PENGELOLAAN KEUANGAN NEGARA

A. Asas-Asas Pengelolaan Keuangan Negara

Pada dasarnya asas-asas pengelolaan keuangan negara bukan merupakan kaidah

hukum atau norma hukum, sehingga tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat, kecuali
hanya mempunyai kekuatan moral yang boleh dijadikan pedoman dalam pengelolaan keuangan
negara. Sekalipun demikian, pengelolaan keuangan negara tidak boleh terlepas dari asas-asas
pengelolaan keuangan negara agar dapat menghasilkan pekerjaan terbaik sehingga tidak
menimbulkan kerugian keuangan negara.

Terdapat beberapa asas yang digunakan dalam pengelolaan keuangan negara dan
diakui keberlakuannya dalam pengelolaan keuangan negara ke depan sebagai berikut:

a. Asas kesatuan, menghendaki agar semua pendapatan dan belanja negara

disajikan dalam satu dokumen anggaran;
b. Asas universalitas, mengharuskan agar setiap transaksi keuangan
ditampilkan secara utuh dalam dokumen anggaran;
c. Asas tahunan, membatasi masa berlakunya anggaran untuk suatu tahun
tertentu;
d. Asas spesialitas, mewajibkan agar kredit anggaran yang disediakan terinci secara
jelas peruntukannya;

Kemudian berlakunya Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan

Negara terdapat lagi asas-asas yang bersifat baru dalam pengelolaan keuangan negara sebagai
berikut:
a. Asas akuntabilitas berorentasi pada hasil adalah asas yang menentukan bahwa setiap
kegiatan dan hasil akhir dari kegiatan pengelolaan keuangan
b. negara harus dapat dipertanggungjawabkan kepada rakyat sebagai pemegang kedaulatan
tertinggi negara sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku;
c. Asas proporsional adalah asas yang mengutamakan keseimbangan antara hak dan
kewajiban pengelola keuangan negara;
d. Asas profesionalitas adalah asas yang mengutamakan keahlian berdasarkan kode etik
dan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku;
e. Asas keterbukaan dalam pengelolaan keuangan negara adalah asas yang membuka
diri terhadap hak masyarakat untuk memperoleh informasi yang benar, jujur, dan tidak
diskriminatif tentang pengelolaan keuangan negara dengan tetap memperhatikan
perlindungan atas hak asasi pribadi, golongan, dan rahasia negara;
f. Asas pemeriksaan keuangan negara oleh badan pemeriksa yang bebas dan mandiri
adalah asas yang memberikan kebebasan bagi Badan Pemeriksa Keuangan Negara
 untuk melakukan pemeriksaan keuangan negara dengan tidak boleh dipengaruhi oleh
siapapun;

B. Pejabat Pengelola Keuangan Negara

Menurut ketentuan yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang
Keuangan Negara dan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan
Negara, Presiden selaku kepala pemerintahan memegang kekuasaan pengelolaan keuangan
negara sebagai bagian dari kekuasaan pemerintahan. Kekuasaan tersebut meliputi kewenangan
yang bersifat umum (administratif) dan kewenangan yang bersifat khusus (kebendaharaan).
Kewenangan tersebut selanjutnya dikuasakan secara yuridis kepada:
a. Menteri Keuangan selaku Chief Financial Officer (CFO) Pemerintah Republik
Indonesia dan pengelola fiskal serta wakil pemerintah dalam kepemilikan
kekayaan negara yang dipisahkan;
b. Menteri atau pimpinan lembaga pada hakikatnya adalah Chief Operational Officer
(COO) untuk suatu bidang tertentu pemerintahan, dan selaku pengguna anggaran atau
penggunaan barang kementerian negara atau lembaga yang dipimpinnya.
Selanjutnya menteri-menteri tersebut dapat mendelegasikan wewenangnya kepada
pejabat-pejabat di bawahnya.
c. Berkaitan dengan otonomi daerah, Presiden mendelegasikan kewenangan
pengelolaan keuangan negara kepada gubernur, bupati/walikota selaku kepala
pemerintahan daerah untuk mengelola keuangan daerah dan mewakili pemerintah
daerah dalam kepemilikan kekayaan daerah yang dipisahkan;

Hal tersebut dapat digambarkan skema pada gambar di bawah ini:

 Dalam rangka pelaksanaan kewenangan atas pengelolaan fiskal, menteri keuangan
mempunyai tugas sebagaimana dimaksud dalam Pasal 8 UndangUndang Nomor 17 Tahun 2003
tentang Keuangan Negara sebagai berikut:
a. Menyusun kebijakan fiskal dan kerangka ekonomi makro;
b. Menyusun rancangan anggaran pendapatan dan belanja negara serta rancangan perubahan
anggaran pendapatan dan belanja negara;
c. Mengesahkan dokumen pelaksanaan anggaran;
d. Melakukan perjanjian internasional di bidang keuangan;
e. Melaksanakan pemungutan pendapatan negara yang telah ditetapkan dengan undang-
undang;
f. Melaksanakan fungsi bendahara umum negara;
g. Menyusun laporan keuangan yang merupakan pertanggung jawaban pelaksanaan
anggaran pendapatan dan belanja negara;
h. Melaksanakan tugas-tugas lain di bidang pengelolaan fiskal berdasarkan ketentuan
undang-undang;
Berkaitan dengan pelaksanaan fungsi bendahara umum negara, menteri keuangan
berwenang sebagaimana dimaksud dengan Pasal 7 ayat (2) undangundang keuangan yakni:
a. Menetapkan kebijakan dan pedoman pelaksanaan anggaran negara;
b. Mengesahkan dokumen pelaksanaan anggaran negara;
c. Melakukan pengendalian pelaksanaan anggaran negara;
d. Menetapkan sistem penerimaan dan pengeluaran kas negara;
e. Menunjuk bank dan/atau lembaga keuangan lainnya dalam rangka pelaksanaan
penerimaan dan pengeluaran anggaran negara;
f. Mengusahakan dan mengatur dana yang diperlukan dalam pelaksanaan anggaran negara;
g. Menyimpan uang negara;
h. Menempatkan uang negara dan mengelola/menatausahakan investasi;
i. Melakukan pembayaran berdasarkan permintaan pejabat pengguna anggaran atas beban
rekening kas umum negara;
j. Melakukan pinjaman atas nama pemerintah;
k. Memberikan pinjaman atas nama pemerintah;
l. Melakukan pengelola utang dan piutang negara;
m. Mengajukan rancangan peraturan pemerintah tentang standar akuntansi pemerintah;
n. Melakukan penagihan piutang negara;
o. Menetapkan sistem akuntansi dan pelaporan keuangan negara;
p. Menyajikan informasi keuangan negara;
q. Menetapkan kebijakan dan pedoman pengelolaan serta penghapusan barang milik negara;
r. Menetapkan nilai tukar mata uang asing terhadap rupiah dalam rangka pembayaran
pajak;
s. Menunjuk pejabat kuasa bendahara umum negara;
Tugas kuasa bendahara umum negara meliputi kegiatan, yakni:
a. Menerima;
b. Menyimpan;
c. Membayar atau menyerahkan;
d. Menatausahakan; dan
e. Mempertanggungjawabkan uang dan surat berharga yang berada dalam pengelolaannya;

Selanjutnya, Penjelasan umum Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang

Perbendaharaan Negara merumuskan bahwa konsekuensi pembagian tugas antara menteri
keuangan dengan menteri lainnya tercermin dalam pelaksanaan anggaran. Untuk meningkatkan
akuntabilitas dan menjamin terselenggaranya saling uji (check and balance) dalam proses
pelaksanaan anggaran perlu dilakukan pemisahan secara tegas antara pemegang kewenangan
administratif dengan pemegang kewenangan kebendaharaan. Penyelenggaraan kewenangan
administratif diserahkan kepada kementerian negara atau lembaga, sementara penyelenggaraan
kewenangan kebendaharaan diserahkan kepada kementerian keuangan. Kewenangan
administratif tersebut meliputi kewenangan untuk melakukan perikatan atau tindakan-tindakan
lainnya yang mengakibatkan terjadinya penerimaan atau pengeluaran negara, melakukan
pengujian dan pembebanan tagihan yang diajukan kepada kementerian negara atau lembaga
sehubungan dengan realisasi perikatan tersebut, serta memerintahkan pembayaran atau menagih
penerimaan yang timbul sebagai akibat pelaksanaan anggaran. Di lain pihak, menteri keuangan
selaku bendahara umum dan pejabat lainnya yang ditunjuk sebagai kuasa bendahara umum
negara bukanlah sekedar kasir yang hanya berwenang melaksanakan penerimaan dan
pengeluaran negara tanpa berhak menilai kebenaran penerimaan dan pengeluaran tersebut.
Prinsip ini perlu dilaksanakan secara konsisten agar terdapat kejelasan dalam pembagian
wewenang dan tanggung jawab, terlaksanannya mekanisme cheks and balances serta untuk
mendorong upaya peningkatan profesionalisme dalam penyelenggaraan tugas pemerintahan.
Untuk lebih jelasnya maka pembagian atau pemisahan kewenangan dalam pelaksanaan anggaran
negara dapat digambarkan dalam skema sebagai berikut:
 C. Bentuk-Bentuk Pengelolaan Keuangan Negara
1. Penerimaan Negara
Penerimaan negara merupakan seluruh sumber daya yang dapat dikumpulkan oleh
negara sebagai suatu organisasi publik. Sumber daya tersebut pada prinsipnya berupa uang,
namun juga bisa mencakup tanah, peralatan, fasilitas, dan tenaga kerja. Penerimaan dikumpulkan
terutama agar negara mampu melaksanakan kegiatannya karena tanpa adanya penerimaan yang
cukup tentu saja mustahil suatu negara dapat melaksanakan aktivitasnya dalam memenuhi
kewajiban untuk menjaga kedaulatan negara, menjaga keutuhan wilayah negara, melindungi
seluruh warga negara, maupun memberikan kesejahteraan kepada warga negara.
Pada dasarnya penerimaan negara merupakan semua penerimaan yang diperoleh
pemerintah pusat maupun pemerintah daerah dari berbagai sumber yang sah, yang menambah
ekuitas dana dalam periode tahun anggaran tertentu yang menjadi hak pemerintah pusat atau
daerah. Dalam arti yang lebih luas, penerimaan negara adalah seluruh penerimaan yang diperoleh
dari hasil penjualan barangbarang atau jasa-jasa yang dimiliki atau dihasilkan oleh pemerintah,
pencetakan uang, pinjaman pemerintah, pungutan pajak maupun pungutan lainnya yang
didasarkan pada undang-undang.34
Menurut Pasal 1 angka 13 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan
Negara disebutkan bahwa penerimaan atau pendapatan negara adalah hak pemerintah pusat yang
diakui sebagai penambah nilai kekayaan bersih. Sehubungan dengan pengertian penerimaan
negara dalam arti yang luas, dalam kenyataannya tidak dapat ditarik suatu batas yang tegas
terhadap macam-macam sumber penerimaan negara, tetapi dapat digolongkan sebagai berikut:
a. Pajak
Pajak adalah pembayaran iuran oleh rakyat kepada negara yang dapat dipaksakan dan
tanpa balas jasa yang secara langsung bisa ditunjuk.
 Contoh pajak pusat adalah pajak penjualan barang mewah (PPnBM), pajak bumi dan
bangunan (PBB), pajak pengahsilan (PPh), pajak pertambahan nilai barang dan jasa (PPN), bea
perolehan hak atas tanah dan bangunan (BPHTB), bea meterai, dan lain sebagainya.
Adapun pajak daerah misalnya pajak kendaraan bermotor (PKB), pajak hotel, pajak
restoran, pajak reklame, pajak hiburan, dan lain-lain. Menurut Endang Larasati, pajak bersifat
hukum publik maka pemungutannya paling sedikit memenuhi persyaratan sebagai berikut:
1. Harus ditetapkan dengan undang-undang (peraturan lain yang sederajat dengan undang-
undang) terlebih dahulu.
2. Dapat dipaksakan, dalam arti bagi orang yang tidak atau belum mau membayar dapat
dikenakan upaya pemaksaan atau sanksi, seperti denda, penyitaan, dan penyanderaan.
3. Harus memenuhi persyaratan kepastian hukum, misalkan kapan harus membayar, berapa
jumlahnya, dan siapa saja yang harus membayar.
4. Dituntut adanya kejujuran dari si pemungut atau si pelaksana. Artinya ada jaminan bahwa
pemungutan tersebut akan digunakan oleh pemerintah secara efektif, efisien, dan
dikembalikan kepada masyarakat.

Dari uraian di atas dapat dikemukakan ciri-ciri pajak sebagai berikut:

1. Pajak yang dipungut oleh negara (pemerintah pusat maupun daerah) berdasarkan undang-
undang dan peraturan pelaksanaannya.
2. Dalam pembayaran pajak tidak dapat ditunjukan adanya kontra prestasi yang secara
langsung dapat diikuti oleh pembayaran pajak dan pemerintah.
3. Tujuan pemungutan pajak adalah sumber penerimaan negara.

b. Retribusi
Pemungutan retribusi merupakan pungutan yang dilakukan oleh pemerintah kepada
masyarakat yang didasarkan pada undang-undang atau peraturan pelaksanaan tertentu
sehubungan dengan jasa atau pelayanan tertentu yang diberikan oleh pemerintah. Berbeda
dengan pajak yang tidak mewajibkan pemerintah untuk memberikan balas jasa secara langsung
kepada pembayarnya, retribusi justru dipungut karena adanya pelayanan langsung dari
pemerintah kepada masyarakat. Dalam hal ini kita dapat melihat adanya hubungan langsung
antara pelayanan yang diberikan pemerintah dengan besarnya pungutan yang dilakukan
pemerintah atau yang harus dibayar oleh masyarakat. Meskipun tidak tertutup kemungkinan
bahwa pemerintah pusat memungut retribusi, pada umumnya pungutan retribusi dilakukan oleh
pemerintah daerah terhadap pelayanan langsung yang diberikannya kepada masyarakat.
Misalnya, retribusi pelayanan kesehatan di rumah sakit pemerintah atau puskesmas, retribusi
pelayanan kebersihan, retribusi parkir, retribusi pasar, dan sebagainya.
c. Bagian Keuntungan dari Badan Usaha Milik Negara atau Daerah
Penerimaan ini merupakan penerimaan pemerintah yang berasal dari BUMN atau BUMD.
Pemerintah memiliki hak untuk memperoleh bagian keuntungan dari BUMN atau BUMD karena
pemerintah merupakan investor dari BUMN atau BUMD, yakni dalam bentuk penyertaan modal.
Atas penyertaan modal tersebutlah maka sebagian keuntungan yang diperoleh dari BUMN atau
BUMD harus disetorkan kepada pemerintah.
d. Denda dan Sita
Penerimaan ini merupakan penerimaan pemerintah yang berasal dari penegakan hukum (law
enforcement) terhadap berbagai ketentuan peraturan perundang-undangan. Pemerintah di
antaranya berhak untuk mengenakan denda kepada masyarakat pada setiap pelanggaran yang
dilakukan oleh masyarakat. Uang hasil denda tersebut kemudian masuk ke kas negara menjadi
penerimaan pemerintah. Misalnya, hasil penerimaan denda bagi pelanggaran lalu lintas (tilang),
denda atas pelanggaran atas ketentuan perpajakan, dan sebagainya. Selain itu, pemerintah juga
berhak untuk menyita barang-barang yang dimasukan ke dalam wilayah negara tanpa izin atau
tanpa dokumen yang sah. Barang sitaan ini sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan
kemudian dapat dijual dan uang hasil penjualannya kemudian dimasukan ke kas negara sebagai
penerimaan pemerintah, misalnya hasil penjualan gula sitaan yang diselundupkan dari luar
negeri.
e. Sumbangan Masyarakat
Sumbangan masyarakat ini biasanya untuk jasa-jasa yang didirikan oleh pemerintah, seperti
pembayaran biaya-biaya perizinan (lisensi). Sumbangan masyarakat ini harus dibedakan dengan
retribusi dan perbedaan ini terletak pada balas jasa yang dapat ditunjuk secara langsung yang
terdapat dalam retribusi. Di dalam sumbangan masyarakat, balas jasa tidak selalu langsung
diperoleh. Artinya, kita telah melakukan pembayaran (menyumbang), namun perizinan yang kita
ajukan belum tentu keluar pada saat kita membayar.
f. Percetakan Uang Kertas
Berdasarkan sifat dan fungsinya, maka negara memiliki kekuasaan yang tidak dimiliki oleh
para individu dalam masyarakat. Negara mempunyai kekuasaan untuk mencetak uang kertas
sendiri yang biasanya dilakukan sebagai jalan terakhir untuk menutup defisit anggaran negara
setelah berbagai cara lain ternyata kurang efektif. Namun percetakan uang harus dilakukan
secara hati-hati karena apabila tidak diperhitungkan secara cermat dapat memicu terjadinya
inflasi. Inflasi mempunyai pengaruh seperti halnya dengan pajak. Oleh karena itu, seringkali
inflasi disebut sebagai pajak yang tidak kentara (invisibletax), karena konsumen dengan jumlah
uang yang sama akan dapat memperoleh barang dan jasa yang semakin sedikit jumlahnya
berhubung dengan turunnya nilai uang.
g. Hasil dari Undian Negara
Dengan undian negara, maka negara akan mendapatkan dana yaitu perbedaan antara jumlah
penerimaan dari lembaran surat undian yang dapat dijual dengan semua pengeluaran-
pengeluarannya termasuk hadiah yang diberikan kepada pemenang dari undian negara tersebut.
Undian negara ini adalah baik sifatnya karena harga surat undiannya adalah sangat murah,
sehingga bagi masyarakat yang membelinya tidak begitu merasakan rugi kalau tidak
memperoleh kemenangan, tetapi sekedar menyumbang kepada pemerintah, sedangkan yang
menang akan sungguh merasa senang. Tetapi seringkali usaha-usaha mengumpulkan dana
melalui sistem undian ini membawa akibat yang kurang baik terhadap kehidupan rakyat kecil
karena berlomba dalam mencari kemenangan, tanpa melihat kemampuannya serta kurang
perhitungan. Hal ini memang masuk akal karena bila menang, status sosialnya akan meningkat
cepat sekali.
h. Hadiah
Sumber dana jenis ini dapat terjadi seperti pemerintah pusat memberikan hadiah kepada
pemerintah daerah, atau dari swasta kepada pemerintah dan dapat pula terjadi dari pemerintah
suatu negara kepada pemerintah negara lain. Penerimaan negara dari sumber ini sifatnya adalah
sukarela tanpa balas jasa langsung maupun tidak langsung.

2. Pengeluaran Negara
Pada umumnya pengeluaran negara dapat diartikan sebagai uang atau dana yang keluar
dari kas pemerintah untuk membiayai aktivitas pemerintah atau tujuan lain yang menjadi
kewenangan pemerintah. Pengeluaran negara dapat bersifat exhaustive, yaitu pembelian barang-
barang dan jasa-jasa di dalam perekonomian yang dapat langsung dikonsumsi maupun dapat pula
untuk menghasilkan barang lain lagi. Di samping itu, pengeluaran negara itu dapat bersifat
transfer saja, yaitu pemindahan uang kepada individu-individu untuk kepentingan sosial, kepada
perusahaan-perusahaan sebagai subsidi atau mungkin pula kepada negara-negara lain sebagai
grants (hadiah). Oleh karena pengeluaran negara merupakan cerminan biaya yang harus
dikeluarkan oleh pemerintah untuk melaksanakan kebijakannya, maka pengeluaran negara akan
cenderung berbanding lurus terhadap kegiatan pemerintah. Semakin banyak kegiatan yang
dilakukan oleh pemerintah, semakin besar pulalah pengeluaran yang harus dilakukan oleh
pemerintah untuk membiayai kegiatan tersebut.
Sehubungan dengan meningkatnya kegiatan pemerintah yang mengakibatkan pula
meningkatnya pengeluaran negara, menurut Suparmoko terdapat beberapa penyebab antara lain:
a. Adanya perang dan pergolakan dalam masyarakat; pengeluaran negara meningkat bila
terjadi perang dan pasca-perang, misalnya untuk tentara yang terlanjur diangkat menjadi
pegawai negeri sipil, dimana sebelumnya menganggur dan tidak menjadi tanggungan
pemerintah. Selain itu, pergolakan dalam masyarakat yang menuntut keadilan,
pemberantasan korupsi, pertentangan antar warga, antar kampong, antar suku, dan antar
agama, keadaan tersebut menuntut peningkatan kegiatan dan pengeluaran pemerintah.
b. Adanya kenaikan tingkat penghasilan dalam masyarakat; dengan meningkatnya tingkat
penghasilan maka kebutuhan akan konsumsi barang maupun jasa akan meningkat baik
secara kuantitas maupun kualitas. Di lain pihak, penyediaan terhadap barang dan jasa ini
banyak yang tidak bisa dilakukan oleh swasta, misalnya penyediaan listrik, air bersih,
pemeliharaan sarana dan prasarana jalan, jembatan, dan sebagainya.
c. Adanya urbanisasi sebagai konsekuensi perkembangan ekonomi; dengan adanya
urbanisasi yaitu perpindahan penduduk dari desa ke kota, maka pemerintah perlu
melayani dengan menyediakan, misalnya lapangan pekerjaan, perumahan, keamanan,
kesehatan, dan sebagainya.
d. Perkembangan demokrasi; akibat perkembangan demokrasi menyebabkan biaya yang
besar, terutama untuk mengadakan musyawarah-musyawarah, pemungutan suara, rapat-
rapat, dan sebagainya. Pemerintahlah yang harus mengusahakan ini semua, karena
 pemerintah yang memiliki kemampuan untuk menjaga kepentingan semua pihak atau
individu dalam masyarakat. Contoh yang jelas ialah biaya untuk pemilihan umum dan
pemilihan kepala daerah (pilkada) dengan sistem pemilihan langsung nama-nama calon
kepala daerah. Hal ini menyebabkan pemerintah harus mengeluarkan dana yang besar
untuk menjaga ketertiban dan keamanan. Sebagai perbandingan, biaya pemilihan umum
tahun 2009 mencapai jumlah Rp. 22, 62 triliun, dan biaya pemilihan kepala daerah tahun
2009 mencapai Rp. 18,63 triliun.
e. Pemborosan dan korupsi; seringkali semakin berkembangnya peranan pemerintah itu
justru mengakibatkan adanya ketidakefisienan, pemborosan dan birokrasi sehingga
pengeluaran pemerintah semakin besar. Ditambah lagi bila penegakan hukum tidak baik
di negara tersebut akan menciptakan kesempatan korupsi yang semakin besar.
Dampaknya peranan pemerintah semakin besar. Contoh yang jelas dengan adanya
Komisi Pemberantas Korupsi (KPK), pengeluaran negara baik sejak pemerintahan
Presiden Soesilo Bambang Yudhoyono sampai dengan pemerintahan Presiden Joko
Widodo meningkat tinggi untuk membiaya upaya memberantas korupsi.

Jika dilihat perkembangan kegiatan pemerintahan dari tahun ke tahun, maka pada dasarnya
pengeluaran negara untuk membiayai kegiatan pemerintah terdiri atas 2 (dua) jenis, yakni:46
a. Pengeluaran Rutin adalah pengeluaran untuk membiayai kegiatan sehari-hari pemerintah.
Walaupun secara terperinci pengeluaran dapat dipilah menjadi pengeluaran operasi dan
pengeluaran konsumsi, namun keduanya bersifat mutlak. Lancar atau tidaknya kegiatan
pemerintahan sangat tergantung pada besar kecilnya alokasi anggaran untuk kedua unsur
pengeluaran rutin ini. Pengeluaran rutin dapat dikelompokan ke dalam 5 (lima) unsur
pengeluaran sebagai berikut:
1. Belanja pegawai. Yang dimaksud dengan pegawai adalah pegawai negeri sipil (PNS)
dan TNI serta POLRI termasuk pensiunan. Pengeluaran untuk belanja pegawai ini
terdiri dari:
1) Gaji dan pensiun Pengeluaran untuk gaji maksudnya adalah gaji pokok PNS
dan TNI serta POLRI termasuk pensiunannya.
2) Tunjangan beras Diberikan kepada PNS dan TNI serta POLRI dengan
perhitungan 10 kg untuk setiap pegawai dengan maksimum 3 orang anak.
Tunjangan lainnya adalah berupa tunjangan keluarga, tunjangan jabatan
struktural dan fungsional, tunjangan pejabat negara dan pengeluaran untuk
belanja pegawai lainnya seperti belanja kemahalan, dan sebagainya.
3) Uang makan dan lauk pauk Biaya uang makan dan lauk pauk diberikan kepada:
1) PNS
2) Pelaut dan petugas penjaga lampu menara
3) Pasien rumah sakit pemerintah
4) Penghuni panti asuhan Negara
5) Para narapidana
6) Para tuna yang diasauh oleh pemerintah
 4) Lain-lain belanja pegawai dalam negeri dan luar negeri Pengeluaran untuk pos
lain-lain belanja pegawai berupa uang lembur, uang honorium mengajar bagi
guru tidak tetap, beasiswa, tunjangan ikatan dinas, tunjangan belajar, dan uang
peralatan, dan sebagainya.
2. Belanja barang.
Pengeluaran untuk belanja barang menampung pengeluaran untuk keperluan sehari-hari
perkantoran, seperti pembelian alat-alat tulis, barang cetakan, pengiriman surat, biaya rapat,
biaya pengamanan kantor, biaya cetak, biaya bahan-bahan komputer, dan sebagainya.
3. Belanja rutin daerah
Yang dimaksud dengan belanja rutin daerah adalah subsidi daerah otonom. Pada dasarnya
pengeluaran ini merupakan transfer dana dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah.
Maksud pengeluaran transfer ini adalah dalam rangka perimbangan keuangan antara pusat dan
daerah. Pengeluaran transfer ini berupa belanja pegawai daerah otonom yang terdiri dari gaji
pokok dan tunjangan, termasuk gaji dan tunjangan bagi pegawai negeri pusat yang ditempatkan
di daerah otonom, guru-guru SD Inpres, tenaga medis dan paramedis, juru penerang dan tenaga
penyuluh (kehutanan, pertanian, dan keluarga berencana). Secara umum belanja rutin daerah ini
dibagi atas: (i) belanja pegawai; dan (ii) belanja non-pegawai.
4. Bunga dan Cicilan Utang Sebagai negara peminjam maka pembayaran cicilan utang
terdiri atas cicilan pokok dan bunga pinjaman. Pinjaman pemerintah dapat bersumber dari
pinjaman luar negeri dan pinjaman dalam negeri. Jumlah pinjaman luar negeri banyak
dipengaruhi oleh faktor jumlah utang, keseluruhan dan nilai tukar valuta asing, sedangkan
pinjaman dalam negeri digunakan untuk penyelesaian kewajiban pemerintah kepada pihak-pihak
di dalam negeri. Pinjaman tersebut timbul karena faktor-faktor administratif yang mengakibatkan
penyelesaian pembayarannya tidak dapat dilakukan pada periode yang sedang berjalan. Biasanya
pinjaman dalam negeri tersebut antara lain meliputi pembayaran tunggakan atas pemakaian daya
dan jasa seperti tenaga listrik, air minum, dan gas untuk instansi pemerintah. Secara umum
pengeluaran untuk pos bunga dan cicilan utang ini dapat dibedakan menjadi:
(i) utang dalam negeri; dan (2) utang luar negeri.
5. Pengeluaran rutin lainnya.
Untuk menjaga kestabilan harga dan juga perlindungan kepada konsumen maupun
produsen, pemerintah mengeluarkan dana untuk subsidi, seperti subsidi bahan bakar minyak. Di
samping itu, pengeluaran ini juga menampung pengeluaran untuk surat menyurat, biaya listrik,
dan air minum, telepon, dan berbagai keperluan lainnya, yang sifatnya terus menerus.

b) Pengeluaran Pembangunan adalah pengeluaran yang bertujuan untuk melaksanakan

tugas-tugas pemerintah sebagai salah satu pelaku pembangunan. Bentuk dari pengeluaran
pembangunan ini dapat berupa proyek fisik, seperti pembangunan jalan, jembatan, gedung, dan
dapat pula berupa proyek non fisik seperti pendidikan, pelatihan, penataran, dan sebagainya.
Pengeluaran pembangunan ini dibagi menjadi berikut ini:
1. Pembiayaan Rupiah
 Dana pemerintah yang dipergunakan untuk pengeluaran di dalam negeri dan dikeluarkan
dari sumber dalam negeri berupa rupiah murni. Rupiah murni berasal dari tabungan pemerintah
ditambah pinjaman program, yaitu bantuan luar negeri yang dirupiahkan. Selain itu, dilihat dari
kategori penggunaannya, dana yang bersumber dari rupiah murni ini dapat dibagi menjadi 2
(dua) kategori sebagai berikut:
a. Pengeluaran habis pakai Yaitu pengeluaran yang dipergunakan untuk membiayai
proyekproyek pembangunan yang sifatnya secara langsung tidak menghasilkan return kepada
pemerintah, tetapi secara tidak langsung mempunyai dampak luas kepada pertumbuhan
kemajuan perekonomian negara serta pemerataan pendapatan masyarakat. Dana ini dikelola oleh
kementerian atau lembaga menurut bidangnya masing-masing dengan peralatan dokumen yang
disebut Daftar Isian Proyek (DIP).
Adapun proyek-proyek yang dibiayai dengan dana ini meliputi proyek-proyek yang
mengacu pada:
1) Pertumbuhan ekonomi, seperti jalan, pelabuhan, kelistrikan, pertanian, pengairan,
pendidikan, dan penelitian;
2) Pemerataan pendapatan, seperti transmigrasi, perumahan rakyat, koperasi, dan
sebagainya;
3) Peningkatan kesejahteraan masyarakat, seperti proyek-proyek kesehatan, kesejahteraan
sosial, dan keluarga berencana;
4) Program yang menyentuh langsung kawasan yang terbelakang, baik sosial maupun
ekonomi, seperti proyek-proyek pengembangan kawasan terpadu (PKT), program
pengembangan wilayah (PPW);
b. Pengeluaran transfer Yang dimaksud pengeluaran transfer adalah pengeluaran dari dana
APBN yang diserahkan kepada daerah atau perusahaan sebagai penyertaan modal atau subsidi.
Dana semacam ini dipergunakan untuk hal-hal berikut ini:
1) Bantuan pembangunan daerah yaitu dana untuk menambah APBD untuk membangun
daerahnya, seperti Bantuan Pembangunan Desa, Bantuan Pembangunan Kota/Kabupaten,
Bantuan Pembangunan Provinsi, Bantuan Pembangunan Sekolah Dasar, Bantuan Pembangunan
Sarana Kesehatan, Bantuan pembangunan Reboisasi, Bantuan Pembangunan Sarana Pasar,
Bantuan peningkatan Jalan Kota/Kabupaten, dan Bantuan Pembangunan Jalan Provinsi.
2) Penyertaan modal pemerintah yaitu pengeluaran APBN yang dipergunakan untuk
menambah modal (equity) perusahaan, terutama perusahaan negara yang memerlukan dalam
rangka mengembangkan perusahaan yang bersangkutan. Pengelola dana untuk penyertaan modal
pemerintah ini adalah Direktorat Jenderal Lembaga Keuangan.
3) Subsidi; bertujuan untuk melindungi konsumen dan produsen serta pengendalian harga
umum. Subsidi dapat diberikan melalui BUMN maupun perbankan, seperti pengeluaran APBN
untuk subsidi pupuk, dan subsidi benih. Subsidi semacam ini dapat dikategorikan sebagai subsidi
harga. Di samping subsidi harga ada juga subsidi bunga, yang bertujuan untuk melindungi para
peminjam yang umumnya masyarakat atau pengusaha kecil, yang hasil pinjamannya
dipergunakan untuk mengembangkan usaha, seperti Kredit Modal Kerja Permanen (KMKP), dan
Kredit Investasi Kecil (KIK). Selain itu, ada juga subsidi biaya operasi, yaitu subsidi yang
diberikan untuk membantu meringankan biaya operasi pada perusahaan yang mengoperasikan
sarana umum, seperti bus, kereta api, dan sebagainya. Pemberian subsidi kepada perusahaan
harus disetujui oleh Menteri Keuangan melalui Dirjen Lembaga Keuangan setelah mendapat
rekomendasi dari Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas).
4) Pengeluaran yang merupakan tambahan dana kepada proyekproyek khusus; dokumen
yang digunakan untuk pengeluaran dana ini adalah Daftar Isian Pembiayaan Pembangunan
(DIPP) dan tidak masuk ke dalam DIP biasa. Dana dari DIPP ini dapat ditarik lebih dulu dan
disimpan di bank agar lebih fleksibel penggunaannya. Contoh dari proyek khusus ini adalah
Proyek Otorita Batam.
5) Pengeluaran negara yang dipinjamkan lagi kepada perusahaan, terutama perusahaan
negara. Dana ini digunakan untuk dipinjamkan kepada Pemerintah Daerah
(Provinsi/Kabupaten/Kota)dan Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) yang pengembalian berikut
pembayaran bunganya merupakan dana berputar untuk dapat dipinjamkan ke objek lainnya.
Mengenai tingkat bunga pinjaman, ditentukan oleh Menteri Keuangan dengan memperhatikan
faktor-faktor berikut:
(a) perkiraan tingkat inflasi rata-rata 3 tahun terakhir; dan
(b) biaya administrasi. Jangka waktu pinjaman maksimum 20 tahun termasuk masa
tenggang waktu maksimum 5 tahun.
2. Pembiyaan Proyek Jumlah pembiayaan proyek pada sisi pengeluaran selalu sama
dengan jumlah pinjaman proyek pada sisi penerimaan, sedangkan pembiayaan rupiah adalah
penjumlahan dari pinjaman program dan tabungan pemerintah.
3. Piutang
Piutang negara adalah jumlah uang yang wajib dibayar kepada pemerintah pusat dan/atau
hak pemerintah pusat yang dapat dinilai dengan uang sebagai akibat perjanjian atau akibat
lainnya berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku atau akibat lainnya yang
sah.47 Timbulnya piutang negara pada umumnya disebabkan pemerintah pusat memberikan
pinjaman atau hibah kepada pemerintah daerah, badan usaha milik negara, badan usaha milik
daerah sesuai yang tercantum atau ditetapkan dalam anggaran negara. Demikian pula pemerintah
pusat memberikan pinjaman atau hibah kepada lembaga asing sesuai yang tercantum dalam
dalam anggaran negara. Sekalipun pemerintah pusat dapat memberikan pinjaman atau hibah,
ketika tidak tercantum dalam anggaran negara atau dana yang tidak tersedia tidak cukup berarti
pemerintah pusat tidak boleh melakukannya. Tatkala pemerintah pusat melakukannya walaupun
telah diketahui bahwa tidak tercantum dalam anggaran negara atau dana yang tersedia tidak
cukup berarti telah melakukan perbuatan melanggar hukum.
Tata cara pemberian pinjaman atau hibah oleh pemerintah pusat wajib berpedoman
pada peraturan pemerintah. Dalam arti pemerintah pusat tidak boleh memberikan pinjaman atau
hibah kepada pemerintah daerah, badan usaha milik negara, badan usaha milik daerah, atau
lembaga asing, bila peraturan pemerintah tidak mengatur tata caranya. Hal ini dapat
menimbulkan kerugian negara akibat dari perbuatan pemerintah pusat, sebaliknya
menguntungkan pihak yang menerima pinjaman.
Selain itu, pejabat yang diberi kuasa untuk mengelola pendapatan, belanja, dan
kekayaan negara wajib mengusahakan agar setiap piutang negara diselesaikan seluruhnya dan
tepat waktu. Jika piutang negara tidak dapat diselesaikan seluruhnya dan tepat waktu,
diupayakan penyelesaiannya menurut ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Hal ini dimaksudkan untuk memberikan perlindungan hukum terhadap piutang negara yang
berada pada pemerintah daerah, badan usaha milik negara, badan usaha milik daerah, atau
lembaga asing.
Piutang negara jenis tertentu mempunyai hak mendahulu sesuai dengan ketentuan
peraturan perundang-undangan yang berlaku. Piutang negara jenis tertentu, antara lain piutang
pajak dan piutang yang diatur dalam undang-undang tersendiri. Terhadap piutang negara jenis
tertentu, penagihan dan pembayarannya harus didahulukan daripada piutang yang bersifat
keperdataan.
Penyelesaian piutang negara yang timbul sebagai akibat hubungan keperdataan dapat
dilakukan melalui perdamaian, kecuali mengenai piutang negara yang penyelesaiannya diatur
tersendiri dalam undang-undang. Penyelesain piutang negara sebagai bagian piutang yang tidak
disepakati adalah selisih antara jumlah tagihan piutang menurut pemerintah dengan jumlah
kewajiban yang diakui oleh debitur ditetapkan oleh;
1) Menteri keuangan, bila bagian piutang negara tidak disepakati tidak lebih dari sepuluh
miliar rupiah;
2) Presiden, bila bagian piutang negara yang tidak disepakati lebih dari sepuluh miliar
rupiah sampai dengan seratus miliar rupiah;
3) Presiden, setelah mendapat pendapat pertimbangan dewan perwakilan rakyat, bila
bagian piutang negara yang tidak disepakati lebih dari seratus miliar;
Sementara itu, piutang negara dapat dihapuskan secara mutlak atau bersyarat dari
pembukuan, kecuali mengenai piutang negara yang cara penyelesaiannya diatur tersendiri dalam
undang-undang. Penghapusan piutang negara sepanjang menyangkut piutang pemerintah pusat
ditetapkan oleh:
1) Menteri keuangan, bila bagian piutang negara tidak disepakati tidak lebih dari sepuluh
miliar rupiah;
2) Presiden, bila bagian piutang negara yang tidak disepakati lebih dari sepuluh miliar
rupiah sampai dengan seratus milar rupiah;
3) Presiden, setelah mendapat pendapat pertimbangan Dewan Perwakilan Rakyat, bila
bagian piutang negara yang tidak disepakati lebih dari seratus milar;
Mengenai tata cara penyelesaian dan penghapusan piutang negara diatur dengan
peraturan pemerintah. Dalam arti pemerintah berwenang mengatur tata cara penyelesaian dan
penghapusan piutang negara yang menjadi pedoman untuk itu. Peraturan pemerintah merupakan
bentuk peraturan perundang-undangan yang digunakan oleh pemerintah untuk melakukan
penyelesaian dan penghapusan piutang negara. Hal ini menunjukan adanya pendelegasian
wewenang dari pembuat undang-undang kepada pemerintah untuk mengatur penyelesaian dan
penghapusan piutang negara.
4. Utang
Utang negara yang merupakan salah satu bagian dari pengelolaan keuangan negara
dapat diartikan sebagai jumlah uang yang wajib dibayar pemerintah pusat yang dapat dinilai
dengan uang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, atau berdasarkan sebab
yang lain. Terdapat beberapa jenis utang negara di antaranya adalah utang dalam negeri dan
utang luar negeri.
Utang dalam negeri adalah utang yang berasal dari orang-orang atau lembagalembaga
sebagai penduduk negara itu sendiri atau dalam lingkungan negara itu sendiri, sedangkan utang
luar negeri adalah utang yang berasal dari orang-orang atau lembaga-lembaga negara lain.
Adapun utang dalam negeri itu dapat bersifat paksa maupun bersifat sukarela, hal mana berbeda
dengan utang luar negeri yang biasanya bersifat sukarela, terkecuali bila ada suatu kekuasaan
dari suatu negara atas negara lain. Baik utang dalam negeri maupun utang luar negeri, pada
dasarnya asal atau sumber utang negara dapat dikelompokan menjadi 4 (empat) sumber,
yakni:49
a. Para individu sebagai kreditur Pemberian utang oleh para individu di antaranya dengan
cara pembelian obligasi negara. Ini dapat mempengaruhi pola konsumsi dan pola tabungan para
individu yang bersangkutan. Pada umumnya orang tidak akan mengurangi konsumsi sekedar
untuk membeli obligasi negara, tetapi mereka akan mengurangi tabungan untuk membeli
obligasi.

b. Lembaga keuangan bukan bank sebagai kreditur Negara dapat pula menjual surat
obligasi negara kepada perusahaan asuransi dan sebagainya yang bukan bank. Pembelian
obligasi oleh perusahaan jenis ini dilakukan dengan menggunakan dana yang mengganggur dan
dapat pula dipakai untuk membeli surat-surat saham dan lain sebagainya.
c. Bank-bank umum sebagai kreditur Bank umum karena kemampuannya memberikan
kredit berbeda dengan lembaga keuangan lain, maka perkreditan dari bank umum dapat
menciptakan tenaga beli baru dengan mendasarkan pada deking (reserved atau deking) dana
utang yang dipunyai bank. Bank Sentral (Bank Indonesia) memberikan pedoman bahwa untuk
memberikan kredit, bank umum harus mempunyai deking misalnya setinggi 5%.
d. Bank Sentral (Bank Indonesia) sebagai kreditur Negara dapat menjual obligasi kepada
Bank Sentral. Tindakan ini juga menciptakan tenaga beli seperti halnya bila negara menjual
obligasi kepada bank umum. Bank sentral membuka rekening negara dan seolaholah negara
mempunyai simpanan di Bank Sentral.
Menteri keuangan dapat menunjuk pejabat yang diberi kuasa atas nama menteri
keuangan untuk mengadakan utang negara yang berasal dari dalam negeri maupun dari luar
negeri sesuai dengan ketentuan yang telah ditetapkan dalam anggaran negara. Kuasa yang oleh
pejabat dari menteri keuangan adalah mandat karena tetap mengatasnamakan menteri keuangan
bukan atas nama penerima wewenang. Di samping itu, harus terikat pada persyaratan
sebagaimana sebagaimana dimaksud dalam anggaran negara agar perbuatan hukum yang
dilakukan berada dalam kategori perbuatan hukum yang sah. Utang negara dapat dipinjamkan
kepada pemerintah daerah, badan usaha milik negara, atau badan usaha milik daerah takala
dibutuhkan pada saat itu. Bila penggunaanya tidak secara langsung digunakan, utang negara
dimasukan ke rekening kas umum negara. Hal ini bertujuan agar tidak terjadi suatu perbuatan
melanggar hukum yang menimbulkan kerugian terhadap keuangan negara.