Dinamika Politik dan Reformasi Administrasi di Turki

U¨ mit Berkman and Metin Heper

PENGANTAR

Republik Turki didirikan pada tahun 1923 di atas abu Kekaisaran Ottoman. Di bawah
kepemimpinan Kemal Atatu¨rk, Turki membangun rezim politik yang sepenuhnya baru
dengan partai-partai politik, parlemen, dan eksekutif terpilih (Robinson, 1963). Para pendiri
Republik sangat mengubah sistem pemerintahan Ottoman. Dengan demikian, tahun-tahun
awal Republik dibedakan, antara lain, oleh reformasi politik dan administrasi yang luas
(Lewis, 1961). Turki membuat transisi ke politik multi-partai pada akhir Perang Dunia II.
Partai Demokrat (PD) mengalahkan Partai Rakyat Republik, partai tunggal selama 27 tahun
terakhir, dalam pemilihan umum tahun 1950 (Karpat, 1959). Pemerintah PD, yang
memegang jabatan dari tahun 1950 hingga 1960, ditandai dengan pelonggaran keterlibatan
negara dalam masalah ekonomi dan sosial, penurunan pengaruh kader birokrasi, dan
pertumbuhan pesat dari usaha sektor swasta (Simpson, 1965).

Pada 27 Mei 1960, pemerintahan PD terakhir digulingkan oleh para perwira militer
yang mengklaim bahwa penindasan politik oleh pemerintah-pemerintah PD telah membawa
negara itu ke ambang perang saudara. Sebelum mengadakan pemilihan baru pada tahun 1961,
rezim militer memperkenalkan sejumlah reformasi, termasuk konstitusi baru (Weiker, 1963).

Selama 1960-an dan 1970-an, kehidupan politik Turki menyaksikan persaingan partai
politik yang sengit, sementara upaya untuk mencapai pembangunan ekonomi dilakukan
melalui rencana lima tahun (Cohn, 1970). Pada bulan Maret 1971, militer mengeluarkan
ultimatum yang menuntut perubahan kebijakan yang signifikan. Pemerintah mengundurkan
diri. Selama masa interregnum 1971–1973, serangkaian reformasi administrasi baru dimulai.
Pada tahun 1973, sistem multi-partai dipulihkan kembali (Erim, 1972).

Pola pasca-1960 dan 1971 diulangi pada awal 1980-an. Pada September 1980, militer
mengambil alih kekuasaan untuk ketiga kalinya. Saat ini juga, intervensi diikuti oleh
serangkaian program reformasi, termasuk yang administratif.

Bab ini berfokus terutama pada komisi reformasi yang telah dibentuk oleh pemerintah
untuk merampingkan lembaga dan prosedur birokrasi.. Studi ini mengambil upaya reformasi
administrasi pasca-1945, yaitu, yang dilakukan selama periode multi-partai di Turki.

REFORMASI DI NEGARA TURKI DAN CARA MEREKA MELAKUKAN

REFORMASI MEREKA

1
 1. PERIODE 1946–1960

Turki, yang pada waktu itu kembali memiliki hubungan dekat dengan dunia Barat,
juga terpengaruh oleh perkembangan ini dan berusaha untuk mereformasi birokrasi publiknya
mulai akhir 1940-an dan awal 1950-an. Lima dari enam laporan yang dihasilkan selama
periode ini disiapkan oleh para ahli dan komisi asing. 1 Tabel 9.1 merangkum fungsi komisi
yang dibentuk pada saat itu, tanggal pembentukannya, dan tanggal mereka menyerahkan
laporannya.

Seperti Tabel 9.1 memperjelas, ruang lingkup dan cakupan reformasi administrasi
yang dimaksud agak luas. Dalam hampir semua kasus, komisi reformasi diharuskan untuk
mempelajari dan menyarankan langkah-langkah reformasi mengenai seluruh birokrasi publik.
Komisi reformasi diharapkan untuk mencari perbaikan dalam struktur organisasi, manajemen
administrasi dan administrasi kepegawaian.

Semua komisi dimulai dengan asumsi yang sama dan berakhir dengan rekomendasi
serupa. Misalnya, komisi menganggap reorganisasi cara yang efektif untuk meningkatkan
administrasi publik. Mereka sepakat pada prinsip pembentukan sejumlah minimum
kementerian fungsional yang terdiri dari departemen serupa, dan mereka membuat
rekomendasi mereka sesuai dengan prinsip ini. Rekomendasi yang berkaitan dengan
manajemen administrasi dan administrasi kepegawaian juga cukup serupa dan mencakup
yang berikut: Pengenalan unit O dan M, teknik manajemen baru, sentralisasi layanan staf,
pembentukan struktur layanan sipil terpadu berdasarkan prinsip prestasi, agensi personalia
pusat, penekanan pada pelatihan, dan peningkatan dalam prosedur akuntansi dan
penganggaran. Sebagian besar rekomendasi ini berakar pada konsep dan praktik administrasi
publik Barat (Tutum, 1994: 87–118).

Tabel 9.1 Komisi Reformasi Administratif di Turki pada Periode 1946–1960

Komisi Tanggal terbentuk Fungsi Tanggal mereka

menyerahkan
laporan mereka
Neumark Awal Merekomendasikan 1949
langkah-langkah
efisien fungsi badan-
badan pemerintah
Conk dan savun Merekomendasikan Desember 1950
tindakan untuk
merasionalisasi
organisasi birokrasi
Misi Barker Maret 1950 Merekomendasikan 15 Mei 1951
langkah-langkah
untuk pembentukan
suatu sistem
administratif yang

2
 pantas untuk
memenuhi tujuan
pembangunan turki

Martin dan cush 1951 Merekomendasikan Agustus 1951

langkah-langkah
untuk perbaikan
prosedur
administrasi dalam
pelayanan keuangan
Leimgruber 1951 Merekomendasikan Desember 1952
langkah-langkah
untuk mereformasi
administrasi publik
turki
Grup kerjasama 8 mei 1952 Merekomendasikan 6 Sept 1952
U.N rencana untuk
pembentukan dan
operasi. Dari sebuah
lembaga administrasi
publik
Chaileux daniel 1958 Merekomendasikan 1958
langkah-langkah
untuk memperbaiki
sistem personalia
publik

Namun, kapasitas dan antusiasme pemerintah Turki "untuk melakukan studi tindak
lanjut [reformasi], mengkomunikasikan hasilnya secara turun temurun, mendapatkan
beberapa implementasi dari rekomendasi" terbatas (Birkhead, 1967: 8). Selain itu, tidak ada
kelompok yang berpengaruh di pemerintahan atau masyarakat yang dengan penuh semangat
mendorong reformasi administrasi: "ada sedikit atau tidak ada kritik sistematis terhadap
administrasi baik dari universitas, pemerintah, atau di tempat lain"
(Birkhead, 1967: 9).

2. PERIODE 1960-1980

Setelah intervensi militer tahun 1960 di Turki, sebuah konstitusi baru disusun,
rencana pembangunan dibuat, dan perusahaan-perusahaan ekonomi negara berperan lebih
besar dalam ekonomi. Sebagai akibatnya, reformasi administrasi sekali lagi menjadi agenda.

3
 Birokrasi sipil tidak terancam oleh aturan militer, karena intervensi dilakukan
terhadap lawan politik mereka, yaitu politisi DP. Bahkan, para pemimpin birokrasi sekarang
berusaha untuk mendapatkan kembali tempat mereka dalam struktur elit. Dalam kasus apa
pun, pembentukan Organisasi Perencanaan Negara (OPN) dan Departemen Personalia
Negara pada awal 1960-an berarti lebih banyak bicara dan karenanya lebih banyak kekuatan
untuk birokrasi sipil.

Tabel 9.2 Komisi Reformasi Administratif di Turki pada Periode 1960-1980

Komisi Tanggal terbentuk Fungsi Tanggal mereka

menyerahkan
laporan mereka
Proyek Penelitian 13 Februari 1962 Meneliti distribusi 24 April 1963
Organisasi fungsi-fungsi pusat
Pemerintah Pusat di antara organisasi-
organisasi
pemerintah pusat dan
membuat
rekomendasi untuk
kinerja yang efisien
dari fungsi-fungsi
tersebut
Komisi Reformasi 5 Juni 1964 Melakukan studi 8 November 1966
Administrasi pelengkap pada
Proyek Penelitian
Organisasi
Pemerintah Pusat
dan
merekomendasikan
langkah-langkah
untuk peningkatan
administrasi dan
metode administrasi
Dewan Penasihat 29 Mei 1971 Identifikasi prioritas 10 November 1971
untuk Reformasi dan strategi dalam
Administrasi reformasi
administrasi;
mengevaluasi
rekomendasi dari
komisi sebelumnya
dan menyarankan
program
implementasi.

4
 Upaya reformasi administrasi selama periode tersebut berusaha untuk meningkatkan
kapasitas sistem administrasi untuk melakukan tujuan pembangunan, yang ditetapkan dalam
rencana dan program pembangunan yang diambil oleh OPN yang baru didirikan (Dodd,
1965). Faktanya, Rencana Pembangunan Lima Tahun Pertama (1963–1967) dan program
pembangunan tahunan berikutnya menekankan peran kunci birokrasi dalam proses
pembangunan.

Dalam arti, seperti sebelumnya, asumsi dasar di balik strategi reformasi administrasi
saat itu adalah bahwa sistem administrasi dapat dianggap memiliki otonomi luas dari sistem
sosial lain dan, akibatnya seseorang dapat meningkatkan kinerja administrasi dengan
membuat perubahan dalam sistem administrasi itu sendiri (Heper, 1971: 420). Proyek
Penelitian Organisasi Pemerintah Pusat, yang dapat dianggap sebagai upaya reformasi
administrasi utama periode itu, ditugaskan pada tahun 1962 untuk memeriksa struktur
organisasi dan fungsi organisasi pemerintah pusat, dan merekomendasikan langkah-langkah
untuk perbaikan (lihat Tabel 9.2).

Dalam kerangka Organisasi Pemerintah Pusat, hal-hal berikut dipelajari: Proyek

Penelitian, struktur umum organisasi pemerintah (dewan menteri, kementerian, departemen
yang terkait dengan Perdana Menteri, lembaga otonom); distribusi fungsi pemerintah pusat
seperti fungsi umum (misalnya, perencanaan, statistik, peningkatan administrasi), fungsi
tradisional (misalnya, keadilan, urusan dalam negeri, dan urusan luar negeri), fungsi
keuangan dan ekonomi (misalnya, administrasi keuangan, perdagangan, industri, energi,
pertanian), dan fungsi sosial (misalnya, budaya, pendidikan, urusan agama).

Setelah pemilihan umum 1965, Partai Keadilan (JP) memperoleh mayoritas di

parlemen. Namun, sebagai partai penerus DP yang telah digulingkan militer, pemerintah JP
juga tidak ingin mengimplementasikan rekomendasi komisi reformasi. Pemerintah JP
menganggap komisi reformasi tersebut sebagai produk dari intervensi militer 1961, dan, oleh
karena itu, mereka bias terhadap mereka.

Komisi reformasi baru ditunjuk tepat setelah intervensi militer tahun 1971— Dewan
Penasihat untuk Reformasi Administratif. Dalam laporannya, Dewan pada dasarnya
mengulangi temuan, dan secara keseluruhan setuju dengan, rekomendasi dari laporan Proyek
Penelitian Organisasi Pemerintah Pusat. Peluang bahwa rekomendasi tersebut akan
diimplementasikan selama tahun 1970-an bahkan lebih kecil dari pada tahun 1960-an. Pada
1970-an, Politik Turki lebih terfragmentasi dan terpolarisasi dibandingkan dekade
sebelumnya. Tahun 1970 ditandai oleh pemerintah koalisi yang sangat sarat konflik, dan
setiap masalah sangat dipolitisasi (Heper, 1979-1980). Karena itu, tidak mengherankan

5
bahwa, sebagaimana disebutkan, dalam Rencana Pembangunan Lima Tahun Ketiga (1973–
1978) dan Rencana Pembangunan Lima Tahun Keempat (1979–1984), upaya reformasi
administratif tidak sekali lagi melampaui persiapan.

3. DARI 1980 KE SEKARANG

Setelah intervensi militer pada bulan September 1980, upaya dilakukan untuk
mereformasi mesin administrasi. Tujuan reformasi pemerintah militer (September 1980 -
Desember 1983) pada dasarnya berfokus pada hal-hal berikut:

 Redistribusi fungsi, wewenang, dan tanggung jawab lembaga pemerintah pusat untuk
menghilangkan sentralisasi yang berlebihan.
 Menggambar kerangka kerja organisasi umum untuk kementerian, direktorat jenderal, dan
lembaga publik besar lainnya untuk mencapai keseragaman dalam struktur organisasi dasar
organisasi publik.
 Penyederhanaan prosedur birokrasi untuk mengurangi formalitas dan birokrasi.
 Pemanfaatan personel publik yang lebih efisien dan karenanya secara bertahap
mengurangi jumlah personel publik.

Dari tujuan ini, upaya untuk membangun kerangka kerja organisasi yang seragam
relatif lebih berhasil daripada tiga tujuan lainnya. Untuk kementerian, direktorat jenderal
yang berafiliasi dengan kementerian, dan untuk unit lapangan dan kementerian provinsi, garis
dasar, staf, dan unit pelengkap diidentifikasi. Dengan demikian, di setiap kementerian, sebuah
unit yang bertanggung jawab untuk "pelatihan" didirikan, dan unit-unit itu diberi judul dan
tempat yang sama dalam struktur hirarki masing-masingkementerian. Pengaturan serupa
dibuat untuk direktorat jenderal yang terikat pada kementerian dan untuk unit lapangan dan
provinsi dari kementerian. Tujuannya di sini adalah untuk memberikan keseragaman
organisasi di antara lembaga-lembaga publik.

TURKI DALAM MELAKUKAN ADMINISTRASI PEMBANGUNAN MEREKA

Secara relatif, perubahan radikal dalam birokrasi Turki datang ke agenda hanya
setelah Partai Pertanahan (MP) merebut kekuasaan setelah pemilihan umum 1983. Di atas
segalanya, pemerintah MP mengadopsi kebijakan yang menekankan kekuatan pasar dan
bertujuan meningkatkan ekspor Turki. Kebijakan ini, yang telah disebut sebagai "revolusi
liberal" (Rustow, 1987: 2), adalah untuk menggantikan kebijakan ekonomi sebelumnya dari
substitusi impor khususnya dan eTatisme dalam umum. Kebijakan promosi-ekspor dan
privatisasi pemerintah baru berarti tidak hanya mengurangi ruang lingkup birokrasi sipil
dalam politik dan ekonomi Turki, tetapi dalam banyak kasus juga mengesampingkan
birokrasi ekonomi tradisional karena, menurut Perdana Menteri Ozon, pegawai negeri yang
diwarisi dari periode sebelumnya tidak dapat menunjukkan dinamika keberhasilan
implementasi kebijakan ekonomi baru yang diperlukan (Heper, 1989; Atiyas, 1996).

6
 Sebelum 1980, setiap kali pemerintah merasa terdorong untuk melakukan layanan
tertentu secara lebih rasional, lembaga baru diciptakan (mis., SPO dan SPD) sementara yang
lama dibiarkan utuh. Juga, sebagaimana dicatat, reformasi administrasi didahului oleh studi
yang telah lama dilakukan oleh "teknokrat" dari universitas atau Institut Administrasi Publik
untuk Turki dan Timur Tengah.

Strategi yang mengalahkan diri sendiri dengan menambahkan lembaga baru ke sistem
yang sudah ada dan perumusan proposal reformasi "oleh mereka yang ada di menara gading
mereka" sekarang ditinggalkan. Sebagai gantinya, sebuah gugus tugas kecil yang berafiliasi
dengan Perdana Menteri dan dipimpin oleh seorang menteri negara dibentuk. Gugus tugas ini
bekerja dengan unit O dan M di dalam masing-masing lembaga dan khususnya dengan
pejabat penting di jajaran.

Tema utama adalah untuk mendorong latihan inisiatif, yang bagi reformis berarti
bahwa semua orang tahu apa yang seharusnya mereka lakukan. Oleh karena itu, upaya
dilakukan untuk lebih mendefinisikan fungsi, wewenang dan tanggung jawab. Otoritas harus
sepadan dengan tanggung jawab, dan tumpang tindih dalam fungsinya dan otoritas yang
menyebabkan ambiguitas harus dicegah. Dalam kerangka ini, struktur internal kementerian
direorganisasi oleh UU 3046, diberlakukan pada September 1984. Mencapai pembagian kerja
dan koordinasi yang lebih baik di antara berbagai biro juga berarti bahwa transaksi akan
diselesaikan di satu kantor, dan klien tidak perlu lari dari satu agen ke agen lainnya.
Administrasi ini langkah-langkah, disesuaikan dengan fungsi dan penyederhanaan prosedur
birokrasi dan pemangkasan birokrasi itu sendiri, sebagaimana disebutkan sebelumnya, adalah
hasil dari upaya untuk merestrukturisasi ekonomi Turki sehingga penekanannya akan pada
kekuatan pasar.

Dalam prosesnya, birokrasi ekonomi tradisional dikesampingkan. Misalnya,

Kementerian Keuangan pada dasarnya dibebani tugas mengumpulkan pendapatan sementara
Undersekretariat yang baru dibentuk untuk Perbendaharaan dan Perdagangan Luar Negeri
diberi wewenang untuk membuat dan menerapkan kebijakan keuangan dan moneter. Dalam
nada yang sama, Undang-undang Personalia Negara telah dimodifikasi sehingga
memungkinkan para manajer sektor swasta untuk masuk secara lateral ke dalam administrasi
tertinggi. eselon dalam birokrasi publik. Dengan demikian, pegawai negeri sipil yang baru
direkrut dari luar birokrasi, yang mayoritas berpendidikan di Amerika Serikat, dan mereka
ditunjuk sebagai kepala lembaga yang secara ekonomi sangat kritis seperti Bank Sentral,
bank-bank negara, dan perusahaan-perusahaan ekonomi negara. Pos-pos pelayanan sipil
menjadi kurang aman, karena banyak pejabat sekarang dipekerjakan berdasarkan kontrak.
Juga, penunjukan pegawai negeri seperti gubernur, wakil gubernur dan kepala polisi menjadi
didasarkan pada kesetiaan kepada partai yang berkuasa (Heper, 1990; Kozanog˘lu, 1993).

Pemerintah MP tidak bermaksud mengubah birokrasi menjadi birokrasi yang legal.

Sebaliknya, pemerintah MP mencoba menyuntikkan dinamisme ke dalam birokrasi ekonomi
dengan membawa orang luar untuk memimpin lembaga-lembaga penting birokrasi itu.
Namun, birokrasi secara keseluruhan terus berfungsi dengan cara-cara lama.

7
KESIMPULAN

Pengalaman Turki dalam reformasi administrasi mendukung kebijaksanaan ortodoks:

Reformasi administrasi bukan semata-mata masalah teknis yang melibatkan perubahan dalam
bagan dan manual organisasi. Reformasi administratif membutuhkan perubahan norma,
hubungan sosial, dan konfigurasi kekuatan politik. Itu terjadi dalam konteks sosiopolitik.

Betapapun tingginya kualitas teknis dan kesehatan upaya reformasi administrasi, dukungan
dan dukungan dari para pemimpin strategis dalam pemerintahan dan kelompok sosial
ekonomi yang berpengaruh sangat penting bagi keberhasilan reformasi administrasi. Lebih
lanjut, walaupun pemerintah mungkin menawarkan dukungan luar untuk reformasi untuk
mempromosikan citra mereka, mereka mungkin enggan mengenai implementasi reformasi
jika mereka merasa bahwa keseimbangan politik dan birokrasi tertentu yang menguntungkan
mereka akan terganggu. Demikian pula, birokrat dapat memastikan bahwa reformasi
administrasi dibatasi secara efektif sehingga tidak akan mengancam kekuasaan dan prestise
mereka.

Kita sering menemukan situasi terakhir di negara-negara di mana birokrasi publik memegang
kekuasaan politik yang cukup besar. Partai politik, parlemen, dan eksekutif mungkin ada,
tetapi pada dasarnya, birokrasi melakukan pembuatan kebijakan serta fungsi-fungsi pelaksana
kebijakan. Lembaga-lembaga politik lemah dalam kaitannya dengan birokrasi. Keputusan
kebijakan utama dibentuk oleh politik birokratis; masalah politik menjadi masalah
administrasi. Thailand selama 1960-an dan Turki selama 1930-an dan 1940-an adalah contoh
dari pemerintahan birokrasi semacam itu.

Pengalaman reformasi Turki juga menunjukkan bahwa reformasi administrasi terkait erat
dengan perkembangan yang orang temui setelah krisis politik. Pengalaman beberapa negara
lain menunjukkan kesamaan dalam hal ini. Untuk mengutip beberapa contoh, di Pakistan
(1958), Venezuela (1958), Korea Selatan (1961), Burma (1962), Ghana (1965), dan Peru
(1968), reformasi administrasi diluncurkan segera setelah pengambilalihan militer (Birkhead)
, 1966; Berkman, 1979; Groves, 1967; Suk-Choon, 1970). Reformasi administrasi juga
dilakukan setelah situasi krisis, yang mungkin tidak melibatkan pengambilalihan militer -
misalnya, Lebanon setelah krisis 1958, Indonesia setelah Sukarno kehilangan kekuasaan dan
posisinya, Nigeria setelah perang saudara, dan Pakistan setelah kepergian Ayup Khan dari
kekuasaan di 1969 (Crow dan I˙skender, 1961; Siagian, 1980; Burke dan Prancis, 1970;
Hogue, 1970).