt %und bernilai sekitar 0'.. triliun ru iah) Mekanisme endirian BUM# baru ini sedang dalam ran,angan emerintah dengan benc marking ke ada #orwegia) BUM# baru ini nantinya akan bero erasi sebagai unit business atau financial manager yang bertujuan khusus untuk mengelola dana dan

memaksimalkan enerimaan bagian emerintah 7government take) dalam industri migas) BUM# ini menjadi manajer endanaan khusus bagi "ertamina( sebagai bentuk dukungan 2inansial terhada kinerja "ertamina) "ada out utnya dengan kehadiran BUM# baru( "ertamina da at tumbuh menjadi rodusen minyak terbaik di Indonesia dengan dukungan 2inansial dan manajemen endanaan yang semakin baik) Kelemahan model ini adalah da at menjadi insenti2 untuk kom etitor lain) #amun dengan special treatment se erti ini tidak lantas berdam ak ada hilangnya in:estasi luar negeri di Indonesia( bebera a erusahaan memiliki kontrak kerja hingga uluh tahunan Indonesia berdiri) Dari segi asar( aroma kom etisi tidak begitu terganggu karena adanya BUM# baru ini( karena BUM# ini bukanlah o erator( ia hanya akti2 dalam kegiatan eks lorasi dan engeboran dalam emantauan dan manajemen endanaan( yang meru akan o erator teta lah #O$ Indonesia yakni "ertamina) Dari sini da at di etakan 0 model besar) "ertama konse emisahan tiga 2ungsi tan a BUM# baru( emisahan tiga 2ungsi dengan adanya BUM# baru( dan integrasi eran regulator dan o erator terhada "ertamina) Dilihat dari eta dan kuadran kerangka untung rugi( ditambah ula dengan realita negara Indonesia yakni negara berkembang dan ka asitas kelembagaan "ertamina yang masih terus erlu didukung( model emisahan ketiga 2ungsi ditambah dengan BUM# baru adalah ilihan yang ,o,ok untuk negara Indonesia) Kesim&ulan dan Rekomendasi Dari embahasan anjang-lebar di atas( da at diambil kesim ulan bahwa tata kelola industri migas jelas memiliki korelasi dengan kinerja di sektor hulu migas) Tata kelola itu meli uti eran aturan di egang sia a( o erasional oleh sia a( kebijakan ditangan sia a hingga emantauan dan engawasan) #amun semua itu juga ada akhirnya kembali ke ka asitas kelembagaan erusahaan terkait) Dilihat dari eta dan kuadran kerangka untung rugi( ditambah ula dengan realita negara Indonesia yakni negara berkembang dan ka asitas kelembagaan "ertamina yang masih terus didukung( model emisahan ketiga 2ungsi ditambah dengan BUM# baru adalah ilihan yang ,o,ok untuk negara Indonesia) Berdasarkan kesim ulan diatas( erlu ada bebera a oin untuk menjadi bahan rekomendasi: Mendorong emerintah untuk melakukan studi mendalam mengenai konse dan teknis endirian BUM# baru yang nantinya mendukung "ertamina dalam kegiatan di sektor hulu migas) Menjamin basis legal BUM# baru dalam CUU Minyak dan +as Bumi baru yang akan dibahas awal tahun -.%4 ini) 1al ini untuk menjamin keabsahan eran endukung wakil negara Mendorong e2isiensi enggunaan teknologi dan metode baru se erti EOC (En anced Oil &ecovery) di #O$' Mendorong "ertamina untuk melakukan kontrak dengan uni:ersitas uni:ersitas ternama di dalam negeri dan luar negeri sebagai bentuk kerja sama dengan 5DM-nya agar da at mendukung ka asitas kelembagaan "ertamina) Mewakilkan "ertamina sebagai emain utama untuk menyambung kontrak kontrak wilayah kerja yang akan mau habis dalam waktu ?-%. tahun dekat ini) $ontoh: Blok Mahakam "enegakan hukum dan emberantasan raktik tindak idana koru si untuk meningkatkan indeks ka asitas kelembagaan)