Anda di halaman 1dari 18

JURNAL AKUNTANSI PEMERINTAH

Vol. 3, No. 1, Oktober 2008


Hal. 77 – 94

KAJIAN STANDAR AKUNTANSI PEMERINTAHAN,


KEHARMONISAN DAN KEJELASAN PENERAPAN BASIS KAS
MENUJU AKRUAL BERDASARKAN PERSPEKTIF
UU NOMOR 17 TAHUN 2003 DAN UU NOMOR 1 TAHUN 2004

Sri Suryanovi∗

Abstrak

UU Nomor 17 Tahun 2003 dan UU Nomor 1 Tahun 2004 menjadi dasar lahirnya
Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan
(SAP). Oleh karena itu, kedua undang-undang tersebut seharusnya saling selaras dan
tidak mengandung pengertian yang ambigu.
Kajian ini mencoba untuk mencari keharmonisan rumusan-rumusan yang ada dalam
SAP dengan yang ada dalam UU Nomor 17 Tahun 2003 dan UU Nomor 1 Tahun
2004. Kemudian membandingkannya juga dengan acuan terkait, yaitu Kerangka
Konseptual Akuntansi Pemerintahan (KKAP). Selain itu, untuk mendukung kejelasan
dari terminologi yang dipakai, kajian ini juga mengacu pada beberapa literature terkait.
Dari hasil kajian ini diketahui, pertama, terdapat ketidakjelasan rumusan atas definisi
“pendapatan negara” antara pasal 1 dengan pasal 11 dalam UU Nomor 17 Tahun
2003 yang dapat menimbulkan interprestasi yang berbeda. Menurut pasal 1 ayat 13
basis akuntansi yang seharusnya digunakan dalam pengakuan pendapatan adalah
basis akrual, sedangkan menurut pasal 11 ayat 3 serta dengan mengacu pada pasal 1
ayat 9 basis akuntansi yang digunakan dalam pengakuan pendapatan adalah basis kas.
Kedua, definisi pendapatan daerah telah dirumuskan secara jelas dan harmonis antara
pasal 1 dengan pasal 16 UU Nomor 17 Tahun 2003. Bunyi kedua pasal tersebut
mensyaratkan penggunaan basis akrual untuk pendapatan.
Ketiga, pisah batas pengakuan pendapatan pada basis kas yang ditetapkan KKAP tidak
harmonis dengan yang ditetapkan UU Nomor 17 Tahun 2003. Menurut KKAP paragraf
40 dan 88, pisah batas pengakuan pendapatan adalah pada saat uang diterima oleh
Bendahara Umum Negara/Daerah atau entitas pelaporan lainnya. Sedangkan
menurut UU Nomor 17 Tahun 2003 (pasal 1 ayat 9 dan 11) pisah batas pengakuan
pendapatan adalah pada saat uang diterima di kas negara/daerah.
Keempat, definisi belanja negara dan daerah yang dinyatakan dalam pasal 1 ayat 14
dan pasal 1 ayat 16 UU Nomor 17 Tahun 2003, telah harmonis dan semuanya
mengisyaratkan penggunaan basis akrual.


Widyaiswara Sekolah Tinggi Akuntansi Negara, Badan Pendidikan dan Pelatihan Keuangan

77
JAP Vol. 3, No. 1, Oktober 2008

Kelima, penetapan pisah batas pengakuan belanja pada basis kas antar paragraf yang
ada dalam KKAP belum seluruhnya harmonis dengan yang ada dalam UU Nomor 17
Ttahun 2003. KKAP paragraf 58 (c) telah harmonis dengan UU Nomor 17 Tahun 2003
dan keduanya mengisyaratkan penetapan pisah batas pengakuan belanja pada saat
uang dikeluarkan dari Bendahara Umum Negara/Bendahara Umum Daerah. Akan
tetapi, KKAP paragraf 40 menetapkan pisah batas pengakuan belanja pada saat uang
dikeluarkan dari Rekening Kas Umum Negara/Daerah atau entitas pelaporan;
sementara itu, KKAP paragraf 89 menetapkan pisah batas pengakuan belanja pada
saat uang dikeluarkan dari Rekening Kas Umum Negara/Daerah atau entitas
pelaporan, sedang untuk pengeluaran melalui bendahara pengeluaran pengakuannya
terjadi pada saat pertanggungjawaban atas pengeluaran tersebut disahkan oleh unit
yang mempunyai fungsi perbendaharaan.
Keenam, penggunaan basis kas menuju akrual dalam laporan keuangan tahun
anggaran tahun 2008 akan bertentangan dengan UU nomor 17 tahun 2003 dan UU
nomor 1 tahun 2004.

78
Keharmonisan dan Kejelasan Penerapan
Basis Kas Menuju Akrual Berdasarkan Perspektif
UU 17 Tahun 2003 dan UU 1 Tahun 2004

PENDAHULUAN terutama yang terkait dengan basis


akuntansi dan pisah batas pengakuan
A. Latar Belakang Penelitian (cut-off) pendapatan dan belanja.

Undang-Undang (selanjutnya disingkat Melihat permasalahan di atas, penulis


UU) Nomor 17 Tahun 2003 pasal 32 tertarik untuk melakukan kajian mengenai
ayat 1 dan 2 mensyaratkan laporan keharmonisan antara Standar Akuntansi
pertanggungjawaban pelaksanaan APBN/ Pemerintahan dengan UU Nomor 17
APBD disusun dan disajikan sesuai Tahun 2003 dan UU Nomor 1 Tahun
dengan Standar Akuntansi Pemerintahan 2004. Untuk itu penulis memilih judul
yang disusun oleh suatu komite standar “KAJIAN STANDAR AKUNTANSI
yang independen dan ditetapkan dengan PEMERINTAHAN, Keharmonisan dan
Peraturan Pemerintah (selanjutnya di- Kejelasan Penerapan Basis Kas menuju
singkat PP) setelah terlebih dahulu Akrual berdasarkan Perspektif UU
mendapat pertimbangan dari Badan Nomor 17 Tahun 2003 dan UU Nomor
Pemeriksa Keuangan. Kewajiban menye- 1 Tahun 2004.”
lenggarakan akuntansi (UU Nomor 1
Tahun 2004 pasal 51 ayat 1) mewajibkan B. Batasan dan Perumusan Masalah
Menteri Keuangan/Pejabat Pengelola
Keuangan Daerah selaku Bendahara SAP merupakan prinsip-prinsip akuntansi
Umum Negara/Daerah dan Menteri/ yang diterapkan dalam menyusun dan
Pimpinan Lembaga/Kepala satuan kerja menyajikan laporan keuangan pemerintah,
perangkat daerah selaku Pengguna yang ditetapkan dengan PP Nomor 24
Anggaran untuk menyelenggarakan Tahun 2005. Dengan demikian, SAP
akuntansi atas transaksi keuangan, aset, merupakan persyaratan yang mempunyai
utang, ekuitas dana, transaksi pembiayaan kekuatan hukum yang harus menjadi
dan perhitungannya serta transaksi acuan bagi pemerintah pusat dan daerah
pendapatan dan belanja yang berada dalam dalam melakukan pencatatan dan
tanggung jawabnya masing-masing. pelaporan pertanggungjawaban APBN
Pelaksanaan kedua undang-undang tersebut (Anggaran Pendapatan dan Belanja
diwujudkan dengan lahirnya PP Nomor Negara)/APBD (Anggaran Pendapatan
24 Tahun 2005 Tanggal 13 Juni 2005 dan Belanja Daerah). Karena SAP lahir
tentang Standar Akuntansi Pemerintahan berdasarkan UU Nomor 17 Tahun 2003
(selanjutnya disingkat SAP). maupun UU Nomor 1 Tahun 2004,
maka SAP seharusnya harmonis dengan
Sebagai bentuk pelaksanaan UU Nomor
kedua UU tersebut.
17 Tahun 2003 dan UU Nomor 1 Tahun
2004, maka SAP seharusnya sesuai dan Kajian ini dibatasi pada rumusan yang
tidak bertentangan dengan kedua UU ada pada definisi pendapatan dan
tersebut. Akan tetapi, dengan memper- belanja basis kas, penetapan pisah batas
hatikan bunyi beberapa pasal yang ada pendapatan dan belanja basis kas, serta
dalam ketiga peraturan perundang- penggunaan basis kas menuju akrual
undangan tersebut, terlihat adanya dalam laporan keuangan tahun anggaran
perbedaan mendasar penetapan pisah 2008 dengan membandingkan antara
batas pendapatan dan belanja basis kas, pasal-pasal yang ada dalam UU Nomor
antara SAP (dengan mengacu pada UU 17 Tahun 2003, UU Nomor 1 Tahun
Nomor 1 Tahun 2004) dengan UU 2004, dan KKAP .
Nomor 17 Tahun 2003, yang mungkin
dapat menimbulkan pengaruh yang nyata
bagi penerapan kebijakan akuntansi,
79
JAP Vol. 3, No. 1, Oktober 2008

Berdasarkan batasan-batasan di atas, serta pengaruhnya terhadap penetapan


problematika yang ingin dijawab melalui basis akuntansi pendapatan.
kajian ini adalah:
2. Mengetahui kejelasan atau ketidak-
1. Apakah terdapat kejelasan rumusan jelasan rumusan pendapatan daerah
dalam pengertian pendapatan negara yang diberikan dalam pasal 1 dengan
yang diberikan pasal 1 dengan pasal pasal 16 UU nomor 17 tahun 2003
11 UU nomor 17 tahun 2003 dan apa serta pengaruhnya terhadap penetapan
pengaruhnya terhadap penetapan basis akuntansi pendapatan.
basis akuntansi pendapatan?
3. Mengetahui keharmonisan atau ketidak-
2. Apakah terdapat kejelasan rumusan harmonisan penetapan pisah batas
dalam pengertian pendapatan daerah pengakuan pendapatan basis kas
yang diberikan pasal 1 dengan pasal antara KKAP dengan UU nomor 17
16 UU nomor 17 tahun 2003 dan apa tahun 2003.
pengaruhnya terhadap penetapan
4. Mengetahui kejelasan atau ketidak-
basis akuntansi pendapatan?
jelasan rumusan belanja negara dan
3. Apakah terdapat keharmonisan dalam daerah yang diberikan antar pasal 1
menetapkan pisah batas pengakuan ayat 14 dengan pasal 1 ayat 16 UU
pendapatan basis kas, antara KKAP nomor 17 tahun 2003 serta peng-
dengan UU nomor 17 tahun 2003? aruhnya terhadap penetapan basis
akuntansi belanja.
4. Apakah terdapat kejelasan rumusan
dalam pengertian belanja negara dan 5. Mengetahui keharmonisan atau ketidak-
daerah yang diberikan antar pasal 1 harmonisan penetapan pisah batas
ayat 14 dengan pasal 1 ayat 16 UU pengakuan belanja basis kas antara
nomor 17 tahun 2003 dan apa KKAP dengan UU nomor 17 tahun
pengaruhnya terhadap penetapan 2003.
basis akuntansi belanja?
6. Mengetahui apakah penggunaan basis
5. Apakah terdapat keharmonisan dalam kas menuju akrual dalam tahun
menetapkan pisah batas pengakuan anggaran 2008 masih sesuai dengan
belanja basis kas antara, KKAP dengan UU nomor 17 tahun 2003 dan nomor
UU nomor 17 tahun 2003? 1 Tahun 2004.
6. Apakah penggunaan basis kas menuju Hasil kajian ini diharapkan dapat
akrual dalam tahun anggaran 2008 memberikan gambaran mengenai kehar-
masih harmonis dengan UU nomor monisan SAP dengan UU Nomor 17
17 tahun 2003 dan UU nomor 1 tahun Tahun 2003 dan UU Nomor 1 Tahun
2004? 2004 serta dapat memberikan masukan
untuk perbaikan yang diperlukan bagi
C. Tujuan dan Kegunaan SAP maupun ke dua undang undang
tersebut.
Tujuan yang ingin dicapai dalam kajian
ini adalah: D. Metode Penelitian.
1. Mengetahui kejelasan atau ketidak-
Penelitian ini dilakukan melalui pen-
jelasan rumusan pendapatan negara
dekatan normatif, dengan melakukan
yang diberikan dalam pasal 1 dengan
penelusuran dokumen (studi pustaka),
pasal 11 UU nomor 17 tahun 2003
kemudian membandingkan antara

80
Keharmonisan dan Kejelasan Penerapan
Basis Kas Menuju Akrual Berdasarkan Perspektif
UU 17 Tahun 2003 dan UU 1 Tahun 2004

rumusan-rumusan yang ada dalam SAP lebih rendah selalu melaksanakan apa
dengan UU Nomor 17 Tahun 2003 dan yang ditentukan oleh peraturan
UU Nomor 1 Tahun 2004. perundang-undangan yang lebih tinggi.
Peraturan perundang-undangan yang
E. Definisi Operasional lebih rendah tidak boleh menyimpang
atau mengesampingkan atau bertentangan
1. Harmonis dengan peraturan perundang-undangan
yang lebih tinggi tingkatannya.” (Sunaryati
Dalam kajian ini, penulis mem- Hartono, dalam Kusnu 2006).
batasi pengertian harmonis sebagai
suatu hal yang serasi, sesuai atau Dalam Pasal 10 UU Nomor 10 Tahun
tidak bertentangan, sedang ketidak- 2004 tentang “Pembentukan Peraturan
harmonisan adalah sesuatu hal yang Perundang-undangan” dikatakan materi
tidak serasi atau tidak sesuai atau muatan PP berisi materi untuk menjalankan
bertentangan. UU sebagaimana mestinya, dengan kata
lain tidak boleh menyimpang dari materi
2. Kejelasan Rumusan yang diatur dalam UU yang bersangkutan.
Dalam kajian ini, penulis mem-
batasi pengertian kejelasan rumusan B. Harmonis
sebagai pernyataan atau simpulan
tentang ketetapan yang dinyatakan Menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia
secara tegas, mudah dimengerti dan (2001), “harmoni” adalah pernyataan
tidak ambigu sehingga tidak menim- rasa, aksi, gagasan, dan minat; keselarasan;
bulkan interprestasi yang berbeda. keserasian, sedangkan “harmonis” adalah
“bersangkut paut dengan (mengenai)
harmoni; seia sekata. Dalam “An
KAJIAN TEORI English-Indonesian Dictionary,” kata
“harmonies” diartikan sebagai “keselarasan,
keserasian, kecocokan, kesesuaian”.
A. Teori Stufenbau
Ketetapan MPR Nomor III/MPR Tahun
Hans Kelsen mengemukakan teorinya 2000 Pasal 4 ayat (1) menegaskan
mengenai jenjang norma hukum (Stufenbau ”sesuai dengan tata urutan peraturan
theorie). Ia berpendapat bahwa norma- perundang-undangan ini, maka setiap
norma hukum itu berjenjang-jenjang dan aturan hukum yang lebih rendah tidak
berlapis-lapis dalam suatu hirarki tata boleh bertentangan dengan aturan hukum
susunan. Ini berarti suatu norma yang yang lebih tinggi”. Jenjang peraturan
lebih rendah berlaku, bersumber dan perundang-undangan menurut UU Nomor
berdasar pada norma yang lebih tinggi, 10 Tahun 2004 pasal 7 ayat (1), Jenis
demikian seterusnya sampai pada suatu dan hierarki Peraturan Perundang-
norma yang tidak dapat ditelusuri lebih undangan adalah sebagai berikut :
lanjut dan bersifat hipotesis dan fiktif a. Undang-Undang Dasar Negara
yaitu norma dasar (Grundnorm) (Hans Republik Indonesia Tahun 1945;
Kelsen dalam Maria Indradi Soeprapto, b. Undang-Undang/Peraturan Peme-
1998), dalam Suryaningsih, Web: rintah Pengganti Undang-Undang;
wisnuwardhana.ac.id/fh/index. c. Peraturan Pemerintah;
Prinsip utama yang harus dipegang teguh d. Peraturan Presiden;
di dalam setiap negara hukum, ialah e. Peraturan Daerah.
peraturan perundang-undangan yang

81
JAP Vol. 3, No. 1, Oktober 2008

Dengan mendasarkan pada teori keuangan, penginterpretasian atas hasilnya,


Stufenbau, pengertian harmonis yang serta penyajian laporan.”
penulis maksud dalam kajian ini adalah
Agar semua instansi pemerintah dapat
kesesuaian/keserasian atau tidak adanya
menerapkan akuntansi dan menghasilkan
pertentangan antara suatu peraturan
laporan keuangan yang seragam maka
perundang-undangan yang lebih rendah
diperlukan suatu standar akuntansi sebagai
dengan peraturan perundang-undangan
acuan dalam melakukan kegiatan akuntansi
yang lebih tinggi tingkatannya.
dari mulai pencatatan hingga pelaporan-
nya. SAP adalah prinsip-prinsip akuntansi
C. Kejelasan Rumusan yang diterapkan dalam menyusun dan
menyajikan laporan keuangan pemerintah.
Pasal 5 UU Nomor 10 Tahun 2004 SAP dinyatakan dalam bentuk Pernyataan
menyatakan bahwa dalam membentuk Standar Akuntansi Pemerintahan (PSAP)
peraturan perundang-undangan harus yang disusun dan dikembangkan dengan
berdasarkan pada asas pembentukan mengacu pada KKAP.
peraturan perundang-undangan yang
baik antara lain kejelasan rumusan. E. Akuntansi Berbasis Kas Menuju
Kejelasan rumusan adalah bahwa setiap Akrual (Cash Toward Accrual).
peraturan perundang-undangan harus
memenuhi persyaratan teknis penyusunan
1. Basis Akrual (Accrual basis)
peraturan perundang-undangan, sistematika
dan pilihan kata atau terminologi, serta Akuntansi berbasis akrual bisa
bahasa hukumnya jelas dan mudah digambarkan sebagai berikut:
dimengerti, sehingga tidak menimbulkan
“Accrual basis accounting records
berbagai macam interpretasi dalam
the financial effects of
pelaksanaannya.
transactions and other events and
circumstances that have cash
D. Standar Akuntansi. consequences in the periods in
which those transactions, events
Definisi akuntansi menurut Skousen, and circumstances occur,
PhD, CPA, dkk. regardless of the timing of related
Accounting is a service activity. cash flows.” (Accounts and
Its function is to provide Reports, Filing, 1998)
quantitative information, primarily Sementara itu, dalam “Financial
financial in nature, about Reporting under the Cash Basis of
economic entities that is intended Accounting,” dikatakan:
to be useful in making economic
decisions – in making reasoned “Accrual basis means a basis of
choices among alternative accounting under which
courses of action.” (Statement of transactions and other events are
the accounting Principles Board recognized when they occur (and
No. 4: 1970, par.40). not only when cash or its
equivalent is received or paid).
Menurut PP Nomor 24 Tahun 2005, Therefore, the transactions and
pasal 1 ayat 2, “Akuntansi adalah proses events are recorded in the
pencatatan, pengukuran, pengklasifikasian, accounting records and
pengikhtisaran transaksi dan kejadian recognized in the financial
statements of the periods to

82
Keharmonisan dan Kejelasan Penerapan
Basis Kas Menuju Akrual Berdasarkan Perspektif
UU 17 Tahun 2003 dan UU 1 Tahun 2004

which they relate. The elements assets are not capitalized, and,
recognized under accrual hence, no depreciation or
accounting are assets, liabilities, amortization is recorded. Also, no
net assets/equity, revenue and accruals are made for payroll
expenses.” (IPSAS, Part 2, taxes, income taxes, or pension
paragraf 2.1.1, 2007) costs, and no prepaid assets are
recorded.”
Basis akrual menurut PSAP 01
paragraf 8 adalah: “basis akuntansi yang Basis kas menurut PSAP 01
mengakui pengaruh transaksi dan peristiwa paragraf 8 adalah basis akuntansi yang
lainnya pada saat transaksi dan peristiwa mengakui pengaruh transaksi dan peris-
itu terjadi, tanpa memperhatikan saat kas tiwa lainnya pada saat kas atau setara
atau setara kas diterima atau dibayar“. kas diterima atau dibayar. Pada basis
kas, transaksi diakui ketika kas diterima
Pada basis akrual, transaksi diakui
atau dibayar tanpa melihat kapan
pada saat timbul/terjadi tanpa memper-
transaksi tersebut timbul/terjadi. Misal,
hatikan kapan kas/setara kas diterima/
pendapatan diakui ketika uang kas/setara
dibayar. Misal, pendapatan diakui pada
kas diterima bukan ketika hak atas
saat hak atas pendapatan tersebut timbul
pendapatan tersebut timbul, sedangkan
tanpa memperhatikan kapan kas/setara
belanja diakui ketika terjadi pembayaran
kas akan diterima, sedangkan belanja
bukan ketika kewajiban untuk mem-
diakui pada saat timbulnya kewajiban
bayar timbul. Pada basis kas pembelian
tanpa memperhatikan kapan kas/setara
aset jangka panjang tidak dikapitalisasi
kas dibayar. Neraca yang dihasilkan
tapi seluruhnya diakui sebagai belanja,
dengan menggunakan basis akrual meng-
sehingga tidak ada pencatatan dan penya-
akui adanya piutang dan pembayaran
jian atas aktiva tetap dan penyusutan.
dimuka yang timbul karena adanya hak
tagih atas uang dan barang/jasa; aktiva Laporan keuangan yang dihasilkan
tetap, investasi jangka pendek/jangka dari akuntansi berbasis kas biasanya
panjang, maupun aktiva lainnya; utang berbentuk Laporan Aktiva dan Utang (a
dan pendapatan ditangguhkan yang statement of assets and liabilities), yang
timbul karena adanya kewajiban untuk hanya terdiri dari kas dan kekayaan
menyerahkan uang dan barang/jasa. pemilik (cash and owners' equity), dan
Laporan pendapatan, belanja, dan laba
2. Basis Kas (Cash Basis)
ditahan (the statement of revenues,
Dalam “Financial Reporting under expenses, and retained earnings) yang
the Cash Basis of Accounting” dikatakan terdiri dari pendapatan dari penjualan
bahwa, “Cash basis means a basis of tunai dan pendapatan kas yang berasal
accounting that recognizes transactions dari penjualan kredit tahun sebelumnya
and other events only when cash is dikurangi semua belanja dalam bentuk
received or paid.” (IPSAS, part 1, kas termasuk belanja modal.
paragraf 1.2.1, 2007). Hiltebeitel (1992)
3. Basis Kas Menuju Akrual
dalam “A look at the modified cash
basis,” mengatakan: Menurut SAP butir 11 pengantar
SAP dinyatakan bahwa strategi pengem-
“The cash basis recognizes
bangan SAP dilakukan melalui proses
revenues when collected rather
transisi dari basis kas menuju akrual
than when earned and expenses
yang disebut cash towards accrual.
when paid rather than incurred.
Dengan basis ini, pendapatan, belanja,
Under the cash basis, long-term
dan pembiayaan dicatat berdasarkan

83
JAP Vol. 3, No. 1, Oktober 2008

basis kas, sedangkan aset, utang, dan c) Basis Akrual untuk Aset,
ekuitas dana dicatat berdasarkan basis Kewajiban, dan Ekuitas Dana.
akrual. Basis kas menuju akrual juga
Penerapan basis akrual untuk
ditegaskan kembali dalam KKAP paragraf
neraca menurut KKAP paragraf 41 dan
39 dan PSAP 01 paragraf 5, bahwa basis
PSAP 01 paragraf 8, “aset, kewajiban,
akuntansi yang digunakan dalam laporan
dan ekuitas dana diakui dan dicatat pada
keuangan pemerintah adalah basis kas
saat terjadinya transaksi, atau pada saat
untuk pengakuan pendapatan, belanja,
kejadian atau kondisi lingkungan ber-
transfer dan pembiayaan dalam Laporan
pengaruh pada keuangan pemerintah,
Realisasi Anggaran dan basis akrual
tanpa memperhatikan saat kas atau
untuk pengakuan aset, kewajiban, dan
setara kas diterima atau dibayar”.
ekuitas dana dalam Neraca.
d) Batas Waktu Penggunaan Basis
Meskipun demikian, menurut KKAP
Kas menuju Akrual.
Paragraf 42 dan PSAP 01 paragraf 6 dan 7,
entitas pelaporan dapat menyelenggarakan UU Nomor 17 Tahun 2003 pasal
akuntansi dan penyajian laporan keuangan 36 dan UU Nomor 1 Tahun 2004 pasal
dengan menggunakan sepenuhnya basis 70 membatasi penggunaan basis kas
akrual, baik dalam pengakuan pendapatan, menuju akrual hanya sampai dengan
belanja, transfer dan pembiayaan, maupun laporan keuangan tahun anggaran 2007.
dalam pengakuan aset, kewajiban, dan Dengan demikian, Laporan Keuangan
ekuitas dana. Namun demikian, penyajian tahun anggaran 2008, yang akan disusun
Laporan Realisasi Anggaran tetap ber- pada tahun 2009 harus sudah meng-
dasarkan basis kas. gunakan basis akrual (akrual penuh, baik
untuk laporan realisasi anggaran maupun
a) Basis Kas untuk Pendapatan
neraca.).
Akuntansi dengan basis kas untuk
pendapatan berarti hanya mengakui F. Penerimaan
pendapatan
Ketika kas/setara dengan kas Menurut IPSAS, dalam “Financial Reporting
diterima. Menurut KKAP paragraf 40 under the Cash Basis of Accounting,”
“pendapatan diakui pada saat kas Cash receipts are cash inflows,”
diterima oleh Rekening Kas Umum Negara/ sedangkan menurut UU Nomor 17
Daerah atau oleh entitas pelaporan”, Tahun 2003 pasal 1 ayat 9 dan ayat 11,
sedangkan menurut PSAP 02 paragraf 22 penerimaan negara adalah uang yang
“pendapatan diakui pada saat diterima masuk ke kas negara/daerah.
pada Rekening Kas Umum Negara/
Daerah”. G. Pendapatan
b) Basis Kas untuk Belanja 1. Pengertian
Penerapan basis kas untuk belanja The International Accounting
menurut KKAP paragraf 40, “belanja Standards Committee (IASC), dalam
diakui pada saat kas dikeluarkan dari “Framework for the Preparation and
Rekening Kas Umum Negara/Daerah Presentation of Financial Statements”,
atau entitas pelaporan”, sedangkan mendefinisikan pendapatan sebagai:
menurut PSAP 02 paragraf 31, “belanja “increases in economic benefits during
diakui pada saat terjadinya pengeluaran the accounting period in the form of
dari Rekening Kas Umum Negara/ inflows or enhancements of assets or
Daerah”. decreases of liabilities that result in

84
Keharmonisan dan Kejelasan Penerapan
Basis Kas Menuju Akrual Berdasarkan Perspektif
UU 17 Tahun 2003 dan UU 1 Tahun 2004

increases in equity, other than those sedang pendapatan (basis akrual) adalah
relating to contributions from equity “hak pemerintah yang diakui sebagai
participants.” (IPSAS 09, hal. 268). penambah nilai kekayaan bersih.”
IPSAS menggunakan istilah revenue PSAP 01 sampai dengan 04 paragraf
dalam kaitannya dengan pendapatan, 8 menyatakan, bahwa pendapatan
yang maknanya hampir sama dengan adalah: “semua penerimaan Rekening
pengertian income dalam IASC: IPSAS 1 Kas Umum Negara/Daerah yang me-
uses“revenue,” which corresponds to nambah ekuitas dana lancar dalam
“income” in the IASs/IFRSs. Selanjutnya periode tahun anggaran yang bersangkutan
IPSAS menyatakan: “Revenue is the gross yang menjadi hak pemerintah, dan tidak
inflow of economic benefits or service perlu dibayar kembali oleh pemerintah.”
potential during the reporting period
2. Pisah Batas Pengakuan Pendapatan
when those inflows result in an increase
pada Basis Kas.
in net assets/equity, other than increases
relating to contributions from owners.” The cash basis of accounting
(IPSAS 1, par 7, hal. 33, 2007). recognizes transactions and events only
when cash (including cash equivalents)
Pendapatan negara didefinisikan
is received or paid by the entity.( IPSAS
dalam UU Nomor 17 Tahun 2003 pasal
1.2.2 hal. 811, 2007). Menurut KKAP
1 ayat 13 sebagai ”hak pemerintah pusat
paragraf 40 dan 88, pendapatan menurut
yang diakui sebagai penambah nilai
basis kas diakui pada saat diterima
kekayaan bersih.” Selanjutnya, dalam
diterima Rekening Kas Umum Negara/
pasal 11 ayat 3 dinyatakan bahwa
Daerah atau oleh entitas pelaporan.
pendapatan negara terdiri atas penerimaan
Pendapatan menurut basis akrual diakui
pajak, penerimaan bukan pajak, dan
pada saat timbulnya hak atas pen-
hibah. Menurut pasal 11 ayat 3 serta
dapatan tersebut. Menurut PSAP 02
mengacu pada pasal 1 ayat 9, pendapatan
paragraf 22, pendapatan diakui pada
bisa diartikan sebagai uang yang masuk
saat diterima pada Rekening Kas Umum
ke kas negara yang berasal dari pajak,
Negara/Daerah.
bukan pajak, dan hibah. Pendapatan
daerah dalam UU Nomor 17 Tahun
2003 pasal 1 ayat 15 didefinisikan sebagai H. Pengeluaran
”hak pemerintah daerah yang diakui
sebagai penambah nilai kekayaan Pengeluaran menurut IPSAS didefinisikan
bersih.” Selanjutnya, dalam pasal 16 sebagai cash outflows (IPSAS 1.2.1 hal.
ayat 3 dinyatakan bahwa pendapatan 811, 2007). Sedangkan UU Nomor 17
daerah berasal dari pendapatan asli Tahun 2003 pasal 1 ayat 10 dan ayat 12
daerah, dana perimbangan, dan lain-lain menyatakan bahwa ”pengeluaran negara/
pendapatan yang sah. daerah adalah uang yang keluar dari kas
negara/kas daerah.”
Menurut KKAP paragraf 58, pen-
dapatan (basis kas) adalah: ”penerimaan
I. Belanja
oleh Bendahara Umum Negara/
Bendahara Umum Daerah atau oleh 1. Pengertian
entitas pemerintah lainnya yang
Belanja menurut IPSAS adalah:
menambah ekuitas dana lancar dalam
periode tahun anggaran yang bersangkutan “Expenses are decreases in
yang menjadi hak pemerintah, dan tidak economic benefits or service
perlu dibayar kembali oleh pemerintah,” potential during the reporting

85
JAP Vol. 3, No. 1, Oktober 2008

period in the form of outflows or Sedangkan menurut paragraf 89, Belanja


consumption of assets or menurut basis kas diakui pada saat
incurrences of liabilities that result terjadi pengeluaran dari Rekening Kas
in decreases in net assets/ equity, Umum Negara/Daerah atau entitas
other than those relating to pelaporan. Khusus pengeluaran melalui
distributions to owners. (IPSAS I bendahara pengeluaran, pengakuannya
paragraph 7, hal. 32, 2007). terjadi pada saat pertanggungjawaban
atas pengeluaran tersebut disahkan oleh
UU Nomor 17 Tahun 2003
unit yang mempunyai fungsi perben-
menyebutkan bahwa, belanja negara
daharaan. Belanja menurut basis akrual
adalah kewajiban pemerintah pusat yang
diakui pada saat timbulnya kewajiban
diakui sebagai pengurang nilai kekayaan
atau pada saat diperoleh manfaat.
bersih (pasal 1 ayat 14). Sedangkan
belanja daerah adalah kewajiban Menurut PSAP 02 paragraf 31 dan
pemerintah daerah yang diakui sebagai 32, belanja diakui pada saat terjadinya
pengurang nilai kekayaan bersih (pasal 1 pengeluaran dari Rekening Kas Umum
ayat 16). Negara/Daerah. Khusus pengeluaran
melalui bendahara pengeluaran pengaku-
KKAP paragraf 58 (c) mendefinisikan
annya terjadi pada saat pertanggung-
belanja (basis kas) adalah semua
jawaban atas pengeluaran tersebut
pengeluaran oleh Bendahara Umum
disahkan oleh unit yang mempunyai
Negara/Bendahara Umum Daerah yang
fungsi perbendaharaan.
mengurangi ekuitas dana lancar dalam
periode tahun anggaran bersangkutan
yang tidak akan diperoleh pembayarannya J. Entitas Pelaporan
kembali oleh pemerintah, sedang
paragraf (d) menyatakan, belanja (basis Menurut KKAP paragraf 19, entitas
akrual) adalah kewajiban pemerintah pelaporan merupakan unit pemerintahan
yang diakui sebagai pengurang nilai yang terdiri dari satu atau lebih entitas
kekayaan bersih. akuntansi yang menurut ketentuan
peraturan perundang-undangan wajib
Menurut PSAP 01-04 paragraf 8, menyampaikan laporan pertanggung-
belanja adalah semua pengeluaran dari jawaban berupa laporan keuangan.
Rekening Kas Umum Negara/Daerah Berdasarkan penjelasan UU Nomor 1
yang mengurangi ekuitas dana lancar Tahun 2004, Laporan keuangan disajikan
dalam periode tahun anggaran ber- sebagai wujud pertanggung-jawaban
sangkutan yang tidak akan diperoleh setiap entitas pelaporan yang meliputi,
pembayarannya kembali oleh pemerintah. laporan keuangan Pemerintah Pusat,
2. Pisah Batas Pengakuan Belanja laporan keuangan Kementrian Negara/
Lembaga, dan laporan keuangan
IPSAS mennyatakan bahwa, the Pemerintah Daerah. Selanjutnya, dalam
cash basis of accounting recognizes penjelasan pasal 51 Ayat (2) dan (3) UU
transactions and events only when cash Nomor 1 Tahun 2004, dikatakan tiap-
(including cash equivalents) is received tiap Kementerian Negara/Lembaga me-
or paid by the entity (IPSAS 1.2.2 hal. rupakan entitas pelaporan yang tidak
811, 2007). Menurut KKAP paragraf 40, hanya wajib menyelenggarakan akuntansi,
Basis kas untuk Laporan Realisasi tetapi juga wajib menyampaikan laporan
Anggaran …belanja diakui pada saat kas pertanggungjawaban berupa laporan
dikeluarkan dari Rekening Kas Umum keuangan.
Negara/ Daerah atau entitas pelaporan.

86
Keharmonisan dan Kejelasan Penerapan
Basis Kas Menuju Akrual Berdasarkan Perspektif
UU 17 Tahun 2003 dan UU 1 Tahun 2004

PEMBAHASAN sehingga menimbulkan keraguan tentang


basis akuntansi yang seharusnya di-
A. Pendapatan gunakan dalam pengakuan pendapatan.
Pendapatan negara menurut UU
Pendapatan bisa didefinisikan bermacam- Nomor 17 Tahun 2003 pasal 1 ayat 13
macam, tergantung sudut pandang serta adalah “hak pemerintah pusat yang
kebutuhan pemberi definisi tersebut. diakui sebagai penambah nilai kekayaan
Akan tetapi, untuk acuan dalam penyu- bersih.” Berdasarkan definisi ini maka
sunan suatu standar, peraturan yang basis akuntansi yang seharusnya
dijadikan sebagai rujukan seharusnya digunakan dalam pengakuan pendapatan
memberikan definisi yang memenuhi adalah basis akrual.
unsur kejelasan rumusan sehingga tidak
Berdasarkan teori yang sudah digam-
menimbulkan interprestasi yang berbeda.
barkan terdahulu, basis akrual berarti
Hal ini penting agar terdapat keharmonisan
basis akuntansi yang mengakui suatu
antara standar tersebut dengan peraturan
transaksi pada saat transaksi tersebut
lain yang sederajat atau peraturan lain
timbul/terjadi tanpa memperhatikan
yang lebih tinggi di atasnya. Batasan-
kapan kas/setara kas diterima atau
batasan yang tersurat dalam definisi
dibayar. Ini berarti bahwa berdasarkan
pendapatan di peraturan perundang-
basis akrual, pendapatan diakui ketika
undangan harus dijadikan acuan dalam
hak pemerintah sudah timbul, meski-
menyusun kebijakan akuntansi pemerintah,
pun kas atau setara kas belum diterima.
misalnya dalam menentukan pisah batas
Misalnya, surat ketetapan pajak yang
serta basis akuntansi yang akan digunakan
telah dikeluarkan pemerintah menurut
dalam pengakuan pendapatan.
basis akrual sudah diakui sebagai
Dari penjelasan sebelumnya tenyata pendapatan meskipun uangnya belum
diketahui terdapat perbedaan yang diterima.
mendasar tentang pengertian pendapatan
Pasal 11 ayat 1 dan 2 UU Nomor 17
yang diberikan oleh UU Nomor 17
Tahun 2003 menyebutkan, wujud
Tahun 2003 dengan PSAP serta antar
pengelolaan keuangan negara adalah
pasal-pasal yang ada dalam UU Nomor
APBN yang terdiri dari anggaran
17 Tahun 2003 itu sendiri. Perbedaan
pendapatan, belanja, dan pembiayaan.
tersebut menyebabkan basis akuntansi
Selanjutnya dalam ayat 3 dikatakan
pendapatan yang ditetapkan oleh PSAP
bahwa pendapatan negara terdiri atas
tidak harmonis dengan UU Nomor 17
penerimaan pajak, penerimaan bukan
Tahun 2003 serta pisah batas untuk
pajak, dan hibah. Sementara itu,
pengakuan pendapatan yang ditetapkan
dalam pasal 1 ayat 9, penerimaan
oleh PSAP tidak sesuai dengan KKAP.
negara diartikan sebagai “uang yang
Ketidakharmonisan dan ketidaksesuaian
masuk ke kas negara.” Dengan
tersebut dapat dijelaskan sebagai berikut:
demikian, maka pendapatan negara
1. Definisi pendapatan negara yang bisa diartikan sebagai uang yang
diberikan dalam pasal 1 dan pasal 11 masuk ke kas negara yang berasal dari
UU Nomor 17 Tahun 2003 tidak pajak, bukan pajak, dan hibah.
mememenuhi asas kejelasan rumusan, Berdasarkan pasal 11 ayat 3, maka
sehingga menimbulkan interprestasi basis akuntansi yang digunakan dalam
yang berbeda. Perbedaan interprestasi pengakuan pendapatan adalah basis
tersebut mengisyaratkan penggunaan kas.
basis akuntansi yang berbeda,

87
JAP Vol. 3, No. 1, Oktober 2008

Berdasarkan teori yang sudah 2. Pendapatan daerah telah didefinisikan


dijelaskan sebelumnya, basis kas secara jelas dan harmonis antara pasal
adalah basis akuntansi yang mengakui 1 dengan pasal 16 UU Nomor 17
transaksi ketika kas atau setara kas Tahun 2003. Bunyi kedua pasal
diterima/dibayar tanpa melihat kapan tersebut mensyaratkan penggunaan
transaksi tersebut timbul/terjadi. Ini basis akrual untuk pendapatan.
berarti bahwa pada basis kas,
Berbeda dengan pendapatan negara,
pendapatan baru diakui pada saat kas
pendapatan daerah telah didefinisikan
atau setara kas telah diterima.
secara harmonis dan memenuhi unsur
Misalnya, surat ketetapan pajak yang
kejelasan rumusan dalam UU Nomor
telah dikeluarkan pemerintah belum
17 Tahun 2003. Pada pasal 1 ayat 15
diakui sebagai pendapatan meskipun
dinyatakan, pendapatan daerah adalah
hak pemerintah atas pendapatan
“hak pemerintah daerah yang diakui
tersebut telah timbul, selama uangnya
sebagai penambah nilai kekayaan
belum diterima.
bersih.” Selanjutnya pada pasal 16
Ketidakjelasan rumusan pendapatan ayat 3 dinyatakan, “pendapatan
yang dinyatakan dalam pasal 1 dengan daerah berasal dari pendapatan asli
pasal 11 UU Nomor 17 Tahun 2003 daerah, dana perimbangan, dan lain-
dapat menimbulkan keraguan tentang lain pendapatan yang sah.” Kedua
basis akuntansi mana yang seharusnya pasal tersebut telah secara harmonis
digunakan dalam pengakuan penda- mensyaratkan penggunaan akuntansi
patan. Penggunaan basis kas untuk berbasis akrual dalam pengakuan
pendapatan yang disyaratkan dalam pendapatan daerah.
PSAP 01 paragraf 5, secara tersirat
3. Pisah batas pengakuan pendapatan
telah sesuai dengan pasal 11 ayat 3
pada basis kas yang ditetapkan KKAP
UU Nomor 17 Tahun 2003. Menurut
tidak harmonis dengan UU Nomor 17
UU Nomor 17 Tahun 2003 pasal 36
Tahun 2003.
dan UU Nomor 1 Tahun 2004 pasal
70 penggunaannya masih diperkenankan Menurut KKAP paragraf 40 dan 88
sampai dengan tahun anggaran 2007. pendapatan menurut basis kas diakui
Dengan demikian, penggunaan basis pada saat kas diterima di Rekening Kas
kas di tahun anggaran 2008 menjadi Umum Negara/Daerah atau oleh
bertentangan atau sudah tidak sesuai entitas pelaporan. Hal ini berarti, pada
lagi. basis kas, titik pengakuan pendapatan
adalah pada saat uang diterima di
Harusnya, pada saat pemerintah akan
bendahara umum negara/daerah atau
menerapkan basis akrual, bunyi pasal
entitas pelaporan lainnya. Berdasarkan
11 ayat 3 UU Nomor 17 Tahun 2003
penjelasan pasal 51 Ayat (2) UU
disesuaikan sehingga bunyinya menjadi
Nomor 1 Tahun 2004, tiap-tiap
“pendapatan negara terdiri atas
Kementerian Negara/Lembaga merupakan
pendapatan pajak, bukan pajak, dan
entitas pelaporan. Dengan demikian,
hibah.” Dengan penyesuaian tersebut,
jika mengikuti bunyi paragraf 40 dan
maka secara tegas dan jelas pasal
88 maka uang tunai dari setoran
tersebut telah mendukung penggunaan
pendapatan yang diterima oleh
basis akrual. Dengan demikian, tidak
bendahara penerimaan (yang ada di
ada lagi ketidakjelasan rumusan
tiap-tiap Kementerian Negara/Lembaga)
pendapatan negara antar pasal pasal
seharusnya sudah diakui dan dilaporkan
dalam UU Nomor 17 Tahun 2003.
sebagai pendapatan meskipun uangnya

88
Keharmonisan dan Kejelasan Penerapan
Basis Kas Menuju Akrual Berdasarkan Perspektif
UU 17 Tahun 2003 dan UU 1 Tahun 2004

belum disetor ke kas umum negara. merupakan konsolidasi laporan


Hal ini tidak sesuai/tidak harmonis keuangan seluruh entitas pelaporan)
dengan bunyi pasal 1 ayat 9 dan ayat bukan tidak mungkin terjadi selisih
11 UU Nomor 17 Tahun 2003 yang antara jumlah pendapatan menurut
menyatakan bahwa penerimaan negara/ seluruh entitas pelaporan dengan
daerah adalah uang yang masuk ke kas jumlah pendapatan menurut BUN
negara/daerah. Kas negara menurut UU (Bendahara Umum Negara).
Nomor 1 Tahun 2004 adalah tempat
penyimpanan uang negara yang B. Belanja
ditentukan oleh Menteri Keuangan
selaku Bendahara Umum Negara untuk UU Nomor 17 Tahun 2003 merupakan
menampung seluruh penerimaan negara acuan dalam menyusun standar akuntansi
dan membayar seluruh pengeluaran pemerintahan. Oleh karena itu, kejelasan
negara. Berdasarkan bunyi pasal 1 rumusan “belanja” yang diberikan dalam
ayat 9 dan ayat 11 UU Nomor 17 UU Nomor 17 Tahun 2003 sangat
Tahun 2003 tersebut, maka pada basis diperlukan agar tidak terjadi ambigu
kas, pisah batas pengakuan pendapatan atau interprestasi yang berbeda pada
adalah pada saat uang diterima di kas tataran pelaksanaannya.
negara/daerah. Uang yang diterima
oleh bendahara penerimaan belum 1. Belanja negara dan daerah telah
diakui sebagai pendapatan sepanjang didefinisikan secara jelas dan
belum disetor ke kas negara/daerah. harmonis antar pasal dalam UU
Nomor 17 Tahun 2003. Bunyi pasal
Perlu dilakukan penelitian untuk pasal tersebut mensyaratkan peng-
mengetahui apakah ketidakharmonisan gunaan basis akrual untuk belanja.
penetapan pisah batas pengakuan
pendapatan tersebut telah diterjemahkan Menurut pasal 1 ayat 14 UU Nomor
dalam bentuk penerapan yang berbeda 17 Tahun 2003, belanja negara adalah
pada tataran pelaksanaan akuntansinya. kewajiban pemerintah pusat yang diakui
Misalnya, ada entitas pelaporan yang sebagai pengurang nilai kekayaan bersih.
mencatat pendapatan ketika uang Sementara itu, pasal 1 ayat 16 UU
diterima di kas bendahara penerimaan; Nomor 17 Tahun 2003, menyatakan
sedangkan entitas pelaporan yang lain belanja daerah adalah kewajiban
baru mencatat pendapatan ketika pemerintah daerah yang diakui sebagai
bendahara penerimaannya menyetorkan pengurang nilai kekayaan bersih.
uang yang diterimanya ke kas negara; Kedua pasal tersebut menyiratkan
atau ada entitas pelaporan yang melaku- penggunaan basis akrual dalam
kan pencatatan pendapatan secara mengakui belanja, baik belanja negara
tidak konsisten. Ketidakkonsistenan maupun belanja daerah. Ini berarti,
yang mungkin terjadi pada penetapan belanja sudah diakui ketika timbulnya
pisah batas ini, bisa menyulitkan kewajiban untuk membayar belanja
proses rekonsiliasi pendapatan dengan tersebut tanpa memperhatikan kapan
KPPN dan mungkin saja menimbulkan uang/kas akan dibayar. Misalnya,
perbedaan antara jumlah pendapatan transaksi pembelian komputer yang
yang dicatat menurut entitas pelaporan komputernya sudah diterima pemerintah
dengan jumlah pendapatan yang harus diakui sebagai belanja meskipun
dicatat menurut KPPN. Jika hal uangnya belum dibayar.
tersebut terjadi, pada tingkat laporan
keuangan pemerintah pusat (yang

89
JAP Vol. 3, No. 1, Oktober 2008

2. Penetapan pisah batas pengakuan paragraf 58 (c) dan UU nomor 17


belanja basis kas antar paragraf yang tahun 2003 (pasal 1 ayat 10 dan ayat
ada dalam KKAP belum seluruhnya 12).
harmonis dengan UU Nomor 17
Selanjutnya, KKAP paragraf 89
Tahun 2003.
menyatakan, “belanja menurut basis
Pada akuntansi dengan basis kas, kas diakui pada saat terjadinya
belanja diakui pada saat terjadi pengeluaran dari rekening kas umum
pembayaran atau pengeluaran uang. negara/daerah atau entitas pelaporan.
Pengeluaran (negara/daerah) menurut Khusus untuk pengeluaran yang
UU Nomor 17 Tahun 2003 pasal 1 melalui bendahara pengeluaran,
ayat 10 dan ayat 12 adalah uang yang pengakuannya terjadi pada saat
keluar dari kas negara/daerah. KKAP pertanggungjawaban atas pengeluaran
paragraf 58 (c), menyatakan bahwa tersebut disahkan oleh unit yang
“belanja (basis kas) adalah semua mempunyai fungsi perbendaharaan.”
pengeluaran oleh Bendahara Umum Menurut paragraf ini, pengeluaran
Negara/Bendahara Umum Daerah uang dari rekening kas umum
yang mengurangi ekuitas dana negara/daerah yang diakui sebagai
lancar....” Pernyataan tersebut sudah belanja adalah hanya untuk belanja
harmonis dengan UU Nomor 17 yang menggunakan SPM-Ls (Surat
Tahun 2003 pasal 1 ayat 10 dan ayat Perintah Membayar - Langsung) dan
12, dan keduanya mengisyaratkan SP2D-Ls (Surat Perintah Pencairan
pisah batas pengakuan belanja basis Dana - Langsung), dimana belanja
kas adalah pada saat uang dikeluarkan langsung dibayar oleh bendahara
dari Bendahara Umum Negara/ umum negara kepada pihak ke tiga.
Bendahara Umum Daerah. Dengan Sementara itu, pengeluaran oleh
demikian, pengeluaran uang dari bendahara umum negara/daerah yang
bendahara umum negara/daerah untuk dimaksudkan untuk mengisi uang
pengisian uang persediaan di persediaan di bendahara pengeluaran
bendahara pengeluaran seharusnya belum diakui sebagai belanja. Uang
sudah diakui sebagai belanja. yang dikeluarkan oleh bendahara
pengeluaran untuk membayar belanja,
Menurut KKAP paragraf 40, basis kas
juga belum diakui sebagai belanja
untuk laporan realisasi anggaran
sebelum pertanggungjawaban atas
berarti bahwa “...belanja diakui pada
belanja tersebut diterima oleh petugas
saat kas dikeluarkan dari rekening kas
perbendaharaan. Belanja jenis ini baru
umum negara/daerah atau entitas
diakui pada saat pertanggungjawaban
pelaporan.” Berdasarkan pengertian
atas belanja tersebut sudah diterima
tersebut, ada 2 titik pisah batas
petugas perbendaharaan, yaitu pada
pengakuan atas belanja, yaitu belanja
saat SP2D-GU (guna uang) atau SP2D-
bisa saja diakui pada saat uang
GU Nihil nya sudah terbit. Penetapan
dikeluarkan dari Rekening Kas Umum
pisah batas pengakuan belanja
Negara/Daerah atau, meskipun uang
menurut KKAP paragraf 89 selain
sudah dikeluarkan dari Rekening Kas
kurang harmonis dengan UU nomor
Umum Negara/Daerah, belanja belum
17 tahun 2003 pasal 1 ayat 10 dan
diakui sampai uang dikeluarkan dari
ayat 12; KKAP paragraf 58 (c) juga
entitas pelaporan. Penetapan pisah
tidak sepenuhnya selaras dengan
batas pengakuan belanja basis kas
KKAP paragraf 40.
dalam KKAP paragraf 40 tidak
sepenuhnya harmonis dengan KKAP

90
Keharmonisan dan Kejelasan Penerapan
Basis Kas Menuju Akrual Berdasarkan Perspektif
UU 17 Tahun 2003 dan UU 1 Tahun 2004

Jika pemerintah masih ingin meng- atau disesuaikan dengan pengertian


gunakan basis kas untuk pengakuan basis akrual.
belanja maka bunyi KKAP paragraf 40;
3. Undang-Undang Nomor 17 Tahun
paragraf 58 (c) dan paragraf 89
2003 dan UU Nomor 1 Tahun 2004
seharusnya saling diselaraskan sehingga
mensyaratkan bahwa laporan keuangan
semuanya harmonis dengan UU
pemerintah tahun anggaran 2008,
nomor 17 tahun 2003 pasal 1 ayat 10
harus disusun dengan menggunakan
dan ayat 12. Hal ini dimaksudkan agar
basis akrual, baik untuk laporan
tidak terjadi ambigu dalam penetapan
realisasi anggaran maupun neraca.
titik pisah batas pengakuan belanja
Dengan demikian, maka penggunaan
basis kas.
basis kas menuju akrual sudah tidak
Perlu dilakukan penelitian untuk harmonis lagi dengan kedua undang-
mengetahui apakah ketidakharmonisan undang tersebut.
penetapan pisah batas pengakuan
Pasal 36 UU Nomor 17 Tahun 2003,
belanja tersebut diterjemahkan dalam
menyatakan bahwa “ketentuan mengenai
bentuk penerapan yang berbeda pada
pengakuan dan pengukuran pendapatan
tataran pelaksanaan akuntansinya.
dan belanja berbasis akrual ...
Misalnya, suatu entitas pelaporan
dilaksanakan selambat-lambatnya dalam
mencatat belanja ketika uang di-
5 (lima) tahun. Selama pengakuan dan
keluarkan dari kas bendahara peng-
pengukuran pendapatan dan belanja
eluaran; sementara entitas pelaporan
berbasis akrual belum dilaksanakan,
lain baru mencatat belanja setelah
digunakan pengakuan dan pengukuran
SP2D-GU/GU-Nihil atas belanja tersebut
berbasis kas.” Undang-undang tersebut
terbit; atau suatu entitas pelaporan
diundangkan pada tanggal 5 April
memberlakukan pisah batas pen-
2003. Ini berarti, pada tahun 2009
catatan belanjanya secara tidak
pemerintah sudah harus menggunakan
konsisten. Ketidakkonsistenan penerapan
basis akrual untuk menyusun laporan
pisah batas ini bisa menyulitkan proses
keuangan tahun anggaran 2008.
rekonsiliasi belanja dengan KPPN dan
mungkin saja menimbulkan perbedaan Sementara itu, pasal 70 ayat 2 UU
antara jumlah belanja yang dicatat Nomor 1 Tahun 2004 menyatakan,
menurut entitas pelaporan dengan “ketentuan mengenai pengakuan dan
jumlah belanja yang dicatat menurut pengukuran pendapatan dan belanja
KPPN. Jika hal tersebut terjadi, pada berbasis akrual ... dilaksanakan selambat-
tingkat laporan keuangan pemerintah lambatnya pada tahun anggaran 2008
pusat (yang merupakan konsolidasi dan selama pengakuan dan pengukuran
laporan keuangan seluruh entitas pendapatan dan belanja berbasis
pelaporan) mungkin saja terjadi selisih akrual belum dilaksanakan, digunakan
antara jumlah belanja menurut seluruh pengakuan dan pengukuran berbasis
entitas pelaporan dengan jumlah kas.” Undang-undang ini juga
belanja menurut BUN (Bendahara mengharuskan pemerintah menggunakan
Umum Negara). basis akrual untuk menyusun laporan
keuangan tahun anggaran 2008.
Jika pemerintah akan menggunakan
basis akrual pada penyusunan laporan Dengan demikian, jika pemerintah
keuangan tahun anggaran 2008, maka akan menyusun laporan keuangan
KKAP paragraf 40; paragraf 58; pemerintah tahun anggaran 2008
paragraf 89 seharusnya dihilangkan sesuai dengan UU Nomor 17 Tahun
2003 dan UU Nomor 1 Tahun 2004,

91
JAP Vol. 3, No. 1, Oktober 2008

pemerintah harus merubah PP Nomor 3. Pisah batas pengakuan pendapatan


24 Tahun 2005 tentang SAP agar pada basis kas yang ditetapkan
keseluruhan isinya harmonis dengan KKAP tidak harmonis dengan UU
basis akrual. Nomor 17 Tahun 2003. Menurut
KKAP paragraf 40 dan 88, pisah
batas pengakuan pendapatan adalah
SIMPULAN pada saat uang diterima di bendahara
umum negara/daerah atau entitas
pelaporan lainnya seperti bendahara
Dari hasil kajian di atas, diketahui
penerimaan. Namun, menurut UU
bahwa terdapat ketidakharmonisan
Nomor 17 Tahun 2003 (pasal 1 ayat 9
antara SAP dengan UU Nomor 17 Tahun
dan ayat 11) pisah batas pengakuan
2003, terutama terkait dengan
pendapatan adalah pada saat uang
pengertian ambigu tentang pendapatan
diterima di kas negara/daerah, sehingga
yang diberikan oleh UU Nomor 17
uang yang diterima oleh entitas
Tahun 2003 itu sendiri; ketidak-
pelaporan lainnya belum diakui
harmonisan penetapan pisah batas
sebagai pendapatan sepanjang belum
pengakuan pendapatan dan belanja
disetor ke kas negara/daerah.
pada basis kas yang dinyatakan dalam
KKAP dengan UU Nnomor 17 Ttahun 4. Definisi belanja negara dan daerah
2003; ketidaksesuaian penerapan basis yang dinyatakan dalam pasal 1 ayat
kas menuju akrual dengan UU Nomor 14 dan pasal 1 ayat 16 UU Nomor
17 Tahun 2003 dan UU Nomor 1 Tahun 17 Tahun 2003, telah harmonis dan
2004 untuk laporan keuangan pemeritah semuanya mengisyaratkan penggunaan
tahun anggaran 2008, seperti dapat basis akrual.
dijelaskan berikut ini.
5. Penetapan pisah batas pengakuan
1. Terdapat ketidakjelasan rumusan belanja pada basis kas antar paragraf
pendapatan negara antara pasal 1 yang ada dalam KKAP belum
dengan pasal 11 UU Nomor 17 seluruhnya harmonis dengan UU
Tahun 2003, yang menimbulkan nomor 17 tahun 2003 (pasal 1 ayat
interprestasi yang ambigu/berbeda. 10 dan ayat 12). KKAP paragraf 58
Berdasarkan definisi pendapatan (c) telah harmonis dengan UU
dalam pasal 1 ayat 13, maka basis nomor 17 tahun 2003 dan keduanya
akuntansi yang seharusnya digunakan mengisyaratkan penetapan pisah
dalam pengakuan pendapatan adalah batas pengakuan belanja adalah
basis akrual. Sementara itu, jika pada saat uang dikeluarkan dari
mendasarkan pada bunyi pasal 11 Bendahara Umum Negara/Bendahara
ayat (3) UU Nomor 17 Tahun 2003 Umum Daerah. KKAP paragraf 40
dan dengan mengacu pada bunyi menetapkan pisah batas pengakuan
pasal 1 ayat 9 maka basis yang belanja pada saat uang dikeluarkan
digunakan dalam pengakuan pen- dari Rekening Kas Umum Negara/
dapatan adalah basis kas. Daerah atau entitas pelaporan.
Sementara itu, KKAP paragraf 89
2. Pendapatan daerah telah didefinisikan
menetapkan pisah batas pengakuan
secara jelas dan harmonis antara
belanja pada saat uang dikeluarkan
pasal 1 dengan pasal 16 UU Nomor
dari Rekening Kas Umum Negara/
17 Tahun 2003. Bunyi kedua pasal
Daerah atau entitas pelaporan,
tersebut mensyaratkan penggunaan
sedang untuk pengeluaran melalui
basis akrual untuk pendapatan.
bendahara pengeluaran pengakuannya

92
Keharmonisan dan Kejelasan Penerapan
Basis Kas Menuju Akrual Berdasarkan Perspektif
UU 17 Tahun 2003 dan UU 1 Tahun 2004

terjadi pada saat pertanggungjawaban Laporan Realisasi Anggaran berarti


atas pengeluaran tersebut disahkan bahwa pendapatan diakui pada saat
oleh unit yang mempunyai fungsi kas diterima di Rekening Kas Umum
perbendaharaan. Negara/Daerah.” Hal ini dimaksudkan
agar harmonis dengan pasal 1 ayat 9
6. Dalam menyusun laporan keuangan
dan pasal 1 ayat 11, UU Nomor 17
pemerintah tahun angaran 2008,
Tahun 2003.
penggunaan basis kas menuju akrual
akan bertentangan dengan pasal 36 3. Jika pemerintah masih tetap ingin
UU Nomor 17 Tahun 2003 serta menggunakan basis kas menuju
pasal 70 UU Nomor 1 Tahun 2004. akrual, maka bunyi KKAP paragraf
40 dan paragraf 89 harus disesuaikan
SARAN menjadi “pisah batas pengakuan
belanja adalah pada saat uang
dikeluarkan dari Rekening Kas Umum
1. Pada saat pemerintah akan mene-
Negara/Daerah.” Hal ini dimaksudkan
rapkan basis akrual (untuk laporan
agar terdapat keharmonisan dengan
keuangan tahun anggaran 2008),
pasal 1 ayat 10 UU nomor 17 tahun
maka bunyi pasal 11 ayat 3 UU
2003.
Nomor 17 Tahun 2003 seharusnya
disesuaikan sehingga menjadi 4. Pada saat pemerintah akan mene-
“pendapatan negara terdiri atas rapkan basis akrual, maka SAP harus
pendapatan pajak, bukan pajak, dan dirubah dan disesuaikan agar seluruh
hibah.” Hal ini dimaksudkan agar isinya harmonis dengan basis akrual.
harmonis dengan pasal 1 ayat 13,
5. Perlu dilakukan penelitian untuk
sehingga kedua pasal tersebut sama-
mengetahui apakah ketidakharmonisan
sama menegaskan penggunaan basis
penetapan pisah batas pengakuan
akrual.
pendapatan dan belanja antara
2. Jika pemerintah masih tetap ingin KKAP dengan UU Nomor 17 Tahun
menggunakan basis kas menuju 2003, diterjemahkan dalam bentuk
akrual, maka bunyi KKAP paragraf penerapan yang berbeda pada
40 dan 88 seharusnya disesuaikan, tataran pelaksanaan akuntansinya.
sehingga menjadi “basis kas untuk

93
JAP Vol. 3, No. 1, Oktober 2008

DAFTAR REFERENSI

Accounts and Reports, Filing No. 4.030


tahun 1998. Policy and Procedure
Hiltebeitel, Kenneth M, 1992. A look at
Manual.
the modified cash basis.
Web:www.da.ks.gov/ar/ppm/,
(Accounting), http://nysscpa.org/
Departemen Pendidikan Nasional, 2001. cpajournal.
Kamus Besar Bahasa Indonesia,
International Federation of Accountants,
Edisi Ketiga. Jakarta: Balai Pustaka.
IFAC Handbook of International
DPR RI, 2003. Undang-Undang nomor Public Sector Accounting
17 Tahun 2003, tentang Keuangan Standards Board,
Negara. http://www.ifac.org.
DPR RI, 2004. Undang-Undang nomor 1 IPSAS (International Public Sector
Tahun 2004, tentang Accounting Standard), 2007.
Perbendaharaan Negara Financial Reporting Under the
Cash Basis of Accounting Part 2.
DPR RI, 2004. Undang-Undang nomor
10 Tahun 2004, tentang Kelsen, Hans, dalam Maria Indradi
“Pembentukan Peraturan Soeprapto, 1998 : 2, dalam
Perundangundangan. Suryaningsih, Tinjauan terhadap
Pengembangan Wilayah
Echlos, John M, dan Shadily, Hassan,
Perumahan dan Pemukiman
1990. Kamus Inggris Indonesia.
dalam Ramgka Pembangunan
Jakarta:PT Gramedia.
Berkelanjutan. Web:
Fiscal Management 01-01, 2000. GASB wisnuwardhana.ac.id/fh/index,
Statement No. 34 and No.35 – Full February 2008
Accrual Revenue Recognition for
Pemerintah RI, 2005. Peraturan
Governmental Fund Types, https:
Pemerintah nomor 24 Tahun
//fmx.cpa.state.tx.us .
2005, tentang Standar Akuntansi
Freeman Robert J., Shoulders Craig D., Pemerintahan.
dan Lynn Edward S, 1987.
Skousen K. Fred, Stice Earl K dan Stice
Governmental and Nonprofit
James D, 2000. Intermediate
Accounting: Theory and Practice
Accounting. Edition 14th. Australia :
Third Edition. New Jersey: Prentice
South-Western College Publishing.
Hall, Inc.
Statement of the accounting Principles
Goesniadhie, Kusnu, 2006. Harmonisasi
Board No. 4, 1970. Basic concepts
Hukum, Dalam Perspektif
and Accounting Principles
Perundang-undangan (Lex
Underlying Financial Statements of
Spesialis Suatu Masalah).
Business Enterprises. New York:
Surabaya: JP BOOKS.
American Institute of Certified
Public Accountants.

94