Bab 2 PDF
Bab 2 PDF
BAB 2
OBJEKTIF BAB
2.1 PENGENALAN
11
Dasar Awam
Sebenarnya dasar awam yang dapat kita hayati dan teliti pada masa
dahulu dan sekarang telah menyediakan satu rangka kerja (framework)
berhubung keputusan tertentu yang dibuat oleh individu atau
sekumpulan individu yang berkisar kepada semua aspek kehidupan
makhluk politik (masyarakat). Jadi, keputusan yang dibuat itu disifatkan
sebagai suatu dasar. Dalam proses pembuatan dasar awam, terdapat
beberapa teori yang boleh diaplikasikan seperti yang telah dibincangkan
oleh Thomas R. Dye (1972) dalam bukunya Understanding Public Policy
iaitu teori institusional, teori kelompok, teori elit, teori sistem, teori
rasional, teori incrementalisme dan teori permainan. Kesemua teori ini
berasaskan model politik (deskriptif). Selain teori-teori tersebut, kita juga
akan membincangkan tentang teori neo-institusional dan teori anarki
terancang.
12
Dasar Awam
(ii) Hanya polisi kerajaan sahaja yang terlibat secara menyeluruh atau
universal (universality). Walaupun kelompok-kelompok lain seperti
persatuan perniagaan, koperasi dan organisasi profesional
mempunyai dasar tersendiri, tetapi hanya dasar kerajaan sahaja
13
Dasar Awam
14
Dasar Awam
Mengikut Dye (1978: 21), pendekatan institusional ini tidak perlu terlalu
sempit (narrow) atau deskritif sifatnya, iaitu kita boleh bertanya apakah
hubungan antara peraturan-peraturan institusi dengan kandungan polisi
awam tersebut. Contohnya di suatu kawasan perbandaran (municiple)
mempunyai masalah seperti setinggan, kebersihan, kesesakan lalu lintas,
perumahan dan pencemaran sungai. Apakah bentuk dasar yang akan
digubal, dilaksana dan dikuatkuasakan bagi mengatasi masalah-masalah
tersebut? Terdapat beberapa institusi kerajaan yang bertanggungjawab
menyelesaikan masalah tersebut seperti Majlis Perbandaran, Jabatan
Kesihatan, Jabatan Kerja Raya, Jabatan Alam Sekitar dan sebagainya.
Bagi menangani masalah setinggan, PBT dan Kementerian Perumahan
dan Kerajaan Tempatan (KPKT) perlu menyediakan petempatan baru
dengan membina rumah kos rendah bagi golongan yang kurang
berkemampuan untuk memiliki rumah sendiri.
15
Dasar Awam
16
Dasar Awam
Jadual 2.1
Model Neo-institusionalisme dalam Pembuatan dan Pelaksanaan Dasar Awam
Tingkah laku politik dan ciri- Tingkah laku politik dan ciri-
Lambat
ciri: ciri:
Terpencar (decentralized) Terpusat (centralized)
Pertentangan (Disaggregated) Keseluruhan (Systemic)
Tempatan Nasional
Penyokong/pengundi Ideologi
‘Logrolling’ Penyokong/pengundi
Pemusatan undang-undang ‘Logrolling’
Pemusatan undang-undang
Kebarangkalian Bidang Dasar Kawalan Bidang Dasar Pengagihan
Paksaan Contoh: Menghapuskan penipuan Semula
Kerajaan dalam pengiklanan Contoh: Cukai pendapatan yang
progresif
Cepat Tingkah laku politik dan ciri- Tingkah laku politik dan ciri-
ciri: ciri:
Terpencar Terpusat
Pertentangan (Disaggregated) Keseluruhan
Tempatan Nasional
Kepentingan istimewa Ideologi
Tawar-menawar di kalangan Kepentingan istimewa
kelompok Tawar-menawar di kalangan
Birokrasi terpusat kelompok
Birokrasi terpusat
17
Dasar Awam
18
Dasar Awam
Rajah 2.1
Model Kelompok atau Kumpulan
Pengaruh
Pengaruh Pengaruh
Kumpulan Kumpulan
B A
Awam
Dasar
Kedudukan Dasar
dasar alternatif berubah
Equilibrium
(Perimbangan)
Sumber: Thomas R. Dye. (1978: 23).
19
Dasar Awam
Dalam hal ini, dasar awam merupakan perimbangan yang dicapai antara
kelompok-kelompok yang berjuang. Perimbangan ini ditentukan oleh
pengaruh kelompok-kelompok berkepentingan yang relatif sifatnya2.
Wujudnya anjakan atau perubahan untuk mengimbangi tuntutan
daripada kelompok lain agar ia sama adil dan baik kepada kelompok yang
lain pula.
Earl Latham (1956: 239) dalam bukunya The Group Basis of Politics
mengatakan dasar awam terhasil kesan daripada pertarungan antara
kelompok dan akan berlaku bila-bila masa. Dasar awam akan mewakili
satu keseimbangan kelompok yang berjuang yang berharap keputusan
kerajaan akan menyebelahi mereka. Jika tidak berjaya, kumpulan
berkenaan gagal mempengaruhi penggubal dasar yang bertindak sebagai
pengadil dalam perjuangan kelompok ini. Kegagalan dalam
mempengaruhi pembuat dasar ini untuk menyebelahi kelompok mereka
mungkin akan terus mencetuskan konflik antara kelompok. Jika berlaku
konflik antara kelompok, maka pihak kerajaan perlu bertindak
menyelesaikannya dengan cara yang paling berkesan dan berusaha
mewujudkan perimbangan antara kumpulan. Tidak akan berlaku konflik
jika penggubal dasar dapat mengadili tuntutan kelompok-kelompok
tersebut dengan baik dan saksama. Dasar awam merupakan penyelesaian
yang difikirkan paling berkesan, cekap dan menguntungkan semua pihak
yang berkonflik tadi.
20
Dasar Awam
Salah satu teori penting dalam penggubalan dasar awam ialah teori elit.
Elit yang dibincangkan dalam bahagian ini merujuk kepada elit politik.
Siapa elit politik? Menurut Harold D. Lasswell et al. (1952:13)3, elit
politik merupakan golongan yang mempunyai kuasa dalam sistem politik
dalam sesebuah negara. Elit politik terbahagi kepada dua iaitu elit
tradisional (elit agama, golongan bangsawan dan golongan bangsawan
bertanah) dan elit baru atau moden (mengikut tempat lahir, pendidikan,
umur dan pekerjaan ibu bapa).
21
Dasar Awam
Teori elit menjelaskan bahawa dasar awam merupakan pilihan dan nilai
elit yang memerintah. Teori ini menyifatkan rakyat sebagai apati (mati
rasa dan tidak kisah), iaitu mereka tidak begitu mengambil tahu tentang
maklumat lengkap mengenai dasar awam. Rakyat tidak kisah dan tidak
bersungguh-sungguh untuk mengetahui apa yang dibuat oleh kerajaan.
Sebaliknya, rakyat akur dengan keputusan yang dibuat dan dilaksanakan
oleh kerajaan selagi ia tidak membebankan dan baik untuk mereka.
Kepekaan dan respon rakyat terhadap dasar-dasar kerajaan sangat
rendah.
Rajah 2.2
Menunjukkan Bagaimana Elit Mempengaruhi Pembentukan Dasar Awam
Arahan ELIT
A
Dasar R
A
H
PEGAWAI DAN A
PENTADBIR N
Pelaksanaan
Dasar
RAKYAT
Dalam teori ini, arahan yang dikeluarkan mengalir dari atas ke bawah.
Orang atasan (kerajaan) akan memberikan arahan kepada orang bawahan
22
Dasar Awam
(i) Kuasa – Dalam sesebuah negara ada yang berkuasa dan dikuasai.
Mereka yang berkuasa mampu mempengaruhi dan membentuk
nilai-nilai masyarakat melalui dasar awam, tetapi rakyat terbanyak
yang lain tidak menentukan dasar.
23
Dasar Awam
(ii) Mengikut teori ini, dasar awam hanya dibuat beberapa pindaan
atau pengubahsuaian, tetapi jarang sekali diganti. Jika keadaan
terdesak dan akan mengancam kedudukan dan sistem politik
yang sedia ada, maka elit politik akan mengambil langkah atau
tindakan demi kepentingan mereka sendiri, termasuk
memperbaharui dasar yang sedia ada untuk memelihara
kedudukan dan sistem yang mereka amalkan bagi mengekalkan
status-quo mereka dalam sistem politik yang sedia ada.
(iv) Semakin apati dan pasif rakyat, maka lebih tinggi monopoli dan
manipulasi golongan elit kepada orang ramai. Orang ramai tidak
mampu mempengaruhi nilai elit, tetapi elit yang mempengaruhi
nilai mereka.
(vi) Peranan rakyat hanya pada ketika tertentu sahaja seperti dalam
pilihan raya. Pada masa ini rakyat berpeluang dan berperanan
untuk memilih dan menentukan siapa yang akan berkuasa.
24
Dasar Awam
25
Dasar Awam
Dasar itu dikatakan rasional apabila ia sangat cekap, iaitu nisbah antara
nilaian yang dicapai dan nilaian-nilaian yang ia korbankan itu positif dan
lebih tinggi daripada mana-mana alternatif polisi (Ahmad Atory Hussain,
1992: 25). Idea kecekapan menurut Dye (1972: 28) melibatkan perkiraan
semua nilai termasuk politik, ekonomi dan sosial atau nilaian yang dicapai
oleh satu-satu dasar awam dan tidak hanya boleh ditukarkan kepada
simbol yang bersifat kuantitatif.
Dalam teori ini juga ditekankan perlu ada maklumat lengkap tentang
dasar-dasar alternatif, bijak meramal dan menghitung dengan betul akan
nisbah kos-untung. Akhirnya, dasar rasional berkehendakkan satu sistem
membuat keputusan yang memudahkan rasionaliti dalam pembentukan-
pembentukan polisi awam (Ahmad Atory Hussain, 1992: 26).
Dalam memilih dasar yang rasional, pembuat dasar mesti tahu semua
nilai keistimewaan dan kepentingan masyarakat. Mereka juga perlu tahu
semua pilihan polisi yang didapati, kesan daripada setiap pilihan
(alternatif) polisi dan mengira kadar yang dicapai (hasil) untuk
mengorbankan nilai dalam tiap-tiap pilihan polisi. Pembuat dasar juga
mesti memilih cara polisi yang paling berkesan. Banyak model keputusan
rasional didapati dalam pelbagai bidang seperti ekonomi, sains politik,
pengurusan, pentadbiran dan belanjawan negara. Salah satu contoh
pendekatan rasional ditunjukkan dalam Rajah 2.3.
26
Dasar Awam
Rajah 2.3
Model Keputusan Rasional Dibentuk daripada Penyerapan Input-Input
untuk Menjadi Output
IN PU T
Segala
punca 1. M atlamat
beroperasi 4. P enyediaan
keluaran
ramalan-
yang 6. B andingan
ramalan 5. P erhitungan O
diperlukan lengkap jangkaan dan
3. P enyediaan jangka U
dasar-dasar mengenai bersih bagi indentifikasi T
Segala alternatif untung dan tiap-tiap alternatif- P
data-data yang kos-kos alternatif alternatif U
yang lengkap bagi tiap- T
diperlukan tiap
untuk alternatif
proses 2. Inventor dan
rasionaliti nilai-nilai
yang
lengkap dan
sumber
27
Dasar Awam
Apa yang dapat kita rumuskan, pendekatan ini berkait rapat dengan
proses pengambilan keputusan yang rasional, iaitu ia merupakan satu
pendekatan sistem analisis pengambilan keputusan berdasarkan prinsip-
prinsip kajian dan penyelesaian masalah secara saintifik. Charles E.
Lindblom menjelaskan model pengambilan keputusan rasional yang
menyeluruh mengandungi lima ciri utama iaitu mengenal pasti nilai-nilai
yang sedia ada; membuat analisis melalui analisis cara dan penyudahnya
(means-end analysis); membuat pilihan yang sesuai untuk mencapai tujuan
terakhir; membuat analisis secara menyeluruh; dan membuat analisis
berdasarkan teori-teori (K. Ramanathan, 1993: 193). Daripada ciri-ciri
yang dikemukakan tersebut, amat sukar untuk menentukan sesuatu
keputusan itu benar-benar rasional kerana ia begitu kompleks untuk
dianalisis.
28
Dasar Awam
29
Dasar Awam
30
Dasar Awam
Rajah 2.5
Model Incrementalisme
Kenaikan
dasar
Komitmen
dasar yang
lalu
31
Dasar Awam
Kita juga perlu tahu bahawa ciri-ciri pembuat dasar itu sendiri
menyokong model ini, iaitu jarang sekali manusia bertindak untuk
memaksimumkan semua nilai, tetapi lebih kepada memuaskan
permintaan-permintaan tertentu. Manusia dikatakan pragmatik kerana
mereka jarang menyiasat untuk mencari jalan terbaik dan akan
mengakhiri penyelidikan mereka apabila mereka telah menemui satu jalan
atau cara yang boleh dibuat oleh mereka.
32
Dasar Awam
Dye (1978: 35) menyifatkan teori ini abstrak sifatnya dalam membuat
dasar kerana teori ini tidak menerangkan bagaimana rakyat benar-benar
terlibat dalam membuat keputusan, tetapi lebih kepada bagaimana
mereka pergi ke arah membuat keputusan dalam persaingan-persaingan
jika mereka betul-betul rasional. Justeru, teori ini digunakan dalam situasi
yang kesan (outcomes) kepada dua atau lebih peserta kumpulan yang
mengambil bahagian.
Rajah 2.6
Gambaran Pilihan dalam Teori Mainan
Pemain A
Alternatif A1 Alternatif A2
Alternatif B1 HASIL
Pemain B
HASIL HASIL
Alternatif B2
Dye (1978: 36) menyifatkan konsep utama dalam teori permainan ialah
strategi yang merujuk kepada keputusan rasional dalam merangka satu
33
Dasar Awam
Satu lagi pendekatan dalam proses penggubalan dasar awam ialah teori
sistem, iaitu pendekatan ini memikirkan dasar awan sebagai satu
rangsangan bagi satu sistem politik terhadap gerak kuasa persekitaran. Di
sini gerak kuasa persekitaran dianggap mempunyai peranan yang sangat
penting. Gerak kuasa itu wujud dalam persekitaran yang kemudiannya
mendatangkan kesan terhadap sistem politik5 yang dianggap sebagai
input (Dye, 1978: 37). Persekitaran dalam apa juga keadaan dianggap
34
Dasar Awam
sebagai pengaruh luaran kepada sempadan sistem politik. Dalam hal ini,
sistem politik merupakan kumpulan struktur yang saling berkait dan
proses yang berfungsi secara autoritatif untuk memperkukuhkan nilai-
nilai sesebuah masyarakat. Output pula bagi sistem politik ialah nilai-nilai
peruntukan yang autoritatif bagi sistem tersebut dan peruntukan-
peruntukan ini mewujudkan dasar awam (Dye, 1978: 37). Konsep sistem
mengandaikan bahawa unsur-unsur sistem berhubungan iaitu sistem
tersebut boleh merangsang gerak kuasa dalam persekitarannya.
Tujuannya supaya dapat memelihara sistem tersebut.
PERSEKITARAN PERSEKITARAN
I O
N PERMINTAAN KEPUTUSAN U
P SISTEM POLITIK T
U DAN TINDAKAN P
T U
SOKONGAN T
PERSEKITARAN PERSEKITARAN
35
Dasar Awam
Tidak dinafikan dasar yang dilaksanakan akan memberi kesan positif atau
negatif terhadap persekitaran dan permintaan-permintaan rakyat. Dasar
awam juga berkemungkinan akan mendatangkan kesan yang besar
terhadap sistem politik itu sendiri. Oleh itu, sistem tersebut cuba
memelihara dirinya dengan tiga cara. Antaranya, ialah
36
Dasar Awam
37
Dasar Awam
2.3 KESIMPULAN
38
Dasar Awam
Apa yang boleh kita simpulkan dalam perbincangan kita ialah kesemua
model tersebut merupakan model yang terbaik dalam pengajian dasar
awam. Tujuannya ialah untuk memudahkan kesan berkomunikasi dan
memberi pandangan terhadap dasar awam. Dalam pada itu, apa yang
penting kita perlu mengetahui bahawa dasar awam merupakan panduan
kepada pentadbiran awam. Kejayaan sesuatu dasar itu bergantung kepada
peranan pembuat dasar dalam menyediakan satu dasar yang sesuai
terutamanya dalam negara demokrasi seperti di Malaysia. Di Malaysia,
masa depan dasar awam itu semakin lebih penting dan mencabar. Jadi,
dasar awam yang rasional mampu dalam menjamin pentadbiran yang
sistematik.
39
Dasar Awam
40
Dasar Awam
41