Administrasi Pembangunan Kesehatan 1

Suhadi, SKM, M.Kes

Jurusan Kesmas FMIPA Unhalu Bab VIII

BAB VIII
FUNGSI ADMINISTRATOR
A. UNSUR PEMBAHARU
Seperti telah dikemukakan terdahulu, dinegara – negara berkembang
pada umumnya dibutuhkan peranan serta fungsi pemerintah yang lebih
besar dalam rangka mengarahkan dan mendorong usaha – usaha
pembaharuan dan pembangunan. Biarpun cara- caranya berbeda, yaitu
dengan cara penggunaan tidak langsung ataupun kurang langsung, namun
terutama dari elite administratif diharapkan mempunyai peranan tidak saja
dalam penyelenggaraan fungsi kehendak negara, tetapi dapat pula
memberikan sumbangannya terhadap apa yang dirumuskan terhadap
kehendak politik negara. Di sinilah elite administratif, dan jika mungkin juga
seluruh birokrasi pemerintah, dapat berfungsi sebagai unsur pembaharu.
Dengan kecenderungan ilmu – ilmu pengetahuan dan peranan elite
cendekiawan untuk lebih berorientasi kepada perumusan kebijaksanaan
pembaharuan dan pembangunan serta penggunaan spesialisasi teknologi ini
untuk kepentingan pelaksanaan pemerintah maka fungsi sebagai unsur
pembaharu dapat lebih ditekankan (kekuasaan dan spesialis ilmu dan
teknologi untuk “social engineerinng” dilakukan oleh teknorasi). Dalam
peranannya yang demikian, maka administrator dapat menjadi sumber
inovasi bagi pembinaan, gagasan dan strategi yang menunjang
pembaharuandan pembangunan.
Dan karena administrator dalam birokrasi pemerintahan berfungsi pula
sebagai pelaksanan kehendak – kehendak politik negara dan juga dalam
kebijaksanaan pembangunan, maka ia sekaligus dapat melaksanakan
1
kegiatan – kegiatan sebagai pelopor.
Sebagai unsur pembaharu, peranan para administrator dalam birokrasi
pemerintahan secara khusus adalah kemampuannya untuk mendesin strategi
usaha berencana yang mendorong kearah pembaharuan dan pembangunan,
dalam berbagai kebijaksanaan atau dalam suatu rencana maupun dalam

Bahan Ajar Hanya Untuk Dilingkungan Jurusan Kesmas FMIPA Unhalu

Administrasi Pembangunan Kesehatan 2

Suhadi, SKM, M.Kes

Jurusan Kesmas FMIPA Unhalu Bab VIII

realisasi pelaksanaannya. Juga untuk melihat kemampuannya untuk melihat

saling kait – terkaitnya berbagai segi yang perlu ditumbuhkan dengan tidak
kehilangan prioritasnya. Dan karena pembangunan ekonomi sering kali
merupakan tujuan yang mendesak dan prasarat bagi kegiatan usaha lainnya,
diharapkan pengetahuan akan kekuatan manipulatif pembangunan ekonomi.
Terakhir bisa dikemukakan bahwa supaya peranan administrator
sebagai unsur pembaharu lebih efektif, hubungannya dengan kelompok –
kelompok lain dalam masyarakat yang juga mendorong pembaharuan dan
pembangunan, perlu diusahakan. Bagaimanapun juga penentuan kehendak
politik berada pada elit politik (secara formil ) dan mereka yang masuk dalam
proses politik. Pengembangan partisipasi yang meluas dalam masyarakat
menghendaki pertumbuhan kegiatan dan inisiatif masyarakat terutama dunia
usaha. Usaha saling menyumbang gagasan dan penerimaan terhadap
gagasan – gagasan serta serta pelaksanaannya, menjadi suatu kebutuhan
dalam suatu usaha pembaharuan dan pembangunan serba dimensi.
Unsur pembaharuan dari para administrator terutama diharapkan
dalam bidang kesediaan dan kemampuannya untuk mengadakan
penyempurnaan– penyempurnaan dalam bidang administrasi pembangunan.
Tidak hanya mengusahakan kemampuan administrasi untuk mendukung
tugas – tugas rutin tetapi juga tugas – tugas pembangunan. Seringkali bukan
hanya berarti suatu usaha penyempurnaan administrasi, tetapi suatu
perombakan administrasi. Untuk ini mungkin perlu dikembangkan intuisi baru
atau reorientasi suatu intuisi organusasi administratif yang sudah ada
sebagai dasar pertama. Hal tersebut hanya akan terlaksanajika memperoleh
dukungan dan komitmen dari pimpinan negara sebagai pimpinan
administratif tertinggi, kemudian apresiasi dari para elite politik. Dan karena
pimpinan – pimpinan departemen atau kementrian adalah juga jabatan
politik, maka juga mereka harus diusahakan bersedia menerima dan
mendukung perlunya usaha – usaha penyempurnaan dan perombakakn

Bahan Ajar Hanya Untuk Dilingkungan Jurusan Kesmas FMIPA Unhalu

Administrasi Pembangunan Kesehatan 3

Suhadi, SKM, M.Kes

Jurusan Kesmas FMIPA Unhalu Bab VIII

administrasi untuk dapat mendukung tujuan – tujuan pembaharuan dan

pembangunan.
Dalam hal – hal tersebut, terletak tugas berat elite administratif,
golongan yang menjembatani antara kepala negara, jabatan – kjabatan
politik pemerintahan, kaum politik dengan birokrasi pemerintahan secara
menyeluruh. Perombakan dan pembaharuan disini menyangkut orientasi dari
birokrasi pemerintahan, penataan kembali struktur organisasi pemerintahan,
manajemen unit – unit pemerintahan, tata hubungan kerja antar lembaga
afministrasi kepegawaian dibidang tata kerja serta prosedur – prosedur.

B. KEPEMIMPINAN
Kepemimpinan adalah kemampuan yang sanggup meyakinkan orang
lain supaya bekerja sama dibawah pimpinannya sebagai suatu team untuk
mencapai atau melakukan suatu tujuan tertentu. Untuk dapat mengusahakan
orang lain bekerja sama dengannya, maka si pemimpin dapat menggunakan
kewibawaan tertentu, atau diberikan kewenangan formil tertentu. Dalam
birokrasi pemerintah, kepemimpinan administratif didasarkan pertama-tama
atas kewenangan-kewenangan formil tersebut. Mengenai sumber-sumber
kepemimpinan tersebut terdapat perbedaan, karena kewibawaan didasarkan
atas teori penerimaan otoritas seseorang yang karena wibawanya, maka
komunikasi daripadanya diterima oleh orang lain. Seringkali hal ini
dihubungkan pula dengan adanya karisma atau penerimaan berdasar tradisi
pada seseorang. Defenisi dari Chester I. Barnard adalah sebagai berikut : “
Kewibawaan adalah sifat atau ciri dari komunikasi (perintah) di dalam suatu
organisasi formil, yang menyebabkan ia diterima oleh seorang anggota
organisasi tersebut sebagai suatu yang menguasai dirinya untuk bertindak,
yaitu sesuatu yang menguasasi atau menentukan apa yang ia harus perbuat,
atau apa yang ia tidak boleh lakukan sepenjang mengenai organisasi
tersebut.

Bahan Ajar Hanya Untuk Dilingkungan Jurusan Kesmas FMIPA Unhalu

Administrasi Pembangunan Kesehatan 4

Suhadi, SKM, M.Kes

Jurusan Kesmas FMIPA Unhalu Bab VIII

Dalam teori otoritas formil, maka kewenangan adalah suatu kekuasaan

formil atau hak untuk bertindak untuk memerintah atau untuk menuntut
tindakan oleh orang-orang lain. “Kewenangan atau otoritas disini didasarkan
atas kewenangan formil untuk melakukan kepemimpinan. “ Kewenangan ini
terdiri pada pokoknya atas hak untuk mengambil keputusan (decision
making) dan hak untuk memerintah.” Dasar kewenangan diberikan oleh
adanya pelimpahan kewenangan dari otoritas yang lebih atas, yang
dituangkan dalam suatu keputusan, ataupun kewenangan yang diberikan
oleh anggota-anggota. Sering juga disebut sebagai “ legal authority “.
Konstruksi teoritis tentang kewenangan dan kewibawaan tersebut
dalam praktek sulit untuk dipisahkan. Dan oleh karena itu kepemimpinan
harus memiliki kedua-duanya, yaitu dasar hukum atau legalisasi yang
memberikan hak padanya untuk memimpin, dan kemampuan untuk dapat
diterima kepemimpinannya.
Pada akhir-akhir ini terdapat kecenderungan untuk melihat
kepemimpinan dikaitkan dengan sifat keadaan (situasi) dimana
kepemimpinan itu dilaksanakan.
Pendapat yang lebih cenderung kepada pendekatan situasional dan bukan
pendekatan berdasarkan sifat-sifat kepemimpinan, juga dikemukakan oleh
Selznick dan Nigro. Namun demikian diakui juga bahwa ada sifat-sifat (traits)
yang bersifat umum, yang menunjukan bahwa kepemimpinan memang
menghendaki sifat-sifat kelebihan tertentu. Salah satu contoh saja disini di
kemukakan pendapat Millet :
a. Kesehatan yang baik, energi pribadi dan daya tahan fisik;
b. Suatu keyakinan bahwa kegiatannya menuju ke arah pencapaian
tujuan yang baik (asense of mission), ada komitmen pribadi untuk
pencapaian tujuan, bahkan kegairahan dan kepercayaan diri tentang hal
itu;
c. Perhatian terhadap orang lain, bahkan keprihatinan;

Bahan Ajar Hanya Untuk Dilingkungan Jurusan Kesmas FMIPA Unhalu

Administrasi Pembangunan Kesehatan 5

Suhadi, SKM, M.Kes

Jurusan Kesmas FMIPA Unhalu Bab VIII

d. Intelegensi yang baik (ini bukan berarti pengetahuan yang tinggi

tentang hal-hal yang khusus tetapi : good common sense), kemampuan
untuk mengumpulkan, membahas dan memberi informasi yang diperlukan
serta kemampuan untuk menggunakan pengetahuan;
e. Integritas, kecenderungan tanggung jawab terhadap kewajibannya,
juga sikap hidupnya yang mendapatkan respek dari orang lain;
f. Kemampuan untuk persuasi, terutama dalam usaha mendapatkan
penerimaan atas keputusan-keputusannya;
g. Kemampuan menilai (judgment) kapasitas kemampuan dan kelemahan
orang-orang yang bekerja dengannya, serta bagaimana mencapai
pemanfaatan yang maksimal bagi organisasi;
h. Loyalitas, pengabdian terhadap tujuan usaha dan juga kepada orang-
orang yang bekerja dengannya serta kesediaan membela terhadap
tantangan atau serangan dari luar.
Sifat-sifat unggul bagi kepemimpinan tersebut pada dirinya sudah akan
memberikan jaminan penerimaan otoritas terhadapnya. Tetapi beberapa
perhatian lain dapat dikemukakan untuk mengusahakan adanya loyalitas
tidak saja kepada kepemimpinan, tetapi juga kepada organisasi administratif
tertentu. Unsur loyalitas yang pertama adalah kepercayaan anggota-anggota
organisasi terutama pimpinannya terhadap pentingnya pekerjaan yang
dilakukan atau fungsi organisasi administratif tersebut. Memang mungkin
pekerjaan jalan terus dengan adanya kekurangan kegairahan kerja ataupun
kurang kepercayaan terhadap tujuan-tujuan organisasi, namun loyalitas yang
sebenarnya adalah akibat adanya identifikasi yang positif dengan pekerjaan
yang dilaksanaka. Unsur kedua adalah perasaan ikut serta (sense of
participation, sense of belonging). Perlu ada perasaan bahwa tiap anggota
merasa mempunyai sumbangan terhadap pencapaian tujuan organisasi.
Berbagai kegiatan yang sifatnya non formil dapat membantu rasa ikut serta
ini. Dan terakhir adalah pentingnya pengakuan atas suatu prestasi atau
apresiasi atas suatu kerja baik. Ketiga hal ini dikemukakan oleh Millet. Ini

Bahan Ajar Hanya Untuk Dilingkungan Jurusan Kesmas FMIPA Unhalu

Administrasi Pembangunan Kesehatan 6

Suhadi, SKM, M.Kes

Jurusan Kesmas FMIPA Unhalu Bab VIII

dapat ditambahkan dengan adanya sistim yang bersifat “menghukum” bagi

mereka yang secara wajar tidak menunjukan kesediaan loyalitasnya.
Administrator sebagai pemimpin dalam birokrasi digambarkan sebagai
pemimpin yang kurang bersifat karismatis, dan lebih menggunakan keahlian
profesionilnya serta berbagai teknik manajemen untuk mendapatkan untuk
mendapatkan yang ia inginkan dalam memimpin. Ada proses birokratisasi
dan kepemimpinan. Sifat-sifat kepemimpinan yang lebih bersifat alamiah,
seperti pemikiran orisinil, revolusioner, menentang tradisi dan melepaskan
disi dari aturan lembaga yang sudah rutin, dalam birokrasi hal itu terpaksa
disesuaikan dengan aturan rutin dari organisasi administrasi dan kepentingan
stabilitas. Perkembangan itu lebih tepat disebut sebagai perkembangan ke
arah profesionalisasi dari kepemimpinan birokrasi. Sifat entrrepreneur dalam
kepemimpinan berkurang menjadi suatu kepemimpinan profesionil yang
melaksanakan manajemen dengan mengkoordinir spesialis-spesialis dan
menyetujui keputusan-keputusan, tetapi berkurang dalam mengambil inisiatif
suatu kebijaksanaan yang mengandung risiko. Kepemimpinan birokrasi juga
sering kali kurang tertarik oleh penghargaan dengan pendapatan tinggi,
tetapi seringkali lebih mementingkan insentif berupa status dan keamanan
yang stabil, terutama di negara-negara baru berkembang. Kecenderungan ini
berbarengan dengan meningkatnya pengambilan keputusan mengenai
kebijaksanaan-kebijaksanaan oleh suatu kelompok. Oleh karena itu
kepemimpinan birokrasi menghendaki cara-cara kepemimpinan yang
berbeda.
Kepemimpinan administratif di negara-negara baru berkembang
(sampai dengan tingkat tertentu sama dengan di negara-negara maju) masih
mempunyai kekeluasan yang cukup banyak untuk menginterpretir
keputusan-keputusan politik negara (dalam bentuk undang-undang) dan
dalam menentukan arah serta pelaksanaan suatu kebijaksanaan yang harus
dilakukan suatu organisasi administratif. Demikian pula seperti telah
dikemukakan terdahulu, kepemimpinan administratif mempunyai pengaruh

Bahan Ajar Hanya Untuk Dilingkungan Jurusan Kesmas FMIPA Unhalu

Administrasi Pembangunan Kesehatan 7

Suhadi, SKM, M.Kes

Jurusan Kesmas FMIPA Unhalu Bab VIII

dan kemampuan (karena menguasai segi teknis permasalahan dan alat

pengolahannya) untuk menyusun perumusan-perumusan kehendak atau
keputusan politik.
Di negara-negara dimana elite administratif berperan sebagai
pembaharu, maka peranan administrator terutama pada tingkat pimpinan-
pimpinan administratif, harus peka terhadap segi politik. Kepemimpinan
suatu administrator tingkat tinggi harus selalu dapat mengevaluasi tujuan
organisasi dengan mengantisipasikan perubahan-perubahan dala dalam
kondisi sosial ekonomi masyarakat. Bahkan menyesuaikan missi maupun
pelaksanaan organisasinya untuk usaha-usaha pembaharuan dalam kondisi
soaial ekonomi masyarakat. Hal ini memerlukan segi kepemimpinan yang
sedikit berbeda dengan administrasi rutin, dan kemampuan untuk
memperkirakan keadaan masa depan. Untuk menggerakkan hal-hal tersebut,
maka kwalitas kepemimpinan yang sedikit karismatis dalam birokrasi
pemerintahan mungkin diperlukan. Apalagi untuk tugas-tugas atau kegiatan
pembangunan dari pada pemerintahan yang bersifat baru atau besar.
Program peningkatan produksi pangan, memulai program serba guna seperti
keluarga berencana dan lain-lain. Hal ini dikemukakan oleh Millet sewaktu
menguraikan tentang kondisi politik dari pada kepemimpinan administratif. \

C. ANALISA DAN PEMBENTUKAN KEBIJAKSANAAN

Seorang pemimpin, apalagi dalam kedudukan pimpinan pemerintahan
yang tinggi, harus mengambil atau memutuskan suatu kebijaksanaan.
Kegiatan mengambil atau memutuskan kebijaksanaan itu sering juga disebut
sebagai pengambilan keputusan (decision making). Namun ada juga
pengarang yang membedakan antara pengambilan keputusan mengenai hal-
hal yang biasa, dengan pengambilan keputusan sesuatu kebijaksanaan yang
mempunyai implikasi yang cukup luas. Karena yang terakhir ini memerlukan
analisa dan pertimbangan berdasar informasi yang cukup. Seringkali
merupakan suatu kegiatan bagian dari pada suatu proses analisa dan

Bahan Ajar Hanya Untuk Dilingkungan Jurusan Kesmas FMIPA Unhalu

Administrasi Pembangunan Kesehatan 8

Suhadi, SKM, M.Kes

Jurusan Kesmas FMIPA Unhalu Bab VIII

pembentukan kebijaksanaan.1 Proses tersebut ada yang formil maupun yang

informil, dan berjalan dalam suatu lingkungan tertentu (tujuan-tujuan politik,
tahap pertumbuhan ekonomi, perkembangan sosial dan lain-lain). Dan dalam
konteks seperti itu administrator berperan dalam mengambil, merumuskan
atau memutuskan suatu kebijaksanaan.2
Mengenai pengambilan keputusan, akan diuraikan dalam sub bab
yang berikutnya. Di sini akan dikemukakan beberapa hal mengenai proses
analisa dan pembentukan kebijaksanaan. Dalam proses ini berperan tidak
saja orang-orang, tetapi juga lembaga-lembaga. Berbagai arus proses,
analisa dan pembentukan kebijaksanaan sesuatu negara, kadang-kadang
dapat dilihat polanya. Biarpun hal ini tidak selalu tajam, karena kenyataan-
kenyataan dalam praktek selalu lebih kompleks.
Proses analisa dan pembentukan kebijaksanaan negara atau
pemerintah, (sudah barang tentu termasuk dan terutama kebijaksanaan
pembangunan) dapat dibagi dalam tahap-tahap sebagai berikut. 3
1. Policy germination. Penyusunan konsep pertama dari suatu
kebijaksanaan.
2. Policy recommendation. Rekomendasi mengenai sesuatu
kebijaksanaan.
3. Policy analysis. Analisa kebijaksanaan. Di mana berbagai informasi
dan penelaahan dilakukan terhadap adanya rekomendasi suatu
kebijaksanaan. Biasanya juga mempertimbangkan berbagai alternatif
implikasi pelaksanaannya.
4. Policy formulation. Formulasi atau perumusan dari pada kebijaksanaan
yang sebenarnya.
5. Policy decision atau policy approval. Pengambilan keputusan atau

Bahan Ajar Hanya Untuk Dilingkungan Jurusan Kesmas FMIPA Unhalu

Administrasi Pembangunan Kesehatan 9

Suhadi, SKM, M.Kes

Jurusan Kesmas FMIPA Unhalu Bab VIII

persetujuan formil terhadap suatu kebijaksanaan. Biasanya hal ini

kemudian disyahkan dalam bentuk perundang-undangan atau peraturan
(legitimisasi).
6. Policy implementation. pelaksanaan kebijaksanaan-kebijaksanaan.
7. Policy evaluation. Evaluasi pelaksanaan kebijaksanaan-kebijaksanaan.
Dapat dilakukan dengan mengikuti secara berkala, ataupun pada sesuatu
waktu tertentu. Seringkali menghasilkan suatu penyesuaian melalui
analisa kebijaksanaan.dan formulasi kebijaksanaan baru.
Untuk memudahkan proses analisa dan pembentukan kebijaksanaan,
penulis membagi substansi kebijaksanaan negara atau pemerintah dalam
lima kelompok.
1. Analisa dan pembentukan kebijaksanaan tujuan-tujuan pembangunan
nasional jangka jauh, dan dasar-dasar bagi kegiatan usaha negara dan
masyarakat yang penting.
2. Analisa dan pembentukan kebijaksanaan tujuan-tujuan pembangunan
jangka menengah.
3. Analisa dan pembentukan kebijaksanaan pembangunan atau program-
program tahunan.
4. Analisa dan pembentukan kebijaksanaan negara/pemerintah dalam
rangka melaksanakan pemerintahan (public affairs, management of
public service).
5. Analisa dan pembentukan kebijaksanaan dalam rangka pelaksanaan
pembangunan, terutama masalah-masalah jangka pendek. Yang di
Indonesia ditujukan untuk menjaga stabilitas di berbagai bidang.
Gladden4 memberikan lagi suatu klasifikasi dan tingkat tinggi
rendahnya suatu kebijaksanaan. la membagi dalam:
1. Political policy (kebijaksanaan politik).
2. Executive policy (kebijaksanaan pelaksanaan/pemerintahan).

Bahan Ajar Hanya Untuk Dilingkungan Jurusan Kesmas FMIPA Unhalu

Administrasi Pembangunan Kesehatan 10

Suhadi, SKM, M.Kes

Jurusan Kesmas FMIPA Unhalu Bab VIII

3. Administrative policy (kebijaksanaan administratif) dan

4. Technical (or operational) policy (kebijaksanaan teknis pelaksanaan).
Dengan melihat tahap-tahap serta substansi analisa dan pembentukan
kebijaksanaan tersebut, maka kemudian dapat dicari pola arus, hubungan
antar lembaga, serta koordinasi pada masing-masing tahap itu yang
dilakukan oleh berbagai orang atau lembaga (negara maupun yang dari luar
pemerintah, seperti kelompok-kelompok kepentingan, pers, dan lain-lain).
Dengan Cara ini pula dapat dilihat lembaga atau orang mana yang menjadi
strategis dalam proses analisa dan pembentukan kebijaksanaan.
Dilihat dari kepentingan suatu usaha pembangunan, maksud analisa
itu adalah supaya dapat memperbaiki pola hubungan, arus, perbaikan
informasi dan sistim informasi serta mungkin juga menyempurnakan
lembaga lembaga tertentu yang strategis, dengan tujuan meningkatkan
kwalitas kebijaksanaan untuk pembangunan.5 Hal ini antara lain oleh karena
pengambilan keputusan dalam pembentukan kebijaksanaan seringkali
kurang inovatif dan kreatif.6
Beberapa faktor yang dapat memperbaiki kwalitas kebijaksanaan dan
memerlukan perhatian adalah sebagai berikut:
1. Kebijaksanaan-kebijaksanaan supaya tidak terlalu didasarkan atas
selera seketika saja (whims) tetapi melalui suatu proses, sehingga ada
tingkat rasionalitas tertentu. Dipertimbangkan berbagai alternatif
implikasi pelaksanaannya. Biarpun memang harus diakui bahwa suatu
pengambilan keputusan Mengenai kebijaksanaan tertentu, terutama
apabila harus dilakukan oleh seseorang, diambil juga berdasar penilaian
pribadi orang tersebut (one's moral judgment).
2. Penyempurnaan informasi dan sistim informasi bagi analisa_dan
pembentukan kebijaksanaan. Dalam proses analisa dan pembentukan

Bahan Ajar Hanya Untuk Dilingkungan Jurusan Kesmas FMIPA Unhalu

Administrasi Pembangunan Kesehatan 11

Suhadi, SKM, M.Kes

Jurusan Kesmas FMIPA Unhalu Bab VIII

kebijaksanaan Negara atau pemerintah perlu juga adanya unit-unit

penelitian dan pengembangan, statistik, bank data dan lain-lain. Bahkan
di berbagai negeri dikembangkan lembaga-lembaga pemikiran yang
bebas dan disebut sebagai "think tank". Informasi bukan saja dari antar
lembaga pemerintah, tetapi juga menyerap dari luar pemerintahan.
3. Analisa atas dasar pertimbangan ekonomi. Tak dapat disangkal bahwa
pada kenyataannya, perkembangan negara-negara baru berkembang
fundasinya adalah pembangunan ekonomi. Pemahaman dan pemakaian
analisa ekonomi yang tepat, menjadi esensiil dalam proses analisa dan
pembentukan kebijaksanaan pembangunan.
4. Pertimbangan ekonomi dikemukakan di atas, karena justru seperti di
Indonesia, di masa lalu sangat mengabaikan hal itu. Hal yang bersifat
ekonomispun seringkali pertimbangannya justru politik. Namun demikian
harus diakui bahwa pertimbangan yang lebih luas kini harus dipakai
dalam proses analisa dan pembentukan kebijaksanaan pembangunan.
Berbagai faktor-faktor ekonomi dan non ekonomi merupakan variabel-
variabel yang saling berkait dalam proses pembangunan. Kini
dikembangkan apa yang disebut pendekatan secara kesatuan yang
menyeluruh (unified approach).
5. Pertimbangan kepada perspektif jangka panjang. Kebijaksanaan justru
dimaksudkan untuk mengelakkan berbagai krisis dan kegoncangan.
Dalam soal ini juga termasuk pertimbangan bahwa proses pembangunan
suatu negara sangat berkait dengan perkembangan di dunia pada
umumnya. Mengenai kebijaksanaan yang dasar dan fundamental bahkan
seringkali harus dilihat dalam perspektif sejarah.
Kepekaan terhadap kebutuhan-kebutuhan obyektif dari masyarakat
terutama dari golongan masyarakat yang besar jumlahnya tetapi tingkat
kesejahteraan hidupnya masih relatif rendah. Biasanya mereka ini justru
tidak vokal.
Dengan latar belakang ini kepemimpinan administratif dapat berusaha

Bahan Ajar Hanya Untuk Dilingkungan Jurusan Kesmas FMIPA Unhalu

Administrasi Pembangunan Kesehatan 12

Suhadi, SKM, M.Kes

Jurusan Kesmas FMIPA Unhalu Bab VIII

untuk melakukan peran secara lebih baik dalam proses analisa dan
pembentukan kebijaksanaan serta pengambilan keputusannya. Dewasa
ini telah dikembangkan berbagai peralatan analisa pengetahuan
kebijaksanaan (policy sciences) seperti dipelopori oleh Lasswell7 yang
membantu proses tersebut.

D. Pengambilan keputusan
Mengenai pengambilan keputusan ini dapat dilihat sebagai salah satu
fungsi seorang administrator, dan proses pengambilan keputusan sebagai
salah satu segi dalam proses administrasi. Pertama akan diuraikan di sini
pengambilan keputusan sebagai salah satu fungsi kepemimpinan
administratif. Dalam pelaksanaan kegiatan untuk menterjemahkan berbagai
keputusan politik dan perundang-undangan berbagai alternatif dapat dilalui,
dan untuk itu pemilihan harus dilakukan. Kepemimpinan administratif harus
menentukan pilihan-pilihan ini, harus mengambil keputusan. Pengambilan
keputusan adalah soal yang berat oleh karena seringkali menyangkut
kemungkinan adanya suatu kesalahan, atau menyangkut kepentingan
banyak orang. Tidak ada sesuatu yang pasti di dalam pengambilan
keputusan. Kepemimpinan administratif harus memilih di antara alternatif-
alternatif yang ada dan kemungkinan implikasi atau akibat suatu
8
pengambilan keputusan tertentu. Pengambilan keputusan dilakukan
berdasarkan informasi mengenai permasalahannya, nasihat-nasihat dari
orang-orang yang dianggap mengetahui, dan juga penilaian pribadi dari si
pengambil keputusan (one's mora ljudgment). Kemungkinan untuk
mengambil keputusan tidak tergantung dari pada tingginya pengetahuan
seseorang. Bahkan orang yang mempunyai pengetahuan spesialisasi yang
tinggi atau seorang intelektuil, seringkali tidak bisa menjadi seorang
administrator yang baik, karena sulitnya untuk mengambil keputusan.

Bahan Ajar Hanya Untuk Dilingkungan Jurusan Kesmas FMIPA Unhalu

Administrasi Pembangunan Kesehatan 13

Suhadi, SKM, M.Kes

Jurusan Kesmas FMIPA Unhalu Bab VIII

Chester I. Barnard mengemukakan bahwa para intelektuil sangat sulit

mengambil keputusan karena melihat begitu banyak aspek dan begitu
banyak konsekwensi dari suatu kegiatan tertentu, kecuali itu mereka tidak
persuasif, karena tidak atau kurang perhatian terhadap orang. 9
Dalam pengambilan keputusan memang informasi atau pengetahuan,
banyak membantu. Perkembangan secara terus menerus dilakukan untuk
meningkatkan teknik-teknik dan analisa-analisa proyeksi, perkiraan keadaan,
teknik-teknik evaluasi serta teknik-teknik manajemen lain yang membantu
pengambilan keputusan. Di lain fihak terdapat berbagai keterbatasan di
dalam pengambilan keputusan yang bersifat institusionil maupun pribadi.
Pola kebijaksanaan umum, standar-standar peraturan tertentu dan sikap
kepemimpinan organisasi administrasi tertentu perlu diperhatikan. Kecuali itu
seringkali pengambilan keputusan dipengaruhi oleh masalah-masalah dan
hubungan-hubungan yang sifatnya pribadi. Hal ini lebih-lebih lagi terdapat
dalam masyarakat yang kurang maju, di mana hubungan non pribadi masih
belum begitu berkembang. Terakhir perlu dikemukakan bahwa pengambilan
keputusan tidak akan punya arti jika keputusan tersebut memang sulit atau
tidak mungkin dilaksanakan atau tidak mendukung penterjemahan dalam
suatu kegiatan yang efektif.
Memang telah dikembangkan berbagai teknik-teknik manajemen
tertentu untuk mendukung pengambilan keputusan. Pengetahuan operations
research juga berkembang, yang menggunakan metode matematis dan cara-
cara kwantifikasi dalam memberikan informasi untuk sesuatu pengambilan
keputusan dalam rangka pelaksanaan manajemen. Hal ini dibantu dengan
komputerisasi dalam pengolahan data secara otomatis. Namun demikian
teknik-teknik ini masih jarang atau sulit diterapkan dalam administrasi
negara dalam banyak negara-negara baru berkembang. Kecuali itu
diperlukan input data-data yang baik, kemampuan tenaga pengolah, dan
penyusun program dan lain-lain.

Bahan Ajar Hanya Untuk Dilingkungan Jurusan Kesmas FMIPA Unhalu

Administrasi Pembangunan Kesehatan 14

Suhadi, SKM, M.Kes

Jurusan Kesmas FMIPA Unhalu Bab VIII

Pengambilan keputusan dapat pula dilihat sebagai bagian dari proses

administrasi itu sendiri. Proses administrasi dalam pemerintahan dapat
dibagi dalam pengambilan keputusan (sebagai pelaksanaan dari pada
keputusan tertinggi yaitu penetapan kehendak politik atau undang-undang)
dan pelaksanaan operasionil. Yang pertama juga disebut sebagai penentuan
kebijaksanaan dan yang kedua pelaksanaan. Hal ini hanya dikemukakan
sebagai peralatan analisa saja, di dalam praktek sulit memisahkan antara
keduanya. Menetapkan suatu kebijaksanaan pemerintahan yang sulit
dilaksanakan karena kekurangan tenaga yang diperlukan, uang, peralatan
dan teknologi mungkin dapat memberikan nilai simbolis tentang niat
pemerintahan, tetapi hanya akan menimbulkan frustrasi dan kritik di
kemudian hari. Sebaliknya memulai suatu program operasionil tanpa
penentuan yang jelas dari kebijaksanaan dan tujuan yang mendasarinya,
akan mengakibatkan kelemahan-kelemahan dalam pengorganisasian, cara-
cara pembiayaan, evaluasi kemajuan dan lain-lain.10
Dalam proses administrasi diperlukan beberapa perhatian tertentu,
yang akan membantu masalah pengambilan. keputusan. Pertama, masalah
pelimpahan kewenangan untuk mengambil keputusan pada eselon-eselon
administratif di bawahnya dan "clearence" dari pada pengambilan keputusan
tingkat bawahan kepada atasannya. Yang terakhir ini juga berarti pernyataan
persetujuan mengenai pengambilan keputusan yang diambil pada eselon
bawahan oleh atasannya. Dengan cara ini maka dapat dihindarkan
penumpukan pengambilan keputusan oleh suatu pejabat tertentu, dan
penyaringan pengambilan keputusan masalah-masalah sesuai dengan
tingkat serta wilayah tanggung jawab suatu jabatan administratif. Hal ini
terutama berlaku bagi jabatanjabatan administratif tingkat tinggi. Karena
apabila jabatan ini dibebani dengan masalah pengambilan keputusan yang
kecil-kecil, maka mungkin ia akan kehilangan perhatian terhadap
pengambilan keputusan mengenai kebijaksanaan dan program-program

10

Bahan Ajar Hanya Untuk Dilingkungan Jurusan Kesmas FMIPA Unhalu

Administrasi Pembangunan Kesehatan 15

Suhadi, SKM, M.Kes

Jurusan Kesmas FMIPA Unhalu Bab VIII

yang pokok.11
Pengambilan keputusan sebagai salah satu fungsi administrator
mengandung dua unsur, yaitu mendasarkan diri atas fakta-fakta, dan kedua,
atas nilai-nilai yang dianut (value judgment) si pengambil keputusan. Hal ini
diuraikan secara panjang lebar dalam buku Herbert A. Simon. 12
Oleh karena itu pengambilan keputusan tidak dapat dilakukan secara
rasionil murni. "The capacity of the human mind for formulating and solving
complex problems is very small compared with the size of the problems
whose solution is required for objectively rational behavior in the real world—
or even for a reasonable approximation to such objective rationality". 13
Seperti dikemukakan oleh Simon, sikap manusia hanyalah bermaksud
rasionil (intendedly rational).
Kecuali itu proses pengambilan keputusan sebagai bagian dari pada
proses administrasi, seringkali dilakukan oleh banyak orang. Pengambilan
keputusan organisasi administratif pada umumnya adalah hasil proses
kolektif, hasil terakhir dari usaha bersama banyak orang dalam berbagai
tingkat hierarki.14
Di negara-negara baru berkembang, proses pengambilan keputusan
atau masalah pengambilan keputusan, merupakan persoalan yang banyak
niemerlukan perhatian. Tidak saja bahwa di dalam cara maupun proses
pengambilan keputusan seringkali menghambat cara bekerjanya pemerin-
tahan untuk bergerak secara dinamis, tetapi juga diperlukan pembaharuan di
dalam cara dan proses pengambilan keputusan itu sendiri. Di banyak negara
baru berkembang, sifat masyarakat yang tradisionil dibarengi dengan cara-
cara pernerintahan yang mengarah kepada otokrasi (dalam bentuk-bentuk

11

12

13

14

Bahan Ajar Hanya Untuk Dilingkungan Jurusan Kesmas FMIPA Unhalu

Administrasi Pembangunan Kesehatan 16

Suhadi, SKM, M.Kes

Jurusan Kesmas FMIPA Unhalu Bab VIII

feodal kuno dan feodal baru) makaa-pengambilan keputusan seringkali amat

terpusat. Bahkan seringkali terpusatnya pengambilan keputusan ini pada
hal-hal yang sifatnya remeh dan dimaksudkan antara lain dalam rangka
paternalisme dan spoil (pilih kasih ke-Bapak-an dalam memberi keuntungan
dan hukuman). Kecuali itu seringkali unsur nilai-nilai dan selera seseorang
lebih dan data-data yang dimaksudkan mendukung suatu pengambilan
keputusan. Kenyataan lain adalah bahwa juga mengenai data-data dan
informasi, termasuk statistik, keadaan di negara-negara baru berkembang
masih sangat lemah. Oleh karena itu pengambilan keputusan seringkali lebih
banyak didasarkan atas dasar akal sehat (common sense). Dan banyak pula
terjadi pengambilan keputusan berdasarkan "trial and error" (coba-coba, jika
salah diperbaiki kembali). Ini bukan berarti bahwa pada tingkat pertumbuhan
pertama suatu organisasi, atau suatu usaha pembangunan, pengambilan
keputusan yang didesentralisir akan menguntungkan. justru oleh karena
penyebaran terlalu luas dari pengambilan keputusan dengan dasar yang
lemah, kecuali akan merugikan konsistensi, juga mengandung resiko
kemungkinan kesalahan yang lebih besar. Demikian pula di dalam suatu
birokrasi yang bersifat ritualis, pengambilan keputusan yang inovatif kurang
terjadi.
Peningkatan tersedianya data-data dan informasi yang cukup baik,
penggunaan dasar-dasar yang lebih rasionil dan tidak memihak, mengem-
bangkan sedikit demi sedikit berbagai teknik manajemen sebagai atas
pengambilan keputusan, secara bertahap mengembangkan cara delegasi
dan clearence dalam proses pengambilan keputusan dan menyempurnakan
rata hubungan pengambilan keputusan dalam pemerintahan, perlu dikem-
bangkan bagi negara-negara baru berkembang. Mengenai yang terakhir,
dapat dikemukakan secara khusus proses pengambilan keputusan yang lebih
jelas dan baik dalam usaha pembangunan terutama pembangunan ekonomi.
Misalnya forum pengambilan keputusan kehendak politik tertinggi yaitu
Dewan Perwakilan Rakyat mengenai strategi dasar pembangunan. Forum

Bahan Ajar Hanya Untuk Dilingkungan Jurusan Kesmas FMIPA Unhalu

Administrasi Pembangunan Kesehatan 17

Suhadi, SKM, M.Kes

Jurusan Kesmas FMIPA Unhalu Bab VIII

penentuan kebijaksanaan pemerintah tentang suatu usaha pembangunan

yang berencana dengan atau tanpa suatu rencana pembangunan, di
Indonesia misalnya adalah Dewan Stabilisasi Ekonomi Nasional. Seringkali
kesyahan atau legitimasinya dilakukan oleh lembaga politik. Sebelum sampai
kepada tingkat itu dan atau dalam penyusunan rencana operasionil
kebijaksanaan dasar tersebut, dapat dilakukan dalam suatu forum
pengambilan keputusan teknis tertentu. Kemudian berbagai forum tingkat
pengambilan keputusan yang jelas di dalam pelaksanaan serta evaluasi dari
pada usaha berencana tersebut. Mengenai hal ini telah diuraikan dalam sub
bab yang terdahulu.
Untuk negara-negara baru berkembang di mana terdapat elite-elite
yang berperan sebagai unsur pembaharu, maka pada mereka mungkin
dituntut suatu pengambilan keputusan mengenai suatu kebijaksanaan ke
arah pembaharuan dan pembangunan yang mengandung risiko. Risiko
bahwa sesuatu yang baru dan bersifat perubahan, mungkin akan
menimbulkan kegoncangan atau ketidak efisienan, dan mungkin
bertentangan dengan kepentingan golongan masyarakat tertentu (golongan
tradisionis). Pengambilan keputusan di sini menuntut pula keberanian moril.
Dalam rangka ini, diperlukan kepemimpinan administrative yang juga bisa
melakukan pengambilan keputusan yang inovatif. 15

15

Bahan Ajar Hanya Untuk Dilingkungan Jurusan Kesmas FMIPA Unhalu