C.

PELAKSANAAN PEMROGRAMAN PEMBIAYAAN MULTI-TAHUN

Di beberapa negara transisi dan berkembang, pengembangan pendekatan MTEF, atau

tahap implementasi pertama, terdiri dari persiapan perkiraan pengeluaran agregat oleh
sektor yang lebih luas, persiapan strategi dan pengembangan program pengeluaran sektor
di beberapa sektor utama. Pendekatan semacam itu dapat berkontribusi pada peningkatan
yang efektif dalam penganggaran dan perumusan kebijakan.

1. Kondisi untuk pemrograman multi-tahun yang efektif

Pada hakikatnya, setiap program stabilisasi yang didukung oleh Dana Moneter
Internasional mengandung kerangka fiskal jangka menengah. Namun, proses dan
persyaratan untuk mengembangkan latihan pemrograman pengeluaran sangat berbeda dari
yang digunakan untuk menyiapkan proyeksi ekonomi makro atau perkiraan pengeluaran
agregat. Seperti diketahui, kondisi di negara berkembang tergolong sulit untuk
mengimplementasikan program pengeluaran jangka menengah sebagai sebuah jalan untuk
meningkatkan program penganggaran. Kondisi politik, birokrasi dan administrasi harus
sejalan untuk menjadikan perencanaan dan pemrograman pengeluaran dan penganggaran
tersebut dapat berjalan efektif.

a. Sedikit stabilitas

Pemrograman belanja jangka menengah sulit diimplementasikan dalam kondisi ekonomi

yang tidak stabil. Beberapa pendapat setuju bahwa pemrograman multi-tahun itu sendiri
dapat menjadi sarana untuk meningkatkan stabilitas pengeluaran. Namun Caiden dan
Wildavsky menekankan bahwa stabilitas ekonimi membuat penganggaran multi-tahun
menjadi lebih mudah; tetapi menolak dalil sebaliknya bahwa perencanaan dapat
menciptakan kepastian yang lebih besar bagi negara-negara yang mengalami
ketidakstabilan mendasar. "Suatu paradoks penting dari pemrograman adalah bahwa ia
diharapkan menciptakan kondisi untuk keberhasilannya sendiri."

b. Informasi yang baik

Pemrograman belanja multi-tahun membutuhkan proyeksi makroekonomi yang andal,

terkait dengan target fiskal yang terjangkau secara agregat, dan dengan demikian ramalan
sumber daya masa depan yang baik. Sebagaimana dibahas sebelumnya, memisahkan
kebijakan baru atau perubahan kebijakan dari kebijakan yang berkelanjutan membutuhkan
kapasitas teknis dalam menganalisis program dan pengambilan keputusan kebijakan yang
disiplin.

c. Disiplin anggaran

Seperti yang berulang kali ditekankan, anggaran tahunan merupakan mekanisme yang
buruk untuk mengalihkan sumber daya dari penggunaan yang lebih rendah ke prioritas yang
lebih tinggi. Hal yang dilakukan seharusnya adalah untuk menyebarkan sumber daya secara
menyeluruh melalui serangkaian penyesuaian bertahap, alih-alih menggeser sumber daya
terkait dengan perubahan besar dalam suatu kebijakan. Untuk menghindari pendekatan
inkremental murni, anggaran harus ditempatkan dalam perspektif multi-tahun. Program
pengeluaran multi-tahun dapat menyediakan mekanisme formal untuk menyelaraskan
anggaran dengan kebijakan. Namun, ketika terdapat ketidakdisiplinan anggaran yang
menyebabkan penyimpangan besar antara apa yang dianggarkan dan apa yang
dibelanjakan, kegunaan pemrograman multi-tahun menjadi diragukan. Sebagai gambaran,
jika dibutuhkan tiga tahun untuk mengurangi pengeluaran militer sebesar 25%, sementara
dalam pelaksanaan setiap anggaran tahunan pengeluaran militer melebihi jumlah yang
dianggarkan, anggaran jangka menengah menjadi tidak relevan.

d. Dukungan kelembagaan

Idealnya, anggaran ke depan harus menjadi instrumen utama di mana sumber daya
dialokasikan. Namun, di sebagian besar negara, pembuat keputusan politik diragukan akan
menerima pendekatan semacam itu.

Pembuat keputusan politik tidak boleh diizinkan untuk menumbangkan proses anggaran
melalui suatu permainan politik yang. Strategi penghindaran sering dilakukan ketika
menyiapkan anggaran tahunan. Pemrograman belanja multi-tahun dapat memiliki
keuntungan untuk memaksakan tinjauan dampak fiskal ke depan dari keputusan kebijakan
saat ini, dan, karenanya membatasi beberapa strategi penghindaran ini.

Namun, program pengeluaran multi-tahun juga bisa menjadi alasan untuk

mengembangkan strategi penghindaran, dengan mendorong pengeluaran ke tahun-tahun
sebelumnya. Dalam kondisi seperti itu, maka akan terjadi peningkatan pengeluaran dari
kementerian lini, karena program-program baru dengan mudah diubah menjadi "hak" begitu
program-program tersebut dimasukkan dalam proyeksi.

2. Menyesuaikan instrumen pemrograman multi-tahun

Jawaban yang meyakinkan harus diberikan untuk pertanyaan-pertanyaan berikut:

· Apakah negara siap melaksanakan pemrograman yang didikung dengan proses

pendukung yang memadai.
· Jika proses pendukung bekerja secara efektif, pendekatan apa yang lebih hemat biaya?
· Jika proses pendukung tidak berfungsi dengan baik, apa tindakan yang menjadi
prioritas?

a. Estimasi Agregat atau Detail?

Perencanaan suatu anggaran membutuhkan perincian program pengeluaran multi-tahun

yang tepat berdasarkan program, proyek, dan unit pengeluaran. Namun, hal ini dapat
bertentangan dengan tujuan disiplin fiskal. Estimasi yang lebih agregat tidak hanya hemat
biaya tetapi juga mencegah satker di bawahnya untuk mengklaim "kepemilikan" atas tingkat
pendanaan di masa depan jika terjadi revisi ke bawah.

b. Merencanakan program baru?

Untuk memastikan hubungan yang kuat antara perumusan kebijakan dan penyusunan
program pengeluaran, program multi-tahun harus mencakup semua program yang dimaksud
selama periode perencanaan. Program ini akan mencakup, di samping program-program
anggaran tahunan, program-program baru di tahun-tahun sebelumnya. Pendekatan tersebut
memungkinkan pergeseran komposisi program pengeluaran untuk diidentifikasi dan
memfasilitasi dialog antara pengambil keputusan terkait.
c. Lamanya periode perencanaan

Dalam pemrograman pengeluaran, terdapat trade-off dasar antara kepastian dan

relevansi. Langkah-langkah ekonomi akan lebih spesifik dan dapat diterapkan jika semakin
pendek periode yang dicakupnya, tetapi akan semakin relevan jika semakin lama periode
yang dicakup. Misalnya, anggaran mingguan akan sangat pasti tetapi tidak berguna sebagai
instrumen kebijakan, sementara anggaran 10 tahun akan sangat relevan untuk perubahan
kebijakan tetapi sama sekali tidak pasti. Oleh karena itu, , kelayakan pendekatan
pengeluaran multi-tahun secara langsung berkaitan dengan prediktabilitas keadaan masa
depan.

d. Cakupan sebagian?

Program multi-tahun parsial dapat bermanfaat untuk penganggaran dan pengambilan

keputusan. Namun, untuk mengidentifikasi arah kebijakan yang luas, menghindari
fragmentasi dalam pemrograman pengeluaran, dan janji-janji yang tidak dipertimbangkan,
kerangka kerja makroekonomi harus dilengkapi dengan perkiraan pengeluaran agregat
dengan fungsi luas.

e. Penyajian program multi-tahun

Anggaran harus disajikan secara akuntabel dan bertanggung jawab. Rekomendasi yang
sama berlaku untuk program multi-tahun. Perkiraan agregat seringkali hanya berdasarkan
fungsi atau sektor yang luas. Namun, jika tahap perencanaan anggaran berada pada tahap
yang lebih terperinci, perencanaan anggaran tersebut harus dilakukan oleh kementerian dan
lembaga. Persiapan perencanaan strategis merupakan komponen penting dari pendekatan
KPJM. Program sektoral harus didefinisikan dengan benar. Menyajikan program
berdasarkan sektor, menyiapkan formulir profil program, dll, dapat meningkatkan
perencanaan dan formulasi anggaran sektor dan program multi-tahun. Namun, penyajian
tersebut tidak boleh menyimpang dari arah pelaksanaan penganggaran program.

f. Status instrumen

Untuk menjadi instrumen yang efektif untuk pengambilan keputusan kebijakan, idealnya
program pengeluaran multi-tahun dan anggarannya harus menjadi dokumen publik ketika
disajikan kepada parlemen (DPR). Komitmen pengeluaran yang eksplisit dan dipublikasikan
sangat penting untuk menjaga akuntabilitas dan prediktabilitas.