Majalah

H U K U M Vol. IX, No. 19/I/Puslit/Oktober/2017

Kajian Singkat terhadap Isu Aktual dan Strategis

EFEKTIVITAS PERLINDUNGAN HUKUM

BAGI PASIEN KURANG MAMPU
Monika Suhayati*)

Abstrak
Perlindungan hukum bagi pasien kurang mampu merupakan amanat konstitusi dan
sudah diatur dalam Undang-Undang No. 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial
Nasional, Undang-Undang No. 36 Tahun 2009 tentang Kesehatan, dan Undang-Undang
No 44 Tahun 2009 tentang Rumah Sakit. Namun perlakuan diskriminatif masih sering
dialami oleh pasien kurang mampu. Tulisan ini menganalisis pengaturan perlindungan
hukum terhadap pasien kurang mampu dan efektivitas dalam pelaksanaannya. Hasil
analisis menunjukkan bahwa perlindungan hukum pasien kurang mampu masih belum
efektif dalam pelaksanaannya. Penulis merekomendasikan perlunya peningkatan
pembinaan dan pengawasan terhadap rumah sakit, sosialisasi prosedur pelaksanaan
program Jaminan Kesehatan Nasional (JKN), penegakan hukum bagi rumah sakit yang
melanggar kewajiban dan fungsi sosial rumah sakit bagi pasien kurang mampu. Komisi
IX DPR RI juga perlu mendorong pemerintah pusat dan pemerintah daerah untuk
meningkatkan perlindungan bagi pasien kurang mampu.

Pendahuluan
Belum lama ini ramai diberitakan pasien
kurang mampu ditahan pihak rumah sakit karena
tidak mampu membayar biaya pengobatan.
Dede Alif, balita berusia tiga tahun, ditahan
Rumah Sakit (RS) Nurhayati, Garut, Jawa Barat,
karena orang tuanya tidak mampu melunasi
biaya pengobatan senilai Rp2,5 juta. Dokter telah
menyatakan Dede bisa pulang sejak 26 September
2017, namun Dede sempat ditahan dan baru
bisa keluar rumah sakit pada 28 September 2017
tengah malam, setelah rumah sakit memperoleh
jaminan pembayaran dari Kepala Desa Karangsari.
Sebelum kasus Dede, pada 3 September
2017 Tiara Debora meninggal karena keluarganya
tidak mampu membayar uang jaminan perawatan
sebesar Rp19,8 juta. Uang tersebut diperlukan
untuk memasukkan Debora ke Pediatric
Intensive Care Unit (PICU) di RS. Mitra Keluarga
Kalideres, Jakarta, yang tidak bermitra dengan
Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS)
Kesehatan. Kasus lainnya, pada 11 Juni 2017, Reny
Wahyuni, melahirkan putrinya dengan kondisi
telah meninggal di Rumah Sakit Umum Daerah
(RSUD) Koja, Jakarta Timur. Diduga bayi tersebut

*) Peneliti Muda Ilmu Hukum pada Bidang Hukum, Pusat Penelitian, Badan Keahlian DPR RI.
Email: monika.suhayati@dpr.go.id

Info Singkat
© 2009, Pusat Penelitian
Badan Keahlian DPR RI
www.puslit.dpr.go.id
ISSN 2088-2351

-1-
meninggal karena terlambat mendapatkan
pertolongan medis. Sebelum melahirkan di RSUD
Koja, Reny ditolak oleh tujuh rumah sakit di Kota
Bekasi dengan alasan penuh.
Menurut Wakil Ketua Komisi IX DPR
RI, Saleh Partaonan Daulay, kasus Dede Alif
membuktikan bahwa pelayanan medis yang
dilakukan rumah sakit masih banyak berorientasi
bisnis daripada panggilan kemanusiaan. Daulay
menyayangkan masih terjadinya komersialisasi
pelayanan kesehatan di tengah upaya serius
pemerintah membangun sistem JKN. Anggaran
yang besar dalam APBN akan sia-sia jika
pelayanan kesehatan yang diberikan belum
berkeadilan.
Anggota Komisi IX DPR RI lainnya, Putih
Sari menyatakan, dalam keadaan darurat, pihak
rumah sakit seharusnya tidak mempersoalkan
uang muka perawatan, apalagi pasien sudah
memberikan uang muka semampunya dan
menjamin akan dibayarkan setelah pasien
ditangani. Kejadian pasien ditolak oleh rumah
sakit sudah sering terjadi, mungkin hampir setiap
hari ada, hanya saja tidak diberitakan di media.
Perlindungan hukum bagi pasien kurang
mampu telah diatur dalam beberapa undang-
undang, yaitu UU No. 40 Tahun 2004 tentang
Sistem Jaminan Sosial Nasional (UU SJSN),
UU No. 36 Tahun 2009 tentang Kesehatan (UU
Kesehatan) dan UU No 44 Tahun 2009 tentang
Rumah Sakit (UU Rumah Sakit). Namun, kasus
perlakuan diskriminatif terhadap pasien kurang
mampu di rumah sakit masih terus terjadi. Tulisan
ini bermaksud untuk menganalisis bagaimana
perlindungan hukum terhadap pasien kurang
mampu dan efektivitas dalam pelaksanaannya.
Perlindungan Hukum bagi Pasien
Kurang Mampu
Di satu sisi, perlindungan hukum
merupakan hak tiap warga negara dan di sisi lain
merupakan kewajiban bagi negara. Oleh karena
itu, negara wajib memberikan perlindungan
hukum kepada warga negaranya. Menurut
Philipus M. Hadjon, negara Indonesia sebagai
negara hukum berdasarkan Pancasila harus
memberikan perlindungan hukum terhadap
warga masyarakatnya sesuai dengan Pancasila
(Hadjon, 1987), termasuk perlindungan bagi
pasien kurang mampu.
Perlindungan hukum bagi pasien kurang
mampu merupakan amanat Pasal 28H ayat
(1) UUD NRI Tahun 1945 yang mengatur hak
setiap orang untuk memperoleh pelayanan
kesehatan. UU Kesehatan menyatakan kesehatan
-2-
merupakan hak asasi manusia dan salah satu
unsur kesejahteraan yang harus diwujudkan
sesuai dengan cita-cita bangsa Indonesia
sebagaimana dimaksud dalam Pancasila dan
Pembukaan UUD NRI Tahun 1945. Oleh
karena itu, setiap kegiatan dan upaya untuk
meningkatkan derajat kesehatan masyarakat
yang setinggi-tingginya antara lain dilaksanakan
berdasarkan prinsip nondiskriminatif.
Negara juga telah mengalokasikan anggaran
kesehatan bagi penduduk miskin, lanjut usia, dan
anak terlantar [Pasal 172 ayat (1) UU Kesehatan].
Alokasi anggaran kesehatan pemerintah pusat
minimal 5% (lima persen) dari APBN di luar
gaji. Sedangkan alokasi anggaran kesehatan
pemerintah daerah provinsi, kabupaten/kota
minimal 10% (sepuluh persen) dari APBD di
luar gaji. Alokasi anggaran kesehatan yang
diprioritaskan untuk kepentingan pelayanan
publik tersebut jumlahnya sekurang-kurangnya
2/3 (dua pertiga) dari anggaran kesehatan dalam
APBN dan APBD (Pasal 171 UU Kesehatan).
UU Kesehatan juga memuat sanksi
bagi rumah sakit yang melanggar kewajiban
sosial rumah sakit bagi pasien kurang mampu.
Sanksi administratif berupa peringatan secara
tertulis, dan pencabutan izin sementara atau
izin tetap oleh Menteri Kesehatan (Pasal 188).
Sanksi pidana berupa pidana penjara paling
lama 2 (dua) tahun dan denda paling banyak
Rp200.000.000,- (dua ratus juta rupiah) bagi
pimpinan fasilitas pelayanan kesehatan dan/
atau tenaga kesehatan yang dengan sengaja tidak
memberikan pertolongan pertama terhadap
pasien dalam keadaan gawat darurat.
Perlindungan hukum bagi pasien kurang
mampu juga diatur dalam UU Rumah Sakit
yang menyatakan rumah sakit diselenggarakan
berasaskan Pancasila dan didasarkan kepada
nilai kemanusiaan, etika dan profesionalitas,
manfaat, keadilan, persamaan hak dan anti-
diskriminasi, pemerataan, perlindungan dan
keselamatan pasien, serta mempunyai fungsi
sosial (Pasal 2). Rumah sakit memiliki kewajiban
sosial menyediakan sarana dan pelayanan bagi
masyarakat tidak mampu [Pasal 29 ayat (1) huruf
e]; dan melaksanakan fungsi sosial, antara lain
dengan memberikan fasilitas pelayanan pasien
tidak mampu, pelayanan gawat darurat tanpa
uang muka, ambulans gratis, pelayanan korban
bencana dan kejadian luar biasa, atau bakti sosial
bagi misi kemanusiaan [Pasal 29 ayat (1) huruf f].
Pemerintah juga telah memiliki program
jaminan sosial wajib bagi seluruh penduduk,
salah satunya program jaminan kesehatan
sebagaimana diatur dalam UU SJSN. Program ini
dilakukan melalui BPJS yang diatur dalam UU
No. 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara
Jaminan Sosial (UU BPJS). Berdasarkan Pasal 17
ayat (4) UU SJSN, iuran program jaminan sosial
bagi fakir miskin dan orang yang tidak mampu
dibayar oleh pemerintah.
Beberapa ketentuan dalam UU
menunjukkan bahwa pengaturan mengenai
perlindungan hukum bagi pasien kurang mampu
telah memadai. Dengan demikian, pasien kurang
mampu tidak boleh mendapatkan perlakukan
diskriminatif karena ketidakmampuannya
membayar biaya pengobatan. Selain itu, rumah
sakit juga memiliki kewajiban dan fungsi sosial
berdasarkan UU Rumah Sakit.
Efektivitas Perlindungan Hukum Bagi
Pasien Kurang Mampu
Meskipun perlindungan hukum bagi pasien
kurang mampu telah diatur dalam beberapa UU,
namun perlakuan diskriminatif terhadap mereka
masih terus terjadi. Perlindungan hukum bagi
pasien kurang mampu dalam pelaksanaannya
masih belum efektif karena beberapa faktor,
antara lain, pertama, kurangnya pembinaan dan
pengawasan terhadap rumah sakit. Pembinaan
dan pengawasan terhadap rumah sakit dilakukan
oleh pemerintah pusat dan pemerintah daerah
dengan melibatkan organisasi profesi, asosiasi
perumahsakitan, dan organisasi kemasyaratan
lainnya sesuai dengan tugas dan fungsi masing-
masing (Pasal 54 UU Rumah Sakit). Pembinaan
dan pengawasan tersebut dilakukan oleh Badan
Pengawas Rumah Sakit (BPRS) Indonesia yang
ditetapkan oleh Menteri Kesehatan.
BPRS mengalami kesulitan dalam
pelaksanaan tugasnya. BPRS DKI Jakarta
misalnya, kesulitan memantau dan mengawasi
rumah sakit di Jakarta karena kekurangan
personel dan anggaran. Menurut Ketua BPRS
DKI Jakarta, Supriyantoro, personel BPRS DKI
Jakarta hanya lima orang, sementara di Jakarta
ada 187 rumah sakit, sehingga menanggung
beban kerja yang sangat besar. BPRS juga
membutuhkan anggaran untuk berbagai
kegiatan pembinaan dan pengawasan. Selama
ini BPRS DKI Jakarta sering menjalankan
tugasnya dengan “menumpang” kegiatan yang
dilaksanakan pihak lain, bukan kegiatan mandiri
dari BPRS DKI Jakarta.
Dengan masih maraknya praktik
diskriminasi terhadap pasien kurang mampu,
Komisi Perlindungan Anak Indonesia (KPAI)
mendorong Presiden Joko Widodo membentuk
-3-
BPRS di kabupaten/kota. Saat ini BPRS baru
terbentuk di tingkat provinsi. Komisioner KPAI
Retno Listyarti menerangkan pembentukan
BPRS untuk menampung aduan dari masyarakat,
terutama terkait pelayanan rumah sakit yang
dinilai lebih mengutamakan kepentingan bisnis
dibandingkan keselamatan.
Kedua, kurangnya sosialisasi pelaksanaan
program JKN di rumah sakit non-mitra BPJS
dalam keadaan darurat. Dalam kasus Debora,
orang tua Debora adalah peserta BPJS, namun
karena RS. Mitra Keluarga Kalideres belum
menjadi mitra BPJS, pihak rumah sakit menolak
menangani bayi yang sudah dalam keadaan kritis
di IGD. Menurut Kepala BPJS Kesehatan Jakarta
Barat Eddy Sulistijanto, prosedur pelayanan
kesehatan di rumah sakit mana pun termasuk
non-mitra BPJS pasien dalam keadaan darurat
ditanggung oleh BPJS, dengan syarat pihak
rumah sakit mengajukannya sesuai Peraturan
Menteri Kesehatan No. 28 Tahun 2014 tentang
Pedoman Pelaksanaan Program JKN. Kepala
Dinas Kesehatan DKI Jakarta Koesmedi Priharto
menduga pihak rumah sakit beranggapan biaya
perawatan di ruang PICU tidak ditanggung BPJS.
Hal tersebut terjadi karena prosedur penanganan
gawat darurat tersebut belum disosialisasikan
dengan baik.
Berdasarkan Peraturan Menteri Kesehatan
No. 28 Tahun 2014, pelayanan kesehatan
diberikan di fasilitas kesehatan yang telah
melakukan kerja sama dengan BPJS Kesehatan
atau pada keadaan tertentu (darurat medik) dapat
dilakukan oleh fasilitas kesehatan yang tidak
bekerja sama dengan BPJS Kesehatan. Namun,
dalam keadaan tidak darurat, program JKN tidak
menjamin pelayanan kesehatan yang dilakukan
di fasilitas kesehatan yang tidak bekerja sama
dengan BPJS Kesehatan. Oleh karena itu, untuk
menghindari terulangnya kasus pasien kurang
mampu ditolak rumah sakit, pemerintah perlu
mendorong semua rumah sakit, termasuk rumah
sakit swasta untuk bekerja sama dengan BPJS
Kesehatan.
Ketiga, penegakan hukum bagi rumah
sakit yang menolak pasien kurang mampu
masih kurang. Sekretaris YLKI, Agus Suyatno,
menyayangkan tidak pernah ada penyelesaian
yang konkret dalam kasus penolakan penanganan
pasien kurang mampu. Selain itu, belum ada
rumah sakit yang diberi sanksi atau diputus
bersalah dalam kasus serupa. Menurut Agus,
perlu ada penegakan hukum terhadap semua
rumah sakit, baik rumah sakit umum maupun
rumah sakit swasta, agar mereka tidak menolak
menangani pasien tanpa uang muka ataupun
pasien kurang mampu.
Dalam kasus Debora, pada 25 September
2017, Dinas Kesehatan DKI Jakarta akhirnya
menjatuhkan sanksi administratif kepada PT.
Ragam Sehat Multifta yang membawahi RS.
Mitra Keluarga Kalideres, yaitu mewajibkan
rumah sakit melaksanakan kredensialing untuk
mengizinkan staf medis melakukan asuhan
medis tanpa supervisi, membuat regulasi
penetapan dokter penanggung jawab pelayanan
(DPJP), melakukan akreditasi serta penetapan
ulang kelas rumah sakit paling lambat enam
bulan setelah surat keputusan dikeluarkan, dan
restrukturisasi manajemen rumah sakit dalam
waktu paling lama satu bulan. Dinas Kesehatan
tidak menjatuhkan sanksi penutupan rumah
sakit dengan pertimbangan tidak ada lagi RSUD
atau rumah sakit swasta di daerah tersebut selain
RS. Mitra Keluarga Kalideres. Dinas Kesehatan
akan menghentikan operasional rumah sakit
apabila rumah sakit tersebut tidak melaksanakan
akreditasi dan restrukturisasi manajemen rumah
sakit. Sebelumnya, Kementerian Kesehatan telah
memberikan sanksi administratif berupa teguran
tertulis bagi rumah sakit.
Penutup
Perlindungan hukum bagi pasien
kurang mampu dalam pelaksanaannya masih
belum efektif. Faktor penyebabnya antara lain
kurangnya pembinaan dan pengawasan oleh
pemerintah pusat dan daerah terhadap rumah
sakit, kurangnya sosialisasi prosedur pelayanan
kesehatan JKN di rumah sakit non-mitra BPJS
dalam keadaan darurat, dan kurangnya penegakan
hukum bagi rumah sakit yang melanggar
kewajiban sosial bagi pasien kurang mampu.
Upaya mengefektifkan perlindungan
hukum bagi pasien kurang mampu yaitu melalui
pertama, peningkatan sumber daya manusia
dan anggaran BPRS dan pembentukan BPRS di
tingkat kabupaten dan kota untuk meningkatkan
pembinaan dan pengawasan terhadap rumah
sakit. Kedua, meningkatkan sosialisasi prosedur
pelayanan kesehatan JKN dan mendorong
semua rumah sakit untuk bekerja sama dengan
BPJS Kesehatan. Ketiga, penegakan hukum bagi
rumah sakit yang melanggar kewajiban sosial
bagi pasien kurang mampu.
Di bidang kesehatan, Komisi IX DPR RI
memegang peran penting untuk mendorong
pemerintah meningkatkan perlindungan hukum
bagi pasien kurang mampu. Khusus dalam kasus
Tiara Debora, Komisi IX DPR perlu memastikan
-4-
bahwa sanksi administratif yang telah
dijatuhkan kepada RS. Mitra Keluarga Kalideres
telah dilaksanakan oleh pihak rumah sakit
tersebut. Beberapa upaya ini diharapkan akan
meminimalisasi pelanggaran yang dilakukan oleh
rumah sakit dan tidak ada lagi pasien kurang
mampu mengalami perlakuan diskriminatif.
Referensi
Philipus M. Hadjon. (1987). Perlindungan Hukum
bagi Rakyat di Indonesia. Surabaya: PT Bina
Ilmu.
“Kemenkes Diminta Periksa Kasus Dede Alif”,
Republika, 30 September 2017, hlm. 2.
“RS Mitra Keluarga Diminta Rombak Direksi”,
Republika, 26 September 2017, hlm. 2.
“Badan Pengawas Akui Kesulitan Pantau Rumah
Sakit”, https://www.cnnindonesia.com/nas
ional/20170914152340-20-241740/badan-
pengawas-akui-kesulitan-pantau-rumah-sakit/,
diakses 9 Oktober 2017.
“Belajar dari Kasus Bayi Debora, Perlu Badan
Pengawas Rumah Sakit“, http://www.
tribunnews.com/nasional/2017/09/11/belajar-
dari-kasus-bayi-debora-perlu-badan-pengawas-
rumah-sakit”, diakses 4 Oktober 2017.
“Dinkes Jatuhkan Sanksi kepada RS Mitra Keluarga
Kalideres”, http://news.metrotvnews.com/
read/2017/09/25/763762/dinkes-jatuhkan-
sanksi-kepada-rs-mitra-keluarga-kalider,
diakses 4 Oktober 2017.
“Jokowi Diminta Bentuk Badan Pengawas Rumah
Sakit di Kabupaten dan Kota”, http://www.
tribunnews.com/metropolitan/2017/09/13/
jokowi-diminta-bentuk-badan-pengawas-
rumah-sakit-di-kabupaten-dan-kota, diakses 4
Oktober 2017.
“Kasus Meninggalnya Bayi Debora, Begini
Penjelasan BPJS Kesehatan”, https://www.msn.
com/id-id/news/other/kasus-meninggalnya-
bayi-debora-begini-penjelasan-bpjs-kesehatan/
ar-AArHzgi, diakses 4 Oktober 2017.
“Pasien BPJS Ditolak RS, DPR Minta Penjelasan
Pemerintah”, https://nasional.sindonews.com/
read/1214282/15/pasien-bpjs-ditolak-rs-dpr-
minta-penjelasan-pemerintah-1497619353,
diakses 5 Oktober 2017.
“Perlindungan Hukum”, http://tesishukum.com/
pengertian-perlindungan-hukum-menurut-
para-ahli/, diakses 17 Februari 2016.
“YLKI: Kasus Bayi Debora Ironi Rumah Sakit”,
https://www.cnnindonesia.com/nasion
al/20170911070536-20-240829/ylki-kasus-
bayi-debora-ironi-rumah-sakit/, diakses 9
Oktober 2017.
 Majalah

HUBUNGAN INTERNASIONAL Vol. IX, No. 19/I/Puslit/Oktober/2017

Kajian Singkat terhadap Isu Aktual dan Strategis

MISI INDONESIA
DALAM SIDANG MAJELIS UMUM PBB 2017
Sita Hidriyah*)

Abstrak
Kehadiran Wakil Presiden Jusuf Kalla dalam Sidang Majelis Umum Perserikatan
Bangsa-Bangsa (PBB) pada bulan September 2017 telah dimanfaatkan oleh Pemerintah
Indonesia untuk mengemukakan pandangan-pandangan strategisnya terkait berbagai
isu global, dan untuk berkampanye terkait misi Indonesia untuk mencalonkan diri
sebagai Anggota Tidak Tetap Dewan Keamanan (DK) PBB periode 2019-2020. Indonesia
bersaing dengan Maladewa untuk memperebutkan satu kursi yang dialokasikan bagi
Kelompok Asia Pasifik. Keanggotaan Indonesia dalam DK PBB memiliki arti penting,
karena Indonesia dapat terlibat langsung dalam pengambilan keputusan PBB terkait
penanganan masalah-masalah keamanan internasional. Misi Indonesia tersebut sudah
seharusnya didukung oleh semua pihak, termasuk oleh DPR.

Pendahuluan
Wakil Presiden Jusuf Kalla mewakili
Pemerintah Indonesia pada minggu ketiga
bulan September 2017 untuk menghadiri
sidang Tahunan Majelis Umum PBB di New
York, Amerika Serikat (AS), yang kali ini
mengambil tema ‘Peace and a Decent Life
for All on a Sustainable Planet’. Sidang
tahunan PBB ke-72 yang diselenggarakan
pada 18-23 September 2017 tersebut
dihadiri oleh para pimpinan negara,
menteri, dan delegasi lainnya dari 193
negara anggota PBB. Kehadiran delegasi
Indonesia dalam sidang tahunan PBB
kali ini sedikit berbeda dibanding tahun
sebelumnya, karena selain dimanfaatkan
oleh pemerintah Indonesia untuk
menyampaikan pandangan-pandangan
strategisnya terkait isu global sesuai dengan
tema sidang, juga untuk berkampanye
terkait pencalonan Indonesia sebagai
Anggota Tidak Tetap Dewan Keamanan
(DK) PBB periode 2019-2020. Tulisan ini
akan mengkaji secara singkat mengenai
upaya Indonesia untuk kembali menjadi
Anggota Tidak Tetap DK PBB dan makna
keanggotaan DK PBB bagi Indonesia.

*) Peneliti Muda Masalah-masalah Hubungan Internasional pada Bidang Hubungan Internasional, Pusat Penelitian,
Badan Keahlian DPR RI. Email: sita.hidriyah@dpr.go.id

Info Singkat
© 2009, Pusat Penelitian
Badan Keahlian DPR RI
www.puslit.dpr.go.id
ISSN 2088-2351

-5-
 Tabel 1. Anggota Dewan Keamanan PBB
No. Negara Regional Periode
Anggota Tetap
1. Amerika Serikat Eropa Barat dan lainnya Sejak 1946
2. Inggris Eropa Barat dan lainnya Sejak 1946
3. Perancis Eropa Barat dan lainnya Sejak 1946
Sejak 1991 menggantikan
4. Rusia Eropa Timur
Uni Soviet
Sejak 1971 menggantikan
5. China Asia Pasifik
Taiwan
Anggota Tidak Tetap
6. Bolivia Amerika Latin dan Karibia 2017 – 2018
7. Ethiopia Afrika 2017 – 2018
8. Italia Eropa Barat dan lainnya 2017 – 2018
9. Jepang Asia Pasifik 2016 – 2017
10. Kazakhstan Asia Pasifik 2017 – 2018
11. Mesir Afrika 2016 – 2017
12. Senegal Afrika 2016 – 2017
13. Swedia Eropa Barat dan lainnya 2017 – 2018
14. Ukraina Eropa Timur 2016 – 2017
15. Uruguay Amerika Latin dan Karibia 2016 – 2017
Sumber: diolah dari berbagai sumber.

Upaya Indonesia Menjadi Anggota internasional, bahkan pernah menjadi tuan

Tidak Tetap DK PBB
Indonesia membawa misi penting
dalam sidang tahunan Majelis Umum
PBB 2017, yakni melakukan penggalangan
dukungan untuk kembali menjadi Anggota
Tidak Tetap DK PBB. Anggota DK PBB
sendiri berjumlah 15 negara, terdiri dari
5 Anggota Tetap dan 10 Anggota Tidak
Tetap yang diganti setiap dua tahun
sekali mewakili kelompok suatu kawasan.
Keseluruhan Anggota DK PBB saat ini dapat
dilihat pada Tabel 1.
Untuk mencapai misi menjadi Anggota
Tidak Tetap DK PBB, Pemerintah Indonesia
telah melakukan berbagai upaya diplomatik
dalam rangka meraih dukungan, antara lain
dengan melakukan lobi-lobi politik dan
kampanye ke sejumlah negara, terutama
negara-negara kelompok Asia Pasifik, dan
hal itu telah dilakukan secara intensif sejak
tahun 2014. Pemerintah Indonesia sejauh
ini berpandangan optimis bahwa peluang
Indonesia untuk kembali menjadi Anggota
Tidak Tetap DK PBB akan diraih, mengingat
berbagai kelebihan dan pengalaman
yang dimiliki Indonesia, antara lain
Indonesia selalu aktif dalam berbagai fora
rumah sejumlah pertemuan internasional,
dan juga sering disebut sebagai negara
demokrasi terbesar ketiga di dunia.
Di fora internasional, Indonesia
memang termasuk negara yang cukup
terpandang dalam penanganan isu-isu global.
Hal ini terlihat misalnya ketika Indonesia
meratifikasi perjanjian internasional mengenai
perubahan iklim sebelum perjanjian itu mulai
berlaku. Ratifikasi tersebut sangat dihargai
oleh banyak anggota PBB dan menjadi nilai
positif untuk pencalonan di DK PBB.
Dalam berbagai kesempatan, Pemerintah
Indonesia juga sering mengkampanyekan
Indonesia sebagai true partner for peace and
security, yang berarti mitra yang selalu dapat
memberikan sumbangan pada kerja sama
di PBB dalam menciptakan perdamaian dan
keamanan. Kampanye tersebut diharapkan
dapat terus dilakukan, tidak saja oleh
Kementerian Luar Negeri, tetapi juga oleh
lembaga dan para pemangku kepentingan
lainnya, seperti Kementerian Pariwisata, unsur
media, dan juga parlemen.
Upaya lain pemerintah Indonesia
dalam mencapai misi keanggotaan DK
PBB adalah melakukan promosi melalui

-6-
pemakaian logo dukungan di berbagai forum
internasional dan media sosial yang dimiliki
oleh Kementerian Luar Negeri. Perjuangan
untuk mendapat dukungan seluas mungkin
juga dilakukan melalui pertemuan-
pertemuan bilateral dan multilateral yang
dilakukan Menteri Luar Negeri dengan
para pihak dari negara-negara sahabat.
Singkatnya, telah banyak upaya yang
dilakukan Indonesia, dan pada akhirnya
akan ditentukan oleh suara dukungan negara
anggota PBB, minimal harus mendapatkan
suara 2/3 anggota, jika ingin terpilih. Untuk
itu Indonesia setidaknya harus mendapat
dukungan dari 130 negara.
Indonesia bersaing dengan Maladewa
untuk memperebutkan satu kursi yang
dialokasikan bagi Kelompok Asia Pasifik. Dari
segi pengaIaman, Indonesia sudah memiliki
pengalaman yang cukup karena sudah
tiga kali menjabat sebagai Anggota Tidak
Tetap DK PBB, yaitu pada tahun 1973-1974,
1995-1996, dan 2007-2008. Dalam proses
pemilihan, Indonesia akan dinilai oleh negara
anggota PBB lainnya dari berbagai aspek,
seperti aspek ekonomi dan politik keamanan.
Kapasitas ekonomi dan politik keamanan
yang memadai sangat penting, karena negara
yang menjadi anggota DK PBB dapat fokus
untuk memikul tanggung jawab yang besar
di PBB, dan juga bisa berkonsentrasi untuk
menjalankan tugasnya yang penting sebagai
Anggota DK PBB.
Makna Keanggotaan Dewan
Keamanan PBB Bagi Indonesia
Merujuk kepada keanggotaan DK PBB,
peran yang dapat dilakukan oleh anggota DK
PBB, termasuk oleh Indonesia jika terpilih
sebagai Anggota Tidak Tetap DK PBB antara
lain:
1. Memberikan masukan dan pengaruh
terhadap isu-isu penting di bidang
perdamaian dan keamanan internasional;
2. Memainkan peran penting dalam hal-hal
yang berkaitan dengan wilayah geografis
masing-masing, sebagai contoh negara-
negara Arab berkaitan dengan isu Timur
Tengah;
3. Membangun sebuah koalisi apabila
anggota DK PBB termasuk dalam
organisasi atau kepentingan yang sama
dan tidak mencapai keputusan bulat
untuk sebuah masalah agar tercapai
suatu solusi atau keputusan;
-7-
4. Memberi kesempatan kepada Anggota
Tidak Tetap untuk melindungi
kepentingannya dan menempatkan isu-
isu yang penting bagi mereka dalam isi
dokumen yang dinegosiasikan. Dalam
beberapa tahun terakhir, Anggota Tidak
Tetap tidak hanya memainkan peran
penting dalam proses menegosiasikan
isi dokumen, tetapi juga mulai
mempresentasikan proposalnya sendiri
untuk mendapatkan solusi.
Berdasarkan uraian tersebut di atas
terlihat bahwa jika Indonesia kembali terpilih
menjadi Anggota Tidak Tetap DK PBB, peran
Indonesia di panggung internasional akan
mendapat pengakuan, khususnya dalam
menjaga perdamaian dunia. Hal ini sejalan
dengan bunyi Pembukaan Undang-Undang
Dasar Negara Republik Indonesia Tahun
1945, yang antara lain mengamanatkan agar
pemerintah negara Indonesia yang dibentuk
”…ikut melaksanakan ketertiban dunia yang
berdasarkan kemerdekaan, perdamaian
abadi, dan keadilan sosial...”.
Fakta lain menunjukkan bahwa
kontribusi Indonesia dalam menjaga
keamanan dan perdamaian dunia adalah
sangat besar, seperti terlihat dalam
pengiriman Pasukan Perdamaian PBB ke
sejumlah kawasan dunia, termasuk pemberian
bantuan kemanusiaan terhadap pengungsi
Rohingya. Peran aktif Indonesia inilah yang
menempatkan Indonesia pada peringkat ke-
11 dalam daftar negara kontributor terbesar
pasukan misi perdamaian PBB. Pemerintah
Indonesia bahkan menargetkan untuk
mengirim lebih banyak lagi personel
pasukan perdamaian PBB, yakni mencapai
4.000 personel hingga tahun 2020. Contoh
tersebut merupakan bukti adanya kontribusi
Indonesia dalam lingkup global.
Apabila Indonesia terpilih, Indonesia
akan memperoleh pengakuan dari negara
lain atas kontribusinya terhadap perdamaian
dunia. Indonesia dapat lebih banyak
berbicara dan menunjukkan sikapnya dalam
berbagai isu dunia. Merujuk kepada sistem
yang ada dalam PBB, dalam membahas
berbagai isu penting yang menjadi
fokus perhatian dunia, khususnya yang
berkaitan dengan isu politik dan keamanan,
pembahasan awal dilakukan oleh DK PBB.
Di sinilah suara Indonesia dapat didengar
dan pengaruh Indonesia dapat dirasakan jika
Indonesia terpilih menjadi Anggota Tidak
Tetap DK PBB.
Berkaitan dengan dukungan yang
diperoleh, terdapat tiga bentuk dukungan
yang diberikan kepada suatu negara untuk
menjadi Anggota Tidak Tetap DK PBB.
Pertama, dukungan timbal balik dari negara
yang sebelumnya yang pernah didukung
Indonesia dalam mendapatkan status
keanggotaan DK PBB. Bentuk dukungan
kedua adalah dukungan unilateral, di mana
beberapa negara memberikan dukungan
kepada Indonesia tanpa perjanjian apa pun.
Selain itu, dukungan juga dapat berasal
dari hubungan bilateral yang disampaikan
melalui pernyataan lisan maupun tertulis.
Penutup
Sidang Tahunan Majelis Umum
PBB menjadi salah satu momentum bagi
Indonesia untuk menyampaikan pandangan-
pandangan dan misi strategisnya di tingkat
global, termasuk misi untuk menjadi
Anggota Tidak Tetap DK PBB. Dengan
menjadi Anggota DK PBB, meskipun
Anggota Tidak Tetap, Indonesia dapat
lebih berperan dalam memperjuangkan
kepentingan internasional, terutama dalam
mendukung terwujudnya keamanan dan
perdamaian dunia. Peluang Indonesia
untuk kembali menjadi Anggota Tidak
Tetap DK PBB cukup besar, terutama jika
dikaitkan dengan berbagai kelebihan dan
pengalaman yang dimiliki Indonesia selama
ini, antara lain selalu aktif dalam berbagai
kegiatan internasional dalam kerangka PBB,
termasuk pernah menjadi Anggota Tidak
Tetap DK PBB pada beberapa periode yang
lalu. Upaya pemerintah Indonesia untuk
kembali memperjuangkan keanggotaan
Indonesia di DK PBB perlu terus didukung
oleh semua pemangku kepentingan,
termasuk oleh DPR melalui aktivitas
diplomasi parlemennya, hingga menjelang
waktu pemilihan Anggota Tidak Tetap DK
PBB pada Juni 2018.
-8-
Referensi
“Alasan Indonesia Ingin Jadi Anggota Tak
Tetap DK PBB”, https://international.
sindonews.com/read/1135863/40/alasan-
indonesia-ingin-jadi-anggota-tak-tetap-
dk-pbb-1472718354, diakses 4 Oktober
2017.
“Indonesia Bidik Posisi Anggota DK PBB”,
Media Indonesia, 14 September 2017.
“Indonesia Berpeluang Jadi Anggota Tidak
Tetap Dewan Keamanan PBB”, http://
www.antaranews.com/berita/587605/
indonesia-berpeluang-jadi-anggota-tidak-
tetap-dewan-keamanan-pbb, diakses 9
Oktober 2017.
“Indonesia Kembali Berambisi Jadi Anggota
Tidak Tetap DK PBB”, https://www.
merdeka.com/dunia/indonesia-kembali-
berambisi-jadi-anggota-tidak-tetap-dk-
pbb.html, diakses 3 Oktober 2017.
“Isi Pidato JK di Majelis Umum PBB”,
Republika, 22 September 2017.
“Ketika Jusuf Kalla Angkat Indonesia di
Hadapan Majelis Umum”, Kompas, 22
September 2017.
“Menilik Peluang Indonesia Menuju
Keanggotaan DK PBB”, http://www.
antaranews.com/berita/631958/menilik-
peluang-indonesia-menuju-keanggotaan-
dk-pbb, diakses 3 Oktober 2017.
“Misi Indonesia Merebut Kursi Dewan
Keamanan”, Kompas, 18 September 2017.
“Role of Non-permanent Members In The
Work Of The Security Council”, http://
www.msz.gov.pl/en/foreign_policy/
poland_candidacy_unsc/rb_informacje_
ogolne_eng/role_of_members/, diakses
9 Oktober 2017.
“Upaya Diplomasi Delegasi Indonesia Pada
Sidang Majelis Umum PBB”, https://
www.voaindonesia.com/a/upaya-
diplomasi-delegasi-indonesia-pada-
sidang-majelis-umum-pbb/4036542.
html, diakses 3 Oktober 2017.
 Majalah

EKONOMI DAN KEBIJAKAN

KESEJAHTERAAN PUBLIK
SOSIAL Vol. IX, No. 19/I/Puslit/Oktober/2017

Kajian Singkat terhadap Isu Aktual dan Strategis

MENINGKATKAN KUALITAS PELAYANAN

JEMAAH HAJI
A. Muchaddam Fahham*)

Abstrak
Penyelenggaraan ibadah haji yang dillaksanakan oleh Kementerian Agama yang
meliputi pembinaan, pelayanan, dan perlindungan jemaah haji secara umum sudah
baik, tetapi masih terdapat berbagai kendala teknis yang harus dibenahi agar
penyelenggaraan ibadah haji dapat mencapai tujuan idealnya, yakni mengantarkan
jemaah haji Indonesia melaksanakan rangkaian pelaksanaan ibadah haji dengan
nyaman dan aman sehingga dapat memperoleh predikat haji mabrur. Untuk itu,
Kementerian Agama perlu meningkatkan kualitas pembinaan, pelayanan, dan
perlindungan jemaah haji di masa mendatang. Pembinaan jemaah haji yang perlu
diperhatikan adalah kualitas pelaksanaan manasik haji. Untuk pelayanan akomodasi
pemerintah perlu mengubah sistem sewa pemondokan di Madinah dari pola sewa
semi musim menjadi pola sewa penuh musim. Untuk transportasi, penyedia layanan
transportasi perlu diingatkan agar menaati standar layak bus yang telah ditetapkan.
Untuk perlindungan jemaah haji, pemerintah perlu mengoptimalkan petugas haji
yang menangani jemaah haji yang tersesat di samping meningkatkan pengamanan
pemondokan jemaah haji agar tidak terjadi penyusupan mukimin yang hendak mencari
keuntungan dalam penyelenggaraan ibadah haji.

Pendahuluan
Saat melakukan evaluasi penyelenggaraan
ibadah haji 2017 di Jeddah, Menteri Agama
Lukman Hakim Syaifuddin menyebut sepuluh
catatan evaluasi penyelenggaraan ibadah haji
2017 yang perlu mendapat perhatian, yaitu:
(1) perlu perbaikan infrastruktur di Arafah-
Muzdalifah-Mina (Armina), seperti penambahan
pasokan listrik, tenda, dan toilet; (2) untuk
menghindari deportasi yang dilakukan oleh
Pemerintah Arab Saudi, Panitia Penyelenggara
Ibadah Haji perlu memperhatikan status calon
jemaah haji apakah ia pernah melakukan
kejahatan atau tidak; (3) untuk memberikan
rasa nyaman, pemerintah berencana melakukan
perubahan sistem sewa hotel di Madinah; (4)
belajar dari pengalaman penyelenggaraan ibadah
haji 2017, pemerintah berencana melakukan
penambahan kuota petugas haji. Kuota petugas

*) Peneliti Muda Bidang Agama dan Masyarakat pada Bidang Kesejahteraan Sosial, Pusat Penelitian, Badan Keahlian DPR RI.
Email: muchaddam@gmail.com

Info Singkat
© 2009, Pusat Penelitian
Badan Keahlian DPR RI
www.puslit.dpr.go.id
ISSN 2088-2351

-9-
saat ini (3.500 orang) tidak sebanding dengan
besarnya jemaah haji sebanyak 221 ribu jemaah;
(5) untuk memberikan layanan kesehatan yang
optimal, pemerintah berencana mengajukan
permintaan kepada Pemerintah Arab Saudi agar
disediakan ruang rawat inap khusus di bandara,
baik Jeddah maupun Madinah; (6) pemerintah
akan mengupayakan agar bus pengantar jemaah
ke Masya'ir (Arafah-Muzdalifah-Mina) bisa
diperbarui, mengingat bus pengantar haji sudah
tua dan memerlukan perhatian; (7) pemerintah
perlu membuat aturan yang tegas terkait
keberadaan TPHD (Tim Pemandu Haji Daerah),
agar TPHD dapat menjalankan tugasnya dengan
baik; (8) agar dapat diperoleh kepastian bahwa
seluruh jemaah haji telah dipulangkan, panitia
perlu melakukan sweeping keberadaan jemaah
haji; (9) agar jemaah haji dapat memahami
fikih, tarikh, dan hikmah haji, pemerintah perlu
meningkatkan pembinaan ibadah haji; (10)
pemerintah perlu melakukan telaah terhadap
berbagai regulasi haji untuk memastikan ada
tidaknya regulasi yang sudah tidak relevan atau
bahkan bertentangan dalam upaya peningkatan
kualitas pelayanan haji di masa depan.
Sepuluh catatan evaluasi di atas
menunjukkan bahwa penyelenggaraan ibadah
haji 2017 belum sepenuhnya sesuai dengan
tujuan ideal penyelenggaraannya. Masih ada
saja masalah yang terjadi di lapangan yang
juga terjadi pada musim haji sebelumnya.
Hal terpenting yang perlu diperhatikan oleh
Pemerintah dalam hal ini Kementerian Agama
dalam penyelenggaraan ibadah haji adalah
pembinaan dan pelayanan jemaah haji, di
samping perlindungan jemaah. Sepuluh catatan
evaluasi di atas jika diringkas terangkum
dalam tiga hal tersebut. Tulisan ini berupaya
menjelaskan tiga aspek penting dalam
penyelenggaraan ibadah haji.
Pembinaan Jemaah
Dalam UU Nomor 13 Tahun 2008 tentang
Penyelenggaraan Ibadah Haji, pembinaan
jemaah haji meliputi pembimbingan manasik
haji dan/atau materi lainnya, baik di tanah air,
di perjalanan, maupun di Arab Saudi. Dalam
kerangka pembinaan itu, Kementerian Agama
perlu menetapkan mekanisme dan prosedur
pembinaan ibadah haji, pedoman pembinaan,
tuntunan manasik, dan panduan perjalanan
ibadah haji. Pembinaan yang dilakukan itu
tanpa perlu memungut biaya di luar biaya
penyelenggaraan ibadah haji yang telah
ditetapkan. Pembinaan ibadah jemaah haji juga
- 10 -
dapat dilakukan oleh masyarakat, baik secara
perseorangan maupun dengan membentuk
kelompok bimbingan ibadah haji. Pertanyaanya
kemudian adalah bagaimana praktik pembinaan
ibadah haji yang dilakukan Kementerian Agama
selama ini. Apakah pembinaan yang dilakukan
mampu melahirkan jemaah haji yang memiliki
pengetahuan ibadah haji sehingga jemaah haji
dapat melaksanakan rangkaian ibadah haji sesuai
dengan ketentuan ajaran Islam.
Bimbingan manasik haji yang dilaksanakan
oleh Kementerian Agama dilakukan dengan dua
cara, yaitu (1) bimbingan manasik secara massal
pada tingkat kabupaten/kota; (2) bimbingan
manasik secara berkelompok pada tingkat
kecamatan yang diselenggarakan di Kantor
Urusan Agama (KUA). Bimbingan dilaksanakan
sebanyak 10 kali pertemuan, 8 kali oleh KUA
Kecamatan, dan 2 kali oleh Kantor Kementerian
Agama kabupaten/kota. Selain kepada jemaah
haji, bimbingan manasik haji juga diberikan
kepada ketua regu (karu) dan ketua rombongan
(karom) yang dilaksanakan 2 kali pertemuan di
Kantor Kementerian Agama kabupaten/kota.
Materi bimbingan jemaah haji meliputi
kebijakan penyelenggaraan ibadah haji di
tanah air; kebijakan penyelenggaraan haji di
Arab Saudi (taklimatul hajj); fikih haji; tata
cara ibadah haji (manasik ibadah) praktik
lapangan; manasik perjalanan dan keselamatan
penerbangan; hikmah ibadah haji; akhlak;
adat istiadat dan budaya Arab Saudi; hak dan
kewajiban jemaah haji; pembentukan Karu,
Karom, dan kloter; serta melestarikan haji
mabrur. Materi bimbingan disampaikan dengan
metode ceramah, tanya jawab, peragaan,
praktik manasik, dan simulasi. Pemateri atau
pembimbing harus memenuhi standar kualifikasi
pendidikan minimal S-1 atau sederajat/
pesantren, memahami fikih haji, pengalaman
melaksanakan ibadah haji, berakhlak mulia,
mampu berkomunikasi bahasa Arab dan lulus
sertifikasi.
Meskipun bimbingan ibadah dan manasik
haji telah dilaksanakan sebanyak 10 kali, tetapi
bimbingan tersebut belum mampu melahirkan
jemaah haji yang memiliki pengetahuan
penyelenggaraan ibadah haji yang memadai.
Banyak aspek yang menjadi penyebabnya.
Ada yang mengatakan volume pelaksanaan
bimbingan manasik haji perlu ditambah, 10 kali
manasik haji masih dipandang kurang untuk
dapat menghasilkan jemaah haji yang mampu
memahami seluk beluk penyelenggaraan ibadah
haji. Sebaliknya ada juga yang memandang
bahwa tidak ada angka ideal berapa kali
sesorang jemaah harus mengikuti manasik haji,
karena masing-masing jemaah haji memiliki
tingkat pemhaman yang berbeda-beda. Yang
pasti, semakin sering jemaah haji mengikuti
manasik akan semakin baik karena ia akan
memahami aspek-aspek pemyelenggaraan
ibadah haji. Namun jika Kementerian Agama
hendak menetapkan volume manasik haji maka
seharusnya peserta dibagi berdasarkan usia dan
tingkat pendidikan. Jemaah haji yang berusia tua
diberi porsi bimbingan manasik yang lebih sering
karena mereka pada umumnya tidak memahami
manasik haji, kecuali yang sejak awal terdidik
dalam tradisi pendidikan Islam baik dalam
keluarga maupun secara formal di madrasah dan
pesantren.
Materi bimbingan harus fokus pada fikih
haji, tata cara ibadah haji (manasik ibadah)
praktik lapangan, manasik perjalanan dan
keselamatan penerbangan, hikmah ibadah haji,
akhlak, adat istiadat dan budaya Arab Saudi, hak
dan kewajiban jemaah haji. Pembinaan jemaah
haji dalam bentuk bimbingan manasik haji perlu
dipersiapkan dengan baik karena penguasaan
dan pemahaman tentang tata cara ibadah sangat
menentukan kesempurnaan ibadah haji.
Hal lain yang perlu diperhatikan terkait
dengan pembinaan jemaah adalah tersedianya
Tim Pembimbing Ibadah Haji yang berdedikasi
tinggi. Rekrutmen petugas haji yang secara
khusus dimaksudkan sebagai pembimbing ibadah
jemaah haji di Arab Saudi perlu dilakukan sebaik
mungkin.
Pelayanan Jemaah
Menurut UU Nomor 13 Tahun 2008 tentang
Penyelenggaraan Ibadah Haji, selain memperoleh
pembinaan, jemaah haji juga berhak memproleh
pelayanan akomodasi, konsumsi, transporasi,
dan pelayanan kesehatan yang memadai, baik di
tanah air, di perjalanan, maupun di Arab Saudi.
Pelayanan akomodasi merupakan penyediaan
pemondokan bagi jemaah.haji selama di
embarkasi atau debarkasi dan di Arab Saudi.
Pada penyelenggaraan ibadah haji 2017 tidak
ditemukan masalah serius terhadap penyediaan
pemondokan jemaah haji di Mekkah, kecuali
jarak pemondokan jemaah haji dari Masjidil
Haram, yang diselesaikan dengan penyediaan
bus shalawat yang beroperasi 24 jam. Selain itu,
perlu penambahan petugas haji di sekitar lokasi
pemberhentian bus, karena banyak jemaah haji
yang belum bisa mandiri menggunakan bus yang
tersedia di lokasi pemberhentian bus.
- 11 -
Berbeda dengan pemondokan jemaah haji
di Mekkah yang sebagian besar jaraknya jauh
dari Masjidil Haram, pemondokan jemaah haji di
Madinah rata-rata dekat dengan Masjid Nabawi.
Meskipun demikian masih ada masalah dalam
penyelenggaraan ibadah haji 2017, khususnya
penyediaan pemondokan jemaah haji yang
berasal dari satu kloter tidak bisa mendiami satu
pemondokan yang sama. Hal ini terjadi karena
sistem sewa yang digunakan adalah sistem sewa
semi musim (blocking time), yaitu menyewa
selama 8-9 hari atau selama jamaah Indonesia
melaksanakan salat arbain.
Dari sisi biaya, sistem sewa semi musim
memang ekonomis, tetapi dampaknya tidak
memberi rasa nyaman jemaah. Menyewa satu
musim memang lebih mahal, tetapi ada jaminan
satu kloter menginap di satu hotel yang sama dan
petugas haji dapat memberikan layanan yang
lebih baik kepada jamaah. Untuk itu, Pemerintah
perlu melakukan kalkulasi biaya sewa hotel,
apakah sewa satu musim yang memberi jaminan
ketersediaan hotel jemaah haji di Madinah
dengan jarak maksimal 650 meter tidak
mengakibatkan naiknya biaya penyelenggaraan
ibadah haji. Jika sistem sewa satu musim tidak
memiliki dampak pada kenaikan biaya, sebaiknya
pada musim haji yang akan datang sistem sewa
hotel satu musim di Madinah ini diterapkan.
Jemaah haji juga berhak memperoleh
layanan transportasi. Pada musim haji 2017
Kementerian Agama menyediakan bus untuk
melayani jemaah haji di Arab Saudi. Agar bus
yang disediakan tersebut layak dan nyaman
bagi jemaah, Kementerian Agama menetapkan
beberapa standar yang harus dipenuhi oleh
penyedia bus, yakni bus produksi paling
tua tahun 2009, kapasitas minimal 45 seat,
dilengkapi AC, bagasi berada di bawah, fasilitas
toilet, kulkas dan air minum, pengeras suara,
alat pemadam kebakaran, alat pemecah kaca,
dan kotak P3K. Namun dalam praktiknya,
layanan transportasi itu belum optimal. Masih
ada bus yang tidak sesuai standar yang telah
ditetapkan oleh pemerintah. Oleh karena itu
pada musim haji yang akan datang pemerintah
harus membenahi kekurangan itu. Penyedia
layanan transportasi harus menyediakan armada
bus sesuai standar yang telah ditetapkan dalam
kontrak.
Pelayanan jemaah haji lainnya adalah
katering. Kementerian Agama sebenarnya telah
berupaya meningkatkan kualitas layanan katering.
Akan tetapi, masih terdapat masalah dalam
pelayanan tersebut. Di Madinah, Tim Pengawas
Penyelenggaraan Ibadah Haji DPR RI (Tim
Pengawas) menemukan adanya keterlambatan
distribusi konsumsi. Hal itu menunjukkan bahwa
manajemen distribusi konsumsi belum dikelola
dengan baik. Tim Pengawas juga menemukan
adanya 3.334 kotak makanan yang basi sebelum
didistribusikan kepada jemaah haji. Di Mekah,
Tim Pengawas menemukan 5 kotak makanan
yang basi di pemondokan Al-lulus sektor 5 Mekah.
Atas kejadian itu, Kementerian Agama harus
memberikan peringatan kepada pihak penyedia
katering.
Perlindungan Jemaah
Jemaah haji berhak memperoleh
perlindungan. Kendala umum yang banyak
ditemukan dalam konteks perlindungan adalah
banyaknya jemaah haji yang tersesat, bahkan
hilang. Sampai dengan pemulangan kloter
terakhir, masih ada dua orang jemaah haji yang
hilang dan belum diketahui keberadaannya
hingga kini. Selain itu, ada juga kasus
penyusupan ke pemondokan jemaah haji.
Penyusupan biasanya dilakukan oleh mukimin
untuk menawarkan berbagai jasa kepada
jemaah haji. Tindakan penyusupan rawan bagi
keamanan pemondokan jemaah haji. Oleh karena
itu, pengamanan pemondokan jemaah haji
harus ditingkatkan untuk menghindari kasus
penyusupan.
Penutup
Penyelenggaraan ibadah haji yang
dilaksanakan oleh Kementerian Agama secara
umum sudah baik. Tetapi masih terdapat
beberapa permasalahan yang perlu dibenahi dan
ditingkatkan kualitasnya agar penyelenggaraan
ibadah haji dapat mencapai tujuan idealnya. Ada
tiga aspek yang perlu dibenahi dan dtingkatkan
kualitasnya, yaitu pembinaan, pelayanan, dan
perlindungan jemaah haji.
Pada aspek pembinaan, yang perlu
dipertimbangkan adalah pelaksanaan manasik
haji melalui pembedaan alokasi waktu
pembinaan manasik antara jemaah haji berusia
tua dan berusia muda. Alokasi waktu pembinaan
untuk jemaah haji berusia tua perlu ditambah
frekuensinya di tingkat KUA Kecamatan.
Sedangkan pada pelayanan akomodasi,
pemerintah perlu mengubah sistem sewa
pemondokan di Madinah dari pola sewa semi
musim menjadi pola sewa penuh musim. Hal itu
untuk menghindari adanya keterpisahan hotel
jemaah haji satu kloter dan untuk meningkatkan
pelayanan petugas haji kepada jemaah haji.
- 12 -
Sementara untuk transportasi, penyediaan
bus jemaah perlu diiikuti dengan penempatan
petugas haji di lokasi-lokasi pemberhentian bus
guna membantu jemaah haji yang memanfaatkan
sarana transportasi yang telah disediakan
oleh Kementerian Agama. Penyedia layanan
transpotasi juga perlu diingatkan agar menaati
standar layak bus yang telah ditetapkan oleh
Kementerian Agama. Terakhir soal perlindungan
jemaah haji, pemerintah dalam hal ini
Kementerian Agama perlu mengoptimalkan
petugas haji yang menangani jemaah haji yang
tersesat. Selain itu, pengamanan pemondokan
jemaah haji perlu lebih ditingkatkan agar tidak
terjadi penyusupan mukimin yang hendak
mencari keuntungan dalam penyelenggaraan
ibadah haji.
Referensi
Abdullah, Nuruddin, “Kemenag Rilis 10
Catatan Evaluasi Pelaksanaan Ibadah Haji
2017,” dalam http://kabar24.bisnis.com/
read/20170910/15/688611/kemenag-rilis-10-
catatan-evaluasi-pelaksanaan-ibadah-haji-2017,
diakses 10 Oktober 2017.
Ayu, Rina, ”Menteri Lukman Sebut 10 Catatan
Evaluasi Ibadah Haji Tahun ini,” dalam http://
www.tribunnews.com/nasional/2017/09/12/
menteri-lukman-sebut-10-catatan-evaluasi-
ibadah-haji-tahun-ini, diakses 10 Oktober 2017.
Hardjanti, Rani, “Haji Terbanyak di Dunia,
Perlindungan Jemaah Indonesia
Ditingkatkan,”dalamhttps://haji.okezone.com/
read/2017/08/21/453/1760041/haji-terbanyak-
di-dunia-perlindungan-jamaah-indonesia-
ditingkatkan, diakses 10 Oktober 2017.
Sudibyo, Triono Wahyu, “DPR ke Madinah: Soroti
Pemondokan Jemaah Haji dan Makanan Basi,”
dalam https://news.detik.com/berita/3606311/
dpr-ke-madinah-soroti-pemondokan-jemaah-
haji-dan-makanan-basi, diakses 9 Oktober 2017.
Yuliawati, Lis dan Eko Priliawito, “Sembilan Penyusup
di Pemondokan Jemaah haji Ditangkap,” dalam
http://www.viva.co.id/berita/nasional/947244-
sembilan-penyusup-di-pemondokan-jemaah-
haji-ditangkap, diakses 10 Oktober 2017.
 Majalah

EKONOMI DAN KEBIJAKAN PUBLIK Vol. IX, No. 19/I/Puslit/Oktober/2017

Kajian Singkat terhadap Isu Aktual dan Strategis

BEBAN UTANG PLN DALAM PEMBANGUNAN 35 GW

PEMBANGKIT LISTRIK DAN RISIKO KEUANGAN NEGARA
Mandala Harefa*)

Abstrak
Pemerintah membangun megaproyek 35 gigawatt (GW) untuk mencapai elektrifikasi
yang ditargetkan sebesar 97% pada tahun 2019. Pembiayaan pembangunan bersumber
dari berbagai lembaga keuangan internasional (LKI) dengan penjaminan oleh pemerintah
melalui Peraturan Presiden Nomor 82 Tahun 2015 tentang Jaminan Pemerintah Pusat
atas Pembiayaan Infrastruktur melalui Pinjaman Langsung dari Lembaga Keuangan
Internasional kepada BUMN. Kementerian Keuangan sebagai penjamin mengingatkan
PLN terkait risiko fiskal yang muncul dalam pengelolaan keuangan seiring dengan semakin
besarnya kewajiban pembayaran pokok dan bunga pinjaman yang tidak didukung
pertumbuhan kas bersih operasi. Berdasarkan profil utang PLN tersebut, perlu diwaspadai
tidak saja oleh PLN, pemerintah pun wajib memberi warning dan mencari alternatif
kebijakan sebagai solusi. DPR RI melalui komisi yang terkait perlu turut mengawasi dan
memantau permasalahan keuangan PLN untuk dapat memberikan alternatif solusi dalam
rangka mengantisipasi dampak lanjutan yang mungkin ditimbulkan.

Pendahuluan
Dalam meningkatkan elektrifikasi nasional,
pemerintah sedang membangun program
35 gigawatt (GW) yang merupakan proyek
pemerintah untuk membangun pembangkit listrik
yang ditargetkan hingga 2019. Program 35 GW
tersebut bertujuan untuk memenuhi kebutuhan
listrik masyarakat Indonesia dari Sabang sampai
Merauke. Pembagian pengadaan listrik 35 GW
dibagi dua yaitu, swasta 25 GW dan PLN sisanya
yakni 10 GW. Hal ini diharapkan dapat memacu
pertumbuhan ekonomi di luar Jawa, yang
sebelumnya kekurangan suplai listrik. Namun
dalam perkembangannya, pertumbuhan penjualan
listrik tidak sesuai target akibat pertumbuhan
ekonomi lebih rendah dari proyeksi.
Pada saat dimulainya mega proyek, rasio
elektrifikasi pada tahun 2015 masih sebesar
87,35% dan pada tahun 2019 ditargetkan mencapai
97%. Beberapa infrastruktur dan kegiatan yang
diperlukan dalam rangka mendorong rasio
elektrifikasi pada tahun 2015-2019 antara lain:
pembangkit listrik, dengan rencana penyelesaian
proyek sekitar 42,9 GW selama 5 tahun, terdiri
dari 7,4 GW proyek yang sudah berjalan dan 35,5

*) Peneliti Utama Kebijakan Ekonomi pada Bidang Ekonomi dan Kebijakan Publik, Pusat Penelitian, Badan Keahlian DPR RI.
E-mail: mandnias@yahoo.com

Info Singkat
© 2009, Pusat Penelitian
Badan Keahlian DPR RI
www.puslit.dpr.go.id
ISSN 2088-2351

- 13 -
 Tabel 1. Realisasi dan Target Rasio dan Infrastruktur Ketenagalistrikan
Tahun 2015-2019
Realisasi
Indikator Kinerja
2015
Akses & infrastruktur
ketenagalistrikan
a. Rasio Elektrifikasi 87,35
b. Infrastruktur Ketenagalistrikan
- Pembangunan Pembangkit 3,782
- Pembangunan Transmisi 11.805
c. Pangsa Energi Primer BBM
8,85
untuk Pembangkit Listrik
Sumber: Direktorat Jenderal Ketenagalistrikan, 2014-2019.
GW proyek baru atau setara 35,5 GW meliputi
9,237 GW pada tahun 2018 dan 19,319 GW tahun
2019. Dengan adanya tambahan pembangunan
pembangkit tersebut maka kapasitas pada tahun
2019 elektrifikasi direncanakan meningkat menjadi
sekitar 97%. Untuk mendukung penyaluran tenaga
listrik tersebut dibutuhkan tambahan jaringan
transmisi secara total dari tahun 2015-2019
sekitar 46.688 Kilo Meter Sirkuit (KMS) jaringan
transmisi atau distribusi tenaga listrik sampai akhir
tahun 2019 (lihat Tabel 1).
Dalam pembangunan megaproyek
pembangkit listrik tersebut PLN membutuhkan
dana sekitar Rp1.127 triliun. Ada beberapa
skema pendanaan melalui pinjaman dari
pihak perbankan, penerbitan surat utang, dan
sekuritisasi aset melalui Peraturan Presiden
Nomor 82 Tahun 2015 tentang Jaminan
Pemerintah Pusat atas Pembiayaan Infrastruktur
melalui Pinjaman Langsung dari Lembaga
Keuangan Internasional kepada BUMN.
Pemerintah memberikan kewenangan kepada
Menteri Keuangan untuk memberikan Jaminan
Pemerintah terhadap Pinjaman Langsung
dari Lembaga Keuangan Internasional (LKI)
multilateral dan bilateral kepada BUMN untuk
pembiayaan infrastruktur, termasuk PLN.
Surat Kemenkeu terkait kondisi keuangan
PLN yang ditujukan kepada Kementerian
BUMN dan ESDM, terutama tentang utang
dan pinjaman untuk pembiayaan program 35
GW ini dapat menjadi permasalahan keuangan
negara. Permasalahan pengelolaan keuangan
dan pinjaman oleh PLN tersebut dikhawatirkan
akan menimbulkan risiko terhadap kondisi
keuangan negara atas penugasan penyediaan
ketenagalistrikan yang ditargetkan.
Berdasarkan hal tersebut, maka tulisan ini akan
mengkaji progres pembangunan megaproyek
35 GW dan permasalahan beban utang yang
Target
Satuan
2016 2017 2018 2019
90,15 92,75 95,15 97 %
4,212 6,389 9,237 19,319 GW
10.721 10.986 7.759 5.417 Kms
6,97 4,66 2,08 2,04 %
dihadapi PLN, sekaligus membahas alternatif
kebijakan yang harus ditempuh.
Progres Pembangunan
dan Beban Keuangan
Pemerintah telah berkomitmen untuk
merealisasikan penyediaan listrik sebesar 35
GW dalam jangka waktu 5 tahun (2014-2019).
Dalam priode tersebut, pemerintah bersama PLN
dan swasta akan membangun 109 pembangkit,
terdiri 35 proyek oleh PLN dengan total
kapasitas 10,681 GW dan 74 proyek oleh swasta/
Independent Power Producer (IPP) dengan total
kapasitas 25,904 GW. Dan pada tahun 2015
PLN telah menandatangani kontrak pembangkit
Tahap I sebesar 10 GW dari total 35 GW.
Perkembangan terakhir Semester I tahun
2017 menunjukkan baru 0,758 GW pembangkit
yang telah beroperasi (Commercial On Date/
COD), setara dengan 2% dari seluruh pembangkit
35 GW; 14,193 GW (40%) baru masuk tahap
konstruksi; dan 8,550 GW (24%) sudah tanda
tangan kontak namun belum konstruksi.
Sedangkan 5,155 GW (14%) sudah masuk tahap
pengadaan dan 7,170 GW (20%) masih dalam
tahap perencanaan. Sejalan dengan progres
pembangunan infrastruktur dan transmisi,
PLN juga telah menyelesaikan pembangunan
2.859 KMS jaringan transmisi dan Gardu Induk
(GI) sebesar 14.123 MVA. Tahun 2017, PLN
menargetkan penambahan jaringan sebesar 4000
KMS.
Masih sedikitnya pembangkit yang
beroperasi dikawatirkan akan membebani
keuangan PLN, karena kewajiban pembayaran
pokok dan bunga pinjaman. Mengacu laporan
keuangan Semester I-2017, beban keuangan
PLN mencapai Rp10 triliun. Sementara kas dari
operasi hanya sebesar Rp13,7 triliun. Artinya,
sisa kas operasi untuk menyokong bisnis hanya
- 14 -
tersisa Rp3,7 triliun. Utang PLN terdiri dari
utang jangka panjang setelah dikurangi bagian
jatuh tempo dalam satu tahun Rp299,36 triliun.
Sisanya, Rp121,15 triliun merupakan utang
jangka pendek. Sedangkan sekitar Rp58 triliun
dari utang tersebut adalah penambahan utang
selama tiga tahun terakhir.
Direktur Utama PLN Sofyan Basir
mengklaim kondisi keuangan dan beban utang
PLN tidak ada permasalahan. Bahkan, secara
rasio kemampuan perusahaan memenuhi beban
tetap (Debt Service Coverage Ratio/DSCR) PLN
sebesar 1,5 kali merupakan hal yang wajar dalam
bisnis korporasi. Hal ini merupakan persyaratan
utama yang ditentukan oleh pendonor
pinjaman dalam hal ini Bank Dunia dan Bank
Pembangunan Asia. Hal tersebut diyakini PLN
karena masih ada plafon pinjaman hingga Rp30
triliun yang dapat digunakan untuk membayar
utang. Selain itu, ada penerimaan subsidi
tagihan tahun tertunda sebelumnya sekitar Rp18
triliun dan sekitar Rp51 triliun tahun ini yang
bisa menjadi amunisi untuk membayar utang
perusahaan.
Pemerintah melalui Kementerian Keuangan
tentunya berkepentingan terhadap program
pembangunan infrastruktur ketenagalistrikan dan
pendanaannya, karena Peraturan Presiden Nomor
82 Tahun 2015 memberikan kewenangan bagi
Menteri Keuangan untuk memberikan Jaminan
Pemerintah terhadap Pinjaman Langsung dari
LKI (multilateral dan bilateral) kepada BUMN
untuk pembiayaan infrastruktur. Pinjaman
Langsung yang dilakukan oleh PT. PLN tersebut
untuk mendukung program ketenagalistrikan 35
GW dan meningkatkan rasio elektrifikasi nasional
dengan total jaminan senilai USD1,4 miliar.
Dengan beban pengelolaan pinjaman yang
sangat besar tersebut, pemberi jaminan harus
memperoleh kepastian bahwa penerapan tata
kelola pruden dan sehat. Pemberian awareness
dilakukan agar terhadap potensi risiko yang
akan timbul dapat disiapkan mitigasi yang tepat
sehingga program dapat dieksekusi dengan baik.
Kondisi tersebut terlihat dari pembayaran pokok
dan bunga utang PLN yang cenderung terus
meningkat pada tahun mendatang. Terlebih suku
bunga pinjaman yang mengambang alias floating,
sehingga beban pembayaran bunga dapat
meningkat sewaktu-waktu. Ini adalah risiko besar
bagi pemerintah selaku penjamin. Sementara itu
pertumbuhan penjualan listrik tidak sesuai target
akibat ekonomi yang lebih rendah dari proyeksi.
Pemerintah juga tidak melakukan kebijakan
untuk kenaikan tarif tenaga listrik (TTL).
- 15 -
Beban keuangan PLN yang semakin berat
mendorong PLN harus melakukan efisiensi pada
beberapa elemen biaya operasi yang berada
dalam kendali perusahaan untuk menutup
kekurangan marjin usaha tersebut. Seiring
dengan progres meningkatnya produksi listrik,
beban usaha perusahaan naik sebesar Rp9,2
triliun atau 7,65% menjadi Rp128,9 triliun
dibandingkan periode yang sama tahun lalu
sebesar Rp119,7 triliun.
Beban usaha yang mengalami kenaikan
terbesar adalah beban pembelian tenaga listrik
yang mengalami kenaikan sebesar Rp6,7 triliun
(24%) dibanding periode yang sama tahun lalu,
sehingga menjadi Rp34,6 triliun. Selain itu,
beban bahan bakar juga meningkat dari Rp52
triliun pada Juni 2016 menjadi Rp55,3 triliun
pada Juni 2017. Penyebab utama kenaikan beban
pembelian tenaga listrik dan beban bahan bakar
ini adalah naiknya harga rata-rata Indonesia
Crude Price (ICP) sebesar 35,22% yang
mendorong kenaikan harga BBM, dan naiknya
rata-rata Harga Batubara Acuan (HBA) sebesar
58,61% yang mendorong kenaikan harga batu
bara. Melihat kondisi tersebut, tentunya PLN
yang ditugaskan pemerintah untuk mencapai
target elektrifikasi harus mengambil berbagai
langkah dan strategi melalui berbagai alternatif
kebijakan jangka pendek dan panjang.
Alternatif Kebijakan
Berdasarkan kondisi keuangan PLN
tersebut diperlukan berbagai upaya dalam
menjaga neraca keuangan perusahaan agar tetap
sehat, meskipun ada penugasan menjalankan
program elektrifikasi. Langkah awal adalah
mendorong PLN melakukan efisiensi biaya
operasi di segala sektor, terutama energi primer.
Hal ini dilakukan agar likuditas keuangan tetap
terjaga dalam mendanai operasi perusahaan dan
pemenuhan kewajiban terhadap kreditur, baik
kreditur perbankan maupun pemegang obligasi
perusahaan.
Ada beberapa alternatif guna menjaga
likuiditas keuangan PLN, antara lain melalui
sekuritisasi dalam membantu keuangan,
mengingat peminatnya cukup banyak dan PLN
merupakan BUMN yang memiliki aset hingga
Rp1.302 triliun. Namun demikian terlebih dahulu
PLN harus lebih selektif mencari pinjaman
dengan memperhatikan jatuh tempo dan
bunga yang rendah. PLN sebagai BUMN yang
mendapatkan tugas dalam program pembangunan
ketenagalistrikan dan penjaminan terhadap
pinjaman harus dikelola dengan baik sehingga
di kemudian hari aset tersebut bisa dijual atau
disekuritisasi untuk memperoleh dana segar.
Menghadapi kondisi keuangan tersebut
pemerintah bersama Kementerian BUMN,
Kementerian Keuangan, dan PLN perlu melakukan
penyesuaian target pembangunan penyelesaian
megaproyek tersebut. Pemerintah sebagai
penjamin telah memperhatikan ketidakmampuan
PLN memenuhi pendanaan investasi dari arus kas
operasi, tingginya profil utang jatuh tempo, serta
kebijakan pemerintah terkait tarif, subsidi listrik,
dan penyertaan modal negara (PMN). Langkah
tersebut bertujuan menjaga kondisi keuangan PLN
yang merupakan salah satu sumber risiko fiskal
pemerintah dan sustainability fiskal APBN.
Alternatif yang paling realistis adalah
meninjau kembali prioritas 245 Proyek Strategis
Nasional (PSN) berdasarkan kemampuan
anggaran dan pelaksanaan yang paling mungkin
dilakukan, terutama terkait target pembangunan
pembangkit listrik berkapasitas 35 GW tersebut.
Solusi ini setidaknya bisa memberi ruang bagi
PLN untuk berbenah diri dan memoles kembali
neraca keuangannya. Di samping itu pemerintah
sebagai penjamin bisa saja memberi penugasan
dengan garapan proyek-proyek raksasa, namun
dengan persyaratan yang realistis. Dalam jangka
panjang, sudah saatnya pemerintah menggalakkan
penggunaan energi baru terbarukan (EBT). EBT
merupakan alternatif sumber daya yang sangat
banyak terdapat di Indonesia, dari langit, bumi,
hingga air. Daya potensinya mencapai 441,7 GW,
namun kapasitas saat ini hanya sebesar 8,89 GW.
Penutup
Surat Peringatan Kementerian Keuangan
terkait masalah keuangan dan pinjaman PLN ada
karena kekhawatiran akan adanya risiko gagal
bayar. Kondisi tersebut perlu diwaspadai karena
dapat mengganggu kesinambungan fiskal di
mana pemerintah yang menjadi penjamin dalam
memperoleh pinajaman dari berbagai lembaga
keuangan internasional. PLN, pelaksana tugas
dalam porsi korporasi seharusnya telah menyiapkan
langkah sebagai solusi untuk mengantisipasi
permasalahan tersebut. Solusi yang paling mungkin
dilakukan saat ini adalah memenuhi pendanaan
dalam kas PLN dengan melakukan revaluasi
aset, meningkatkan produktivitas aset eksisting,
efisiensi operasi, serta pengadaan barang dan
jasa. Kebutuhan pendanaan melalui pinjaman
diutamakan dalam memenuhi dari lembaga
multilateral development bank guna mendapatkan
cost of fund lebih murah dan penarikan pinjaman
disesuaikan dengan progres proyek. Selanjutnya PT.
- 16 -
PLN perlu melakukan penyesuaian target program
35.GW dari 245 Proyek Strategis Nasional (PSN)
dengan melihat ketidakmampuan dalam memenuhi
pendanaan investasi dari cashflow operasi.
Permasalahan ini hendaknya menjadi
perhatian serius DPR, khususnya Komisi VI, Komisi
VII, dan Komisi XI untuk melakukan pengawasan
terhadap kondisi likuiditas keuangan PLN. DPR
perlu memastikan agar PLN mampu mendanai
operasi perusahaan dan pemenuhan kewajiban
terhadap kreditur, baik kreditur perbankan, LKI,
maupun pemegang obligasi perusahaan. Hal ini
dilakukan untuk mengantisipasi risiko gagal bayar
yang berdampak risiko fiskal yang harus ditanggung
oleh pemerintah.
Referensi
“Pentingnya Menjaga Kesinambungan Pasokan
Listrik Nusantara”, Ekonomi Neraca, 3 Oktober
2017, hlm. 2.
“PLN tetap Diminta Efisien”, Kompas, 29 September
2017, hlm. 17.
“Proyek Pembangkit Listrik 10.000 MW Jalan Terus”,
Bisnis Indonesia, 28 September 2017.
“Tingkatkan Lagi Peran Swasta”, Kompas, 2 Oktober
2017, hlm. 17.
Artanti, Annisa Ayu. “Menilik Update Perkembangan
Proyek 35.000 MW“, http://ekonomi.
metrotvnews.com/energi/yNLegZ2b-, diakses 2
Oktober 2017.
“Disurati Sri Mulyani Soal Utang PLN, Ini Balasan
Kementerian BUMN”, https://finance.detik.com/
energi/3660096/, diakses 27 September 2017.
“Hingga Awal 2017, Baru 10% Proyek Listrik PLN
yang COD”, http://indonesiasatu.co/detail/,
diakses 29 September 2017.
“Ini Progres Megaproyek Pembangkit 35.000 MW”, http://
industri.bisnis.com/read/20170614/44/662580,
diakses 2 Oktober 2017.
“Kenapa Sri Mulyani Sangat Was-was dengan
Utang PLN?”, https://finance.detik.com/
energi/3660358/, diakses 29 September 2017.
”Program Pembangkit Listrik 35000 MW”, http://
listrik.org/pln/program-35000-mw/, diakses 30
September 2017.
“Program Pembangkit Listrik 35000 MW”,http://
listrik.org/pln/program-35000-mw/, diakses
2 Oktober 2017.
“Terbebani Bunga Utang, Menkeu Ingatkan Risiko
Gagal Bayar PLN”, http://ekonomi.kompas.
com/read/2017/09/27/135147526/, diakses 27
September 2017.
Rencana Strategis Direktorat Jenderal Ketenaga
Listrikan 2015-2019, Kementerian Energi dan
Sumber Daya Mineral Republik Indonesia, 2015.
 Majalah

PEMERINTAHAN DALAM NEGERI Vol. IX, No. 19/I/Puslit/Oktober/2017

Kajian Singkat terhadap Isu Aktual dan Strategis

TANGGUNG JAWAB PARTAI POLITIK

DALAM NOMINASI PASANGAN CALON DI PILKADA
Prayudi*)

Abstrak
Partai politik memiliki tanggung jawab dalam nominasi pasangan calon (paslon) dalam
pemilihan kepala daerah (pilkada) tidak hanya sebatas upaya pemenangan partisan politiknya
secara elitis. Mekanisme partai yang masih lemah bagi pembentukan fungsi kaderisasi secara
matang telah melahirkan rangkaian persoalan, baik pada saat tahapan nominasi bakal
calon, calon yang definitif, maupun ketika ditetapkan sebagai paslon oleh KPU di daerahnya.
Persoalan ini memiliki konsekuensi yang luas pada saat paslon menjalankan pemerintahan.
Pentingnya menata kembali organisasi partai melalui regulasi pilkada dan komitmen
penegakan aturan diharapkan dapat mengatasi kelemahan tersebut. Penataan dilakukan
agar pilkada justru tidak membawa bencana bagi demokrasi yang sekedar dimanfaatkan oleh
petualangan politik demi ambisi kekuasaan pribadi dan kelompok.

Pendahuluan
Proses nominasi pasangan calon (paslon)
merupakan salah satu tahapan yang krusial
dalam penyelenggaraan pemilihan kepala
daerah (pilkada). Dimensi nominasi paslon
memiliki peluang meluas pada saat agenda
nasional pilkada serentak gelombang ketiga
2018, memperhitungkan gengsi partai politik
(parpol) menjelang agenda pemilu serentak
2019. Rencananya terdapat 171 daerah yang akan
mengikuti Pilkada 2018, meliputi 17 provinsi, 39
kota, dan 115 kabupaten.
Tanggung jawab pengusungan paslon
melalui jalur parpol masih dominan dalam
pilkada. Bahkan, tanggung jawab itu memiliki
konsekuensi yang luas atas pemerintahan
setempat pasca-pilkada. Ini terbukti pada saat
internal parpol tidak solid mengusulkan paslon
dukungannya atau saat paslon yang diusulkan
justru mengerucut hanya satu sebagaimana tahun
2015 dan 2017. Konsekuensi lain adalah saat
kepala daerahnya tersangkut kasus korupsi. Parpol
tampaknya masih belum serius melihat kasus
tersebut dapat berbanding positif dengan tingkat
elektabilitas parpol saat pemilu nasional. Apalagi,
pilkada lebih mengandalkan figur dibandingkan
partai pengusung. Tulisan ini bertujuan
menjelaskan tanggung jawab partai politik dalam
menominasikan paslon dalam pilkada.

*) Peneliti Utama Politik Pemerintahan Indonesia pada Bidang Politik Dalam Negeri, Pusat Penelitian, Badan Keahlian DPR RI.
Email: prayudi_pr@yahoo.com

Info Singkat
© 2009, Pusat Penelitian
Badan Keahlian DPR RI
www.puslit.dpr.go.id
ISSN 2088-2351

- 17 -
Nominasi Pencalonan dan Polemik
Dugaan Mahar Politik
Pippa Norris (Katz, Richard S., et all, 2015)
menyatakan, “Proses pencalonan telah menjadi
proses penting dalam parpol, karena nominasi
yang dijalankan berkaitan dengan pemilik parpol”.
Di beberapa negara seperti Jerman dan Finlandia,
aspek tertentu proses pencalonan diatur oleh
hukum (undang-undang), agar kepatuhan pada
demokrasi dapat terjaga. Tetapi pada sisi lain,
nominasi pencalonan detail mekanismenya
diserahkan kepada internal partai. Pada dua sisi
ini, penting untuk dilihat (i) derajat sentralisasi
organisasi partai yang diadopsi, apakah membuka
peluang desentralisasi kepengurusan atau
berujung pada sikap final Dewan Pimpinan Pusat
(DPP); (ii) ruang partisipasi yang dibuka bagi
aspirasi untuk seleksi figur yang dicalonkan; dan
(iii) lingkup pengambilan keputusan (apakah
diselenggarakan kompetisi antar-calon, misalnya
melalui survei atau konvensi, atau sebaliknya
ditentukan keputusan akhirnya oleh segelintir
elite).
Nominasi paslon oleh parpol atau
gabungan parpol biasanya menjadi tahapan yang
menentukan peta persaingan politik pilkada
sebelum dan setelah selesainya pemungutan suara
dijalankan. Di tengah basis dukungan yang cair
bagi figur-figur calon yang bersaing dalam pilkada,
ideologi dan platform yang diperjuangkan untuk
ditawarkan pada pemilih tidak menjadi prioritas
lagi. Meskipun langkah survei popularitas atau
pengakuan komitmen jauh hari untuk mendukung
calon tertentu menjadi alasan bagi pola nominasi
paslon pilkada, tetapi kesan pragmatis dalam
menggalang dukungan tetap kuat. Nominasi
pencalonan yang pragmatis tidak dapat diatasi
hanya oleh persyaratan pengajuan paslon pilkada.
Hal ini diatur dalam Pasal 40 Undang-Undang
Nomor 8 Tahun 2015 tentang Perubahan atas
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 tentang
Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang
Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Kepala
Daerah menjadi Undang-Undang. Ketentuan
tersebut mengatur syarat kepemilikan suara
minimal 25% perolehan suara sah pemilu atau
20% kursi di DPRD bagi partai atau gabungan
partai dalam mengajukan paslon.
Kepengurusan partai pengusung yang
menjadi kepastian pengajuan berkas ke Komisi
Pemilihan Umum (KPU) masih menjadi kendala
teknis dan bahkan ada yang bersifat politis
agar nominasi paslon ke KPU setempat tidak
menimbulkan gejolak di daerah. Meskipun
sudah ada situs Sipol (Sistem Informasi Partai
- 18 -
Politik), partai masih belum memanfaatkannya
secara maksimal. Ini terbukti pada saat parpol
menghadapi Pilkada serentak 2018 dan Pemilu
2019. Partai masih menghadapi persoalan
mengisi data melalui instrumen Sipol, padahal
parpol calon peserta pemilu serentak 2018 dan
pemilu 2019 selama 3-16 Oktober 2017 harus
sudah mengisi data dan dokumen kepengurusan
melalui Sipol. Jika tidak dijalankan, partai
bersangkutan akan dianggap tidak memenuhi
syarat untuk mengikuti pilkada serentak 2018
dan pemilu nasional 2019.
Kesulitan penggunaan Sipol tampaknya
tidak hanya bersifat teknis, tetapi juga dapat
bersifat politis. Partai-partai di Indonesia masih
labil menghadapi konflik organisasi, dan dualisme
kepengurusan bisa membawa konsekuensi
perpecahan. Ini mengakibatkan nominasi paslon
saat pilkada menjadi terhambat untuk tampil
sebagai ajang kontestasi yang demokratis. Dalam
Pilkada 2018 penting mewaspadai dualisme
kepengurusan partai, karena sudah terbukti
menjadi ganjalan saat Pilkada 2017 di Kabupaten
Pati dan Kabupaten Buton. Penanganan tahapan
pendaftaran paslon yang kepengurusan partai
pengusungnya tidak terdaftar dalam laman Sipol
mudah menimbulkan kecurigaan mengenai
tuduhan transaksi politik yang berkembang dalam
nominasi paslon.
Di tengah kesulitan untuk pembuktian
secara terbuka, dugaan kuat atas politik nominasi
pencalonan pilkada juga diwarnai isu transaksi
mahar politik. Perdebatan atas dugaan ini antara
lain terjadi di tengah persaingan menjelang
Pilkada Jabar dan Pilkada Jatim 2018. Isu ini
pun dibantah oleh partai yang menegaskan tidak
ada mahar politik untuk nominasi pencalonan
pilkada. Sanksi pemecatan akan dihadapi bagi
kader jika berani melakukan transaksi mahar.
Ini terkait rekomendasi DPP yang diakui tidak
dapat diperjualbelikan yang diatur dalam aturan
internal parpol. Ada pun pembiayaan kampanye
bagi calon yang didukung diakui berasal dari
dana gotong royong pengurus, anggota, dan
simpatisan parpol.
Mekanisme partai dalam nominasi paslon
pilkada yang tertutup atau minus partisipasi
anggotanya secara aktif, rawan bagi munculnya
dugaan mahar yang mendorong penyimpangan
otoritas jabatan kepala daerah. Biaya politik
yang mahal bisa mendorong kandidat untuk
berusaha mengumpulkan modal saat menjabat
dengan menyalahgunakan kewenangan perizinan
saat sebagai petahana melalui modus ijon.
Meskipun Undang-Undang Nomor 8 Tahun
2015 mengharuskan sebagian biaya kampanye
ditanggung APBD, menurut Didik Supriyanto,
nyaris tidak ada calon yang percaya diri
mengandalkan dana legal untuk memenangkan
pilkada, padahal Pasal 47 undang-undang
tersebut telah mengatur bahwa parpol atau
gabungan parpol dilarang menerima imbalan
dalam bentuk apa pun dalam proses pencalonan
kepala daerah, bahkan diancam dengan denda
sebesar 10 (sepuluh) kali lipat dari nilai imbalan
yang diterima.
Nominasi paslon pilkada menjadi
tanggung jawab partai dalam keinginan
menciptakan demokrasi lokal menuju
kesejahteraan masyarakat. Ketika calon atau
paslon yang diusung partai atau gabungan
partai gagal memikul tanggung jawab tersebut,
maka dipastikan akan gagal pula perwujudan
keinginan dimaksud. Iklim demokrasi lokal
hanya menjadi ruang yang dimanfaatkan
bagi oligarki kepentingan elitnya, sementara
rakyat daerah hanya menjadi objek mobilisasi
dukungan. Untuk mengemban tanggung jawab
itu pula, partai menghadapi tantangan fungsi
kaderisasi yang belum berjalan secara baik
terkait pengajuan paslon dalam pilkada. Itu
sebabnya, peluang untuk petualangan politik
di kalangan pengurus bisa memanfaatkan
kelemahan partai dalam fungsi kaderisasi partai.
Dengan sistem sentralisasi melalui kewenangan
rekomendasi DPP terhadap paslon, maka uji
coba untuk menjajal popularitasnya bagi kader
partai yang ingin menjadi kepala daerah/wakil
kepala daerah menjelang akhir masa jabatan atau
bahkan pada pertengahan kurun waktu masa
jabatannya berpeluang dimanfaatkan.
Gejala memanfaatkan ruang sentralisasi
pencalonan juga menjadi indikator lemahnya
fungsi kaderisasi partai bersangkutan. Gejala
atas petualangan politik kader partai ini
sudah menggejala antara lain dalam Pilkada
Gubernur Jabar, Jatim, dan Jateng 2018.
Bahkan, petualangan “naik kelas”, “kelas yang
setara”, atau justru “turun kelas” pencalonan
dengan perilaku partai yang pragmatis sudah
menimbulkan paslon tunggal yang menjadi
anomali demokrasi karena menihilkan
kompetisi. Paslon justru bertarung dengan
ketidakpuasan masyarakat yang tergabung dalam
wadah kotak kosong, sebagaimana terjadi dalam
Pilkada 2015 dan 2017 di beberapa kabupaten
saat itu. Sikap kritis masyarakat sangat
diperlukan, karena informasi yang bergerak
seputar di pilkada tidak lagi pada media arus
utama, tetapi lebih menggunakan media sosial.
- 19 -
Figur yang Bermasalah
Penggunaan media sosial yang luas
meletakkan nominasi paslon dukungan partai-
partai yang pragmatis berpeluang melahirkan
figur kandidat yang diragukan integritas dan/
atau kapabilitasnya atau figur bermasalah.
Peluang untuk menguji coba popularitas calon
melalui karakter partai yang pragmatis menjadi
terbuka, mengingat regulasi pilkada tidak
mengatur secara ketat persyaratan seseorang
yang akan mencalonkan diri dalam pilkada.
Ini terbukti dari ketentuan dalam Undang-
Undang Nomor 8 Tahun 2015. Salah satu poin
persyaratannya terkait keinginan kader partai
yang pragmatis ini cenderung masih berpeluang
dimanfaatkan celah hukumnya. Pasal 7 huruf (n)
hanya menyebutkan: “belum pernah menjabat
sebagai Gubernur, Bupati, dan Walikota selama 2
(dua) kali masa jabatan dalam jabatan yang sama
untuk Calon Gubernur, Calon Bupati, dan Calon
Walikota”.
Jalur partai masih menjadi favorit bagi
para pihak yang mencoba bersaing dalam
pilkada. Sebaliknya, jalur perseorangan masih
menjadi pilihan terakhir bagi setiap bakal
calon dan pasangannya. Ini mengingat fasilitas
infrastruktur dan logistik dari partai yang lebih
menjamin kemudahan nominasi paslon pilkada
dibandingkan harus berjuang mengumpulkan
dukungan guna memenuhi persyaratan
minimal agar dapat muncul sebagai paslon jalur
perseorangan. Sebaliknya, sentralisasi nominasi
paslon dan belum kuatnya partisipasi anggota
partai menyebabkan kader yang dicalonkan
mudah terjebak kasus penyalahgunaan
kekuasaan. Ini terjadi justru pada saat
pemberantasan korupsi di Indonesia semakin
sulit. Pada saat bersamaan regenerasi koruptor
terjadi beberapa daerah dan di antaranya melalui
dinasti politik sebagaimana terlihat pada Tabel 1.
Parpol belum menjawab kondisi
menguatnya keterlibatan kepala daerah pada
kasus korupsi melalui mekanisme nominasi
paslon pilkada yang didukungnya agar dapat
kondusif bagi munculnya pemerintahan yang
bersih. Hal ini terkait dengan proses rekrutmen
kader-kadernya yang seharusnya disiapkan
secara berjenjang, kompetitif, dan terbuka
bagi partisipasi anggotanya terhadap nominasi
paslon pilkada. Model yang mengandalkan
rekrutmen kaderisasi di tingkat organisasi sayap
atau ormas “underbouw” atau sebaliknya, justru
bukan (“non underbouw”) partai, belum tentu
maksimal dalam menghasilkan kader partai yang
“mumpuni” untuk dicalonkan.
 Tabel 1. Dinasti Kepala Daerah Hasil Nominasi Partai Politik yang Terjebak Korupsi
Daerah Partai Pengusung Kasus Korupsi
Diusung 11 partai: Golkar, Walikota Cilegon, Tubagus Iman Aryadi, terjaring OTT
PKS, Gerindra, Nasdem, KPK karena diduga menerima suap. Iman adalah putera
Kota Cilegon
PAN, PKB, PD, PPP, PDI P, mantan Walikota Cilegon, Aat Syafaat, yang divonis 3
PBB, Hanura. tahun 6 bulan penjara oleh Pengadilan Tipikor.
Mantan Gubernur Banten, Ratu Atut Chosiyah divonis
Diusung 11 partai: Golkar,
5,5 tahun penjara oleh Pengadilan Tipikor. Atut adalah
PDI P, Hanura, Gerindra,
Provinsi Banten kakak dari Tubagus Chaeri Wardana yang divonis 7
PKB, PAN, PBB, PPNUI,
tahun penjara oleh MA karena kasus suap sengketa
PKPB, PDS, PPD.
pilkada Lebak (25/2-2015).
Bupati Klaten, Sri Hartini divonis 11 tahun penjara
oleh Pengadilan Tipikor Semarang terkait suap
promosi jabatan. Sri Hartini adalah istri mantan Bupati
Diusung 2 partai: PDI P
Kabupaten Klaten Klaten, Haryanto Wibowo, yang menjadi tersangka
dan Nasdem
korupsi proyek pengadaan buku dan kasus perjalanan
dinas. Kasus Haryanto dihentikan karena tersangka
meninggal.
Sumber: Kompas, 27 September 2017.

Substansi tanggung jawab lain yang belum
dijawab oleh partai dalam mengusung paslon
adalah pola berpasangan di antara calon yang
masih “dipaksakan”. Pecah kongsi di antara para
kepala daerah dan wakilnya bisa muncul di tengah
pemerintahan pada saat menjelang pilkada.
Apabila tidak ditangani dengan baik maka bisa
terjadi persaingan antar-bakal kandidat yang
menjalin komunikasi dengan partai-partai yang
berpotensi untuk mengusungnya. Sementara itu,
pada saat bersamaan kepala daerah dan wakil
kepala daerah biasanya adalah pengurus partai
bersangkutan di daerahnya. Bahkan bisa saja
calon (terutama petahana) merupakan seorang
local strong man yang berpengaruh kuat tidak
saja di daerahnya, tetapi juga di kawasan sekitar
daerah yang berbatasan dengan lokalitasnya.
Penutup
Tanggung jawab partai dalam nominasi
paslon pilkada 2018 tidak lagi sekedar di lingkup
lokal, tetapi telah meluas di lingkup nasional
di tengah agenda tahapan pemilu serentak
2019. Guna mengatasi kelemahan organisasi
partai dalam nominasi palson pilkada selama
ini, tampaknya kepatuhan untuk menjalankan
ketentuan larangan transaksi saat pencalonan
para kandidatnya sangat penting dijaga. Nominasi
paslon dalam UU Pilkada harus menegaskan
partisipasi bagi anggota partai bersangkutan yang
tidak lagi sekedar pada performa awal semata,
tetapi harus menjadi penentu bagi rekomendasi
yang dikeluarkan DPP. Ini diharapkan sesuai
dengan semangat otonomi daerah disertai
karakter partai yang tidak lagi sekedar
tersentralisasi nominasi palson pilkadanya, tetapi
juga diikuti oleh aspirasi pengurus DPC dan
DPD yang bersifat menentukan. Desentralisasi
nominasi di setiap partai diyakini mendorong
lahirnya alternatif paslon pilkada untuk dipilih
rakyat, dan ini harus dijalankan lebih dahulu.
Hal tersebut jauh lebih efektif dibandingkan
sebatas menghapus ketentuan regulasi UU Pilkada
mengenai penggabungan partai untuk mencapai
batas jumlah kursi dan suara minimal (20% kursi
DPRD atau 25% akumulasi suara sah pemilu
Anggota DPRD).
Referensi
Katz, Richard S., et all. (2015). Hand Book Partai
Politik. Bandung: Penerbit Nusa Media.
“Surat Pengesahan Golkar Hangatkan Pencalonan”,
Kompas, 23 September 2017, hlm. 21.
“Koruptor Bergenerasi”, Kompas, 27 September
2017, hlm.1.
“Sejumlah Program Kurang Terekspos”, Kompas, 2
Oktober 2017, hlm. 2.
Didik Supriyanto, “Korupsi dan Mahar Pencalonan”,
Kompas, 9 Oktober 2017, hlm. 6.
“PDI P: Kami Pecat Kader Jika Minta Mahar”, https://
news.detik.com/berita/3665014/pdip-kami-
pecat-kader-jika-minta-mahar-politik, diakses 30
September 2017.
“Dilema Pakde Karwo di antara Khofifah dan Gus
Ipul”, https://news.detik.com/berita/d-3666908/
dilema-pakde-karwo-di-antara-khofifah-dan-gus-
ipul?, diakses 2 Oktober 2017.
“La Nyalla Mundur dari Pencalonan Demokrat untuk
Pilgub Jatim”, https://m.cnnindonesia.com.,
diakses 3 Oktober 2017.

- 20 -