Machine Translated by Google

Artikel ini diunduh oleh: [Memorial University of Newfoundland]

Pada: 01 Agustus 2014, Pukul: 14:48
Penerbit: Routledge
Informa Ltd Terdaftar di Inggris dan Wales Nomor Terdaftar: 1072954 Kantor terdaftar: Mortimer House, 37-41 Mortimer
Street, London W1T 3JH, UK

Intelijen dan Keamanan Nasional

Detail publikasi, termasuk instruksi untuk penulis dan informasi
berlangganan: http://www.tandfonline.com/loi/fint20

Kegagalan Intelijen: Apa Itu Sebenarnya

dan Apa yang Kita Lakukan Tentang Mereka?
Mark A. Jensen
Dipublikasikan online: 27 April 2012.

Mengutip artikel ini: Mark A. Jensen (2012) Intelligence Failures: What Are They Really and What Do We Do
about Them?, Intelligence and National Security, 27:2, 261-282, DOI: 10.1080/02684527.2012.661646

Untuk menautkan ke artikel ini: http://dx.doi.org/10.1080/02684527.2012.661646

HARAP SCROLL KE BAWAH UNTUK ARTIKEL

Taylor & Francis melakukan segala upaya untuk memastikan keakuratan semua informasi ("Konten") yang terkandung
dalam publikasi di platform kami. Namun, Taylor & Francis, agen kami, dan pemberi lisensi kami tidak membuat pernyataan
atau jaminan apa pun mengenai keakuratan, kelengkapan, atau kesesuaian untuk tujuan Konten apa pun. Setiap pendapat
dan pandangan yang diungkapkan dalam publikasi ini adalah pendapat dan pandangan penulis, dan bukan merupakan
pandangan atau didukung oleh Taylor & Francis. Keakuratan Konten tidak boleh diandalkan dan harus diverifikasi secara
independen dengan sumber informasi utama. Taylor dan Francis tidak akan bertanggung jawab atas kerugian, tindakan,
klaim, proses hukum, tuntutan, biaya, pengeluaran, kerusakan, dan kewajiban lain apa pun atau apa pun penyebabnya yang
timbul secara langsung atau tidak langsung sehubungan dengan, sehubungan dengan atau timbul dari penggunaan Konten.

Artikel ini dapat digunakan untuk tujuan penelitian, pengajaran, dan studi pribadi. Setiap reproduksi substansial atau
sistematis, redistribusi, penjualan kembali, pinjaman, sublisensi, pasokan sistematis, atau distribusi dalam bentuk apa
pun kepada siapa pun secara tegas dilarang. Syarat & Ketentuan akses dan penggunaan dapat dilihat di http://
www.tandfonline.com/page/terms and-conditions
 Machine Translated by Google

Intelijen dan Keamanan Nasional

Vol. 27, No. 2, 261–282, April 2012

Kegagalan Intelijen: Apa Itu Sebenarnya

dan Apa yang Kita Lakukan Tentang
Mereka?

MARK A.JENSEN*

ABSTRAK Kegagalan intelijen terjadi karena alasan yang lebih dari sekadar perdagangan yang ceroboh
dan seringkali disebabkan oleh pembuat keputusan serta komunitas intelijen. Sebelum mengeksplorasi
sifat subyektif dari kegagalan intelijen, artikel ini terlebih dahulu membahas tiga konsep dasar yang
mendasarinya: proses vs. produk, fakta vs. penilaian, dan prediksi. Ini kemudian menguraikan komponen
utama kegagalan intelijen: akurasi, kejutan, dan peran pembuat keputusan, terutama ekspektasi yang
tidak realistis dan penggunaan atau non-penggunaan intelijen. Artikel ini diakhiri dengan diskusi tentang
apa yang dapat dilakukan oleh komunitas intelijen dan pembuat keputusan untuk menangani ketiga
komponen ini.

Newfoundland]
University
[Memorial
Agustus
Diunduh
14:48
2014
pada
oleh
01
of

Seberapa sering pernyataan basi itu diulangi: hanya ada dua kemungkinan
hasil dalam masalah keamanan nasional: keberhasilan kebijakan dan
kegagalan intelijen? Bahkan jika terjadi kegagalan kebijakan, intelijen yang
salah sering disebut sebagai penyebab utama kegagalan kebijakan tersebut.1
Kegagalan intelijen tampaknya ada di mana-mana. Banyak buku telah ditulis
tentang kegagalan kecerdasan, sebuah topik yang 'mungkin merupakan
bidang yang paling maju secara akademis dalam studi kecerdasan'.2 Bahkan
konferensi multi-hari telah dikhususkan untuk topik ini.3 Kami tampaknya terpesona oleh

*Email: Mark.A.Jensen@dni.gov Karya

ini ditulis sebagai bagian dari tugas resmi Kontributor sebagai Pegawai Pemerintah Amerika Serikat dan
karenanya merupakan karya Pemerintah Amerika Serikat. Sesuai dengan 17 USC 105, tidak ada perlindungan
hak cipta yang tersedia untuk karya tersebut di bawah Hukum AS.
1
Beberapa contohnya termasuk Operasi Zapata pada tahun 1961 (invasi Teluk Babi), Operasi Cakar Elang pada
tahun 1980 (upaya penyelamatan sandera Iran), dan Operasi Lanjutkan Harapan pada tahun 1993 (upaya untuk
menundukkan serangan gerilya pimpinan Aidid di Somalia).
2
Woodrow J. Kuhns, 'Kegagalan Intelijen: Peramalan dan Pelajaran Epistemologi' dalam Richard K. Betts dan
Thomas G. Mahnken (eds.) Paradoks Intelijen Strategis: Esai untuk Menghormati Michael I. Handel (London:
Frank Cass 2003) hal.80; lihat juga John A. Gentry, 'Intelligence Failure Reframed', Political Science Quarterly
123/2 (2008) hlm.247–70.
3
Misalnya, 'Military Intelligence Failures', University of California, Davis, 9–11 Juni 2005 dan 'Intelligence Failures
and Cultural Misperceptions: Asia, 1945 to present', Asosiasi Kajian Intelijen Belanda, 27–28 September 2008.
Contoh dari panel tentang subjek dalam konferensi yang lebih besar adalah 'Kegagalan dan Keberhasilan Intelijen
Amerika: Pelajaran untuk

ISSN 0268-4527 Cetak/ISSN 1743-9019 Online/12/020261-22

http://dx.doi.org/10.1080/02684527.2012.661646
 Machine Translated by Google

262 Intelijen dan Keamanan Nasional

subjek. Bahkan Presiden John F. Kennedy, berbicara kepada audiensi CIA,

mengakui: 'Itu tidak selalu mudah. Keberhasilan Anda tidak diketahui – kegagalan
Anda dikumandangkan.'4
Tidak heran jika komunitas intelijen (IC) sering tampak defensif tentang apa
yang dilakukannya. Benar, kegiatan intelijen, sebagai tipikal dari semua usaha
manusia, jarang mencapai hasil yang sempurna. Tetapi dengan begitu banyak
keberhasilan elemen penting keamanan nasional ini, orang akan berharap bahwa
kegagalan akan menjadi pengecualian.
Selain perdagangan yang buruk, sumber utama kegagalan intelijen berasal
dari keterputusan antara apa yang IC dapat berikan secara sah dan apa yang
diharapkan oleh beberapa pembuat keputusan5 atau jurnalis vokal. Bertentangan
dengan apa yang mungkin diinginkan, kemahatahuan tentang masa lalu dan
masa kini dan kewaskitaan tentang masa depan bukanlah ekspektasi yang sah
dari IC. Meskipun ini tampak masuk akal, metode utama untuk menangani dan
meminimalkan kegagalan intelijen adalah pembentukan pemahaman yang jelas
dan umum tentang ekspektasi intelijen yang masuk akal di antara IC dan pembuat
keputusan – dan sebagai konsumen sekunder, media, dan publik. Kegagalan
untuk memenuhi standar ini secara sah merupakan kegagalan intelijen. Oleh
karena itu, salah satu misi utama IC adalah mendidik para pembuat keputusan
yang dilayaninya tentang kemampuan dan keterbatasan intelijen.
Artikel ini berfokus secara eksklusif pada kegagalan analisis dan persiapan
serta pengiriman produk intelijen kepada pembuat keputusan, bukan pada banyak
Newfoundland]
University
[Memorial
Agustus
Diunduh
14:48
2014
pada
oleh
01
of

aktivitas lain yang melibatkan IC seperti pengumpulan, intelijen kontra, tindakan

rahasia, dan manajemen perusahaan. Ini pertama-tama menguraikan tiga konsep
dasar yang mendasari diskusi tentang kegagalan intelijen: proses vs. produk,
fakta vs. penilaian, dan prediksi. Memahami konsekuensi dari konsep yang
terakhir ini sangat penting karena begitu banyak warga dan konsumen intelijen
yang percaya bahwa prediksi adalah fungsi utama dari IC. Pembahasan tentang
sifat kegagalan intelijen mengikuti tiga komponen utama kegagalan: akurasi,
kejutan, dan interaksi IC dengan pembuat keputusan. Artikel diakhiri dengan
rekomendasi tentang apa yang IC dan pembuat keputusan dapat lakukan tentang
kegagalan intelijen.

Masa Depan?', bagian dari konferensi 'Merobohkan Tembok: Meningkatkan Wacana dalam Komunitas
Pembuat Kebijakan Amerika', Arizona State University, 31 Maret–2 April 2010.
4
Pusat Studi Intelijen, 'Lini Pertahanan Pertama Kita': Refleksi Presiden tentang Intelijen AS (Washington,
DC: Pusat Studi Intelijen 1996); satu keberhasilan intelijen yang jarang diketahui publik menyebabkan
kematian Osama Bin Laden pada 2 Mei 2011.
Lihat Ken Dilanian, 'In Finding Osama bin Laden, CIA Soars from Distress to Success', Los Angeles
Times, 8 Mei 2011, 5www.latimes.com/news/nationworld/nation/la-na-bin-laden cia-20110508,
0,7184857.story4 (diakses 9 Mei 2011).
5
Istilah lain yang sering digunakan untuk menunjuk pengguna intelijen yang berada di luar IC termasuk
pembuat kebijakan, konsumen, pelanggan, klien, prajurit, atau petugas penegak hukum. Pengguna di
dalam IC adalah konsumen perantara, yang menggunakan informasi intelijen yang diberikan kepada
mereka untuk membuat produk lain untuk konsumen akhir – mereka yang berada di luar IC. Untuk
tujuan penyederhanaan, istilah 'pengambil keputusan' akan digunakan di seluruh artikel ini untuk merujuk
pada individu di luar IC yang menggunakan produk intelijen.
 Machine Translated by Google

Kegagalan Intelijen 263

Apa itu Kegagalan Intelijen?

Apa itu kegagalan intelijen? Mengapa tampaknya ada begitu banyak? Apa
penyebabnya? Yang terpenting, apa yang kita lakukan terhadap mereka? Tentu
jawaban atas pertanyaan-pertanyaan ini harus sangat penting bagi IC. Ada banyak
contoh peristiwa sepanjang sejarah yang sering dikecam sebagai kegagalan
intelijen, misalnya peledakan bom atom pertama Soviet pada tahun 1949,
peluncuran Sputnik pada tahun 1957, Serangan Tet pada tahun 1968, penyitaan
kedutaan AS di Teheran pada 1979, runtuhnya Uni Soviet pada tahun 1991,
serangan Al Qaeda di tanah air AS pada tahun 2001, dan penggulingan Presiden
Hosni Mubarak dari Mesir pada tahun 2011. Tidak diragukan lagi banyak pembuat
keputusan AS dan bahkan beberapa profesional intelijen terkejut oleh beberapa
dari mereka. hal tersebut. Karena keterkejutan yang ditimbulkan oleh beberapa
kejutan ini baik bagi profesional keamanan nasional maupun publik pada umumnya,
para pemimpin senior negara sering membentuk komisi tingkat tinggi untuk
menyelidiki sumber kegagalan ini. Sudah sewajarnya banyak orang lain, termasuk
Kongres, telah menyatakan pandangan mereka tentang penyebab, dampak, dan
perbaikan dalam berbagai buku, laporan, dan majalah.6 Namun, dengan semua
studi dan perhatian pada kegagalan intelijen ini, mengapa kita tidak dapat
menghilangkannya? Apakah mereka hanyalah produk dari kelemahan manusia
atau masih ada masalah sistemik utama yang menghalangi tujuan ini? Sebelum
kita dapat mengurangi kegagalan ini, setidaknya kita harus memahami sifat dan
Newfoundland]
University
[Memorial
Agustus
Diunduh
14:48
2014
pada
oleh
01
of

penyebabnya. Dari sudut pandang pembuat keputusan yang mencari kejelasan,

kegagalan intelijen hanya terjadi ketika masukan intelijen ke dalam proses
pengambilan keputusan kurang atau tidak memuaskan. Tentu saja, apa yang
dianggap memuaskan bergantung pada masing-masing pembuat keputusan dan
situasi khusus yang dihadapi. Oleh karena itu, para profesional intelijen harus
memahami kebutuhan dan preferensi orang-orang yang mereka beri produk intelijen.
Namun, beberapa pembuat keputusan, atau penulis lain yang menulis atas
nama mereka untuk konsumsi publik, tampaknya terus-menerus menemukan
kesalahan IC dan menganggap kecerdasan apa pun selain kemahatahuan dan
kewaskitaan tidak memuaskan.7 Hal ini terutama terjadi jika ada kebijakan terkait
yang tampaknya tidak berhasil. Selain perwira intelijen ilahi, standar ini sangat
tinggi dan bahkan tidak mungkin dipenuhi. Namun, sebelum membahas standar
yang sah, kita harus meninjau tiga hal penting
6
Misalnya: Bill Gertz, Perincian: Bagaimana Kegagalan Intelijen Amerika Menyebabkan
Peristiwa 11 September (Washington, DC: Regnery Publishing, Inc. 2002); Komite Pemilihan
Senat untuk Intelijen, Laporan tentang AS. Penilaian Intelijen Praperang Komunitas Intelijen
tentang Irak, 7 Juli 2004; Angelo M. Codevilla, Mengapa Intelijen AS Tidak Memadai, dan
Bagaimana Memperbaikinya, Seri Makalah Sesekali, No. 2 (Washington, DC: Pusat Kebijakan
Keamanan, Juli 2004).
7
Misalnya, IC dikritik habis-habisan karena tidak menemukan 'pembom Natal' sampai setelah
dia naik penerbangan transatlantik pada 25 Desember 2009 dan berusaha menyalakan bahan
peledak yang disembunyikan di celana dalamnya. IC juga telah dikecam karena banyaknya
Perkiraan Intelijen Nasional (NIE), meskipun sering dianggap politisasi (misalnya NIE 1995
tentang ancaman rudal balistik atau NIE 2007 tentang senjata pemusnah massal Iran (WMD)).
 Machine Translated by Google

264 Intelijen dan Keamanan Nasional

konsep dasar terkait kegagalan intelijen: 1) proses vs. produk, 2) fakta vs. penilaian,
dan 3) prediksi.

Konsep Dasar
Proses vs Produk
Kristan Wheaton membahas secara luas konsep proses dan produk intelijen dan
menjelaskan bahwa proses lebih penting karena dapat memengaruhi banyak produk.8
Meskipun logika ini masuk akal, tidak akan membuat para pengambil keputusan senang
jika produk tidak memenuhi kebutuhan mereka. Adalah tidak jujur dan mementingkan
diri sendiri bagi IC untuk mengklaim bahwa IC telah bekerja dengan benar dan
karenanya tidak ada kegagalan yang dapat terjadi, terlepas dari kegunaan produk tersebut.
Kegagalan intelijen yang dianggap berasal dari proses analitik dapat dikategorikan ke
dalam bidang-bidang seperti: kurangnya kreativitas, asumsi yang belum dikonfirmasi,
pemikiran kelompok, pembobotan bukti yang salah, salah tafsir data atau hubungan yang
salah, validasi sumber yang tidak mencukupi, masalah signal-to-noise, kelalaian dalam
mempertimbangkan penyangkalan dan penipuan , pencitraan cermin, tren bertahap yang
terabaikan, perkiraan yang berlebihan/diremehkan, dll.9 Kesalahan manusia sering menjadi
sumber kegagalan proses, meskipun kelemahan sistem atau organisasi dapat disalahkan,
meskipun pengalaman IC selama puluhan tahun mencoba mengatur lingkungan yang
tepat untuk analisis yang efektif. Meskipun IC tidak dapat menghilangkan semua kegagalan
intelijen seperti yang dijelaskan secara menyeluruh dalam karya mani Richard K. Betts
Newfoundland]
University
[Memorial
Agustus
Diunduh
14:48
2014
pada
oleh
01
of

tentang subjek tersebut, 10 setidaknya IC dapat berusaha untuk meminimalkannya sebanyak mungkin.
Undang-Undang Reformasi Intelijen dan Pencegahan Terorisme tahun 2004
menetapkan bahwa Direktur Intelijen Nasional (DNI) 'menugaskan seseorang atau
badan untuk bertanggung jawab untuk memastikan bahwa produk intelijen yang
dihasilkan oleh setiap elemen atau elemen dari komunitas intelijen tepat waktu, objektif,
independen pertimbangan politik, berdasarkan semua sumber intelijen yang tersedia,
dan menerapkan standar keahlian analitik yang tepat.'11 Standar keahlian secara alami
membutuhkan proses yang mengarah pada atribut yang diharapkan dari setiap produk
tertulis, yaitu kejelasan dan kelengkapan, dengan argumen yang beralasan dan
didukung dengan baik. . Produk intelijen analitik, bagaimanapun, juga harus relevan
dengan kebutuhan pembuat keputusan dan disampaikan secara tepat waktu. Lebih
penting lagi, mereka harus mencirikan

8
Kristan J. Wheaton, 'Evaluating Intelligence: Answering Questions Asked and Not', International Journal of
Intelligence and Counterintelligence 22/4 (2009–2010), p.618.
9
Sejumlah publikasi telah ditulis tentang kegagalan proses dan cara memperbaikinya, seperti: Mary Sandow-
Quirk, 'A Failure of Intelligence', Prometheus 20/2 (2002), pp.131–42; Uri Bar-Joseph dan Jack S. Levy,
'Tindakan Sadar dan Kegagalan Intelijen', Kuartalan Ilmu Politik 124/3 (2009) hlm.461–88; 'Kegagalan
Intelijen: Beberapa Pelajaran Sejarah, Bagian 1 dan 2', Estimasi 15/12 (2002); Michael A. Turner, Mengapa
Kecerdasan Rahasia Gagal, Pdt. ed.
(Washington, DC: Buku Potomac 2006).
10Richard K. Betts, 'Analisis, Perang, dan Keputusan: Mengapa Kegagalan Intelijen Tidak Dapat Dihindari',
Politik Dunia 31/1 (1978) hal.35–54; lihat juga artikel relevan dengan tema serupa: Russ Travers, 'The
Coming Intelligence Failure', Studies in Intelligence 40/2 (1996) hlm.27–34.
11Undang-Undang Reformasi Intelijen dan Pencegahan Terorisme tahun 2004, Hukum Publik 108–458, 17
Desember 2004, Bagian 1019 (a).
 Machine Translated by Google

Kegagalan Intelijen 265

sifat ketidakpastian, menggambarkan keandalan sumber-sumber utama, menyatakan tingkat

kepercayaan dalam penilaian,12 dan dengan jelas membedakannya dari pernyataan fakta.
Ketiadaan atau ketidakcukupan salah satu atribut ini akan membuat produk intelijen menjadi
kurang berguna dan dapat dituduh sebagai kegagalan intelijen. Ketepatan adalah atribut
penting lainnya, tetapi karena sering menjadi inti keberhasilan atau kegagalan, hal ini
memerlukan pembahasan tersendiri di bawah ini. DNI telah mendirikan kantor untuk
meninjau produk analitik dan mengambil langkah-langkah untuk meminimalkan kegagalan
proses analitik. Selain itu, sebagian besar organisasi IC telah menyiapkan fungsi
pembelajaran untuk mengidentifikasi dan mempertahankan praktik terbaik dan memperbaiki
kesalahan dari masa lalu untuk memberi manfaat bagi masa kini dan masa depan.
Biasanya produk yang buruk, baik tertulis maupun lisan, dihasilkan dari proses yang
buruk atau dijalankan dengan buruk. Namun, pembuat keputusan masih dapat menganggap
produk tidak berguna terlepas dari seberapa sempurna produk tersebut disiapkan. Ini
termasuk produk yang tidak relevan, terlambat, atau tidak langsung menjawab pertanyaan
mereka atau memberikan wawasan yang diinginkan. Seorang analis senior telah
menyimpulkan bahwa 'kegagalan untuk mengidentifikasi khalayak tertentu dan pertanyaan
intelijen di awal seringkali merupakan akar dari upaya analitik yang paling lemah'.13 Para
pembuat keputusan juga menganggap produk intelijen sebagai kegagalan jika hanya
memberikan sedikit nilai tambah di luar apa tersedia di tempat lain, terutama dari sumber terbuka.
Suatu produk tidak boleh dianggap gagal semata-mata karena isinya tidak mendukung
preferensi kebijakan pembuat keputusan.14 Politisasi, praktik para profesional intelijen yang
membengkokkan intelijen untuk memenuhi kebutuhan pembuat keputusan atau pembuat
Newfoundland]
University
[Memorial
Agustus
Diunduh
14:48
2014
pada
oleh
01
of

keputusan yang berfokus pada produk intelijen terpilih atau bagiannya untuk tujuan tertentu.
tujuan politik mereka sendiri, tidak dapat diterima, tetapi sayangnya masih terjadi. Namun,
topik ini adalah subjek dari artikel yang berbeda, banyak di antaranya telah ditulis.15 Gambar
1 merangkum pandangan pembuat keputusan tentang proses dan produk intelijen. Idealnya,
seorang pembuat keputusan seharusnya tidak terlalu banyak tahu atau peduli dengan
proses yang digunakan; produk yang kredibel dan bermanfaat adalah yang terbaik

12 Kata-kata serupa sering digunakan secara bergantian untuk mengungkapkan pemikiran yang sama
tentang kesimpulan analitis, misalnya estimasi, inferensi, penilaian, opini, atau penilaian. Kritik juga
akan kata-kata seperti tebakan, dugaan, spekulasi, atau asumsi. 'Estimate' sering digunakan dalam
kaitannya dengan produk tentang masa depan, misalnya Estimasi Intelijen Nasional. Untuk keperluan
artikel ini, kata 'penghakiman' umumnya akan digunakan untuk menggambarkan kesimpulan analitis
tentang masa lalu dan masa kini; 'perkiraan' akan digunakan untuk penilaian tentang masa depan.
13Martin Petersen, 'Apa yang Saya Pelajari dalam 40 Tahun Melakukan Analisis Intelijen untuk Pembuat
Kebijakan Luar Negeri AS', Studi Intelijen 55/1 (2011) hal.17.
14Untuk diskusi tentang bagaimana Gedung Putih tidak menghargai pandangan DNI James Clapper
tentang ketahanan Khadafi yang diantisipasi, lihat Michael V. Hayden, 'Bolehkah Kepala Badan Mata-
Mata Mengatakan Kebenaran?' CNN, 22 April 2011, 5http://www.cnn.com/2011/OPINION/04/11/
hayden.intelligence.truth/index.html?hpt¼C24 (diakses 11 April 2011).
15Tiga artikel bagus tentang politisasi adalah: Robert M. Gates, 'Guarding Against Politicization',
Studies in Intelligence 36/5 (1992) hlm.5–13; Michael Handel, 'Politik Intelijen', Intelijen dan Keamanan
Nasional 2/4 (1987) hal.5–46; Richard K. Betts, 'Politisasi Kecerdasan: Biaya dan Manfaat' dalam
Richard K. Betts dan Thomas G.
Mahnken (eds.) Paradoxes of Strategic Intelligence: Essays in Honor of Michael I. Handel (London:
Frank Cass 2003) hlm.59–79.
 Machine Translated by Google

266 Intelijen dan Keamanan Nasional

Gambar 1. Pandangan Pengambil Keputusan tentang Proses dan Produk Intelijen.

kekhawatiran. Namun, seperti disebutkan dalam Gambar 1, hanya ketika proses dan
produk keduanya baik, pembuat keputusan benar-benar puas. Di era informasi yang ada
di mana-mana saat ini, 'mendapatkan jawaban yang benar tidaklah cukup; analis juga
harus ''menunjukkan pekerjaan mereka'' untuk menunjukkan bahwa mereka tidak hanya
beruntung'.16 Gambaran yang menggambarkan kategorisasi subyektif dari proses dan
Newfoundland]
University
[Memorial
Agustus
Diunduh
14:48
2014
pada
oleh
01
of

produk tentu saja merupakan penyederhanaan yang berlebihan dari lingkungan intelijen
yang kompleks.

Fakta vs. Penilaian

Konsep dasar lain yang berkaitan dengan pemahaman kegagalan intelijen adalah bahwa
penilaian merupakan bagian integral dari produk intelijen. Analis intelijen berusaha untuk
mendeskripsikan dan menjelaskan situasi masa lalu dan masa kini dengan kemampuan
terbaik mereka dan sejauh yang mereka miliki.17 Mereka juga secara sah mengisi
beberapa celah dengan kesimpulan yang masuk akal tentang kebenaran. Penilaian ini
belum tentu kebenaran, tetapi mungkin. Oleh karena itu ungkapan 'mengatakan
kebenaran kepada kekuasaan', yang begitu sering dituntut dari senior intelijen oleh
pengawas kongres, sebenarnya adalah istilah yang keliru karena intelijen tidak hanya
terdiri dari kebenaran yang diketahui, tetapi juga penilaian tentang kebenaran.
Analis juga membuat penilaian tentang situasi masa depan, biasanya disebut
perkiraan. Meskipun situasi tentang masa lalu dan masa kini secara teoritis dapat
diketahui, tidak ada fakta tentang masa depan. Meskipun pengumpulan dan analisis
masa lalu mungkin dapat memberikan wawasan tentang masa depan, diskontinuitas
dapat menyebabkan masa depan terlihat sangat berbeda dari masa lalu dan masa kini. Perkiraan

16Wheaton, 'Mengevaluasi Kecerdasan', hal.617.

17Untuk produk yang berurusan dengan masa lalu dan masa kini, kepastian secara teori dimungkinkan. Namun,
kebenaran mungkin tidak dapat diketahui dalam arti praktis. Dana, personel, waktu, atau akses yang tidak
mencukupi dapat menghalangi IC untuk mendapatkan jawaban dalam waktu yang cukup untuk memengaruhi
keputusan. Selain itu, musuh yang enggan dapat menggunakan teknik penyangkalan dan penipuan untuk
mencegah pengumpulan.
 Machine Translated by Google

Kegagalan Intelijen 267

tentang masa depan sebagian besar adalah domain Dewan Intelijen Nasional (NIC),
tetapi organisasi IC lainnya juga menyibukkan diri dengan masa depan dan berupaya
menggambarkannya. Memperkirakan niat musuh untuk tindakan masa depan jelas
merupakan fungsi intelijen.18 Bahasa yang digunakan untuk membuat penilaian tentang
masa lalu atau sekarang atau perkiraan tentang masa depan bisa menjadi ambigu,
sehingga analis berusaha keras untuk mendefinisikan istilah yang mereka gunakan
untuk meminimalkan potensi kesalahpahaman. Sayangnya ada banyak kata di
sepanjang 'kontinum kemungkinan' untuk menggambarkan masa depan yang memiliki
arti berbeda bagi orang yang berbeda. Beberapa istilah ini bersifat umum, misalnya
pemindaian horizon/lingkungan, prospek, pandangan, kemungkinan hasil, atau situasi
yang diantisipasi. Lainnya menjelaskan kemungkinan masa depan dengan berbagai
tingkat kepastian tentang salah satu negara: spekulasi, masa depan alternatif, proyeksi,
atau prakiraan. Yang lain lagi didasarkan pada probabilitas19 dan menyiratkan tingkat
kemampuan mengukur yang lebih besar: prediksi. Istilah terakhir inilah yang tampaknya
paling banyak menimbulkan masalah bagi IC.

Prediksi
Prediksi adalah jenis penilaian khusus tentang masa depan, yang diyakini banyak
warga sebagai tujuan utama IC. Prediksi secara umum adalah tugas yang sulit, apakah
menetapkan peluang untuk acara olahraga, memproyeksikan aliran pendapatan masa
depan dalam usaha bisnis, atau mengantisipasi masa depan dalam domain keamanan
nasional. Seperti yang diamati dengan bijaksana oleh Yogi Berra: 'Sulit untuk membuat
Newfoundland]
University
[Memorial
Agustus
Diunduh
14:48
2014
pada
oleh
01
of

prediksi, terutama tentang masa depan.'20 Setiap tahun banyak pembuat peluang
dengan pengalaman bertahun-tahun dan data ekstensif secara tidak akurat
memperkirakan tim mana yang akan memenangkan Super Bowl, yang hanya merupakan
prediksi biner sederhana . Karena prediksi sangat sulit, orang bahkan dapat
mempertanyakan apakah IC harus dalam urusan memprediksi. Meminta IC untuk
berperan sebagai peramal meningkatkan kemungkinan kegagalan intelijen. Terlepas
dari risiko ini, jawaban atas pertanyaan itu tergantung pada siapa yang bertanya.
'Did the CIA Blow the Call?'21 adalah judul artikel yang menyiratkan bahwa tugas
CIA adalah memprediksi 9/11 dan mungkin keliru. Hampir satu dekade kemudian,
Presiden Barack Obama menyatakan bahwa dia '''kecewa dengan komunitas intelijen''
dan kegagalannya memprediksi kerusuhan yang berujung pada penggulingan Presiden
Zine el-Abidine Ben Ali di Tunisia. Menekankan bahwa keputusan kebijakan oleh
presiden dan Kongres bergantung pada analisis intelijen yang tepat waktu, Senator
Diane Feinstein [ketua Komite Seleksi Senat untuk Intelijen] secara blak-blakan
menyatakan, ''Saya ragu apakah intelijen

18Robert Mandel, 'Mengestimasi Niat Musuh Pasca-Perang Dingin', Intelijen dan Keamanan Nasional
24/2 (2009) hal.194–215.
19Untuk pembahasan yang bermanfaat tentang probabilitas, lihat Joab Rosenberg, 'The Interpretation
of Probability in Intelligence Estimation and Strategic Assessment', Intelligence and National Security
23/2 (2008) hlm.139–52.
20Kutipan Yogi Berra, 5http://www.digitaldreamdoor.com/pages/quotes/yogiberra.html4 (diakses 7
April 2011).
21Dusko Doder, 'Apakah CIA Membocorkan Panggilan?' ulasan tentang: Kerusakan: Bagaimana
Kegagalan Intelijen Amerika Menyebabkan 11 September, oleh Bill Gertz, The Nation, 4 November 2002.
 Machine Translated by Google

268 Intelijen dan Keamanan Nasional

masyarakat memenuhi kewajibannya di bidang ini'''.22 Sejumlah artikel lain menggambarkan peran
IC sebagai prediktor.23
Bahkan direktur CIA membahas fungsi prediksi IC. Dalam sidang penilaian ancaman tahunan
di hadapan Komite Intelijen Permanen DPR (HPSCI), Direktur Leon Panetta mengakui tentang
kekacauan di Mesir sebelum Mubarak mengundurkan diri sebagai presiden: 'Komunitas intelijen
harus melakukan pekerjaan yang lebih baik mengumpulkan informasi yang akan memprediksi
pemberontakan. seperti yang terjadi di Mesir'.24 Dia dikecam pada audiensi yang sama karena
juga mengklaim bahwa ada 'kemungkinan besar'25 bahwa Mubarak akan mundur sebelum akhir
hari. Mubarak tidak, bertentangan dengan pernyataan Panetta. Ironisnya dia dibenarkan ketika
Mubarak benar-benar mundur keesokan harinya, meskipun 'prediksinya' meleset sehari.

Pada sidang yang sama, DNI, James Clapper menyatakan dengan nada kontradiktif kepada
Panetta: 'Kita bisa mengurangi ketidakpastian, tapi tidak bisa menghilangkannya. Kami bukan
peramal'.26 Panetta kemudian melunakkan pernyataannya sebelumnya di hadapan HPSCI dengan
membandingkan prediksi kerusuhan politik dengan gempa bumi:

Orang-orang dapat memberi tahu Anda di mana letak getarannya, mereka dapat memberi
tahu Anda di mana garis patahannya, mereka dapat memberi tahu Anda apa yang terjadi di
masa lalu, mereka bahkan dapat memberi tahu Anda bahwa ancaman akan terjadinya
sesuatu sudah dekat. Tapi mereka tidak bisa memberi tahu Anda kapan tepatnya gempa
Newfoundland]
University
[Memorial
Agustus
Diunduh
14:48
2014
pada
oleh
01
of

akan terjadi. Itu adalah hal-hal yang jelas sangat sulit diprediksi oleh kecerdasan. Tapi
menurut saya tugas kita adalah mengumpulkan sebanyak-banyaknya untuk mengetahui pemicu tersebut.27

22Marcus Baram, 'Kejutan Timur Tengah CIA Mengingat Sejarah Kegagalan Intelijen', The
Huffington Post, 14 Februari 2011, 5http://www.globalsecurity.org/org/news/2011/ 110214-egypt-
intelligence.htm4 (diakses 20 Mei 2011 ).
23Lihat misalnya: Richard K. Herrmann dan Jong Kun Choi, 'From Prediction to Learning',
International Security 31/4 (2007) hlm.132–61; Puong Fei Yeh, 'Menggunakan Pasar Prediksi
untuk Meningkatkan Kemampuan Intelijen AS', Studi Intelijen 50/4 (2006) hal.37–49; Kapten
Paulo Shakarian, 'Masa Depan Alat Analitis: Prediksi dalam Pertarungan Kontra-pemberontakan',
Buletin Profesional Intelijen Militer 34/4 (2008) hal.80–7.
24Lisa Daniel, 'Panetta: Intelligence Community Needs to Predict Uprisings', Defense.gov, 11
Februari 2011, 5http://www.defense.gov/news/newsarticle.aspx?id¼627904 (diakses 26 April
2011).
25Greg Miller, 'Faulty Comment on Egypt by Panetta Leads to Confusion', The Washington Post,
11 Februari 2011, 5http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2011/02/ 10/
AR2011021007642.html4 (diakses 7 April 2011).
26Kimberly Dozier, 'Spy Chiefs Defend Mideast Work but Miss Egypt Call,' Associated Press, 11
Februari 2011, 5http://www.msnbc.msn.com/id/41529505/ns/politics-more_politics/4 (diakses 26
April 2011 ); lihat juga James Clapper, 'Pernyataan yang disampaikan oleh James R. Clapper
Director of National Intelligence, Open Hearing on the Worldwide Threat Assessment House
Permanent Select Committee on Intelligence, 10 Februari 2011', 5http://www.dni.gov/ testimonies /
20110210_testimony_hpsci_clapper.pdf4 (diakses 27 April 2011).
27Daniel, 'Panetta'. Gempa bumi, seperti halnya cuaca, hampir secara eksklusif disebabkan oleh
kekuatan alam dan prinsip fisika. Mereka harus secara teoritis lebih mudah diprediksi daripada
tindakan manusia, yang tunduk pada keinginan orang-orang yang dapat berubah pikiran kapan saja.
 Machine Translated by Google

Kegagalan Intelijen 269

Meskipun IC dapat membantu pembuat keputusan memahami peristiwa yang

akan datang, IC tidak dapat memprediksinya. 'Seperti yang dikatakan Direktur
Clapper pada sidang konfirmasinya [pada Juli 2010], komunitas intelijen tidak
terlibat dalam bisnis prediksi.'28 Lebih lanjut dia menyatakan: 'Saya pikir terlalu
sering, orang berasumsi bahwa komunitas intelijen sama mahirnya dalam meramal
kedua rahasia itu. (yang secara teoritis dapat diketahui) dan misteri (yang umumnya
tidak dapat diketahui). . . tapi kami tidak. Hal terbaik yang dapat dilakukan intelijen
adalah mengurangi ketidakpastian bagi pembuat keputusan. . . tetapi intelijen
jarang dapat menghilangkan ketidakpastian semacam itu'.29 Bahkan seorang
konsumen utama produk intelijen, Wakil Mike Rogers, ketua HPSCI, mengakui:
'tak seorang pun dapat membaca bola kristal'.30 Sebuah studi MITRE yang
ditugaskan oleh Departemen Pertahanan telah menyimpulkan bahwa ' tidak
mungkin untuk memvalidasi (mengevaluasi) model prediktif dari kejadian langka
[misalnya serangan teroris menggunakan senjata pemusnah massal (WMD)] yang
belum terjadi, dan model yang tidak divalidasi tidak dapat diandalkan. Kesulitan
tambahan adalah bahwa penilaian peristiwa langka sebagian besar merupakan
masalah perilaku manusia, dalam domain ilmu sosial, dan model ilmu sosial
prediktif menimbulkan tantangan yang lebih besar daripada model prediktif dalam
ilmu fisika.'31 Philip Zelikow, direktur eksekutif dari Komisi 9/11, juga menyatakan:
'Meramal masa depan adalah permainan bodoh; IC seharusnya hanya melatih joki,
bukan mengatur peluang.'32 Terakhir Jim Steinberg, Wakil Menteri Luar Negeri,
menyindir dengan cara yang sama, tetapi dengan pesan yang serius: jika para
Newfoundland]
University
[Memorial
Agustus
Diunduh
14:48
2014
pada
oleh
01
of

profesional intelijen dapat memprediksi secara akurat, mereka mungkin akan menjadi kaya di Las V
Salah memprediksi pasti bisa membuat seseorang terlihat bodoh. Tanyakan
saja kiper sepak bola mana pun yang salah menebak ke sudut mana bola akan
ditendang pada tendangan penalti dan terlihat bodoh saat dia menerjang ke satu
sisi saat bola ditendang ke sisi lain. Tanpa bukti substansial dan kredibel, IC
bergoyang ketika mulai memprediksi peristiwa individu.
Meramal kemungkinan masa depan, bahkan dengan perkiraan kemungkinan, dan

waktu. Meskipun fenomena fisik lebih dapat diprediksi, peramal cuaca seringkali salah, bahkan
tentang kejadian hanya beberapa hari ke depan.
28Marc Ambinder, 'Kegagalan Intelijen di Mesir?' Atlantik, 5 Februari 2011, 5http://
www.theatlantic.com/politics/archive/2011/02/an-intelligence-failure-in-egypt/708 20/4 (diakses
26 Mei 2011).
29James Clapper, 'Statement for the Record by James R. Clapper, Jr., Calon Direktur Intelijen
Nasional di hadapan Komite Seleksi Senat untuk Intelijen Senat Amerika Serikat, 20 Juli 2010',
5http://www.dni. gov/testimonies/ 20100720_testimony.pdf4 (diakses 27 April 2011) .

30Dan De Luce, 'Pernyataan Ketua CIA di Mesir Menyebabkan Kebingungan', The Sydney
Morning Herald, 5http://news.smh.com.au/breaking-news-world/cia-chiefs-egypt-remark-causes-
confusion 20110211-1apfo .html4 (diakses 26 April 2011).
31D. McMorrow, Peristiwa Langka (McLean, VA: JASON, The MITER Corporation 2009) hal.7.
32Philip Zelikow, '20th Century and the Onset of the Cold War', pidato yang disponsori oleh
Brookings Institution, Keswick, VA, 16 Maret 2011.
33Jim Steinberg, 'Deputy Secretary of State Steinberg on Intelligence Support to Policy makers',
pidato, auditorium Central Intelligence Agency, 18 Februari 2011.
 Machine Translated by Google

270 Intelijen dan Keamanan Nasional

jika tidak mengintip ke masa depan adalah fungsi IC yang sesuai; prediksi tidak.34

Sifat Kegagalan

Secara umum, kegagalan intelijen terjadi ketika penilaian analitik ternyata 'tidak akurat'
secara material atau terjadi kejutan yang signifikan.35
Akurasi, seperti disebutkan di atas, adalah atribut yang diinginkan untuk produk intelijen.
Jika suatu produk ternyata tidak akurat dibandingkan dengan kebenaran yang ditemukan
kemudian, maka 'kegagalan' tersebut disebabkan oleh masalah penilaian. Secara alami,
kekurangan bukti yang dikumpulkan secara kredibel atau bahkan bukti yang kontradiktif
berkontribusi pada penilaian yang salah, tetapi analis tetap merasa data yang cukup tersedia
untuk membuat penilaian, meskipun mungkin lemah.

Kejutan dapat terjadi ketika celah pada satu topik terlalu besar dan tidak ada penilaian
yang dapat diberikan. Lebih sering, itu terjadi ketika perbedaan substansial antara penilaian
dan kebenaran ditemukan. Dua kejutan paling signifikan dalam sejarah AS, Pearl Harbor
dan 9/11, termasuk dalam kategori terakhir ini. Sebelum kejadian ini, sistem intelijen
menyadari kemungkinan ancaman alam yang akhirnya dilakukan, tetapi tidak memiliki detail
yang memadai sebelum serangan.

Terlepas dari seberapa baik IC melakukan tugasnya, kegagalan intelijen sampai taraf
Newfoundland]
University
[Memorial
Agustus
Diunduh
14:48
2014
pada
oleh
01
of

tertentu disebabkan oleh ekspektasi yang tidak realistis dari pembuat keputusan tentang
intelijen dan penggunaan atau non-penggunaan intelijen mereka. Pengambil keputusan
adalah orang-orang yang pada akhirnya 'mengkonsumsi' kecerdasan dan menyebabkan
tindakan atau kelambanan berdasarkan informasi yang diberikan. Namun, hanya karena
mereka menganggap suatu situasi sebagai kegagalan intelijen, tidak serta merta membuatnya demikian.
Masing-masing dari tiga area ini, akurasi, kejutan, dan peran pembuat keputusan
dalam kegagalan intelijen, dibahas secara lebih rinci di bawah ini.

Akurasi

Tampaknya secara intuitif bahwa akurasi adalah kualitas yang sangat diperlukan untuk
produk intelijen; mendasarkan keputusan keamanan nasional pada fiksi tidak masuk akal.
Pernyataan fakta dalam produk intelijen tentang masa lalu dan masa kini bisa diperdebatkan,
namun harus bisa diselesaikan dengan pengetahuan yang ada. IC harus memiliki keyakinan
tertinggi dalam kebenaran informasi yang ditegaskannya sebagai fakta. Tentu saja,
keakuratan tergantung pada keandalan sumber informasi.

34Lihat juga Paul R. Pillar, 'Predictive Intelligence: Policy Support or Spectator Sport?' Ulasan
SAIS 28/1 (2008) hlm.25–35.
35Hal ini konsisten dengan definisi kegagalan intelijen yang diberikan oleh Ehud Eiran,
'Mencegah' Kegagalan Intelijen Selanjutnya''? The Three Tensions of Investigating Intelligence
Failures', makalah yang dipresentasikan pada Konvensi Tahunan ke-46 Asosiasi Studi
Internasional, Honolulu, Hawaii, 1–5 Maret 2005, hal.4. Secara parentetis, ketiga ketegangan
itu adalah waktu, tujuan, dan proses.
 Machine Translated by Google

Kegagalan Intelijen 271

Keakuratan penilaian dalam produk intelijen, di sisi lain, harus dilihat secara
berbeda karena tidak dapat dikonfirmasi atau disangkal sampai setelah produk
intelijen diserahkan kepada pembuat keputusan.
Ada kemungkinan bahwa penilaian tentang situasi masa lalu, sekarang, atau masa
depan mungkin terbukti akurat, tetapi penentuan ini mungkin terlambat karena
informasi baru ini relevan dengan keputusan yang ada. Demikian juga mungkin
bahwa keakuratan penilaian ini tidak pernah dapat dipastikan.

Spesifisitas
Subset dari akurasi, sering keliru digunakan secara bergantian dengannya, adalah
konsep spesifisitas. Ini menggambarkan ketepatan atau perincian detail tentang
pernyataan fakta atau penilaian, misalnya terletak di kota, lingkungan, atau
bangunan; atau ke bulan, hari, atau jam terdekat. Sebagian besar pembuat
keputusan secara alami lebih menyukai intelijen sespesifik mungkin, terutama
ketika diperingatkan; tentu saja hal ini tidak selalu memungkinkan. Jika penilaian
pada dasarnya benar, tetapi perinciannya terlalu kasar, orang mungkin
mempertanyakan apakah ini merupakan kegagalan intelijen. Jawabannya harus
bergantung pada kebutuhan pembuat keputusan dan tujuan penggunaan intelijen
tersebut.
Misalnya, IC memang memperingatkan tentang potensi serangan maskapai
penerbangan domestik sebelum 9/11, tetapi jelas tidak menyebutkan secara pasti
Newfoundland]
University
[Memorial
Agustus
Diunduh
14:48
2014
pada
oleh
01
of

kapan atau di mana, tugas yang paling sulit. Laporan Singkat Intelijen Eksekutif
Senior (SEIB) memuat informasi yang serupa dengan Pengarahan Harian Presiden
tanpa beberapa informasi yang paling sensitif. Komisi 9/11 meninjau sejumlah SEIB
yang ditulis pada musim semi dan musim panas 2001 dengan judul seperti:
'Serangan Bin Ladin Mungkin Akan Segera Terjadi' (23 Juni); 'Bin Ladin
Merencanakan Serangan Profil Tinggi' (30 Juni); 'Perencanaan untuk Serangan Bin
Ladin Berlanjut, Meskipun Ada Penundaan' (2 Juli).36 Dokumen-dokumen ini
memang meramalkan serangan yang akan datang, tetapi karena tidak menyebutkan
kapan atau di mana, pembuat kebijakan tidak dapat mempersiapkan secara efektif.
Oleh karena itu, karena banyak pembuat kebijakan dan masyarakat terkejut ketika
serangan itu terjadi, mereka menyimpulkan ada kegagalan intelijen. Rincian peringatan tidak cukup
Rekam Jejak
Jika 'quarterback Senin-pagi' ingin membandingkan penilaian IC dengan kebenaran
dasar berikutnya, mereka pasti akan menemukan bahwa dalam banyak kasus satu
atau lebih komponen penilaian ini ternyata tidak akurat (mis.

36Philip Shenon, The Commission: The Uncensored History of the 9/11 Investigation (New
York: Twelve 2008) hlm.151–2.
37Dalam kasus khusus ini, pelaksanaan proses intelijen dapat menjadi lebih baik dan beberapa
penulis telah menyimpulkan bahwa serangan dapat dicegah jika IC melakukan uji tuntas yang
lebih baik dalam menindaklanjuti petunjuk dan berbagi informasi secara lebih luas; lihat
misalnya Bob Graham and Jeff Nussbaum, Intelligence Matters: The CIA, the FBI, Saudi
Arabia, and the Failure of America's War on Terror, Reprint ed. (Lawrence, KS: University
Press of Kansas 2008).
 Machine Translated by Google

272 Intelijen dan Keamanan Nasional

38
bagaimana, dimana, kapan). Bagaimana seseorang mengevaluasi keakuratan penilaian
dengan begitu banyak komponen adalah tugas yang sulit. Menetapkan 'kredit parsial'
untuk penilaian karena akurat tentang beberapa komponen sepertinya tidak memuaskan
atau berguna. Satu kebenaran pasti: 'dalam kontes akurasi prediksi, melihat ke belakang
akan menang setiap saat'.39
Kadang-kadang 'rekam jejak' IC tentang seberapa akurat menilai atau memperkirakan
dibandingkan dengan rata-rata pukulan bisbol,40 di mana keberhasilan dalam tiga dari
sepuluh percobaan dianggap terpuji. Yang lain menyatakan bahwa rata-rata tangkas
adalah perbandingan yang jauh lebih baik di mana tingkat keberhasilan 98 persen lebih
merupakan norma.41 Analogi seperti itu, bagaimanapun, tidak cocok karena metrik
untuk kedua profesi ini tidak dapat dibandingkan. Dalam kasus bisbol, pemain gagal
ketika mereka melakukan kesalahan mental atau fisik dalam menerapkan hukum fisika
dan pemain lawan tidak melakukan kesalahan.42 Dalam kasus kecerdasan, analis dapat
menjalankan semua proses analitik dengan sempurna dan masih membuat penilaian
yang berakhir. up tidak benar bila dibandingkan dengan kebenaran dasar berikutnya.
Kurangnya akurasi dalam hal ini disebabkan oleh informasi yang tersedia tidak akurat,
tidak lengkap, atau saling bertentangan, yang berada di luar kendali analis.
Kolektor tentu berusaha memberikan informasi yang andal sebanyak mungkin untuk
dipertimbangkan oleh analis. Namun, karena keterbatasan sumber daya, sifat dan
'pengetahuan' data yang dibutuhkan, atau karena alasan lain, analis tidak akan pernah
memiliki semua informasi relevan yang mereka inginkan. Jadi mereka membuat penilaian
ketika fakta langka.
Newfoundland]
University
[Memorial
Agustus
Diunduh
14:48
2014
pada
oleh
01
of

Kemahatahuan tentang masa lalu dan sekarang dan kewaskitaan tentang masa
depan (yaitu akurasi sempurna) tidak dapat menjadi standar penilaian penilaian. Pada
dasarnya ada jumlah detail yang tak terbatas tentang catatan IC dan yang dapat diteliti.
Selain itu, 'tingkat akurasi' tidak dapat menjadi metrik yang tepat untuk analisis.
Menetapkan metrik seperti itu akan menjadi kontraproduktif karena beberapa alasan.
Pertama, mencapai akurasi total berada di luar kendali analis. Kedua, dua atau lebih
analis dapat membuat penilaian yang berbeda berdasarkan kumpulan fakta yang sama.
Ketiga, metrik seperti itu akan menyampaikan pesan yang salah kepada pembuat
keputusan tentang bagaimana mereka harus mengevaluasi kegunaan kecerdasan yang
mereka terima. Keempat, tekanan untuk menghilangkan penilaian yang tidak akurat
akan membuat analis ragu-ragu

38Untuk contoh NIE yang 'akurat' dan 'tidak akurat', lihat Loch Johnson, 'Menimbang Nilai Estimasi' dalam
The Threat on the Horizon: An Inside Account of America's Search for Security after the Cold War (Oxford:
Oxford University Press 2011) hlm.173–4.
39Robert Callum, 'The Case for Cultural Diversity in the Intelligence Community', International Journal of
Intelligence and Counterintelligence 14/1 (2001) hal.25.
40Robert Jervis, Mengapa Intelijen Gagal: Pelajaran dari Revolusi Iran dan Perang Irak (Ithaca, NY:
Cornell University Press 2010) hal.178.
41Mike Hayden, 'Transkrip Wawancara Sutradara Hayden dengan Fox News', 21 Januari 2009, 5https://
www.cia.gov/news-information/press-releases-statements/cia-director-inter view-with-fox-news .html4
(diakses 3 Juni 2011).
42Kesalahan lawan di sini berarti lebih dari sekadar apa yang dinilai sebagai kesalahan resmi. Kesalahan-
kesalahan ini dapat mencakup melempar terlalu dekat ke tengah piring, memposisikan diri secara defensif
tanpa mempertimbangkan kecenderungan pukulan pemukul, melewati pangkalan, atau berbelok ke arah
yang salah untuk mengejar bola terbang, dll.
 Machine Translated by Google

Kegagalan Intelijen 273

mereka karena takut salah. Hal ini pada gilirannya akan mengarah pada penilaian yang
lebih umum dan tidak berharga, tentunya di mata pembuat keputusan. Kelima, keputusan
yang ditindaklanjuti yang mengubah ancaman dapat mengakibatkan tuduhan bahwa
keputusan awal salah (yaitu paradoks peringatan). Terakhir, 'mengacu pada kecerdasan
sebagai' 'benar atau salah'' tidak masuk akal. Penilaian seperti itu terlalu sederhana dan
menghilangkan informasi evaluatif yang kritis'.43 Jika pembuat keputusan bersikeras
menggunakan akurasi sebagai tolok ukur keberhasilan intelijen, mereka akan selalu
dapat menemukan contoh kegagalan. Namun ada cara lain untuk menangani konsep
akurasi, seperti yang akan dibahas di bawah ini.

Peringatan
Kejutan telah menjadi fungsi intelijen selama ribuan tahun. Ini mirip dengan, tetapi tidak
sama dengan prediksi. Ini terdiri dari memberikan peringatan kepada para pembuat
keputusan sehingga mereka tidak terkejut dan dapat membuat persiapan, jika waktu
mengizinkan.44 IC dapat berusaha untuk meminimalkan kejutan, tetapi tidak dapat
sepenuhnya menghilangkan atau mencegahnya; sekali lagi, kewaskitaan bukanlah kemampuan IC.
Mereka sering terjadi ketika produk intelijen berisi detail yang tidak memadai atau
dianggap tidak akurat secara material ketika kebenaran akhirnya dipelajari, terutama pada
topik yang informasinya sangat dibutuhkan oleh pembuat keputusan.

Newfoundland]
University
[Memorial
Agustus
Diunduh
14:48
2014
pada
oleh
01
of

Ketika peringatan mencakup penilaian kemungkinan, ia beralih ke mode peramalan,

bahkan mungkin mendekati prediksi, tergantung pada kekhususan peringatan tersebut.
Peringatan idealnya menjawab setidaknya pertanyaan tingkat strategis 'apa' dan
'bagaimana'. Pertanyaan taktis yang lebih sulit untuk dijawab adalah 'di mana' dan 'kapan'.
Sebuah peringatan tanpa mengetahui 'kapan' dan 'di mana' secara alami tidak memuaskan
para pembuat keputusan dan mempersulit perencanaan kebijakan. Faktor-faktor lain yang
mempengaruhi apakah suatu peringatan dianggap memadai dan tidak gagal antara lain:
seberapa jauh peringatan dikeluarkan sebelum kejadian penting yang diantisipasi,
seberapa rinci peringatan tersebut, siapa yang secara khusus diperingatkan, dan apakah
media/publik juga diberitahu. . Selanjutnya, perbedaan antara peringatan taktis dan
strategis mempengaruhi apakah kegagalan benar-benar terjadi. Pengambil keputusan
mengetahui ancaman yang akan datang sebelum Pearl Harbor dan 9/11; kegagalan apa
yang ada harus dianggap taktis, bukan strategis. Tentu saja, peringatan tentang setiap
kemungkinan ancaman tidak realistis atau berguna. 'Pejabat tidak dapat mengharapkan
peringatan intelijen untuk menjadi tepat atau tegas, kecuali di bidang peringatan taktis
menit terakhir'.45 Mengenai kerusuhan di Timur Tengah pada awal 2011, seorang juru
bicara Gedung Putih menegaskan: 'Selama beberapa dekade, komunitas intelijen dan
Negara

43Wheaton, 'Mengevaluasi Kecerdasan', hal.618.

44James P. Finley, 'Tidak Ada yang Suka Dikejutkan: Kegagalan Intelijen', Intelijen Militer 20/1 (1994)
hal.15–21, 40.
45Richard K. Betts, 'Intelijen untuk Pembuatan Kebijakan', The Washington Quarterly 3/3 (1980) hal.128.
 Machine Translated by Google

274 Intelijen dan Keamanan Nasional

Departemen telah melaporkan kerusuhan yang membara di wilayah tersebut. Apakah

ada orang di dunia yang tahu sebelumnya bahwa seorang penjual buah di Tunisia akan
membakar dirinya sendiri dan memicu revolusi? Tidak'.46 Terlepas dari kesulitan bagi IC
atau siapa pun untuk mengantisipasi dan memperingatkan tentang pemicu ini dan
ketidakstabilan yang diakibatkannya yang menyebar ke Mesir, Senator Feinstein mengeluh
bahwa 'badan intelijen tidak memberikan peringatan nyata' kepada para pembuat
kebijakan tentang kerusuhan yang telah terjadi. mengancam akan menggulingkan rezim
Presiden Mesir Hosni Mubarak'.47 Peringatan tentang satu peristiwa jarang mencakup
tingkat detail yang diinginkan oleh para pembuat keputusan, terutama pemilihan waktu
katalisator untuk peristiwa-peristiwa yang mengejutkan.
Yang terbaik yang bisa dilakukan IC adalah memperkirakan. Tentu perkiraan akan lebih
akurat ketika rekam jejak sejarah lebih panjang, target lebih stabil dari waktu ke waktu,
dan lebih banyak data tentang target yang tersedia. Mengantisipasi dan memperingatkan
tentang masalah cairan, bagaimanapun, adalah yang paling sulit, jika bukan tidak mungkin.
Selain itu, memperingatkan tentang satu orang yang mungkin membawa bahan peledak
jauh lebih sulit daripada mengantisipasi serangan oleh puluhan divisi senapan bermotor
Soviet. Kegagalan intelijen karena kejutan tampaknya ada di mata yang melihatnya; ketika
sesuatu yang mengejutkan terjadi, beberapa memilih untuk segera memainkan kartu
kegagalan kecerdasan, kambing hitam yang nyaman untuk memperhitungkan perubahan
hidup. Sayangnya, 'publik terlalu sering berasumsi bahwa komunitas intelijen adalah
semacam Departemen Hindari Kejutan dan akibatnya menyalahkannya untuk setiap
peristiwa yang tidak diharapkan'.48
Newfoundland]
University
[Memorial
Agustus
Diunduh
14:48
2014
pada
oleh
01
of

Kegagalan Intelijen dan Pengambil Keputusan

Selain kegagalan intelijen terkait dengan proses intelijen yang dijalankan dengan buruk
atau produk intelijen yang tidak memuaskan, kegagalan intelijen dapat terjadi karena para
pembuat keputusan. Bahkan, seseorang dapat memperdebatkan apakah situasi yang
sering disebut-sebut sebagai kegagalan oleh IC benar-benar merupakan kegagalan
intelijen, kegagalan kebijakan, kombinasi keduanya, atau bukan keduanya.49 Menurut
Richard Betts, 'biasanya tidak mungkin memisahkan kegagalan intelijen dari kegagalan
kebijakan' .50 Mantan Direktur Central Intelligence and Defense Secretary James
Schlesinger, baik perwira intelijen senior maupun pembuat keputusan senior, juga telah
menyatakan bahwa 'banyak' kegagalan intelijen'' bukanlah kesalahan dinas keamanan
atau intelijen di semua. ''Intelijen cenderung menjadi kambing hitam favorit

46Ambinder, 'Kegagalan Intelijen di Mesir?' Penulis artikel melanjutkan dengan renungan: 'Jika CIA berpikir
bahwa Ben Ali [mantan presiden Tunisia] akan digulingkan dalam, katakanlah, seminggu bukannya 48
jam, apakah itu dianggap sebagai panggilan yang gagal?' 47Josh Gerstein, 'Feinstein: US Intelligence
Offered''No Real Warning'' on Egypt', Politico, 8 Februari 2011, 5http://www.politico.com/blogs/joshgerstein/
0211/Feinstein_US_intelli gence_offered_no_real_warning_on_Egypt.html4 (diakses 27 April 2011).

48Paul R. Pillar, 'Don't Blame the Spies', Foreign Policy, 16 Maret 2011, 5http://www.foreignpolicy.com/
articles/2011/03/16/dont_blame_the_spies4 ( diakses 26 Mei 2011).

49Gentry, 'Kegagalan Intelijen Dibingkai Ulang', hlm.255–61. Gentry mencurahkan seluruh bagian artikel
untuk 'Kegagalan Pembuatan Kebijakan dan Kepemimpinan' dan secara khusus membahas ekspektasi.
50Betts, 'Analisis, Perang, dan Keputusan', hal.39.
 Machine Translated by Google

Kegagalan Intelijen 275

politisi'', katanya, yang''sering menganggap kegagalan komunitas intelijen yang sebenarnya

adalah kegagalan kebijakan'''.51 Prillaman dan Dempsey berpendapat serupa: 'Persepsi tentang
apa yang merupakan keberhasilan atau kegagalan intelijen kadang-kadang bersifat normatif.
atau penilaian politik daripada fakta yang tak terbantahkan; pengamat yang bekerja dengan
rangkaian bukti yang sama akan memiliki jawaban yang berbeda dan apa yang oleh beberapa
orang dianggap sebagai “kegagalan intelijen” mungkin justru mencerminkan “kegagalan
kebijakan”.52 Ini tidak diragukan lagi merupakan alasan utama mengapa banyak kegagalan
intelijen – ada banyak kegagalan kebijakan.

Pengharapan Pengambil Keputusan

Kegagalan intelijen mungkin merupakan daun ara yang digunakan beberapa pembuat keputusan
untuk menutupi kegagalan kebijakan mereka, tetapi ada alasan yang kurang mementingkan diri
sendiri mengapa pembuat keputusan pertama-tama menganggap intelijen sebagai sumber
masalah kebijakan: ekspektasi yang tidak realistis. Kegagalan intelijen pada akhirnya terjadi
ketika harapan pembuat keputusan untuk informasi intelijen melebihi apa yang dapat diberikan oleh IC.
Pengambil keputusan yang tidak memahami kecerdasan sering menganggap kemampuan 'pie-
in-the-sky' pada IC dan kemahatahuan yang dihasilkan, seperti 'harapan absurd yang ditumpuk
pada komunitas intelijen selama [2011] baru-baru ini.
Pemberontakan Arab'.53 Seringkali harapan ini berasal dari penggambaran intelijen yang tidak
realistis dalam film atau televisi. Dua kutipan berikut menyoroti tarik-menarik yang sering
dihadapi para pembuat keputusan ketika berhadapan dengan intelijen: keinginan besar untuk
intelijen berharga yang harus diimbangi dengan pemahaman tentang apa yang sebenarnya
Newfoundland]
University
[Memorial
Agustus
Diunduh
14:48
2014
pada
oleh
01
of

dapat dilakukan intelijen.

Jauh dari tidak dihormati seperti dulu, pengumpulan dan analisis intelijen sekarang
dianggap sebagai fungsi pemerintah yang sangat diperlukan – dan begitu banyak yang
diharapkan dari mereka – sehingga ketidakmampuan mereka untuk membubarkan kabut
perang atau politik internasional menyebabkan kemarahan. Ironisnya, meskipun intelijen
telah dewasa, ia pasti akan jauh dari harapan publik, tidak peduli sumber daya dan
perhatian apa yang diterimanya, karena targetnya yang tidak dapat diprediksi dan tidak
dapat direduksi. Dan secermat apa pun kecerdasan itu, akan sia-sia jika diabaikan.54

Pembuat kebijakan yang tahu bagaimana menggunakan intelijen umumnya memiliki

pandangan realistis tentang apa yang bisa dan tidak bisa dilakukan. Mereka memahami,
misalnya, bahwa kecerdasan hampir selalu lebih membantu dalam mendeteksi tren
daripada memprediksi peristiwa tertentu. Mereka tahu bagaimana mengajukan pertanyaan
yang memaksa spesialis intelijen untuk memisahkan diri dari mereka

51Institut Politik Dunia, 'Institute Event: Para Ahli Mengidentifikasi Masalah & Solusi Anti-Teror', 5 Desember
2003, 5http://www.iwp.edu/news_publications/detail/institute event-experts-identify-anti-terror-problems
-solutions4 (diakses 8 April 2011).
52William C. Prillaman dan Michael P. Dempsey, 'Mything the Point: Apa yang Salah dengan Kebijaksanaan
Konvensional tentang CIA', Intelijen dan Keamanan Nasional 19/1 (2004) hal.5.
53Pilar, 'Jangan Salahkan Mata-Mata'.
54David Kahn, 'Kebangkitan Intelijen', Foreign Affairs 85/5 (2006) hal.134.
 Machine Translated by Google

276 Intelijen dan Keamanan Nasional

benar-benar tahu dari apa yang mereka pikirkan. Mereka tidak terintimidasi oleh intelijen
yang bertentangan dengan kebijakan yang berlaku tetapi melihatnya sebagai pekerjaan
yang berguna untuk memikirkan arah tindakan mereka.55

Pembuat Keputusan Penggunaan

Kecerdasan Begitu mereka diberikan kecerdasan, pembuat keputusan pada dasarnya memiliki
dua pilihan tentang apa yang harus dilakukan dengannya: 1) menggunakannya dalam proses
pengambilan keputusan mereka, atau 2) mengabaikannya, dengan atau tanpa prasangka.56
Ramah mengabaikan intelijen untuk alasan apa pun atau menolaknya langsung karena
dianggap salah, tidak relevan, atau tidak mendukung preferensi kebijakan pembuat keputusan
semuanya memiliki efek yang sama – intelijen tidak membantu keputusan. Hal ini bertentangan
dengan arahan DNI terhadap IC dalam Intelligence Community Directive (ICD)
208, Menulis untuk Utilitas Maksimum, yang memiliki maksud yang jelas.57
Jika pembuat keputusan ingin mendapatkan keuntungan dari intelijen, mereka perlu
memasukkannya bersama masukan lain dalam proses pengambilan keputusan mereka dan
mempertimbangkannya sesuai dengan yang disediakan. Tentu saja tujuan mereka adalah
perumusan dan pelaksanaan kebijakan, tidak harus meminimalkan kegagalan intelijen, yang
terkadang terjadi setelah mereka mengabaikan intelijen yang tersedia. Sebagai contoh,

kasus invasi Soviet ke Afghanistan tampaknya bukan salah satu 'kegagalan intelijen'
Newfoundland]
University
[Memorial
Agustus
Diunduh
14:48
2014
pada
oleh
01
of

tradisional. Para pemimpin AS tidak terkejut dengan invasi tersebut karena mereka tidak
memiliki bukti yang jelas tentang persiapan dan pergerakan militer Soviet di dalam dan
sekitar Afghanistan sebelum invasi. Seperti yang ditunjukkan oleh catatan sejarah dengan
tegas, intelijen semacam itu secara teratur dilaporkan kepada para pembuat kebijakan
AS. Sebaliknya, kombinasi dari pola pikir, angan-angan, perpecahan politik dalam
komunitas kebijakan, dan keasyikan Administrasi dengan isu-isu lain membantu
menghalangi diskusi pilihan kebijakan AS vis-a`-vis keterlibatan Soviet di Afghanistan.58

Bahkan serangan 9/11, sebuah peristiwa yang mungkin dianggap sebagian besar orang
Amerika sebagai salah satu kegagalan intelijen paling mengerikan dalam sejarah AS, telah dijelaskan.

55John McLaughlin, 'Melayani Pembuat Kebijakan' dalam Roger Z. George dan James B. Bruce (eds.)
Menganalisis Kecerdasan: Asal Usul, Rintangan, dan Inovasi (Washington, DC: Universitas Georgetown
2008) hal.72.
56 Lihat diskusi yang sangat baik tentang bagaimana kecerdasan mempengaruhi atau tidak
mempengaruhi keputusan dalam Ohad Leslau, 'The Effect of Intelligence on the Decisionmaking
Process', International Journal of Intelligence and Counterintelligence 23/3 (2010) hlm.426–48. Lihat
juga Amanda J. Gookins, 'Peran Intelijen dalam Pembuatan Kebijakan', Tinjauan SAIS 28/1 (2008) hal.65–73.
57Intelijen Community Directive 208, Menulis untuk Kemanfaatan Maksimal, Direktur Intelijen Negara,
17 Desember 2008.
58Doug MacEachin dan Janne E. Nolan, ketua bersama, Invasi Soviet ke Afghanistan pada tahun
1979: Kegagalan Intelijen atau Proses Kebijakan? Laporan Kelompok Kerja No. 111 (Washington, DC:
Universitas Georgetown 2005) hal.12–13.
 Machine Translated by Google

Kegagalan Intelijen 277

Gambar 2. Keberhasilan/Kegagalan Kebijakan dan Peran Intelijen.

oleh setidaknya satu penulis sebagai kebijakan dan bukan kegagalan intelijen, sebagian besar
karena bagaimana pembuat keputusan menggunakan dan tidak menggunakan intelijen.59
Pengambil keputusan dapat mengubah situasi yang merugikan menjadi kegagalan intelijen
dengan tidak: 1) meluangkan waktu untuk mempertimbangkan atau bahkan meninjau intelijen
yang disediakan untuk menentukan bagaimana hal itu dapat membantu keputusan yang ada,60
Newfoundland]
University
[Memorial
Agustus
Diunduh
14:48
2014
pada
oleh
01
of

2) bersusah payah untuk memberi tahu personel intelijen tentang bagaimana mereka harus
menyesuaikan produk mereka dengan lebih baik dan membuatnya lebih berguna, 3) memahami
batasan kecerdasan dan ragu-ragu untuk memutuskan, berharap kecerdasan yang lebih konkret
akan muncul, atau 4) mengambil tindakan pencegahan saat diperingatkan.

Kebijakan dan Kecerdasan – Kesuksesan dan Kegagalan

Kegunaan kecerdasan tidak hanya bergantung pada konten produk, tetapi juga pada bagaimana
pembuat keputusan menggunakannya. Keputusan dan tindakan yang dihasilkan oleh pembuat
keputusan pada akhirnya berakhir sebagai keberhasilan atau kegagalan kebijakan atau di antara
keduanya. Tentu saja karakterisasi hasil kebijakan bersifat subyektif dan bergantung pada
kerangka waktu, apakah jangka pendek atau jangka panjang.61 Lebih lanjut, evaluasi intelijen
mungkin sesuai atau tidak dengan evaluasi kebijakan. Gambar 2 merangkum hubungan antara
keberhasilan dan kegagalan kebijakan dan peran intelijen. 'Baik dan buruk'

59Stephen Marrin, 'Serangan Teroris 9/11: Kegagalan Kebijakan Bukan Intelijen Strategis', Intelijen dan Keamanan
Nasional 26/2–3 (2011) hal.182–202.
60Lihat Erik J. Dahl, 'Missing the Wake-up Call: Mengapa Kegagalan Intelijen Jarang Menginspirasi Peningkatan
Kinerja', Intelijen dan Keamanan Nasional 25/6 (2010) hal.778–99 tentang pentingnya penerimaan pembuat keputusan
terhadap intelijen; lihat juga WR Baker, 'The Easter Offensive of 1972: A Failure to Use Intelligence', Military Intelligence
Professional Bulletin 24/1 (1998) hlm.40–2, 60.

61 Amerika Serikat memandang penggulingan Perdana Menteri Iran Mossadegh pada tahun 1953 pada saat itu
sebagai sebuah keberhasilan. Mengingat revolusi Iran pada tahun 1979 dan penyitaan kedutaan AS, seseorang dapat
mempertanyakan keberhasilan jangka panjang dari kebijakan tersebut.
 Machine Translated by Google

278 Intelijen dan Keamanan Nasional

kecerdasan, meskipun sangat subyektif dan umum, mengacu pada kecukupan dan
kegunaan konten.

Apa yang Kita Lakukan Tentang Kegagalan Intelijen?

Meskipun kegagalan intelijen kemungkinan tidak dapat dihindari, ada beberapa langkah
yang dapat diambil oleh IC dan pembuat keputusan untuk meminimalkannya. Secara
alami ketika IC menjalankan proses yang ditentukan dengan sesempurna mungkin, IC
melakukan upaya besar untuk mengurangi jumlah potensi kegagalan. Tentu saja,
dengan pergantian personel yang normal dan keadaan yang berubah, IC harus terus
berkembang dan belajar karena 'pelajaran yang dipelajari tidak terus dipelajari'.62
Rekomendasi di bawah ini mungkin tampak masuk akal. Masing-masing mungkin
berlangsung sampai taraf tertentu; bagaimanapun usaha yang konsisten diperlukan.
Mereka jatuh ke dalam tiga bidang: 1) memahami peran akurasi, 2) mempersiapkan
kejutan, dan 3) meningkatkan interaksi IC/pengambil keputusan.

Pahami Peran Keakuratan Tentu saja

analis intelijen menginginkan sebanyak mungkin penilaian mereka terbukti akurat, yang
akan membuat pembuat keputusan lebih percaya diri pada produk yang mereka
siapkan. Mengingat kerumitan dan bahaya dalam dunia strategis saat ini, 'konsekuensi
dari analisis yang salah sekarang jauh lebih besar'.63 Meskipun penilaian yang akurat
Newfoundland]
University
[Memorial
Agustus
Diunduh
14:48
2014
pada
oleh
01
of

diinginkan, ini tidak dapat menjadi tujuan analisis yang menyeluruh. Analis hanya bisa
seakurat data yang mereka berikan ditambah perasaan atau firasat mereka tentang
suatu situasi. Proses sudah ada untuk meningkatkan 'kemungkinan' menjadi akurat:
analisis alternatif, tim merah, penggunaan teknik analitik terstruktur, dll.64 Selain
meningkatkan dan menjalankan proses dengan benar untuk meminimalkan kegagalan,
masih ada pertanyaan tentang apa lagi yang bisa dilakukan tentang ketepatan.

Saat mempertimbangkan akurasi, penting untuk tetap fokus pada keseluruhan tujuan
analisis: mengklarifikasi pemahaman pembuat keputusan tentang situasi dan
memberikan wawasan untuk keputusan. Analis dapat melakukannya bahkan ketika
beberapa penilaian mereka terbukti salah.65 Akurasi hanyalah salah satu dari banyak
atribut analisis. Meskipun ketidakakuratan pasti akan muncul, kegagalan keseluruhan
tidak harus menjadi hasilnya. 'Pembuat kebijakan mungkin harus menerima kenyataan itu semua

62John Hollister Hedley, 'Belajar dari Kegagalan Intelijen', Jurnal Internasional Intelijen dan Kontra Intelijen
18/3 (2005) hal.446.
63Petersen, 'Apa yang Saya Pelajari dalam 40 Tahun Melakukan Analisis Intelijen untuk Pembuat Kebijakan
Luar Negeri AS', hal.19.
64Dua karya luar biasa yang menguraikan cara untuk meningkatkan analisis kecerdasan adalah: Richards
J. Heuer, Jr., Psychology of Intelligence Analysis (Washington, DC: Center for the Study of Intelligence 1999)
dan Rob Johnston, Analytic Culture in the US Intelligence Community (Washington, DC: Pusat Kajian Intelijen
2005).
65Glenn Hastedt, 'Intelijen dan Kebijakan Luar Negeri AS: Bagaimana Mengukur Keberhasilan?' Jurnal
Internasional Intelijen dan Kontra Intelijen 5/1 (1991) hal.49–62; Mark M. Lowenthal, 'Menuju Standar Wajar
untuk Analisis: Seberapa Benar, Seberapa Sering Pada Isu Yang Mana?' Intelijen dan Keamanan Nasional
23/3 (2008) hal.303–15.
 Machine Translated by Google

Kegagalan Intelijen 279

yang benar-benar diharapkan oleh para estimator intelijen adalah memberi mereka panduan
atau skenario untuk mendukung keputusan kebijakan, dan bukan prediksi yang sangat mereka
inginkan dan harapkan dari intelijen.'66 Pengambil keputusan akan dilayani dengan lebih baik
jika mereka didorong untuk fokus pada rangkaian analisis dari waktu ke waktu dan bukan pada
satu peristiwa.
Berikut ini menggambarkan pandangan akurasi yang tepat:

Jika reputasi seorang analis bergantung pada satu prediksi untuk tahun ini, dia akan
dengan gegabah mengatakan peristiwa [OPEC menaikkan harga minyaknya pada akhir
1973] akan terjadi. Namun, jika dia dinilai dari seberapa baik dia menandai kemungkinan-
kemungkinan yang berbahaya daripada dengan apakah dia selalu 'benar', peringatan
keras tentang kenaikan harga dalam waktu dekat akan dibenarkan bahkan beberapa
tahun sebelumnya.67

Meskipun menempatkan atribut akurasi ke dalam perspektif tidak serta merta mengurangi
jumlah penilaian yang tidak akurat, hal itu mengalihkan perhatian pembuat keputusan dari
rekam jejak analitis dan menuju cara yang tepat untuk melihat analisis intelijen, menerimanya
untuk apa yang dapat dilakukannya, dan tidak mengkritik untuk apa yang tidak bisa dilakukan.

Mempersiapkan Kejutan
Newfoundland]
University
[Memorial
Agustus
Diunduh
14:48
2014
pada
oleh
01
of

Karena menghindari kejutan telah menjadi fungsi intelijen yang sudah berlangsung lama,
banyak artikel telah ditulis tentang cara meminimalkan dan memperbaikinya.68 Sebagian
besar artikel ini membahas tentang peningkatan proses analitik. Beberapa tindakan yang lebih
signifikan IC dapat mengambil untuk mengurangi kejutan dirangkum sebagai berikut: mematuhi
standar analitik yang ditentukan untuk tingkat tertinggi dalam keadaan; belajar dari kegagalan
masa lalu, baik yang disebabkan oleh proses maupun produk; terus mendidik IC tentang
standar ini dan pelajaran sebelumnya; berusaha untuk mengkarakterisasi wildcard, driver, dan
pemicu untuk potensi kejadian tak terduga; memantau masalah yang tidak diikuti oleh pembuat
keputusan dan memperingatkan seperlunya; hindari mematikan perhatian pembuat keputusan
dengan membuat mereka terus-menerus diberi peringatan yang bersifat umum (sindrom
'Chicken Little' atau 'Cry Wolf'); mendidik pembuat keputusan untuk mempertimbangkan situasi
secara holistik dari waktu ke waktu dan tidak hanya menunjuk pada satu peristiwa mengejutkan;
tetapkan ambang intelektual dengan benar dengan berusaha menghindari kejutan yang
signifikan, tidak harus semua kejutan.

66Arthur S. Hulnick, review of Estimative Intelligence: The Purposes of Problems of National Intelligence
Estimating oleh Harold Ford, Conflict Quarterly 14/1 (1994) hal.74.
67Betts, 'Intelijen untuk Pembuatan Kebijakan', hal.121.
68 Lihat misalnya, Chester A. Crocker, 'Reflections on Strategic Surprise' dalam Patrick Cronin (ed.) Kabut
Perang yang Tak Tertembus: Refleksi pada Peperangan Modern dan Kejutan Strategis (Westport, CT:
Greenwood Publishing Inc. 2008); Steve Chan, 'Intelijen Kebodohan: Memahami Kegagalan dalam Peringatan
Strategis', Tinjauan Ilmu Politik Amerika 73/1 (1979) hal.171–80; Stephen Marrin, 'Mencegah Kegagalan
Intelijen dengan Belajar dari Masa Lalu', Jurnal Internasional Intelijen dan Kontra Intelijen 17/4 (2004–2005)
hal.655–72.
 Machine Translated by Google

280 Intelijen dan Keamanan Nasional

Sebanyak IC mencoba membatasi kejutan, itu tidak akan selalu berhasil.

Namun, ada hal lain yang dapat dilakukan oleh IC dan pembuat keputusan sehubungan
dengan kejutan yang tak terelakkan: bersiaplah untuk terkejut.69 Keduanya harus
mengantisipasi hal yang tak terduga. Tentu saja seseorang tidak dapat sepenuhnya siap
untuk setiap kemungkinan, tetapi harus melihat kemungkinan kejadian yang paling menghancurkan.
Baik IC maupun para pengambil keputusan yang didukung harus cukup gesit untuk
merespons, sehingga ketika mereka terkejut mereka tidak akan lengah atau lumpuh total
oleh kejutan tersebut. Dalam menghadapi kemungkinan ancaman di masa depan, Phillip
Zelikow telah menguraikan cara IC harus menghadapinya: 1) menentukan potensi
ancaman bencana, 2) menentukan indikator ancaman tersebut, 3) menentukan apakah
indikator ini dapat dikumpulkan, 4) menentukan apa lakukan untuk melawan ancaman
(bersama dengan para pembuat keputusan).70 Bersiap-siap tidak akan membatasi kejutan-
kejutan, tetapi itu akan membuat kejutan-kejutan itu relatif lebih kecil.

Tingkatkan IC/Interaksi Pembuat Keputusan

Meningkatkan interaksi antara IC dan berbagai pembuat keputusan yang dilayaninya
merupakan salah satu tugas paling penting untuk menangani kegagalan intelijen. Setiap
kelompok tidak hanya harus berinteraksi, tetapi saling memahami dan peran mereka,
terlepas dari motivasi politik di balik kebijakan. IC harus mengadopsi mentalitas layanan
dan bekerja dengan pembuat keputusan sehingga dapat menghasilkan wawasan dan
Newfoundland]
University
[Memorial
Agustus
Diunduh
14:48
2014
pada
oleh
01
of

produk yang disesuaikan dan relevan.71 Berikut adalah beberapa saran tentang
bagaimana IC dan pembuat keputusan dapat meningkatkan hubungan mereka untuk
meminimalkan kecerdasan kegagalan.

Tanggung Jawab Komunitas Intelijen Cara

terbaik bagi analis intelijen untuk membangun kepercayaan dan membangun kredibilitas
dengan pembuat keputusan adalah dengan memberikan produk yang andal dan
bermanfaat. Ini lebih mungkin terjadi ketika analis mencari dan memahami dengan jelas
kebutuhan informasi pembuat keputusan dan menyesuaikan produk untuk memenuhinya.
Mereka juga harus memastikan bahwa pembuat keputusan memahami dengan jelas
perbedaan antara fakta, penilaian, dan kesenjangan serta peran penting dari penilaian.
Lebih penting lagi, analis harus berdiskusi dengan pembuat keputusan sejauh ini

69 Fareed Zakaria setuju ketika dia menyatakan: 'Tujuannya seharusnya [daripada mencoba untuk
memprediksi peristiwa] menjadi kesiapan. Instansi pemerintah harus mempersiapkan pembuat kebijakan
dan birokrat untuk perubahan tajam dalam pola internasional, regional dan nasional. Mereka harus
imajinatif tentang kemungkinan perubahan mendadak dan keadaan baru dan memaksa pembuat
kebijakan untuk menghadapi skenario sebelumnya. Itulah yang membedakan perusahaan sektor swasta
paling sukses dalam mengelola krisis.' Fareed Zakaria, 'Manajemen Risiko', Washington Post, 28 April
2011, hal.17.
70Zelikow, ' Abad ke-20 dan Permulaan Perang Dingin'.
71Untuk pembahasan lebih lanjut tentang layanan kepada pembuat keputusan, lihat Josh Kerbel dan
Anthony Olcott, 'Synthesizing with Clients, Not Analyzing for Customers', Studies in Intelligence 54/4
(2010) hlm.11–27.
 Machine Translated by Google

Kegagalan Intelijen 281

kemungkinan dasar penilaian dan tingkat kepercayaan terkait. Di atas segalanya, mereka
harus menahan godaan untuk menjilat dengan mempolitisasi intelijen.
Untuk membangun ekspektasi yang sesuai, IC harus mengambil tanggung jawabnya
secara serius untuk mendidik para pembuat keputusan tentang kemampuan dan keterbatasan
IC, terutama mengenai akurasi dan kejutan.72 Secara alami memasuki jadwal sibuk mereka
akan menjadi tantangan yang menakutkan, tetapi sangat penting untuk memaksimalkan nilai
kecerdasan. IC, bagaimanapun, tidak boleh terlalu menjanjikan kemampuannya untuk
menyampaikan kebenaran. Pada tingkat yang lebih rendah dan tidak terklasifikasi, IC juga
perlu mendidik media dan publik tentang hal yang sama.73 Selanjutnya, jika pembuat
keputusan atau media secara publik menghukum IC karena tidak dapat memprediksi, maka
IC harus selektif, tetapi publik mengoreksi kesalahan persepsi bahwa IC memiliki misi prediksi.

Seorang pembuat kebijakan dengan jelas mengungkapkan harapannya yang sah terhadap
komunitas intelijen sebagai berikut:

. 'Intelijen tidak boleh dipolitisasi – tetapi harus relevan dengan kebijakan. Intelijen
seharusnya tidak hanya memberi informasi – tetapi juga menantang para pembuat
kebijakan. Kecerdasan seharusnya tidak hanya bersifat deskriptif – tetapi juga harus dapat
ditindaklanjuti . Membantu pembuat kebijakan memahami dan menggunakan Komunitas Intelijen'.74

Tanggung Jawab Pembuat Keputusan

Newfoundland]
University
[Memorial
Agustus
Diunduh
14:48
2014
pada
oleh
01
of

Pembuat keputusan akan menemukan bahwa IC akan melayani mereka dengan lebih baik
ketika mereka terlibat dalam dialog yang hidup. Informasi yang mengalir dari pembuat
keputusan ke IC harus mencakup: kebutuhan informasi yang diartikulasikan dengan jelas,
prioritas, dan masalah yang sedang dipertimbangkan serta komentar konstruktif atas produk
intelijen yang sebelumnya disediakan. Pembuat keputusan juga harus memahami kapabilitas
IC dan mengakui bahwa kemahatahuan dan kewaskitaan tidak termasuk di antara mereka.
Mereka juga perlu menerima kenyataan bahwa beberapa penilaian akan 'tidak akurat' dan
kejutan akan terjadi; mereka harus menekan keinginan untuk menutupi kegagalan kebijakan
sebagai kegagalan intelijen.
Dengan mencapai hal tersebut di atas, para pembuat keputusan dapat memiliki harapan
intelijen yang realistis seperti berikut ini: IC akan melakukan yang terbaik untuk menyediakan
apa yang dibutuhkan tetapi tidak dapat melebihi kemampuannya terlepas dari seberapa intens
informasi yang diinginkan; intelijen akan dengan jelas menggambarkan antara fakta dan
penilaian; IC akan mempertimbangkan biaya peluang, pertimbangkan

72Dennis C. Wilder, 'Konsumen Terdidik adalah Pelanggan Terbaik Kita', Kantor Direktur
Intelijen Nasional, Pemenang Penghargaan Galileo 2010; lihat juga Martin Petersen, 'What
We Should Demand from Intelligence', National Security Studies Quarterly 5/2 (1999)
hlm.107– 13.
73Mark M. Lowenthal, 'Kegagalan Kecerdasan Sejati? Spineless Spies', Washington Post,
25 Mei 2008, 5http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2008/05/22/
AR2008052202961.html4 ( diakses 24 Mei 2011).

74Gregory L. Schulte, 'From the Balkans to Iran – Coupling Policy and Intelligence to
Address the World's Complex Problems', Presentasi pembelajaran, McLean, VA, 2 Desember
2009. Duta Besar Schulte adalah mantan sekretaris eksekutif Dewan Keamanan Nasional.
 Machine Translated by Google

282 Intelijen dan Keamanan Nasional

keinginan dari banyak pembuat keputusan, dan menerima risiko di beberapa area
karena keterbatasan sumber daya; IC akan menghindar untuk memberikan satu
prediksi tentang apa yang akan terjadi – jika diminta, prediksi tersebut mungkin tidak
terjadi seperti yang dijelaskan; hanya dalam kasus yang jarang, peringatan akan
mencakup semua detail yang diinginkan, seperti kapan atau di mana suatu peristiwa dapat terjadi.
Kegagalan intelijen dapat terjadi lebih sering dari yang kita inginkan. Ekspektasi IC
yang realistis penting untuk dipahami. Dengan keahlian perdagangan yang baik dan
interaksi yang efektif antara IC dan pembuat keputusan, hal tersebut dapat
diminimalkan. Pengambil keputusan yang baik tidak meminta IC melakukan lebih dari
kemampuannya; petugas intelijen yang baik tidak terlalu menjanjikan apa yang dapat
mereka berikan.

Ucapan Terima
Kasih Semua pernyataan fakta, pendapat, atau analisis yang diungkapkan dalam
artikel ini adalah milik penulis. Tidak ada dalam artikel ini yang harus ditafsirkan
sebagai menegaskan atau menyiratkan dukungan pemerintah AS atas pernyataan
dan interpretasi faktualnya. Artikel ini telah melalui proses review pra-publikasi Kantor
Direktur Intelijen Negara (ODNI).

Newfoundland]
University
[Memorial
Agustus
Diunduh
14:48
2014
pada
oleh
01
of