Policy Paper

Model Pengelolaan Desentralisasi

Asimetris dalam Konteks NKRI

Tim Penyusun:
Nyimas Latifah Letty Aziz (Koordinator)
R. Siti Zuhro
Heru Cahyono
Dini Suryani
Dian Aulia
Yusuf Maulana

Pusat Penelitian Politik (P2 Politik)

Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia (LIPI)

Jakarta, 2019
Policy Paper

Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris

dalam Konteks NKRI

Tim Penyusun:

Nyimas Latifah Letty Aziz (Koordinator)

R. Siti Zuhro
Heru Cahyono
Dini Suryani
Dian Aulia
Yusuf Maulana

ISBN: 978-602-5991-34-9
Desain Cover dan Isi: Anggih Tangkas Wibowo
vi + 32 hlm; 21 x 29,7 cm | Cetakan I, 2019
© Pusat Penelitian Politik - LIPI, 2019

Diterbitkan oleh:
Pusat Penelitian Politik, Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia (P2Politik - LIPI)
Gedung Widya Graha LIPI, Lt. XI dan III
Jl. Jend. Gatot Subroto KAV-10, Jakarta 12710 - INDONESIA
Tlp./fax : 021 - 520 7118 | Website: www.politik.lipi.go.id
Twitter: @PolitikLIPI
 DAFTAR ISI

Daftar Isi.............................................................................................................. iii

Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris dalam Konteks NKRI
Kata Pengantar.................................................................................................... v
Pendahuluan........................................................................................................ 1
Kondisi Existing dan Distorsi.......................................................................... 4
Solusi: Prasyarat Perbaikan.............................................................................. 10
Rekomendasi: Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris
yang Aplikatif dan Efektif............................................................................... 26
Daftar Pustaka.................................................................................................... 30

Daftar Isi iii

iv Policy Paper - Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris dalam Konteks NKRI -
 KATA PENGANTAR

P
elaksanaan kebijakan desentralisasi asimetris yang selama ini berlangsung belumlah
efektif dan efisien, khususnya dari aspek kewenangan asimetris, kelembagaan
asimetris, politik/pemerintahan asimetris, keuangan asimetris, dan korbinwas
asimetris. Oleh karena itu, pada kajian tahun terakhir dari kegiatan tematik lima
tahunan tim otonomi daerah P2P LIPI, tim menyusun model merumuskan prasyarat
yang dibutuhkan untuk menghasilkan model pengelolaan desentralisasi asimetris yang
aplikatif dan efektif berdasarkan kelima aspek di atas. Policy paper ini sangat signifikan
untuk memberikan rekomendasi kebijakan terhadap model pengelolaan desentralisasi
asimetris di Indonesia berdasarkan pada kasus Aceh, Papua, Papua Barat, dan DIY.
Pada prinsipnya setiap daerah di Indonesia memiliki kekhususan masing-masing,
namun tidak semuanya bisa dikategorikan asimetris karena pemberian status khusus
atau istimewa memiliki alasan tersendiri. Hanya ada lima daerah yang mendapatkan
status khusus atau istimewa tersebut, yakni DKI Jakarta, Aceh, Papua, Papua Barat, dan
Daerah Istimewa Yogyakarta. Namun pada tataran empirik, pengelolaan pelaksanaan
otonomi khusus dan istimewa di daerah otsus dan istimewa belumlah optimal sehingga
kewenangan pemerintahan dan pengelolaan dana otsus dan dana istimewa masih
belum tepat sasaran dan peruntukannya. Tentunya hal ini berdampak pada minimnya
peningkatan kesejahteraan masyarakat lokal. Padahal pemberian dana otsus, khususnya
di Papua, Papua Barat, dan Aceh, memiliki jangka waktu yang terbatas dengan kisaran
20 (dua puluh) tahun. Sedangkan pemberian dana istimewa baru diberikan pada tahun
2013 justru tidak memiliki batasan waktu, tergantung pada keuangan negara, dalam hal
ini APBN.
Policy paper ini membahas usulan model pengelolaan desentralisasi bagi daerah-
daerah di Indonesia merujuk pada kasus Aceh, Papua, Papua Barat, dan Daerah Istimewa
Yogyakarta (DIY). Bahwa penerapan otsus dan istimewa di keempat daerah tersebut dapat
diberlakukan bagi daerah-daerah lainnya yang mengusulkan status otsus atau istimewa
sekurang-kurang memenuhi persyaratan sesuai dengan yang ditawarkan oleh Tim Peneliti
Otonomi Daerah P2P LIPI. Dari hasil kajian ini diharapkan dapat memberikan solusi
dan sekaligus rekomendasi kebijakan bagi pihak pengawas untuk memberikan perhatian
lebih terhadap pengelolaan dana otsus dan istimewa.
Semoga policy paper ini dapat memberi manfaat yang luas bagi pemerintah pusat,
pemerintah daerah dan para stakeholders terkait dalam upaya turut memberikan masukan
dan solusi bagi daerah-daerah otsus dan daerah-daerah baru dengan status otsus atau
istimewa sehingga tujuan esensial otonomi khusus dan istimewa demi kesejahteraan
masyarakat lokal secara substantif dapat terwujud.
Jakarta, 28 November 2019

Kata Pengantar v
vi Policy Paper - Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris dalam Konteks NKRI -
 Policy Paper

MODEL PENGELOLAAN DESENTRALISASI

ASIMETRIS DALAM KONTEKS NKRI

1. PENDAHULUAN kewenangan pemerintahan maupun

S
keuangannya. Kebijakan desentralisasi
tudi ini merupakan studi lanjutan
asimetris bertujuan untuk membangun
dari empat tahun (2015-2018)
pemerintahan daerah yang demokratis,
kajian tim otonomi daerah Pusat
adil dan sejahtera (Zuhro, 2011, pp. 40-
Penelitian Politik LIPI (P2P LIPI) tentang
41).
desentralisasi asimetris di Indonesia. Pada
tahun 2019 ini, tim memformulasikan Pada tahun pertama (2015),
model pengelolaan desentralisasi asimetris kajian tentang peran lembaga khusus
di Indonesia berdasarkan hasil kajian yang dalam politik Aceh dan Papua. Kedua
telah dilakukan tim selama empat tahun daerah otsus atau istimewa ini memiliki
terakhir (2015-2018) tentang keberadaan karakteristik yang berbeda dibandingkan
lembaga khusus yang ada di daerah otsus, dengan daerah-daerah umum lainnya
pengelolaan dana otsus dan istimewa, di Indonesia. Karakteristik khusus atau
dan pengawasan terhadap pengelolaan istimewa di sini adalah kekhususan
dana otsus dan istimewa, serta melihat atau keistimewaan dalam mekanisme
peran aktor di balik tuntutan otsus di regulasi (Undang-Undang dan Perda)
dalam bingkai Negara Kesatuan Republik dan keberadaan lembaga-lembaga khusus
Indonesia (NKRI). yang proses pembentukannya sarat
dengan kepentingan politik. Kajian ini
Menurut Undang-Undang Dasar
juga bertujuan untuk menganalisa tarik-
Negara Republik Indonesia (UUD NRI)
menarik kewenangan politik antara
Tahun 1945 pasal 18B ayat (1) bahwa
pemerintah pusat dan pemerintah daerah
negara mengakui dan menghormati
dalam proses pembentukan lembaga
satuan-satuan pemerintahan daerah yang
khusus di Aceh dan Papua/Papua Barat,
bersifat khusus atau bersifat istimewa.
mencermati dinamika peran lembaga
Daerah-daerah yang diakui negara
khusus dalam politik Aceh dan Papua,
memiliki kekhususan dan keistimewaan
dan memberikan masukan kepada
di Indonesia sampai dengan saat ini adalah
pemerintah pusat dan daerah mengenai
Aceh, Papua, Papua Barat, DKI Jakarta,
struktur dan kedudukan yang tepat bagi
dan DIY. Kelima daerah tersebut secara
lembaga khusus tersebut dalam menjawab
struktural merupakan satu kesatuan
tujuan diberikannya otsus (Aziz & Aulia,
yang kontinum dalam wadah NKRI,
2016).
yang tidak terlepas dari pemerintah
pusat baik dalam pengaturan urusan

Policy Paper - Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris dalam Konteks NKRI - 1

 Pada tahun kedua (2016), kajian
tentang politik pengelolaan dana otsus
dan istimewa di Aceh, Papua, Papua
Barat, dan DIY. Otonomi khusus dan
istimewa memberikan kekhususan/
keistimewaan kepada keempat daerah
tidak hanya kewenangan pemerintahan
tetapi juga kewenangan keuangan yang
membedakannya dengan daerah-daerah
otonomi lainnya di Indonesia. Dana
otsus bagi Aceh, Papua, dan Papua Barat
ditetapkan dari alokasi 2 persen Dana
Alokasi Umum Nasional (DAUN).
Sementara untuk dana istimewa (danais/
dais) ditetapkan jumlah besarannya
berdasarkan kemampuan keuangan
negara (APBN) melalui Peraturan
Menteri Keuangan (PMK). Mekanisme
pengajuan danais/dais terlebih dahulu
dilakukan oleh pemerintah provinsi
DIY dengan membuat dan mengajukan
rancangan anggaran yang dibutuhkan
setiap tahun (mulai dari tahun 2013),
barulah kemudian pemerintah pusat
(melalui pertimbangan Kemendagri
dan Kemenkeu) memberikan dana
istimewa. Dana otsus memiliki jangka
waktu 20 tahun sejak digelontorkannya
dana tersebut. Dana otsus di Papua
sudah diberikan sejak tahun 2002 dan
akan segera berakhir pada tahun 2022.
Sementara untuk danais tidak ada batasan
waktu (Aziz & Zuhro, 2018).
Hasil kajian Tim menunjukkan
bahwa pemberian dana otsus tersebut,
khususnya bagi Aceh, Papua, dan Papua
Barat lebih didasarkan dua faktor, yaitu
faktor politik dan ekonomi. Faktor
politik yang mendorong diberikannya
dana otsus adalah untuk menghentikan
konflik dan berkembangnya isu
separatisme. Sementara faktor ekonomi
2 Policy Paper - Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris dalam Konteks NKRI -
yang mendorong pemberian dana otsus
adalah untuk mengejar ketertinggalan
pembangunan karena konflik
berkepanjangan yang terjadi di Aceh,
Papua, dan Papua Barat. Sedangkan
pemberian danais bagi Provinsi Daerah
Istimewa Yogyakarta lebih kepada
faktor historis dan budaya yang dimiliki.
Terlepas dari alasan tersebut, pemerintah
pusat telah menggelontorkan dana otsus
dan danais setiap tahun dengan jumlah
nominal yang terus bertambah. Bahkan,
pemberian dana otsus dan danais masih
belum disertai dengan pertimbangan
hasil evaluasi sehingga hasil pengelolaan
dana otsus dan danais masih belum
tepat sasaran. Sehubungan dengan hal
tersebut, kajian pada tahun kedua (2016)
membahas permasalahan tersebut dengan
melihat pada tiga aspek yakni, kapasitas
kelembagaan lokal, relasi antarlembaga,
dan peran elite lokal. Ketiga hal ini
bertujuan untuk menganalisa sejauhmana
dana otsus dan istimewa dimanfaatkan
dan dialokasikan untuk peningkatan
kesejahteraan masyarakat lokal (Aziz &
Zuhro, 2018).
Pada tahun ketiga (2017), kajian
tentang dinamika pengawasan dana otsus
dan istimewa di Aceh, Papua, Papua Barat,
dan DIY. Kajian ini merupakan lanjutan
dari kajian tahun sebelumnya tentang
Politik Pengelolaan Dana Otonomi
Khusus dan Istimewa. Kajian pada
tahun 2017 dilakukan untuk mendalami
persoalan mengenai pengawasan yang
dilakukan dalam pengelolaan dana otsus
dan istimewa. Kajian ini membahas
proses pengawasan, faktor-faktor yang
mempengaruhi pelaksanaan pengawasan
dalam pengelolaan dana otsus dan
istimewa, dan sebagai hasilnya tim
merekomendasikan pengawasan yang
ideal dalam pengelolaan dana otsus dan
istimewa. Tim menganggap penting kajian
tentang pengawasan agar informasi yang
didapat menjadi lengkap, berimbang, dan
tidak bias dengan perspektif pemerintah
pusat. Tim menilai bahwa sejauh ini telah
terjadi pembiaran oleh pemerintah pusat
terhadap pengelolaan dana, khususnya
dana otsus (Aziz & Zuhro, 2018).
Kemudian pada tahun keempat
(2018), kajian tentang peran aktor di balik
tuntutan otsus di Bali dan Maluku Utara.
Kebijakan desentralisasi asimetris yang
diterapkan di Indonesia telah membuka
peluang adanya daerah khusus dan
istimewa seperti di Aceh, Papua, Papua
Barat, dan DKI Jakarta. Sedangkan daerah
yang bersifat istimewa adalah Daerah
Istimewa Yogyakarta (DIY).1 Secara
1
Pemberian status otonomi khusus (otsus) Provinsi
Aceh melalui UU No. 44 Tahun 1999 jo. UU No.
18 Tahun 2001 jo. UU No. 11 Tahun 2006 tentang
Pemerintah Aceh (UUPA). Sementara Provinsi
Papua ditetapkan sebagai daerah otsus berdasarkan
Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 tentang
Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua. Pada tahun
2008 Provinsi Papua dimekarkan menjadi Provinsi
Papua (daerah induk) dan Papua Barat. Penetapan
pemekaran Provinsi Papua ini ditetapkan melalui
Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang
(Perppu) Nomor 1 Tahun 2008 untuk mengganti
Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001. Kemudian
Perppu tersebut diundangkan menjadi Undang-
Undang Nomor 35 Tahun 2008 untuk menetapkan
Perppu menjadi undang-undang yang mengatur
otonomi khusus di Papua dan Papua Barat. Sementara
itu, DIY mendapatkan status keistimewaan melalui
penetapan Undang-Undang No. 13 Tahun 2012
tentang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta
(UUK). Kekhususan kewenangan yang dimiliki
oleh Provinsi DKI Jakarta sebagai Ibukota NKRI
ditetapkan melalui Undang-Undang No.29 Tahun
2007. Latar belakang munculnya kebijakan otsus
di Aceh, Papua dan Papua Barat adalah untuk 1)
memberikan pelimpahan kewenangan yang luas,
besar dan banyak di bidang politik, ekonomi, sosial,
Policy Paper - Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris dalam Konteks NKRI -
politis, tujuan diberikannya kebijakan
otsus dan istimewa ini adalah untuk
menciptakan tatanan pemerintahan
yang demokratis dan harmonis. Hal ini
dapat tercipta melalui hubungan vertikal
(pusat-daerah) maupun horisontal
(daerah/lokal). Secara ekonomi, tujuan
kebijakan otsus dan istimewa adalah
peningkatan pertumbuhan ekonomi
untuk menyejahterahkan masyarakat
lokal. Ini diberikan melalui kewenangan
fiskal yakni dana otsus dan istimewa.
Tujuan ini disebutkan di dalam undang-
undang otsus atau istimewa yang
mengatur secara lex specialis. Peluang yang
diberikan kepada kelima daerah tersebut
inilah yang kemudian menimbulkan
keinginan daerah lainnya di Indonesia
untuk mendapatkan perlakuan yang sama
dengan menuntut otsus dan istimewa.
Kajian pada tahun 2018 mengidentifikasi
apa sebenarnya yang menjadi kepentingan
para aktor untuk mendorong otsus,
apakah otsus benar-benar mencerminkan
kepentingan masyarakat, dan bagaimana
pola relasi antar aktor dalam pengajuan
usulan otsus, serta siapakah yang paling
berkepentingan dalam pengajuan usulan
otsus tersebut (Suryani & dkk, 2018).
budaya, fiskal dan administrasi; 2) diberikan pusat
kepada daerah-daerah tertentu; 3) meredam isu
separatisme; dan 4) perbaikan perekonomian dan
peningkatan kesejahteraan sosial, dan kebijakan
istimewa di DIY lebih pada alasan historis dan
budaya. Alasan status khusus kepada DKI Jakarta
karena ibukota negara. Sumber: Djohermansyah
Djohan, Kebijakan Desentralisasi Asimetrik di
Indonesia. Disampaikan dalam FGD 1 Tim Otda,
Rabu, 13 Februari 2019.
3
 2. KONDISI EXISTING DAN
DISTORSI
Berdasarkan hasil kajian tim otonomi
daerah P2P LIPI tahun 2015 sampai
dengan 2018 di atas maka selama empat
tahun tersebut menemukan beberapa
distorsi sebagai berikut :
A. Aspek Kelembagaan
Hasil kajian tentang kelembagaan khusus
di Aceh menghasilkan lima poin penting.
Pertama, keberadaan lembaga khusus
di Aceh [Wali Nanggroe, Majelis Adat
Aceh (MAA), Majelis Permusyawaratan
Ulama (MPU), Partai Aceh (PA)] belum
maksimal dalam menjalankan peran dan
fungsinya. Kedua, terjadi pemborosan
anggaran pemerintah daerah secara
signifikan. Ketiga, tumpang tindih
(overlapping) peran dan fungsi di antara
lembaga khusus dalam implementasinya.
Keempat, kurang terwakilinya
kelembagaan adat dan perempuan yang
ada di lembaga-lembaga khusus. Kelima,
rekrutmen keanggotaan kelembagaan
khusus belum disertai dengan uji
kelayakan dan kepatutan (fit and proper
test).
Hasil kajian tentang kelembagaan
khusus di Papua dan Papua Barat
menghasilkan empat poin penting.
Pertama, keberadaan lembaga khusus
di Papua dan Papua Barat [Majelis
Rakyat Papua/Papua Barat (MRP/PB)]
belum maksimal dalam menjalankan
peran dan fungsinya. Kedua, komposisi
keterwakilan OAP di DPRP sudah lebih
dari 90 persen sehingga pertimbangan
kehadiran anggota yang diangkat justru
mendelegitimasi lembaga ini sebagai
lembaga perwakilan yang dihasilkan dari
4 Policy Paper - Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris dalam Konteks NKRI -
pemilu. Ketiga, adanya kelemahan dari sisi
kapasitas dan kapabilitas anggota MRP/
PB dan kurang terwakilinya kelembagaan
adat, agama, dan perempuan yang ada
di lembaga-lembaga khusus. Keempat,
rekrutmen keanggotaan kelembagaan
khusus belum disertai dengan uji
kelayakan dan kepatutan (fit and proper
test).
B. Aspek Keuangan
Hasil kajian tentang pengelolaan dana
otsus di Aceh, Papua, dan Papua Barat, dan
dana istimewa (danais/dais) di Yogyakarta
menunjukkan bahwa pengelolaan dana
otsus dan danais/dais terhambat oleh
beberapa permasalahan, khususnya terkait
dengan pembinaan mulai dari kesiapan
perencanaan di tingkat pusat sampai
daerah, persoalan kelembagaan, sumber
daya manusia (SDM) dan akhirnya pada
persoalan pengawasan. Adapun persoalan
pembinaan yang dimaksud, pertama,
masalah kesiapan perencanaan daerah
terkait dengan belum adanya masterplan
(rencana induk) jangka panjang yang
diperuntukkan khusus bagi pengelolaan
dana otsus di Aceh, Papua, dan Papua
Barat. Sementara di DIY, rencana
pengelolaan dana istimewa berdasarkan
rencana jangka pendek yakni lima
tahunan.
Kedua, masalah ketidaksiapan
regulasi, misal pada kasus Papua dan
Papua Barat dimana belum ada payung
hukum (Perdasus) yang mengatur tentang
dana otsus. Penggelontoran dana otsus
hanya berdasarkan pada peraturan
gubernur. Hal ini juga terjadi di DIY,
di mana perdais khusus pertanahan dan
kebudayaan belum dapat disahkan2. Keempat, kecenderungan terkoop-
Namun, penggunaan dana istimewa untuk tasinya akademisi, intelektual, dan LSM
kedua urusan tersebut tetap berlangsung. melalui penugasan khusus di instansi
Dengan demikian, baik di Aceh, Papua/ pemerintahan daerah sehingga pemikiran
Papua Barat maupun di DIY, dana otsus mereka menjadi kurang obyektif. Kelima,
dan istimewa tetap terus bergulir tanpa keberadaan instrumen hukum yang masih
adanya masterplan dan payung hukum lemah dalam pengawasan dana otsus
yang jelas peruntukkannya. Akibatnya, dan istimewa di mana pengawasan tidak
pengelolaan dana otsus dan istimewa diatur di dalam perdasus/perdasi (Papua),
tidak memiliki arah pembangunan yang di Aceh terkendala dengan keanggotaan
jelas, kurang efektif dan kurang efisien. tim independen yang belum jelas dan
pengangkatan tim pengawas oleh ketua
Kelemahan-kelemahan di atas
DPRA mengakibatkan pengawasan
sebagai akibat dari buruknya sistem
menjadi lebih sempit. Sedangkan
kelembagaan di daerah, baik di level
di Yogyakarta sendiri peran DPRD
eksekutif maupun legislatif (DPRD) yang
diabaikan atau tidak diikutsertakan dalam
tidak efektif dan tidak sesuai dengan tugas
perencanaan dana istimewa. Keenam,
pokok fungsinya (tupoksi).
isu keamanan turut memengaruhi
pengawasan dana otsus. Demikian juga
C. Aspek Pengawasan dengan masih adanya kelompok yang
memiliki semangat separatisme untuk
Hasil kajian tentang pengawasan dalam
memisahkan diri dari NKRI di Aceh dan
pengelolaan dana otsus dan istimewa
Papua. Sedangkan di DIY, adanya budaya
menghasilkan enam poin penting.
‘ewuh pakewuh’ dalam sistem kesultanan
Pertama, minimnya sinergi, koordinasi,
mengakibatkan pengawasan menjadi
bimbingan dan pengawasan antarjenjang
tidak efektif.
pemerintahan (korbinwas pusat-provinsi-
kabupaten/kota). Kedua, kelemahan
pengawasan tersebut sebagai akibat dari D. Peran Aktor
keterbatasan SDM, dana dan kewenangan
Hasil kajian tentang aktor di balik
dalam hal pengawasan dana otsus, dan
tuntutan otsus menghasilkan dua poin
daya kritis masyarakat yang dipengaruhi
penting. Pertama, usulan otsus tidak
oleh tingkat Indeks Pembangunan
disertai dengan format yang jelas terutama
Manusia (IPM). Ketiga, selain itu faktor
dengan substansi kekhususan yang
kepentingan elite pusat dan daerah juga
dimaksud. Akibat usulan yang tidak jelas
turut memengaruhi dalam pengawasan
tentunya juga berdampak pada konflik
dana otsus dan istimewa di mana dengan
internal antara pemerintah kabupaten/
mudahnya kepala daerah melakukan
kota di dalam provinsi pengusul, atau pun
mutasi secara liar sehingga pengawasan
konflik antar kelompok adat, karena ada
menjadi kurang efektif sebagaimana yang
ketidaksepahaman ide mengenai format
terjadi di Aceh.
asimetris yang diusung. Bahkan dalam
2
Bahkan sampai riset ini dilakukan tahun 2016 beberapa kasus, ada keinginan kelompok
perdais tersebut belum dibahas karena kewenangan
tertentu untuk menguasai ‘kue asimetris’
danais dianggap bukan bagian dari kewenangan
DPRD.

Policy Paper - Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris dalam Konteks NKRI - 5

 karena merasa lebih memperjuangkan
status tersebut dibanding kelompok lain.
Keinginan yang kuat untuk mendapatkan
otsus melalui cara-cara seperti itu, bila
sampai dikabulkan bisa jadi akan sangat
rentan terjadi penyalahgunaan, baik
wewenang maupun anggaran.
Kedua, usulan otsus juga sering kali
tidak melibatkan masyarakat dan terkesan
elitis. Padahal tujuan otsus dan istimewa
adalah untuk peningkatan kesejahteraan
masyarakat lokal dan penguatan sistem
demokrasi daerah. Oleh karena itu,
pelibatan masyarakat menjadi penting
untuk mengurangi elitisme dan tarikan
politik yang tidak seiring dengan tujuan
otsus.
Kondisi dan problematika yang
terjadi di atas menunjukkan bahwa
pelaksanaan desentralisasi asimetris di
beberapa daerah di Indonesia belum
menunjukkan hasil yang memuaskan.
Bahkan, penyertaan dana yang diberikan
dalam bentuk DOKA, dana otsus, dan
danais masih belum memenuhi target
secara substansi. Ukuran keberhasilan
masih berpedoman pada kemampuan
daerah asimetris menyerap anggaran.
Lepas dari itu, pendekatan rational
choice institutionalism menekankan pada
keterlibatan aktor yang memaksimalkan
kepentingannya melalui kewenangan yang
dimiliki yang melekat pada institusinya
(Hall & Taylor, 1996). Interaksi para
aktor ini dapat menimbulkan kompetisi
dan konflik yang berdampak pada orang
banyak. Dalam konteks kajian ini adalah
dalam hal usulan inisiatif desentralisasi
asimetris dan pengelolaan desentralisasi
asimetris yang existing.
6 Policy Paper - Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris dalam Konteks NKRI -
Berdasarkan hasil kajian Tim selama
rentang waktu 2015-2018, aktor-aktor
yang terlibat dalam inisiatif usulan otsus
meliputi, pemerintah pusat, GAM di
Aceh, OPM di Papua, dan masyarakat
sipil. Pada aspek kewenangan khusus,
aktor yang terlibat meliputi pemda
di Aceh dan Papua/Papua Barat, dan
DIY, dan kesultanan di DIY. Aktor
yang terlibat pada aspek kelembagaan
khusus ialah Lembaga Wali Nanggroe di
Aceh, MRP/MRPB di Papua dan Papua
Barat, DPRP/DPRPB di Papua Barat,
dan pemda. Di DIY, aktor yang terlibat
ialah asisten keistimewaan (paniradya
kaistimewaan), parampara praja, dinas
kebudayaan, dan dinas tata ruang dan
pertanahan. Aktor yang terlibat dalam
pengelolaan aspek keuangan khusus ialah
pemerintah pusat, pemerintah daerah,
dan legislatif (DPRA, DPRP/DPRPB).
Aktor yang terlibat dalam aspek politik/
pemerintahan ialah GAM dan MPU di
Aceh, tokoh masyarakat, aktor politik,
dan aktor ekonomi. Sedangkan aktor
yang terlibat dalam korbinwas ialah
pemda, inspektorat, BPKP, BPK, dan
kesultanan. Aktor yang terlibat dalam
usulan otsus di Bali dan Maluku Utara
terdiri atas pempus, pemda, lembaga
legislatif, pengusaha, tokoh adat, dan
masyarakat sipil.
Meninjau perkembangan
keterlibatan aktor tersebut di atas
dalam berbagai aspek pelaksanaan
kebijakan desentralisasi asimetris,
mereka ikut memengaruhi keberhasilan
pelaksanaan otsus atau istimewa di
daerah desentralisasi asimetris. Sejauh ini,
keterlibatan para aktor tersebut belum
memberikan pengaruh yang cukup positif
dalam pemanfaatan dan penggunaan
DOKA, dana otsus, dan danais/dais
dalam peningkatan kesejahteraan dan
pembangunan daerah. Sebaliknya, yang
tampak justru banyak kasus korupsi terjadi
di daerah asimetris sebagaimana misalnya
yang terjadi di Aceh. Terdapat delapan
(8) kasus korupsi dengan kerugian negara
mencapai Rp327 miliar (Razi, 2019).
Pendekatan historical institutionalism
ialah metode ilmu sosial institusionalis
baru yang menggunakan institusi
untuk menemukan urutan perilaku
sosial, politik, ekonomi dan perubahan
sepanjang waktu. Ini adalah pendekatan
komparatif untuk mempelajari semua
aspek organisasi manusia, dan sangat
bergantung pada studi kasus. Menurut
Tilly, historical institutionalism ialah
metode yang tepat untuk mengukur
struktur besar, proses besar, dan membuat
perbandingan besar (Tilly, 1984).
Otonomi khusus hadir dengan
dilatarbelakangi oleh sejarah atas
perumusan pertama Undang-Undang
Dasar 1945 yang selanjutnya disebut
dengan UUD 1945. Pengaturan tentang
Pemerintah Daerah terdapat pada Pasal 18
UUD 1945 sebelum amandemen yakni,
pembagian daerah Indonesia atas daerah
besar dan kecil, dengan bentuk susunan
pemerintahnya ditetapkan dengan
undang-undang, dengan memandang dan
mengingat dasar permusyawaratan dalam
sistem pemerintahan negara dan hak-
hak asal-usul dalam daerah-daerah yang
bersifat istimewa.
Penyelenggaraan pemerintahan
daerah dipertegas kembali pada tahun
1999 sampai dengan 2002, saat proses
perubahan empat kali UUD 1945. Pada
BAB VI tentang Pemerintahan Daerah
Policy Paper - Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris dalam Konteks NKRI -
Pasal 18, Pasal 18 A dan Pasal 18 B UUD
1945 menjadi dasar dari keberadaan
pengaturan tentang pemerintahan daerah
dan otonomi khusus. Proses perumusan
peraturan tentang pemerintahan daerah
diajukan saat perubahan pertama di
tahun 1999 dan disahkan dalam Rapat
Paripurna ke-9 terkait pembahasan dan
pengesahan perubahan kedua UUD 1945
di tahun 2000.
Setelah perubahan kedua UUD
1945, muncul ketetapan MPR RI Nomor
IV/MPR/2000 tentang Rekomendasi
Kebijakan dalam Penyelenggaraan
Otonomi Daerah, yang menekankan
untuk segera merealisasikan otonomi
khusus melalui sebuah undang-undang
otonomi khusus. Di dalam kajian ini,
empat daerah yang memiliki status
otsus dan istimewa ialah Aceh, Papua,
Papua Barat, dan DIY3 . Keempat
3
Provinsi Aceh berdasarkan Undang-Undang
Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan
Aceh, Provinsi Papua dan Papua Barat berdasarkan
Undang-Undang Nomor 35 Tahun 2008 tentang
Perubahan atas Undang-Undang Nomor 21 Tahun
2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua.
Yogyakarta juga merupakan salah satu daerah
asimetris di Indonesia. Sejarah keberadaan Provinsi
Daerah Istimewa Yogyakarta dapat diruntut sejak
berdirinya negara kesatuan Republik Indonesia,
Yogyakarta merupakan negara bangsa yang
memiliki kewenangan mengelola urusannya sendiri.
Dasar kewenangan dan kedaulatan Yogyakarta
dapat ditelusuri dari beberapa fakta sejarah.
Pertama, pada masa pemerintahan kolonial Belanda,
dibuat Perjanjian Politik antara Belanda dengan
Kasultanan Yogyakarta (Soedarisman, 1985).
Kedua, Kasultanan Yogyakarta memiliki struktur
pemerintahan yang diakui oleh pemerintah kolonial
Belanda maupun Jepang (Soemardjan, 1981).
Ketiga, sekalipun pada prinsipnya menganut sistem
monarki, namun modernisasi dan demokratisasi
dilaksanakan di lingkungan Kasultanan Yogyakarta,
sekalipun dengan langkah-langkah yang
“membingungkan”(Tri Widodo, 2002). Keempat,
dalam urusan pertanahan, Yogyakarta memiliki akar
7
 daerah asimetris tersebut mendapatkan
pengakuan dari negara sejak berlakunya
UUD 1945 dan pasca reformasi diakui
keberadaannya oleh pemerintah sebagai
daerah yang memiliki kekhususan atau
keistimewaan dilihat dari latar belakang
politik, ekonomi, dan sejarah. Namun,
pemberian status otsus bagi Aceh dan
Papua/Papua Barat belumlah sepenuhnya
memenuhi harapan dari berbagai pihak
yang berkepentingan.
Pendekatan sociological institutiona-
lism ialah suatu bentuk institusionalisme
baru yang menyangkut cara di mana
lembaga-lembaga menciptakan
makna bagi individu-individu, yang
menyediakan landasan teori penting
bagi institusionalisme normatif dalam
ilmu politik (Lowndes, 2010). Dalam
konteks kajian ini, pendekatan sociological
institutionalism dikaji untuk melihat
keberhasilan pemberian DOKA,
dana otsus, dan danais/dais di bidang
pendidikan, kesehatan, ekonomi, dan
budaya.
Sejak diberlakukannya otsus bagi
Aceh, Papua, dan Papua Barat, dan
istimewa bagi DIY maka secara otomatis
juga diberikan tambahan fiskal berupa
DOKA, dana otsus, dan danais/dais.
Tujuan pemberian dana tambahan ini
ialah untuk pendidikan, kesehatan,
ekonomi, dan khususnya danais/dais
sejarah yang unik. Berdasarkan Rijksblad Kasultanan
nomor 1918 nomor 16 juncto 1925 nomor 23, serta
Rijksblad Paku Alaman 1918 nomor 18 juncto 1925
nomor 25, hak milik atas tanah tidak diberikan
kepada warga negara Indonesia non-pribumi dengan
pertimbangan melindungi warga pribumi yang
secara ekonomis tergolong lemah (Tri Widodo,
2002). Dari sini terlihat keberpihakan penguasa
Yogyakarta terhadap nasib para kawula negeri, yang
secara langsung mengokohkan legitimasi politik
serta akuntabilitas kepemimpinan mereka.
8 Policy Paper - Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris dalam Konteks NKRI -
untuk pengembangan nilai-nilai budaya
lokal yang ada di DIY. Pada bagian
aspek pengelolaan keuangan asimetris,
diketahui bahwa perkembangan ekonomi
makro baik di Aceh, Papua, Papua Barat,
dan DIY belumlah memuaskan. Data
tahun 2017, menunjukkan di keempat
daerah tersebut masih berada 15 urutan
terbawah. Begitu pula dalam pengelolaan
institusi dan pemerintahan, Aceh, Papua,
dan Papua Barat masih berada di urutan
10 terbawah dari jumlah provinsi di
Indonesia. Sedangkan DIY lebih baik
dibandingkan ketiga daerah asimetris
tersebut, yaitu berada di posisi 15 teratas
(Aziz & dkk, 2019).
Dari sisi kondisi keuangan, bisnis,
dan tenaga kerja, juga dari peningkatan
daya saing secara umum, Aceh, Papua,
dan Papua Barat masih sangat rendah
berada di urutan 10 terbawah. Sedangkan
DIY cukup baik dan berada di urutan
10 teratas. Dari sisi peningkatan kualitas
hidup dan pembangunan infrastruktur,
Aceh sudah cukup baik dan DIY sangat
baik dengan berada di urutan lima teratas.
Sementara Papua dan Papua Barat masih
sangat tertinggal dengan berada di lima
urutan terbawah (Aziz & dkk, 2019).
Dalam hal budaya, hanya DIY yang
benar-benar memfokuskan perhatiannya
kesana untuk pengembangan budaya lokal.
Hal ini diakomodasi di UU Nomor 13
Tahun 2012 tentang Keistimewaan DIY,
dan diakomodasi juga implementasinya
melalui danais/dais.
Apabila kita melihat kembali
perkembangan keempat daerah
berdasarkan data perkembangan Asia
Competitiveness Institution tahun 2014
sampai dengan 2017, maka pemberian
DOKA, dana otsus, maupun danais/
dais belum memberikan perubahan yang
menyeluruh dan signifikan terhadap
peningkatan kesejahteraan (pendidikan,
kesehatan, dan ekonomi) (Razi, 2019).
Kajian ini juga menggunakan
pendekatan discursive institutionalism
menyatakan bahwa wacana politik, sosial,
atau kebijakan dapat melakukan fungsi
komunikatif: aktor yang mengungkapkan
gagasan secara publik dapat menyebabkan
perubahan sosial, atau mengoordinasikan
fungsi. Dengan demikian, gagasan dan
makna menyediakan mekanisme bagi
banyak pelaku untuk mencapai konsensus
tentang norma dan nilai, sehingga
mampu menciptakan perubahan sosial
(Dodds, 2013). Kajian ini menggunakan
pendekatan discursive institutionalism
untuk melihat penyamaan persepsi pusat
dan daerah tentang kewenangan pusat
dan daerah yang diatur di dalam undang-
undang.
Undang-undang pemerintah daerah
mengalami beberapa kali perubahan sejak
reformasi mulai dari UU Nomor22 Tahun
1999 yang direvisi menjadi UU Nomor 32
Tahun 2004, kemudian direvisi kembali
menjadi UU Nomor 23 Tahun 2014.
Begitu pula dengan undang-undang yang
mengatur perimbangan keuangan pusat
dan daerah juga mengalami perubahan
yang semula ditetapkan melalui UU
Nomor 25 Tahun 1999, kemudian
direvisi menjadi UU Nomor 33 Tahun
2004.
Sebagaimana yang telah dijelaskan
pada bagian historical institutionalism,
terjadi beberapa kali perubahan UU
otonomi khusus di Aceh, mulai dari
UU Nomor 44 Tahun 1999, kemudian
Policy Paper - Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris dalam Konteks NKRI -
menjadi UU Nomor 18 Tahun 2001, dan
berubah kembali setelah MoU Helsinki
menjadi UU Nomor 11 Tahun 2006
tentang Pemerintahan Aceh. Sementara
untuk Papua, UU otsus ditetapkan
melalui UU Nomor 21 Tahun 2001 yang
kemudian dengan adanya pemekaran
Papua menjadi Papua dan Papua Barat,
maka ada perubahan perundang-
undangan menjadi UU Nomor 35 Tahun
2008 juncto UU Nomor 21 Tahun 2001
tentang perubahan undang-undang
tersebut.
Sedangkan di DIY sendiri,
perubahan undang-undang tentang
status keistimewaan DIY cukup lama
bergantinya dari UU Nomor 3 Tahun
1950 menjadi UU Nomor 13 Tahun
2012 tentang Keistimewaan Daerah
DIY. Tentunya dengan adanya perubahan
undang-undang ini terdapat nomenklatur
yang berbeda dengan undang-undang
sebelumnya. Namun, dalam urusan
pengaturan kewenangan absolut (ada 6
sebagaimana yang telah dijelaskan pada
aspek kewenangan) yang hanya menjadi
hak pemerintah pusat untuk mengaturnya.
Sementara untuk daerah asimetris sudah
ada pengaturan tersendiri yang menjadi
kewenangannya. Sepanjang belum diatur
di dalam UU otsus/istimewa, maka apa
yang menjadi kewenangan pemerintah
daerah tetap mengacu kepada UU Nomor
23 Tahun 2014. Misalnya, dalam konteks
pelaksanaan otsus dan istimewa, apabila
dalam UU Otsus/Istimewa peraturan
tentang korbinwas dan kewenangan
gubernur tidak diatur maka bisa mengacu
kepada UU Pemda. Namun pada
kenyataannya, hal ini belum sepenuhnya
dapat dilakukan.
9
 Berdasarkan keempat proses di 1. Penyiapan masterplan termasuk
atas maka dapat disimpulkan kebijakan leading program dari DOKA,
pengelolaan desentralisasi asimetris yang dana otsus, dan danais/dais yang
berlaku di keempat daerah belumlah didukung dengan kekuatan
memberikan perubahan yang berarti hukum dalam bentuk peraturan
terhadap perbaikan dan peningkatan daerah (qanun, perdasi/perdasus,
kesejahteraan masyarakat lokal. Hal ini dan perdais).
terjadi karena masih lemahnya kapasitas 2. Di Aceh, perlu adanya pembatasan
SDM, adanya kepentingan elite yang kuota maksimal alokasi DOKA
bermain dalam pengelolaan otsus dan untuk kegiatan-kegiatan yang
dana otsus, instrumen hukum yang belum bernilai kecil, disamping
jelas, dan adanya dinamika politik yang penggunaan e-planning yang
terjadi baik di pusat maupun di daerah. fungsinya secara otomatis menolak
Oleh karena itu perlu adanya program-program yang nilainya di
upaya perbaikan dalam pengelolaan bawah Rp 500 juta.
desentralisasi asimetris bagi daerah- 3. Di Papua, untuk masterplan
daerah otsus dan istimewa sebagai juga mengacu pada skema
suatu “corrective” atas pelaksanaan pembangunan Papua dan
otsus selama ini dan sebagai dasar acuan Papua Barat berdasarkan
bagi daerah-daerah lainnya yang ingin wilayah adat dengan tujuan
mengusulkan otsus atau istimewa. Untuk untuk memudahkan proses
itu diperlukan prinsip-prinsip perbaikan pembangunan di wilayah yang
sebagai prasyarat pengelolaan otsus/ sangat luas dengan permasalahan
istimewa sehingga dihasilkan suatu model yang berbeda-beda.
pengelolaan desentralisasi asimetris yang 4. Perlu dibuat aturan yang dapat
aplikatif dan efektif mengurangi kentalnya aspek
politis dalam pengelolaan DOKA,
dana otsus, dan danais/dais.
3. SOLUSI: PRASYARAT
Tujuannya untuk mencegah para
PERBAIKAN politisi mengintervesi masuknya
A. PRINSIP-PRINSIP KHUSUS program-program yang tanpa
BAGI ACEH, PAPUA/PAPUA melalui proses musrenbang. Oleh
BARAT, DAN DIY SEBAGAI karena itu, proses perencanaan
PRASYARAT YANG HARUS penggunaan dana tersebut harus
DIPENUHI melalui proses musyawarah
dalam forum musrenbang dana
a.1 Kewenangan dalam otsus dan danais mulai dari
Pengelolaan Keuangan musrenbang provinsi sampai
Asimetris dengan kampong/distrik/desa.
Prinsip-prinsip khusus yang harus Ini artinya, musrenbang harus
dipenuhi dalam pengelolaan keuangan dijadikan dasar fondasi untuk
asimetris sebagai berikut: perencanaan anggaran tahun yang
akan datang.

10 Policy Paper - Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris dalam Konteks NKRI -

 5. Khusus DIY, karena alokasi a.2 Koordinasi, Pembinaan,
danais juga meliputi pertanahan dan Pengawasan dalam
maka perlu ada penyelarasan Pengelolaan Keuangan
UU pertanahan di mana konflik Asimetris
pertanahan masih menjadi Sejauh ini sejak DOKA, Dana Otsus,
persoalan di masyarakat di DIY. dan Danais/Dais digelontorkan, belum
Penyelesaiannya, pemerintah DIY pernah ada pengawasan yang serius.
dapat mengembalikan persoalan Kalaupun ada hanya dilakukan sebatas
tanah kepada hukum nasional yang pemeriksaan dan evaluasi sehingga dirasa
berlaku dengan pertimbangan: masih belum optimal. Oleh karena itu,
• Pertama, DIY merupakan prinsip-prinsip khusus sebagai prasyarat
bagian dari NKRI yang yang perlu diperbaiki:
tunduk terhadap hukum 1. Penguatan korbinwas oleh legislatif
nasional bahwa tanah dalam pengawasan DOKA, dana
sebagaimana diatur dalam otsus, dan danais/dais. Misalnya
Pasal 33 UUD NRI Tahun dengan pembentukan tim khusus
1945 berada dibawah yang terdiri dari beberapa orang di
kekuasaan negara. luar parlemen, namun dipilih oleh
• Kedua, pemanfaatan tanah parlemen. Tim ini melakukan
harus mengutamakan pengawasan tidak hanya di level
kepentingan dan provinsi tetapi juga di level
kemaslahatan masyarakat kabupaten/kota.
Yogyakarta, sehingga 2. Pembentukan lembaga
semua elite pemerintahan independen yang berbentuk komisi
DIY bisa konsisten dengan atau badan yang sifatnya spesialis
mewujudkan apa yang mengawasi penggunaan DOKA,
ingin dicapai pada Pasal dana otsus, dan danais/dais.
32 Ayat (5) UU Nomor Peran dan fungsinya melakukan
13 Tahun 2012 tentang monitoring dan evaluasi, menerima
Keistimewaan Yogyakarta, laporan dari warga masyarakat,
bahwa “pengelolaan dan dan bekerja atas dasar pengawasan
pemanfaatan tanah ditujukan masyarakat secara keseluruhan.
untuk sebesar-besarnya Oleh karenanya, lembaga ini bisa
pengembangan kebudayaan, difasilitasi oleh kalangan ornop, di
kepentingan sosial, dan mana dalam melaksanakan tugas
kesejahteraan masyarakat.” pengawasannya dilindungi oleh
undang-undang.
3. Pembentukan tim khusus
oleh pemerintah pusat untuk
pengawasan DOKA, dana otsus,
dan danais/dais sebagai wujud
pengawasan eksternal yang

Policy Paper - Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris dalam Konteks NKRI - 11

 bersifat independen yang terdiri
atas para ahli hukum dan penggiat
anti-korupsi yang beranggotakan
7-10 orang yang ditunjuk oleh
presiden, bekerja di bawah
sumpah, serta bertanggung jawab
langsung kepada presiden.
4. Badan pengawas dan pemeriksa
(BPK, BPKP, dan inspektorat)
melakukan sinergi dalam
melakukan pemeriksaan dan
pengawasan supaya lebih efektif
dan efisien. Meski secara fungsi
masing-masing memiliki tugas
dalam koridor yang berbeda yang
mana inspektorat merupakan
bagian dari pengawasan internal,
sementara BPK dan BPKP
berfungsi sebagai pengawas
eksternal. Sinergi dan kolaborasi
antarlembaga ini diharapkan
mampu menciptakan kondisi
yang menjamin kredibilitas dan
akuntabilitas pemerintah daerah
dalam melaksanakan fungsi
pemerintah dan menciptakan
kinerja yang lebih baik.
5. Struktur pertanggungjawaban
inspektorat provinsi harus
ditingkatkan ke level pemerintah
pusat untuk mendistorsi pengaruh
kepala daerah dalam proses
pengawasan DOKA, dana otsus,
dan danais.
6. Perlu adanya skema perbaikan
dalam tahapan pencairan DOKA,
dana otsus, dan danais/dais.
Pemerintah Pusat dalam hal
ini Kemendagri memberikan
rekomendasi kepada Kemenkeu
untuk mencairkan DOKA/
dana otsus/danais atas dasar
12 Policy Paper - Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris dalam Konteks NKRI -
pertimbangan evaluasi. Evaluasi
yang dilakukan dengan menilai
program dana otsus apakah
sudah sesuai dengan target dan
sasaran, tidak hanya secara teknis
tetapi juga substansinya. Apabila
target dan sasaran tidak tercapai
maka sebaiknya pencairan dana
berikutnya ditunda. Ini penting
untuk meningkatkan efisiensi dan
efektivitas dalam pengelolaan dana
otsus sehingga apa yang menjadi
tujuan otsus dapat terwujud.
7. Untuk mempermudah penga-
wasan masyarakat, maka perlu
akses informasi keterbukaan
bagi masyarakat terhadap
penggunaan dan pengelolaan
danais yang merupakan bagian
dari dana APBN. Dan juga
perlu dibuat mekanisme yang
jelas bagi masyarakat dalam
melakukan pengawasan secara
institusional. Selain pengawasan
secara institusional, masyarakat
dapat melakukan pengawasan
secara budaya. Kegiatan tapa pepe
di depan kraton bisa dijadikan
sebagai bagian dari sarana
mengemukakan pendapat apabila
ada dari tujuan keistimewaan
yang tidak sesuai dari harapan
masyarakat Yogyakarta.
a.3 Kewenangan dalam
Pengelolaan Kelembagaan dan
Pemerintahan Asimetris
Di dalam kewenangan pengelolaan
kelembagaan dan pemerintahan di Aceh,
Papua/Papua Barat, dan DIY berikut ini
prinsip-prinsip khusus sebagai prasyarat
yang harus dipenuhi:
 1. Peningkatan kualitas SDM atau di bawahnya bisa juga
pada eksekutif maupun legislatif dibantu oleh bagian khusus
dengan tujuan untuk mewujudkan yang menangani otsus di
pemerintahan lokal yang kapabel, tingkat provinsi.
efisien, dan sinergis. • Khusus di Papua dan Papua
2. Membangun struktur kelemba- Barat:
gaan pemerintahan lokal yang • MRP/PB perlu di
rasional, fungsional, dan sinergis: revitalisasi baik soal
• Pemerintah daerah memberi- proses rekrutmen dan
kan dukungan penuh kepada kapasitas anggotanya.
lembaga khusus. Misalnya, Tingkat pendidikan
keistimewaan di bidang dianggap penting untuk
adat, pemerintah dapat memahami peraturan
memberikan dukungan yang dan dinamika politik
cukup memadai melalui lembaga-lembaga
pendanaan kepada MAA pemerintahan.
sebagai lembaga adat yang • MRP harus melakukan
sudah lama berdiri. fungsi advokasi
• Pembatasan/perampingan terhadap masyarakat
kelembagaan khusus di Aceh. Papua khususnya
Perampingan bisa dilakukan OAP. Termasuk
dengan penggabungan atau ketika pemerintah
penghapusan lembaga khusus. menyusun kebijakan
Misalnya MAA dan Lembaga pembangunan.
Wali Nanggroe. Tujuannya • MRP layaknya lem-
untuk penghematan dan baga politik dan
meminimalisir tumpang pemerintahan, memiliki
tindihnya peran dan fungsi program kerja yang
lembaga khusus yang banyak. terukur dengan baik,
• Khusus Papua dan Papua tahunan maupun
Barat, perlu dibentuk satu lima tahun. Hak atas
bidang khusus atau mungkin kesehatan, hak atas
unit khusus, misalnya pendidikan, dan lain-
SKPD khusus otsus supaya lain terkait OAP harus
lebih concern mengurusi menjadi bagian yang
pengelolaan dan penggunaan diagendakan MRP
dana otsus. Tetapi dari sisi untuk setiap saat
kewenangan, perlu juga menjadi bagian yang
bidang khusus yang ada mereka pastikan kepada
di wilayah Bappeda dan pemerintah daerah.
Bappenas setingkat eselon 2

Policy Paper - Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris dalam Konteks NKRI - 13

 • Regulasi dari peme-
rintah pusat baik
undang-undang maupun
peraturan pemerintah
harus mengatur
kedudukan MRP dalam
pola hubungan antara
gubernur dan DPRP
serta antara provinsi
dan kabupaten/kota.
Mekanisme pola
hubungan yang lebih
jelas dengan SOPnya
harus diatur lebih lanjut
baik dalam Undang-
Undang Otsus maupun
turunannya hingga ke
Perdasus (Tryatmoko,
2016).
• MRP perlu untuk
meletakkan agenda
strategis terkait otsus
di Papua. MRP perlu
membuka diri dan
membangun komu-
nikasi dengan perguruan
tinggi, LSM, lembaga
adat, agama, dan
sebagainya.
• Dalam model kelem-
bagaan di Papua/Papua
Barat, seharusnya ada
kesejajaran antara
lembaga-lembaga yang
ada (pemda, DPRP, dan
MRP) terutama antara
MRP dan DPRP dalam
pembahasan Perdasus.
14 Policy Paper - Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris dalam Konteks NKRI -
a.4 Membangun Partai Politik
Lokal: Berkualitas, Beradab,
dan Berwawasan Kebangsaan
Partai politik lokal di Aceh, haruslah
memenuhi prinsip-prinsip berikut
sebagai prasyarat:
1. Partai lokal yang berkualitas,
beradab, dan berwawasan
kebangsaan. Untuk itu, perlu
adanya persyaratan kapasitas
pendidikan minimal dan kapasitas
politik bagi SDM-SDM yang
terlibat di partai lokal.
2. DPRA perlu didukung oleh staf
ahli yang memiliki keahlian di
bidang pemerintahan, ekonomi,
dan pembangunan.
3. Partai politik lokal mampu
menjalankan fungsi sebagai
pengatur konflik
4. Partai politik lokal menge-
depankan persaingan dengan
cara-cara demokratis dan beradab.
5. Keberadaan partai politik lokal
haruslah mendukung NKRI.
Perbaikan model kelembagaan
khusus di Papua dan Papua Barat
tidak hanya berada di MRP tetapi juga
DPRP/B. Kursi tambahan di DPRP/B
dari unsur OAP sangat pelik persoalannya
tidak hanya terkait mekanismenya tetapi
juga persoalan legitimasi kedudukannya.
Kursi tambahan ini mungkin saja masih
sangat relevan ketika masyarakat asli
Papua tidak banyak di parlemen. Namun
situasi saat dimana parlemen didominasi
oleh orang Papua asli, kursi tambahan
ini menjadi pertanyaan serius mengenai
problem keterwakilan. Namun, partai • Yustisi
politik lokal tidak dikenal di dalam • Moneter dan fiskal nasional
Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001.
• Agama
Jika partai politik lokal hadir di Papua,
sebagaimana di Aceh, tentu saja persoalan 2. Kewenangan urusan pemerin-
representasi tidak akan menjadi persoalan tahan umum:
serius sebagaimana kursi tambahan ini. • Pembinaan daerah otsus.
Untuk itu, posisi partai politik lokal
Dalam hal ini pemerintah
perlu untuk diagendakan dan masuk pusat perlu melakukan
dalam pembahasan perubahan Undang- pembinaan wawasan kebang-
Undang Otsus Papua. Tentunya usulan saan, persatuan dan kesatuan
parpol lokal ini haruslah memenuhi bangsa, serta penanganan
persyaratan parpol lokal yang berkualitas, konflik. Pembinaan ini secara
beradab, berwawasan kebangsaan, dan khusus diserahkan kepada
anti kekerasan. Kementerian Dalam Negeri.
• Pengawasan terhadap daerah
B. PRINSIP-PRINSIP UMUM otsus.
SEBAGAI PRASYARAT YANG Presiden melakukan penga-
HARUS DIPENUHI wasan umum, dan Menteri
Dalam Negeri dan kepala
Praktik desentralisasi asimetris di
lembaga pemerintah non
Indonesia masih memiliki kelemahan,
kementerian melakukan
khususnya ditinjau dari kelima aspek yang
pengawasan teknis
dikaji oleh tim. Oleh karena itu untuk
melakukan perbaikan ke depan, tidak
hanya bagi keempat daerah asimetris yang Prinsip-prinsip umum yang harus
sudah ada (Aceh, Papua, Papua Barat, dan dipenuhi sebagai prasyarat dari
DIY) tetapi juga bagi daerah-daerah yang kewenangan pemerintah daerah:
mengusulkan asimetris, maka berikut ini
1. Membina dan mengembangkan
prinsip-prinsip umum sebagai prasayarat
adat dan budaya
yang harus dipenuhi.
• Kewenangan pemerintah
a. Aspek Kewenangan Asimetris provinsi dalam membina dan
Prinsip-prinsip umum yang harus mengembangkan adat dan
dipenuhi sebagai prasyarat dari budaya dibagi dalam beberapa
kewenangan pemerintah pusat: aspek, yakni pembinaan
kerukunan antarsuku,
1. Kewenangan urusan pemerintahan agama, ras, antargolongan,
absolut: penanganan konflik sosial
• Politik luar negeri dan kewenangan mengatur
peraturan di tingkat provinsi
• Pertahanan keamanan terkait hukum adat/

Policy Paper - Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris dalam Konteks NKRI - 15

 budaya yang sesuai dengan produk peraturan daerah
kekhususan daerah. terhadap peraturan yang ada
2. Kewenangan peradilan tertentu diatasnya atau yang setara,
untuk memenuhi prinsip
• Pemberian sebagian
kepastian dan keadilan
kewenangan peradilan
norma, serta kejelasan tujuan
tertentu di daerah asimetris
dan kegunaannya. Tujuannya
merupakan bagian
untuk mencegah sekaligus
dari aspek kekhususan
menanggulangi terjadinya
daerah. Kewenangan ini
disharmoni peraturan
bersifat terbatas untuk
perundang-undangan.
mengakomodir kekhasan
norma hukum yang berlaku 2. Penataan perda dan peraturan
di daerah asimetris (misalnya pemerintah
peradilan agama dan adat). • Sebagai upaya preventif
3. Pendidikan, kesehatan, dan terhadap cacat hukum
kesejahteraan (ekonomi) sehingga dapat mencegah
• Kewenangan yang terkait adanya tumpang tindih
dengan kesejahteraan kewenangan pada
masyarakat di bidang lembaga khusus, karena
pendidikan, kesehatan, bagaimanapun desain
dan ekonomi menjadi kewenangan lembaga khusus
kewenangan daerah provinsi di daerah asimetris diatur
asimetris. Kewenangan dalam perda yang diterbitkan.
ini merupakan salah satu Ketika harmonisasi terjadi,
dasar pembagian fungsi potensi adanya tumpang
kewenangan daerah dalam tindih kewenangan lembaga
rangka mendorong akselerasi akan menjadi terminimalisir,
daerah untuk mewujudkan sehingga kewenangan
peningkatan pelayanan lembaga khusus akan sesuai
masyarakat, kemandirian dengan kebutuhan daerah.
serta pembangunan daerah. 3. Perluasan kewenangan pengawa-
Hal ini dikarenakan adanya san
kondisi yang khusus dan • Pelaksanaan desentralisasi
berbeda dengan daerah asimetris membutuhkan
lainnya. harmonisasi kewenangan
pengawasan yang cukup luas
Prinsip-prinsip umum yang harus dengan melibatkan beberapa
dipenuhi sebagai prasyarat untuk unsur pengawas. Salah
menciptakan harmonisasi kewenangan: satunya adalah revitalisasi
1. Harmonisasi perda peran lembaga perwakilan
• Prinsip ini merupakan daerah di daerah asimetris
proses penyesuaian sebuah dalam pengawasan.

16 Policy Paper - Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris dalam Konteks NKRI -

 4. Keadilan dan keberimbangan merata dan tidak hanya
dalam pengelolaan sumber- dinikmati hanya oleh
sumber kekayaan alam segelintir elite di daerah
• Pengalokasian DBH SDA asimetris, diharapkan dengan
yang diatur berdasarkan prinsip pemerataan dapat
prinsip origin (derivative) memberikan ruang dan
dan prinsip realisasi. Kedua stimulus bagi masyarakat di
prinsip tersebut harus daerah tersebut untuk terus
dipenuhi agar pemerintah memacu pembangunan yang
daerah asimetris dapat selama ini masih dirasakan
menerima dana bagi hasil dari kurang jika dibandingkan
sumber daya alam. Prinsip dengan daerah lainnya.
derivative berarti sebuah 2. Akselerasi pembangunan
provinsi atau kabupaten/ • Peningkatan akselerasi
kota harus memiliki aktivitas pembangunan dalam model
produksi hasil SDA yang desentralisasi asimetris ke
dilakukan dalam batas depan memerlukan enam
wilayah dan/atau batas (6) pendekatan yakni
kewenangan pengelolaan pendekatan sosial budaya
SDA wilayah laut (dengan berdasarkan kekhasan daerah
batas 12 kilometer dari garis asimetris, pembangunan
pantai), di mana daerah yang berpusat pada manusia,
asimetris penghasil SDA pembangunan yang
akan mendapatkan porsi yang berkelanjutan, pembangunan
lebih besar dibandingkan tata pemerintahan yang baik
dengan daerah lainnya. dan bersih, dan demokrasi
Sementara prinsip realisasi yang berkelanjutan serta
berarti penerimaan telah pembangunan inklusif dan
diakui serta dicatat dalam berkeadilan (Bataralifu,
Rekening Kas Umum Negara 2019).
(Fahmi Wibawa, 2019) .
3. Kekhususan karakter wilayah
Prinsip-prinsip umum yang harus • Pendekatan berbasis wilayah
dipenuhi sebagai prasyarat untuk adat merupakan terobosan
melaksanakan pembangunan daerah: penting yang perlu dilakukan
oleh pemerintah di daerah
1. Pemerataan
dengan mengakomodasi
• Pelaksanaan desentralisasi pendekatan berbasis wilayah
asimetris di Indonesia harus adat di dalam masterplan
memberikan dampak bagi pembangunan. Dengan
kesejahteraan masyarakat pendekatan baru ini,
di daerah tersebut. Dengan pemerintah menghargai
adanya kebijakan secara

Policy Paper - Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris dalam Konteks NKRI - 17

 kearifan lokal, potensi
sumber daya alam lokal, dan
karakteristik sosial budaya
di setiap wilayah adat. Setiap
wilayah adat memiliki potensi
ekonomi yang berbeda,
sehingga pemerintah
menekankan pendekatan
pembangunan yang bersifat
Tematik, Holistik, Integratif
dan Spasial dalam perumusan
perencanaan pembangunan
untuk daerah asimetris.
4. Perlindungan kultural
• Perlindungan hak-hak
masyarakat adat asli tidak
hanya terbatas dalam konteks
hak adat atas hutan, tetapi juga
hak adat atas tanah, air dan
perairan, serta sungai maupun
danau serta sumber daya
alam. Bahkan masyarakat
dapat memperoleh
kemudahan akses untuk
menjalankan usaha-usaha
ekonomi produktif serta hak
berpartisipasi penuh dan luas
dalam bidang politik dan
birokrasi pemerintahan.
5. Peningkatan PAD
• Terbatasnya jangka waktu
insentif berupa dana kepada
daerah asimetris, membuat
pemerintah daerah asimetris
perlu mengupayakan
peningkatan pendapatan
asli daerah (PAD). Upaya
peningkatan PAD bisa
dilakukan melalui penciptaan
sumber-sumber pajak dan
retribusi daerah, yaitu dengan
18 Policy Paper - Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris dalam Konteks NKRI -
mengadakan pendataan atau
menginvertarisir berbagai
objek yang berpotensi
untuk dipungut pajak atau
retribusinya. Tujuannya
agar adanya penambahan
jumlah objek dari pajak
daerah di beberapa wilayah
dan penambahan jenis
retribusi jasa usaha dengan
meningkatkan jumlah
penerimaan daerah melalui
penciptaan sumber-sumber
pendapatan baru.
b. Aspek Kelembagaan
Asimetris
Prinsip-prinsip umum yang harus
dipenuhi sebagai prasyarat untuk
pengelolaan kelembagaan asimetris:
1. Prinsip pertama, melihat pada
kedudukan dan struktur lembaga
khusus.
• Lembaga khusus bisa berada
(1) di luar pemda sehingga
memiliki fungsi checks and
balances, (2) ada di dalam
pemda sebagai executive
support, dan di luar pemda
yang berfungsi untuk checks
and balances, atau berada
di dalam pemda sebagai
executive support.
• Lembaga khusus tidak perlu
terlalu banyak sehingga bisa
memaksimalkan peran dan
fungsinya agar tidak saling
tumpang tindih. Kalaupun
ada penambahan lembaga
khusus haruslah dilakukan
dengan selektif.
 2. Prinsip kedua, perlu adanya
persyaratan dalam rekrutmen
anggota/SDM lembaga khusus.
• Melakukan fit and proper test
dalam konteks kekhususan.
• Menetapkan standar minimal
pendidikan keanggotaan
lembaga khusus. Selain itu
juga dalam syarat keanggotaan
turut memperhatikan adanya
keterwakilan adat dan
perempuan.
3. Prinsip ketiga, meningkatkan
peran dan fungsi lembaga khusus.
• Di sini antarlembaga khusus
memiliki fungsi dan peran
yang jelas sehingga dapat
saling melakukan koordinasi.
Dengan peran dan fungsi
yang jelas maka lembaga
khusus dapat melakukan
fungsi checks and balances,
legislasi, atau executive
support.
4. Prinsip keempat, membangun
inovasi dan keterbukaan informasi
publik (KIP).
• Hal ini dapat dilakukan
melalui pemanfaatan
teknologi informasi, evaluasi
internal pemda dan pusat
secara berkala terkait
dengan peran dan fungsi
lembaga khusus, pembinaan
oleh pusat, dan pelibatan
masyarakat dalam kegiatan
dan pengawasan terhadap
lembaga khusus.
Policy Paper - Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris dalam Konteks NKRI -
c. Aspek Keuangan Asimetris
Prinsip-prinsip umum yang harus
dipenuhi sebagai prasyarat untuk
pengelolaan keuangan asimetris:
1. Prinsip pertama, menyiapkan
perencanaan induk (masterplan)
dan juknis pengelolaan keuangan
asimetris (dana otsus/istimewa).
Tujuannya supaya penggunaan
dana otsus bisa terarah, terukur
dan tepat sasaran (money follows
function) sesuai dengan tujuan
otsus. Oleh karena itu perlu
adanya:
• Peningkatan kapasitas SDM
(eksekutif & legislatif )
melalui pendidikan &
pelatihan, korbinwas tentang
manajemen keuangan baik
teknis maupun substansi.
• Pelibatan eksekutif, legislatif,
dan masyarakat dalam
penyusunan masterplan
(melalui musrenbang dana
otsus/istimewa).
2. Prinsip kedua, menyiapkan
regulasi dengan pengelolaan
keuangan asimetris (dana otsus/
istimewa).
Tujuannya agar program-program
yang didanai oleh dana otsus/
istimewa memiliki payung hukum
yang kuat. Oleh karena itu perlu
adanya:
• Peningkatan kapasitas SDM
(eksekutif & legislatif )
melalui pendidikan &
pelatihan
• Penguatan peran lembaga
khusus/biro khusus melalui
19
 pendidikan & pelatihan • Mekanisme transfer langsung
• Pelibatan anggota legislatif penyaluran dana otsus/
untuk mengawal dana otsus/ istimewa dari pusat ke
istimewa provinsi.
• Selama ini mekanisme
3. Prinsip ketiga, adanya jangka
transfer langsung dari pusat
waktu pemberian dana otsus/
ke provinsi sudah sesuai di
istimewa.
mana provinsi memegang
Tujuannya ialah untuk memantau peranan penting sebagai
keberhasilan pelaksanaan wakil pemerintah pusat
desentralisasi asimetris: untuk di daerah otsus.
• Pemberian jangka waktu ialah • Perlunya penguatan
untuk meringankan beban korbinwas di provinsi.
keuangan pemerintah pusat • Korbinwas ini dilakukan oleh
sehingga tidak harus terus Kemenkeu dan Kemendagri.
menerus menanggung biaya Tujuannya agar transfer
pelaksanaan desentralisasi dari provinsi ke kabupaten
asimetris. kota bisa sesuai dengan
• Mengurangi ketergantungan kebutuhan. Selain itu juga
keuangan daerah asimetris untuk mengurangi tarik
kepada pusat. menarik kepentingan dalam
pengelolaan dana otsus/
• Mendorong pemerintah istimewa.
daerah asimetris memiliki
• Pertang g ung jawaban
inovasi pembangunan
dana otsus/istimewa
daerah.
langsung dari kabupaten/
• Pemerintah dapat melakukan kota kepada provinsi.
evaluasi keberhasilan dari Pertang g ung jawaban
pelaksanaan desentralisasi provinsi kepada pusat
asimetris sehingga bisa (Kemenkeu secara teknis,
menjadi pertimbangan dan Kemendagri secara
pemberian dana akan substansi).
dilanjutkan atau tidak. Oleh • Pusat harus memberlakukan
karena itu, pemda asimetris adanya mekanisme
harusnya menyiapkan reward dan punishment
laporan berkala, tidak hanya untuk pencapaian target
untuk evaluasi tetapi juga penggunaan dana otsus
sebagai bukti akuntabilitas baik secara teknis maupun
dan transparansi. substansi. Tujuannya
4. Prinsip keempat, memberlakukan ialah untuk mendorong
mekanisme penyaluran dana: pemerintah daerah otsus
transparan dan akuntabel.

20 Policy Paper - Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris dalam Konteks NKRI -

d. Aspek Politik/Pemerintahan Cara mewujudkan partai sebagai
Asimetris pengatur konflik:
Dalam pembahasan tentang aspek • Partai politik sebagai
politik/pemerintahan asimetris, ada salah satu lembaga
empat (4) indikator yang dikaji, yaitu demokrasi berfungsi untuk
parpol lokal, pemerintahan lokal, peran mengendalikan konflik
aktor, dan simbol khusus. melalui cara berdialog
dengan pihak-pihak yang
Prinsip-prinsip umum yang berkonflik, menampung dan
harus dipenuhi sebagai prasyarat memadukan berbagai aspirasi
untuk menciptakan parpol lokal yang dan kepentingan pihak-
berkualitas, beradab, berwawasan pihak yang berkonflik dan
kebangsaan, dan anti kekerasan: membawa permasalahan ke
dalam musyarawarah badan
1. Partai politik lokal dengan SDM perwakilan rakyat untuk
berkualitas: mendapatkan penyelesaian
• Perlu ada persyaratan berupa keputusan politik.
kapasitas pendidikan • Partai secara berkala dan
minimal dan kapasitas politik terus menerus menjalin
pada SDM partai lokal. komunikasi dengan
• Legislatif perlu didukung konstituennya.
oleh staf ahli yang memiliki • Ketika terjadi perbedaan
keahlian di bidang pendapat di tengah
pemerintahan, ekonomi, dan masyarakat, maka
pembangunan partai berupaya untuk
mengatasinya.
2. Partai politik lokal sebagai
pengatur konflik: • Elite-elite partai
politik berperan untuk
• Partai politik lokal yang menumbuhkan pengertian
diharapkan menjamin di antara mereka yang
persatuan di daerah tersebut. berkonflik.
• Partai politik yang mampu • Perbedaan-perbedaan atau
menjalankan fungsi sebagai perpecahan di tingkat massa
pengatur konflik, mengatasi dapat diatasi oleh kerjasama-
permasalahan karena kerjasama oleh elite-elite
berbagai perbedaan terutama politik.
bila dikaitkan dengan • Elite-elite partai politik
perbedaan suku, etnik, harus mengesampingkan
budaya, dan ideologi yang kepentingan kelompok dan
dapat mengancam persatuan golongan, dengan lebih
bangsa. mengedepankan kepentingan
keseluruhan masyarakat.

Policy Paper - Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris dalam Konteks NKRI - 21

 3. Partai politik lokal yang
mengedepankan persaingan
dengan cara-cara demokratis dan
beradab:
• Partai politik lokal yang
mengedepan persaingan
sehat dan beradab.
• Partai politik lokal yang
menjauhi cara-cara kekerasan
dalam persaingan menuju
kekuasaan.
• Partai politik lokal yang
mengedepankan cara-cara
persaingan yang menjunjung
demokrasi.
• Perlu pembatasan jumlah
partai lokal, guna mencegah
munculnya terlalu banyak
partai lokal yang cenderung
menimbulkan persaingan
dan perpecahan yang sengit
di antara partai-partai lokal
sendiri.
4. Partai politik lokal yang
mendukung NKRI:
• Partai lokal yang memiliki
jiwa kebangsaan/keindone-
siaan:
• Keanggotaan partai
bersifat terbuka, dan
bukan berasal dari
kelompok atau golongan
tertentu;
• Perjuangan partai harus
menghormati perbedaan
di antara kelompok dan
golongan
• Salah satu tujuan partai
politik adalah untuk
22 Policy Paper - Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris dalam Konteks NKRI -
menjaga keutuhan
NKRI
• Partai hendaknya
menanggalkan ideologi-
ideologi apapun yang
dapat mengganggu
keutuhan NKRI.
• Partai lokal harus dibatasi
dengan tujuan untuk
mencegah masih tetap
hidupnya ideologi dan
semangat separatis
Prinsip-prinsip umum yang harus
dipenuhi sebagai prasyarat untuk
menciptakan pemerintahan lokal yang
kapabel, efisien, dan sinergis:
1. Prinsip pertama, mewujudkan
pemerintahan lokal yang kapabel
melalui penguatan kapasitas SDM
eksekutif maupun legislatif.
2. Prinsip kedua, mencegah
munculnya lembaga superbody.
3. Prinsip ketiga, mewujudkan
struktur kelembagaan
pemerintahan lokal yang rasional,
fungsional, dan sinergis.
Prinsip-prinsip umum yang harus
dipenuhi sebagai prasyarat untuk
menciptakan aktor yang mampu
mendorong demokratisasi dan tata kelola
yang baik (good governance):
1. Prinsip pertama, aktor politik
haruslah memiliki integritas,
kapabilitas, dan mengedepankan
kepentingan masyarakat. Hal ini
dapat dilakukan dengan cara:
 • Mendorong aktor yang mencegah apparat
akan terjun ke politik untuk pemerintah daerah untuk
menempuh proses demokrasi melakukan korupsi.
(pemilu/pilkada) yang bersih 2. Prinsip kedua, aktor ekonomi
dari politik uang, sehingga yang mengedepankan cara-cara
tidak memiliki beban untuk bersih dalam bersaing dan turut
‘balik modal’ ketika telah serta dalam membangun daerah.
mendapatkan jabatan publik. Ini dapat dilakukan dengan cara:
• Aktor yang menempati • Menjadi mitra pemerintah
jabatan publik daerah dalam pelaksanaan
menandatangani pakta proyek-proyek pembangunan
integritas untuk tidak baik dalam kerangka public
korupsi dan didorong untuk private partnership (PPP)
menginternalisasikan nilai atau yang lain. Hal ini tentu
dalam pakta tersebut dalam harus dilakukan dengan
praktik pemerintahan, prosedur yang bersih dan
misalnya membangun sesuai dengan prinsip good
infrastruktur e-government governance. Misalnya melalui
dalam pemerintahan untuk proses tender e-procurement.
meningkatkan transparansi
dan akuntabilitas. • Menjadi mitra pemerintah
daerah dan masyarakat
• Mendorong aktor untuk dalam menciptakan dan
membuat kebijakan mengembangkan usaha-
publik yang sesuai dengan usaha produktif yang bersifat
kebutuhan masyarakat jangka panjang sehingga
dengan menjaring aspirasi dapat berkontribusi dalam
dengan saluran yang ada. pertumbuhan ekonomi
Misalnya: (1) meningkatkan daerah.
efektifitas musyawarah
perencanaan pembangunan • Melaksanakan upaya yang
(musrenbang) sebagai berkenaan dengan tanggung
wadah menjaring aspirasi jawab sosial lingkungan
warga, (2) melaksanakan perusahaan (corporate social
survei opini publik terhadap responsibility) terutama untuk
kebijakan yang akan dan usaha-usaha yang berdampak
telah diterapkan, (3) langsung bagi kehidupan dan
memanfaatkan forum-forum sosial di wilayah tersebut.
warga untuk mendengar 3. Prinsip ketiga, aktor masyarakat
langsung aspirasi masyarakat. sipil yang memiliki kemampuan
• Mendorong reformasi mengawasi pemerintahan dan
birokrasi dengan perbaikan tidak berpihak. Hal ini dapat
sistem remunerasi sehingga dilakukan dengan cara:

Policy Paper - Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris dalam Konteks NKRI - 23

 • Menjadi mitra pemerintah
daerah dengan turut serta
menyuarakan dan mengawal
kepentingan masyarakat
agar dapat diakomodasi
dalam kebijakan pemerintah.
Lebih jauh, aktor masyarakat
sipil dalam hal ini bersikap
kritis dengan melakukan
pengawasan perencanaan,
formulasi, dan pelaksanaan
kebijakan yang berkaitan
dengan kebutuhan
masyarakat.
• Menjadi tokoh atau
organisasi masyarakat sipil
yang memiliki independensi
pendanaan, baik dari
aktor politik maupun dari
anggaran pemerintah daerah
sehingga tidak memiliki
konflik kepentingan (conflict
of interest) terhadap aktor
politik atau pemerintahan
daerah yang diawasi. Hal ini
penting untuk menghindari
jebakan kelompok
masyarakat sipil yang hanya
sekedar menjadi kaki-tangan
atau corong pemerintah dan
pejabat daerah.
Prinsip-prinsip umum yang harus
dipenuhi sebagai prasyarat untuk
penggunaan simbol khusus:
1. Prinsip pertama, terpenuhinya
aspek historis dan filosofis
dari simbol tersebut. Aspek
historis penting untuk dipenuhi
karena sangat berkaitan dengan
proses pembentukan jati diri
24 Policy Paper - Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris dalam Konteks NKRI -
masyarakat daerah tersebut yang
berbeda dengan daerah lain
yang menjadi salah satu poin
kekhususan dan keistimewaannya.
Sedangkan aspek filosofis artinya
lambang tersebut sepatutnya
menggambarkan asal-usul, alam
pikiran, serta cita-cita masyarakat
daerah tersebut.
2. Prinsip kedua, mengenai
keterwakilan (representativeness).
Keterwakilan dalam hal ini
bermakna simbol khusus yang
ditetapkan harus dapat mewakili
keinginan dan kepentingan
seluruh warga daerah dengan
status desentralisasi asimetris.
Dalam suatu daerah, sangat
mustahil apabila hanya ada satu
kelompok masyarakat, baik
itu berdasar pada etnis, agama,
golongan maupun kepentingan.
Tetapi di sinilah justru fungsi
lambang yang salah satunya
berperan sebagai pemersatu
masyarakat. Oleh karena itu,
masyarakat daerah dengan status
desentralisasi asimetris harus
mencapai konsensus mengenai
lambang yang menjadi simbol
daerahnya.
3. Prinsip ketiga, mendapat
persetujuan (approval) baik dari
sisi pemerintah lokal maupun dari
nasional. Simbol daerah haruslah
dapat disetujui baik dari sisi
pemerintah daerah desentralisasi
asimetris maupun dari pemerintah
pusat. Persetujuan ini salah satunya
dapat terwujud dalam bentuk
regulasi yang mendasari penetapan
simbol, tanpa melanggar peraturan
 yang lebih tinggi. Untuk mencapai • Memperkuat peran biro/
hal ini, diperlukan dialog antara lembaga khusus.
kedua belah pihak untuk mencari • Mereposisi inspektorat
mufakat, terutama dari sisi daerah.
pemerintah pusat.
• Tujuannya supaya
inspektorat daerah menjadi
e. Aspek Korbinwas Asimetris
lebih independen dalam
Korbinwas menjadi poin penting dalam melalukan pemeriksaan dan
pengelolaan desentralisasi asimetris. pengawasan, karena selama
Selama ini kegagalan pelaksanaan otsus ini inspektorat berada di
dikarenakan tidak optimalnya korbinwas bawah gubernur/kepala
antara pusat dan daerah. Oleh karena daerah.
itu prinsip-prinsip umum yang perlu
• Meningkatkan peran dan
dipenuhi sebagai prasyarat perbaikan
pelibatan masyarakat (umum,
korbinwas ke depan sebagai berikut:
akademisi, ornop, dsbnya)
1. Prinsip pertama, melakukan mulai dari perencanaan
koordinasi pembangunan program pemerintah,
dan pemerintahan mulai dari pelaksanaan sampai
menyusun masterplan sampai dengan evaluasi sehingga
dengan pelaksanaan kegiatan. tercapai transparansi dan
akuntabilitas.
2. Prinsip kedua, melakukan
pembinaan, pendampingan, dan • Melakukan evaluasi berkala.
fasilitasi mulai dari menyusun • Evaluasi berkala dilakukan
masterplan sampai dengan evaluasi tidak hanya soal pengelolaan
kegiatan. pemerintahan tetapi juga
3. Prinsip ketiga, melakukan pengelolaan keuangannya.
pengawasan internal dan eksternal Oleh karena itu sebelum
memberikan pencairan dana
• Sinergi antara pengawas di
otsus/istimewa, langkah
pusat dan daerah.
pertama, Kemenkeu perlu
• Korbinwas di pusat mempelajari rekomendasi
dilakukan antara yang diberikan Kemendagri
Kemendagri-Kemenkeu dan berkenaan dengan hasil
Badan Pemeriksa/Pengawas evaluasi pengelolaan dana
(pengawasan teknis dan otsus/istimewa. Kedua, dana
substansi). Korbinwas di otsus/istimewa sebaiknya
daerah dilakukan antara diberikan kepada kabupaten/
antara BPKRI, BPKP, kota secara bertahap
Bappeda dan inspektorat. setelah diketahui adanya
• Peningkatan peran dan fungsi perencanaan program yang
anggota legislatif. jelas. Ketiga, pemberian

Policy Paper - Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris dalam Konteks NKRI - 25

 dana otsus/istimewa tahap • Komunikasi dan sinergi
lanjutan diberikan setelah berjenjang antara pemerintah
dilakukan penilaian terhadap pusat dengan masyarakat
pengelolaan dana otsus sipil.
sebelumnya. Jika tidak • Komunikasi dan sinergi
mencapai target sasaran, berjenjang antara pemerintah
daerah yang gagal perlu provinsi dengan pemerintah
diberikan punishment sebagai kabupaten kota.
pelajaran penting karena dana • Komunikasi dan sinergi
otsus pada dasarnya dana antara pemerintah provinsi
rakyat yang harus digunakan dengan DPRD provinsi dan
untuk kepentingan rakyat. masyarakat sipil.
4. Prinsip keempat, melakukan • Komunikasi dan sinergi
komunikasi dan sinergi berjenjang. antara pemerintah
• Komunikasi dan sinergi kabupaten/kota dengan
berjenjang antara pemerintah DPRD kabupaten/kota dan
pusat dan daerah. masyarakat sipil.

4. REKOMENDASI:
A. MODEL PENGELOLAAN DESENTRALISASI ASIMETRIS YANG
APLIKATIF DAN EFEKTIF

Gambar 1. Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris dalam Konteks NKRI

Sumber: Disusun oleh Tim Otonomi Daerah P2P LIPI 2019 dari hasil kajian 2015-2018,
Seminar RD 28 Februari 2019, FGD 13 Maret 2019, dan FGD 14 Agustus 2019

26 Policy Paper - Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris dalam Konteks NKRI -

B. Model Kewenangan Asimetris

Gambar 2. Model Kewenangan Asimetris

Sumber: Disusun oleh Tim Otonomi Daerah P2P LIPI, 2019

C. Model Kelembagaan Asimetris

Gambar 3. Model Kelembagaan Asimetris

Sumber: Disusun oleh Tim Otonomi Daerah P2P LIPI, 2019

Policy Paper - Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris dalam Konteks NKRI - 27

 D. Model Keuangan Asimetris

Gambar 4. Model Keuangan Asimetris

Sumber: Disusun oleh Tim Otonomi Daerah P2P LIPI, 2019

E. Model Politik/Pemerintahan Asimetris

Gambar 5. Model Politik/Pemerintahan Asimetris

Sumber: Disusun oleh Tim Otonomi Daerah P2P LIPI, 2019

28 Policy Paper - Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris dalam Konteks NKRI -

F. Model Korbinwas Asimetris

Gambar 6. Model Korbinwas Asimetris

Sumber: Disusun oleh Tim Otonomi Daerah P2P LIPI, 2019

Policy Paper - Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris dalam Konteks NKRI - 29

 DAFTAR PUSTAKA
Buku dan Jurnal
Aziz, N. L., & Aulia, D. (2016). Peran
Lembaga Khusus dalam Politik
Aceh dan Papua. Tangerang:
Mahara Publishing.
Aziz, N. L., & dkk. (2019). Bab 2:
Pengelolaan Desentralisasi
Asimetris dan Distorsinya.
Aziz, N. L., & Zuhro, R. S. (2018).
Dinamika Pengawasan Dana
Otonomi Khusus dan Istimewa.
Jakarta: Yayasan Obor
Indonesia.
Aziz, N. L., & Zuhro, R. S. (2018). Politik
Pengelolaan Dana Otonomi
Khusus dan Istimewa. Jakarta:
Yayasan Obor Indonesia.
Dodds, A. (2013). Comparative Public
Policy. Palgrave MacMillan.
Hall, P. A., & Taylor, R. (1996, December
1). Political Science and
the Three Institutionalisms.
Political Studies, 44(5), 936-
957.
Lowndes, V. (2010). “The Institutional
Approach”, in Marsh, D.; Stoker,
G. (eds.), Theories and Methods
in Political Science. Basingstoke:
Palgrave.
Suryani, D., & dkk. (2018). Aktor di Balik
Tuntutan Khusus : Kasus Bali
dan Maluku Utara. (Naskah
dalam proses cetak).
Tilly, C. (1984). Big Structures, Large
Processes, Huge Comparisons.
New York: Russell Sage
Foundation.
30 Policy Paper - Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris dalam Konteks NKRI -
Zuhro, R. S. (2011). Otonomi Daerah
dan Keindonesiaan. Jurnal
Bhinneka Tunggal Ika, 2(2), 40-
41.
Focus Group Discussion
Bataralifu, Andi. Pelaksanaan Otonomi
Khusus Bagi Provinsi
Papua dan Provinsi Papua
Barat. Disampaikan dalam
FGD “Model Pengelolaan
Desentralisasi Asimetris dalam
Konteks NKRI” Tim Otonomi
Daerah P2P LIPI, Selasa, 17
September 2019.
Djohan, Djohermansyah. Kebijakan
Desentralisasi Asimetrik di
Indonesia. Disampaikan dalam
FGD “Model Pengelolaan
Desentralisasi Asimetris dalam
Konteks NKRI” Tim Otonomi
Daerah P2P LIPI, Rabu, 13
Februari 2019.
Djohan, Djohermansyah. Masukan
Terhadap Penelitian Model
Desentralisasi Asimetris dalam
Konteks NKRI. Disampaikan
dalam FGD “Model Pengelolaan
Desentralisasi Asimetris dalam
Konteks NKRI” Tim Otonomi
Daerah P2P LIPI, Rabu, 14
Agustus 2019.
Djohan, Djohermansyah. Model
Pengelolaan Kebijakan
Desentralisasi Asimetrik.
Disampaikan dalam Seminar
Riset Desain Pusat Penelitian
Politik LIPI, Kamis, 28 Februari
2019.
Maksum, Irfan Ridwan. Model
Pengelolaan Kebijakan
 Desentralisasi Asimetris dalam 2024. Disampaikan dalam
Paradigma NKRI. Disampaikan FGD “Model Pengelolaan
dalam FGD “Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris dalam
Desentralisasi Asimetris dalam Konteks NKRI” Tim Otonomi
Konteks NKRI” Tim Otonomi Daerah P2P LIPI, Rabu, 14
Daerah P2P LIPI, Rabu, 13 Agustus 2019.
Februari 2019.
Nurcholis, Hanif. Daerah Khusus Perundang undangan
dan Daerah Istimewa dalam UU No. 11 Tahun 2006 tentang
NKRI. Disampaikan dalam Pemerintahan Aceh.
FGD “ Model Pengelolaan
Desentralisasi Asimetris dalam UU No. 13 Tahun 2012 tentang
Konteks NKRI” Tim Otonomi Keistimewaan Daerah Istimewa
Daerah P2P LIPI, Rabu, 13 Yogyakarta.
Maret 2019. UU No. 21 Tahun 2001 tentang Otonomi
Prasojo, Eko. Model Desentralisasi Khusus Bagi Provinsi Papua.
Asimetris dalam Konteks UU No. 22 Tahun 1999 tentang
NKRI. Disampaikan dalam Pemerintahan Daerah.
FGD “ Model Pengelolaan
Desentralisasi Asimetris dalam UU No. 23 Tahun 2014 tentang
Konteks NKRI” Tim Otonomi Pemerintahan Daerah.
Daerah P2P LIPI, Rabu, 14
UU No. 25 Tahun 1999 tentang
Agustus 2019.
Perimbangan Keuangan
Razi, Fachrul. Quo Vadis Otsus Pemerintah Pusat dan Daerah.
Aceh. Disampaikan dalam
UU No. 29 Tahun 2007 tentang
FGD “Model Pengelolaan
Kekhususan DKI Jakarta.
Desentralisasi Asimetris dalam
Konteks NKRI” Tim Otonomi UU No. 32 Tahun 2004 tentang
Daerah P2P LIPI, Selasa, 17 Pemerintahan Daerah.
September 2019.
UU No. 33 Tahun 2004 tentang
Wanggai, Velix V. Direktif Baru Perimbangan Keuangan
pada Kebijakan Otonomi Pemerintah Pusat dan Daerah.
Khusus. Disampaikan dalam UU No. 35 Tahun 2008 tentang
FGD “Model Pengelolaan Penetapan Peraturan
Desentralisasi Asimetris dalam Pemerintah Pengganti Undang-
Konteks NKRI” Tim Otonomi Undang No. 1 Tahun 2008
Daerah P2P LIPI, Rabu, 14 tentang Perubahan Atas UU
Agustus 2019. No. 21 Tahun 2001 tentang
Wibawa, Fahmi. Isu-Isu Strategis Otonomi Khusus Bagi Provinsi
Percepatan Kesejahteraa Papua Menjadi Undang-
Papua dan Papua Barat dalam Undang.
Rancangan RPJMN 2020- UUD 1945

Policy Paper - Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris dalam Konteks NKRI - 31

32 Policy Paper - Model Pengelolaan Desentralisasi Asimetris dalam Konteks NKRI -