Performance Measurement:

Test The Water Before You

Dive In
(Arie Halachmie)
Raisa Adini
Mitha Shoviaty
 Abstrak
pengukuran kinerja dan pelaporan dipromosikan di berbagai publikasi sebagai konsep manajemen yang
dapat membantu administrator dan pejabat terpilih mengatasi masalah produktivitas dan akuntabilitas.
Artikel ini menantang pernyataan umum ini karena dua alasan. Pertama, karena biaya kartu skor kinerja selalu sig
nifikan sedangkan manfaat, dalam banyak kasus, mungkin hanya bersifat sementara. Kedua,
karena kemungkinan masalah yang terjadi ketika mengukur kinerja digunakan untuk dua fungsi yang
berbeda dan berpotensi bersaing: akuntabilitas terhadap produktivitas. Artikel ini menyimpulkan bahwa
sementara pengukuran kinerja memiliki potensi, penggunaannya harus didorong tetapi tidak diamanatkan
oleh badan eksternal. Artikel tersebut menegaskan bahwa pengenalan yang lebih bijaksana dan
penggunaan kartu skor kinerja mungkin akibat dari pemahaman yang lebih baik dari dua hal: pertama, apa
yang salah ketika menyusun laporan kinerja; dan, kedua, bahwa mungkin ada kebutuhan untuk
perubahan lainnya, di dalam dan di luar instansi pemerintah, dalam rangka memfasilitasi
laporan kinerja.
 Tekanan dalam akuntabilitas yang lebih besar, nilai uang yang lebih baik, dan peningkatan kinerja tela
h mendorong pejabat terpilih, terutama selama dekade terakhir abad ke-20, untuk mendukung penggunaan pengu
kuran kinerja (Allen, 1996;Halachmi, 1996a; Radin, 2000).
Namun, mempelajari evolusi praktik akuntansi di seluruh dunia mengungkapkan bahwa, sebagai kons
ep manajemen publik, pencarian untuk akuntabilitas dan efisiensi dengan mengumpulkan dan menganalisis input,
output dan hasil data bukanlah hal baru.
Dalam kasus Amerika Serikat (Williams, 2003, 2004), Biro Kota New York, Penelitian dan organisasi te
r kait lainnya, pada awal abad ke-20, dimulai dengan mempromosikan keinginan akan praktik semacam itu. Seper
ti yang dikutip oleh beberapa penulis (Bouckaert,1990, 1992, Williams 2003, 2004, Gianakis, 2004), pengukuran k
egiatan kota dari ridley dan simon (1938) menganjurkan pengukuran kinerja.
 Aliran artikel, buku, dan laporan resmi tentang pengukuran kinerja yang dimulai pada awal 1990-an ter
us mengalir. Menggunakan Google, internet tahun 2004 menghasilkan 2,6 juta yang menunjukkan arti penting kon
sep agenda publik. Kecenderungan inisiatif pengukuran kinerja di sekitar dunia menjelang akhir abad ke-20 telah
dikaitkan oleh Halachmi (2002) dengan alasan seperti :

• kebutuhan untuk meninjau alokasi sumber daya secara ketat karena ketidakmampuan banyak pemerintah
untuk menghasilkan sumber pendapatan baru dalam menanggung meningkatnya biaya program dan layanan
yang ada atau untuk membiayai yang baru
• tuntutan oleh masyarakat yang berpendidikan lebih baik, setelah terjadinya skandal mengenai limbah dan kor
upsi, dan informasi tentang penggunaan uang pajak
• evolusi global di mana laporan dugaan praktik yang baik di satu tempat dapat menghasilkan laporan media
lokal yang mempengaruhi opini publik dalam mendukung meniru praktik yang diinginkan seperti itu.
• tekanan dari negara donasi dan organisasi internasional, seperti Bank Dunia, pada pemerintah negara berke
mbang untuk memperkenalkan langkah-langkah tersebut dalam memfasilitasi keputusan yang lebih baik dari
para donosi
• keinginan legislatif untuk membangun kembali kredibilitas dan akuntabilitas mereka dan membuat solusi untu
k masalah sosial yang serius
Premis dari diskusi berikut ini didasarkan pada dua argumen.

• Pertama, bahwa ada masalah yang melekat dengan cara pengukuran kinerja yang umumnya dipahami, diimple
mentasikan, dan digunakan. Dalam banyak kasus, pengukuran kinerja melibatkan studi data untuk memfasilitasi k
eputusan. Secara khusus, pengukuran kinerja membantu dalam alokasi sumber daya untuk operasi masa depan
dengan memberikan penilaian pada pencapaian masa lalu.

• Kedua, sebagian besar cara dalam pendekatan ‘cookbook' untuk pengukuran kinerja yang salah. Jadi, misalnya
‘human side' McGregor (1960) perusahaan memainkan peran penting dalam menentukan nasib setiap usaha pen
gukuran kinerja tetapi sangat mendapat sedikit perhatian. Menyusun daftar yang lengkap dari faktor perilaku yan
g harus dipertimbangkan sebelum mendesain skema pengukuran kinerja.
 Konteks Pengukuran Kinerja
Pada 1936, Lasswell mengamati bahwa politik harus dilakukan dengan siapa, apa, kapan, dan bagaim
ana. Dalam beberapa tahun terakhir, ‘bagaimana’ dalam persamaan Lasswell terkadang disamakan dengan lapor
an kinerja yang diharapkan dapat mempengaruhi pendanaan. Selanjutnya,Perdebatan tentang prioritas telah dim
etamorfosa menjadi perselisihan pemilihan metodologi yang tepat untuk mengukur kinerja.
Dalam situasi nol seperti dari banyak negara, 'masalah teknis' semacam itu sekarang banyak digunak
an untuk membenarkan perbedaan pendapat alokasi sumber daya untuk program yang bersaing. Metodologis
perselisihan berfungsi sebagai dalih untuk perjuangan nyata atas kontrol, ideologi, norma-norma pemerintahan, d
an perlindungan kepentingan partisan. Misalnya, dalam hal pendidikan di Amerika Serikat, perdebatan ini diduga t
entang pembenaran atas penggunaan satu baterai umum dari tes di semua sekolah. Bagi mereka yang menentan
g gagasan ini, ada alternatif tes dan cara lain untuk mengukur kompetensi siswa. Perdebatan dan kontroversi di a
ntara pendidik, serikat guru, pejabat terpilih (di negara bagian dan tingkat federal), dan berbagai kelompok kepenti
ngan (Toppo, 2001; Wilgoren, 2001; Mui, 2004) mengilustrasikan bahwa apa yang diukur dan bagaimana diukur (
misalnya tingkat agregasi) dapat mempengaruhi kualitas pendidikan yang dirasakan. Dengan cara yang sama, de
bat saat ini tentang pengukuran kinerja dalam pendidikan juga mengungkap masalah kontrol yang tidak nyaman
dan kepentingan partisan yang tidak ada hubungannya dengan pendidikan.
 lanjutan
Mereka yang ingin menggunakan hasil kinerja untuk memperkenalkan perubahan dalam prosedur ata
u pendanaan, untuk mendefinisikan kembali tujuan, misi, atau hasil yang diinginkan harus berurusan dengan mer
eka yang ingin mempertahankan status quo. Dalam Model Sistemnya dari proses politik, David Easton (1953, 195
7) menggunakan istilah "umpan balik" untuk menunjukkan bagian dari apa yang kita sebut pengukuran kinerja. M
odelnya menangkap gagasan bahwa output atau hasil dari satu siklus politik mempengaruhi permintaan (untuk pe
rubahan) atau dukungan (dari status quo), yang menjadi masukan untuk siklus selanjutnya dari proses politik.
Secara alami, proses politik diarahkan untuk menghasilkan kompromi, yang lebih disukai oleh semua
pihak menuju jalan buntu. Namun, kompromi secara inheren hanyasolusi sementara untuk masalah. Alasannya a
dalah bahwa setidaknya salah satu pihak yang terlibat mungkin merasa mereka bisa melakukannya dengan lebih
baik dan kemungkinan akan mulai merusak kompromi dengan harapan untuk mendapatkan kesepakatan yang leb
ih baik.
Dalam keadaan seperti ini, dukungan untuk setiap skema pengukuran kinerja tidak mungkin terwujud.
Karena perkembangan seperti itu sangat umum dan pengenalan serta penggunaan pengukuran kinerja sangat m
ungkin melibatkan kompromi, politisi berpengalaman dan manajer yang memiliki insentif untuk menyeret kaki mer
eka. Mereka lebih suka dituduh bergerak terlalu lambat atas pengukuran kinerja yang seharusnya melindungi dan
mengisolasi keputusan pendanaan dari tekanan politik.
 Pengukuran kinerja: biaya pasti tetapi hanya manfaat sementara
Pertanyaan tentang pembenaran biaya bukanlah hal yang mudah. Sedangkan biaya pen
gukuran kinerja adalah kepastian, manfaatnya bersifat sementara (Halachmi, 2004). Perlu dicatat b
ahwa mengembangkan kapasitas untuk menghasilkan jenis kartu laporan apa pun (Gormleydan Wi
emer, 1999) tentang kinerja organisasi tidak pernah tanpa biaya. Literatur tentang mode pengukura
n kinerja terbaru, Balanced Score Card (Kaplan dan Norton, 1996), memuji panjang lebar keutama
an pendekatan tersebut, tetapi mencurahkan sedikit ruang untuk biaya yang mungkin. Keseluruhan
biaya untuk pengukuran kinerja dapat menentang perhitungan sederhana dari sumber daya yang te
rlibat (yaitu uang dan waktu).
 Lanjutan
• Pertama, biaya melibatkan nilai kerugian dari kapasitas operasional karena pengalihan sumber
dari “produksi” ke “overhead”. Pengalihan sumber daya dari ‘jalur’ berfungsi untuk ‘staf’ - dari
apa yang diharapkan oleh biro iklan (pro-duction) hingga ‘housekeeping’ (overhead) dengan ka
pasitas tindakan yang lebih kecil. Sampai saat ketika agensi mampu mengekstrak beberapa w
awasan baru dari data kinerja dan memanfaatkan sumber dayanya dengan lebih baik, rasio inp
ut ke output, yang digunakan untuk mengukur efisiensi (Strassmann 1994), akan memiringkan
cara yang salah. Dalam istilah praktis, dalam kasus sekolah atau fasilitas kesehatan umum, bia
ya per kapita akan meningkat tanpa peningkatan yang sesuai dalam kualitas perawatan, kepua
san klien, atau semangat karyawan.
• Kedua, selain hilangnya kapasitas operasional (karena pergeseran sumber daya dari produksi
ke overhead), banyak instansi mengalami kerugian tambahan kapasitas operasional karena bi
aya pembangunan yang terlibat.
 Dapatkah pengukuran membawa akuntabilitas yang lebih besar untuk
digunakan dalam meningkatkan produktivitas ?

Secara garis besar, sebagian besar argumen mendukung pengukuran kinerja berada pada dua katego
ri: akuntabilitas dan peningkatan produktivitas. Namun, pengukuran untuk akuntabilitas dan produktivitas mungkin
tidak kompatibel satu sama lain karena beberapa alasan berikut:
• Akuntabilitas hidup sesuai standar kinerja yang ada pada saat menggunakan sumber daya / otoritas ber
wenang.
• Akuntabilitas terutama tentang hubungan: Siapa yang lebih hebat dari siapa? siapa yang bertanggung ja
wab keada siapa? Apa yang harus dilaporkan dan siapa yang memutuskannya?
• Produktivitas lebih dari sekadar mengikuti tren masa lalu atau sedikit meningkatmereka.
• Produktivitas berhubungan dengan kemajuan, inovasi, dan perubahan, lebih baik pindah ke kurva yang l
ebih tinggi daripada bergerak ke titik yang lebih tinggi pada kurva produktivitas yang sama.
• Produktivitas adalah tentang manajemen, adaptasi, kreativitas, dan melepaskan diri dari masa lalu atau
dari kelompok, sedangkan akuntabilitas adalah tinggal di dalam empat penjuru kontrak.
 Lanjutan
• Produktivitas hasil dari berpikir di luar kotak, sedangkan dari sudut pandang akuntabil
itas, semua kegiatan tersebut menunjukkan penyimpangan dan mengabaikan aturan
• Produktivitas melibatkan perasaan yang baik tentang hasil yang diduga dan memiliki r
asa pencapaian, sedangkan akuntabilitas adalah perasaan yang benar, aman, dan m
ampu membela catatan resmi (formal).
• Produktivitas harus dilakukan dengan proses pemeriksaan diri yang berkelanjutan da
n pencarian internal untuk wawasan baru, sedangkan akuntabilitas melibatkan penga
wasan eksternal dan penggunaan yang relatif kaku dari hukum atau profesional yang
telah ditetapkan oleh standar.
 Performance measurement: sure costs but only tentative benefits

• Halachmi (2004) menyatakan bahwa biaya pengukuran kinerja adalah suatu

kepastian, dan manfaatnya adalah sesuatu yang tentatif.

• Perlu dicatat bahwa mengembangkan kapasitas untuk menghasilkan semua jenis

laporan kinerja organisasi tidak pernah tanpa biaya (Gormley and Wiemer, 1999).
1. Biaya melibatkan nilai kerugian dari kapasitas operasional karena
pengalihan sumber daya dari produksi ke overhead. Pergeseran dari fungsi
jalur ke fungsi staf. Dalam kasus sekolah atau fasilitas kesehatan
masyarakat, biaya per kapita akan meningkat tanpa peningkatan yang
sesuai dalam kualitas perawatan, kepuasan, atau moral karyawan.
2. Banyak lembaga mengalami kerugian dari kapasitas operasional karena
biaya pengembangan yang terlibat.
 Dapatkah akuntabilitas yang baik meningkatkan produktivitas?
Pengukuran akuntabilitas dan produktivitas mungkin tidak kompatibel dengan alasan-
alasan berikut:
1. Akuntabilitas hidup sesuai standar kinerja yang ada ketika penggunaan sumber daya
atau otoritas disahkan.
2. Akuntabilitas terutama tentang hubungan: Siapa yang lebih hebat dari siapa? Siapa
yang bertanggung jawab kepada siapa? Apa yang harus dilaporkan dan siapa yang
memutuskannya?
3. Produktivitas lebih dari sekadar mengikuti tren masa lalu atau sedikit
meningkatkannya.
4. Produktivitas berkaitan dengan kemajuan, inovasi, dan perubahan, lebih disukai
bergerak ke kurva yang lebih tinggi daripada pindah ke titik yang lebih tinggi pada
kurva produktivitas yang sama.
 Lanjutan
5. Produktivitas adalah tentang manajemen, adaptasi, kreativitas, dan
melepaskan diri dari masa lalu atau dari kelompok, sementara akuntabilitas
adalah tentang tinggal di empat penjuru kontrak.
6. Produktivitas hasil dari berpikir di luar kotak, sementara dari sudut pandang
akuntabilitas, semua kegiatan tersebut menunjukkan penyimpangan dan
mengabaikan aturan
7. Produktivitas melibatkan perasaan baik tentang hasil yang diduga dan
memiliki rasa pencapaian, sedangkan akuntabilitas adalah tentang merasa
benar, aman, dan mampu mempertahankan catatan resmi (formal).
8. Produktivitas harus dilakukan dengan proses pemeriksaan mandiri
yang terus menerus dan pencarian internal untuk wawasan baru, sedangkan
akuntabilitas melibatkan pemeriksaan eksternal dan penggunaan yang relatif
kaku dari standar hukum atau profesional yang sudah ditetapkan sebelumnya.
Artikel ini berpendapat bahwa pengukuran kinerja untuk
akuntabilitas mungkin tidak konsisten dengan pengukuran kinerja
untuk meningkatkan produktivitas karena keduanya memiliki
orientasi yang berbeda. Pengukuran kinerja untuk akuntabilitas
berusaha menjawab pertanyaan 'Apakah itu dilakukan dengan
benar?'; sementara pengukuran kinerja untuk peningkatan
produktivitas adalah upaya untuk menjawab pertanyaan 'Apakah
hal yang benar telah dilakukan?'.
Pengukuran kinerja untuk akuntabilitas adalah tentang
menjaga janji untuk bekerja keras mencapai tujuan.
Pengukuran kinerja untuk produktivitas adalah tentang
eksplorasi dan pembelajaran dari pengalaman.
Gendron et al. (2001: 278) menegaskan: ‘PPA menawarkan konsistensi
dalam kebijakan dan keandalan dalam pelaksanaan. Namun, mereka
mencatat bahwa ketergantungan pada PPA di departemen lain mungkin
bermasalah karena tidak memiliki fleksibilitas dan menghambat inisiatif
individu. Untuk pendukung NPM, Gendron et al. (2001: 278) menunjukkan
bahwa 'menggeser penekanan dari proses pertanggungjawaban menuju
elemen akuntabilitas yang lebih besar untuk hasil'. Mereka mencatat bahwa
meskipun ada keragaman yang cukup besar tentang komponen dan tujuan
khusus NPM di seluruh yurisdiksi, umumnya dilihat sebagai advokasi bahwa
organisasi-organisasi pemerintah dibagi menjadi unit-unit bisnis dan target
kinerja yang ditetapkan untuk mana para manajer harus bertanggung jawab.
Posisi penulis yang berkaitan dengan penggunaan pengukuran kinerja
untuk akuntabilitas konsisten dengan Gendron et al. (2001). Namun,
ketika menyangkut produktivitas, atau apa yang mereka beri label pada
isu-isu yang terkait dengan NPM, mengharapkan manajer untuk
mencapai hanya hasil yang disetujui sebelumnya akan mengubah
publik. Apa yang diartikulasikan pada tahap perencanaan,
pemrograman, dan penganggaran dari banyak kebijakan publik
mungkin gagal dari apa yang diinginkan ketika hasil terwujud. Manajer
harus berusaha untuk memenuhi penilaian hasil akhir daripada
kepatuhan sederhana dengan rencana awal.
Deskripsi Henry Mintzberg (1994) tentang hubungan antara manajemen
strategis dan perencanaan strategis menawarkan wawasan lebih lanjut
ke dalam hubungan antara penggunaan pengukuran kinerja untuk
meningkatkan akuntabilitas dan penggunaan ukuran kinerja untuk
meningkatkan produktivitas. Dalam ‘Kejatuhan dan Kebangkitan
Perencanaan Strategis’, Mintzberg menyarankan bahwa ‘pemikiran
strategis’ dan ‘perencanaan strategis’ tidak konsisten. Pemikiran strategis
menyerupai atribut kunci dari pengukuran kinerja, sementara
perencanaan strategis melibatkan analisis rasional dan sistematis
menggunakan data hard.
Perencanaan strategis kondusif terhadap cara organisasi mekanistik (birokrasi)
beroperasi. Sedangkan pemikiran strategis mirip dengan gagasan organisasi organik –
karakter penting organisasi yang memiliki kapasitas untuk meningkatkan produktivitas.

Untuk membangun akuntabilitas, auditor perlu gambaran yang jelas tentang siapa yang
membuat keputusan, siapa yang mengimplementasikan keputusan, apa dasar untuk
keputusan, dan apa hubungan fungsional antara pencapaian apa pun dan tindakan
organisasi tertentu (seperti konsumsi sumber daya). Tanpa formalisasi dan langkah-
langkah kecil yang mencirikan perencanaan strategis, auditor akan bingung. Dengan
demikian, struktur dan proses organisasi yang paling memungkinkan untuk memfasilitasi
pemikiran strategis dan peningkatan kinerja mungkin tidak konsisten dengan konsep
dasar akuntabilitas seperti transparansi, pengungkapan lengkap, dan meminimalkan
penyimpangan dari rencana yang disetujui.
 Penutup
Munculnya desa global yang terhubung internet, dengan liputan media global sepanjang waktu,
memfasilitasi tuntutan publik untuk tindakan afirmatif untuk meningkatkan produktivitas publik. Pejabat
yang dipilih, mencari solusi perbaikan cepat dalam menanggapi tekanan seperti itu, menjadikan konsep
pelaporan kinerja sebagai obat mujarab. Mereka tertarik pada konsep ini karena memiliki label harga
yang rendah tetapi signifikansi simbolik yang tinggi untuk menangani isu-isu lain seperti kepercayaan
publik yang menurun pada pemerintah dan tuntutan akuntabilitas yang semakin meningkat oleh
masyarakat yang lebih terdidik.
Pada nilai nominal, pengukuran kinerja cukup menjanjikan. Ada banyak alasan mengapa pengukuran
kinerja mungkin tidak berhasil. Ini termasuk perilaku manusia, sifat lembaga pemerintah sebagai institusi,
dan asumsi yang goyah di jantung pengukuran kinerja yang mempelajari masa lalu adalah cara yang
tepat untuk menavigasi ke masa depan yang lebih baik. Banyak penulis pada pengukuran kinerja tidak
menyoroti risiko politik, masalah metodologis, dan kepastian biaya versus manfaat tentatif dari pengukurn
kinerja. Oleh karena itu, penulis seperti itu tidak menawarkan jawaban yang dapat membantu manajer
membuat pilihan moral dan bertanggung jawab antara melakukan hal-hal 'benar' dan melakukan 'hal-hal
yang benar'.
Terimakasih