Heterogenitas dan Pengambilan Keputusan

Heterogenitas membatasi proses pengambilan keputusan dan reformasi dan

membatasi ruang lingkup pemikiran sarana- berakhir dan kontrol hierarkis (Dahl dan
Lindblom, 1953). Organisasi publik sering membuat keputusan melalui negosiasi antara
berbagai peserta, dan hasilnya seringkali tidak dapat diprediksi (Olsen, 1983). Karena tujuan
dan sarana diperebutkan di antara peserta dalam proses pengambilan keputusan, definisi
masalah dan solusi yang bersaing cenderung hidup berdampingan. Pemimpin organisasi
publik sampai batas tertentu melepaskan otoritas karena tidak mampu mengontrol akses ke
proses pengambilan keputusan. Di sisi lain, pendekatan inklusif untuk pengambilan
keputusan dapat meningkatkan legitimasi keputusan, karena memungkinkan berbagai aktor
mengakses proses pengambilan keputusan dikaitkan dengan pengambilan keputusan yang
demokratis dan terbuka (Mosher, 1967). Salah satu cara pengambilan keputusan dalam
kondisi heterogen adalah hasil dari munculnya koalisi pemenang antara kelompok aktor
(Thompson, 2017). Aktor mendukung atau menentang, dan keputusan dicapai melalui
beberapa bentuk pemungutan suara (Olsen, 1972). Strategi kedua ini, yang bisa disebut
kompromi, kemungkinan besar terjadi ketika para aktor dalam ekologi reformasi memiliki
pandangan yang kompleks dan mencoba mendamaikannya. Oleh karena itu, perpecahan
lintas sektor memfasilitasi pencapaian kompromi. Strategi ketiga adalah menunda
penyelesaian konflik dan sebaliknya menjaga reformasi berjalan dengan mengatasi masalah
jangka pendek secara pragmatis saat mereka datang, menangani masalah secara berurutan
dan, jika perlu, melewati masalah yang muncul melalui solusi kuasi (Cyert dan March ,
1992).

Dalam studi elektoral, perpecahan menandai perbedaan pendapat sepanjang dimensi

tertentu di antara sekumpulan aktor (Knutsen, 2005; Lipset dan Rokkan, 1967). Sebuah
perpecahan mungkin didasarkan pada, misalnya, kelas, etnis, ideologi politik, budaya, lokasi
geografis, latar belakang profesional atau afiliasi institusional. Karakteristik cleavage
mungkin membatasi pilihan solusi keputusan, dalam arti bahwa cleavage yang tumpang
tindih dan cross-cutting tidak mengakomodasi setiap solusi keputusan dengan baik.
'Memenangkan koalisi', solusi keputusan pertama, paling mungkin dilakukan ketika
perpecahan saling tumpang tindih. Koalisi yang menang tidak termotivasi untuk mencari
rekonsiliasi dengan minoritas dan dapat memilih untuk mengabaikan pandangan yang
berlawanan. Versi keras dari solusi koalisi pemenang mungkin muncul dalam situasi di mana
pemerintah reformis menguasai mayoritas di Parlemen, ketika ada polarisasi kuat pada isu-isu
yang mendominasi dan perpecahan lintas sektoral yang lemah. Versi yang lebih lembut dari
solusi koalisi pemenang melibatkan membuat konsesi tertentu pada isu-isu periferal atau non-
esensial. Strategi ini dapat digunakan untuk mendapatkan dukungan dengan memasukkan
unsur-unsur posisi minoritas dalam keputusan akhir, tanpa melepaskan landasan pada isu-isu
yang dianggap paling krusial. Sejauh minoritas memiliki argumen yang beralasan, strategi ini
mungkin berfungsi untuk meningkatkan kualitas keputusan yang kompleks. Memberikan
konsesi kecil kepada minoritas selanjutnya dapat membuat kehidupan masa depan dalam
oposisi lebih menyenangkan. Versi lunak dari solusi koalisi pemenang mungkin paling
mungkin terjadi dalam kasus di mana reformasi dilakukan oleh pemerintah koalisi minoritas
dan dalam situasi di mana pola perpecahan lintas sektor menghalangi koalisi yang stabil.
Solusi keputusan kedua, 'kompromi', tepat ketika perpecahan terjadi (Maret dan Olsen, 1983).
Karena perpecahan lintas sektoral menggagalkan pembentukan koalisi yang stabil, satu-
satunya cara untuk menjaga agar reformasi tetap berjalan adalah dengan melakukan
pertukaran dengan berbagai konstelasi actor. 'Penyelesaian kuasi konflik dan perhatian
berurutan pada tujuan' (Cyert dan March, 1992), solusi keputusan ketiga, bukanlah kompromi
pada satu saat tertentu, tetapi kompromi yang berlangsung selama beberapa periode waktu.
Aktor-aktor di sisi yang berlawanan dari suatu belahan mungkin setuju untuk memenuhi
kepentingan mereka pada titik waktu yang berbeda, baik karena adaptasi pragmatis mereka
atau karena intensitas preferensi bervariasi (yaitu seseorang memiliki preferensi yang kuat
pada satu masalah tetapi acuh tak acuh pada yang lain).

Reformasi Penggabungan Kota Norwegia

Pada awal reformasi, Norwegia memiliki 428 pemerintah daerah dan 19 pemerintah
kabupaten. Sistem pemerintahan lokal Norwegia didirikan pada tahun 1837 dengan 392 unit.
Sejak itu secara bertahap terfragmentasi menjadi 744 unit pada 1950 dan, selanjutnya,
dikonsolidasikan menjadi 451 setelah reformasi pada 1960-an. Pada tahun 2014, Pemerintah
Norwegia memprakarsai reformasi sistem pemerintahan lokal. Reformasi bertujuan untuk
mengurangi jumlah pemerintah daerah dalam rangka meningkatkan kualitas pemberian
layanan, memperluas cakupan wilayah untuk perencanaan, memastikan pelaksanaan
kewenangan hukum yang benar dan memungkinkan pengurangan pengawasan pemerintah
pusat (KMD, 2014a). Parlemen membuat keputusan akhir tentang struktur pemerintah daerah
di masa depan pada Juni 2017. Setelah pemilihan parlemen pada tahun 2013, Konservatif
dan Progresif membentuk pemerintahan minoritas yang dipimpin oleh Perdana Menteri
Solberg. Pemerintah itu bergantung pada perjanjian dukungan yang ditandatangani oleh
Demokrat Kristen dan Liberal. Masing-masing dari kedua partai ini menguasai kursi yang
cukup untuk memberikan mayoritas parlemen bersama dengan kursi yang dikomandoi oleh
kedua partai pemerintah.

Pemerintah mengajukan proposal reformasi ke DPR pada Mei 2014.

Pemerintah mencoba menggerakkan inisiatif penggabungan pemerintah
daerah secara sukarela dengan menggunakan informasi, argumen, insentif
keuangan, dan resep prosedural. Karena penggabungan sukarela dilihat
sebagai tidak kontroversial atau bahkan diinginkan oleh sebagian besar, jika
tidak semua, partai politik, strategi reformasi yang dipilih tampaknya akan
memungkinkan 'forlik' nasional – kompromi dengan dukungan lintas-partisan
yang luas atau lengkap. Pada awalnya, upaya kompromi ini tampak berhasil,
karena Partai Buruh menolak untuk mendukung mosi yang diajukan oleh dua
partai oposisi lainnya untuk menunda reformasi. Namun, meningkatnya
kontroversi atas satu masalah tertentu segera mengancam untuk mematahkan
konsensus. Pemerintah telah mengusulkan agar penggabungan paksa, yang
diputuskan oleh Parlemen terlepas dari perbedaan pendapat lokal, dapat
terjadi dalam 'beberapa [kasus] di mana masing-masing pemerintah daerah
harus dicegah untuk menghalangi perubahan yang diperlukan berdasarkan
pertimbangan daerah' (KMD, 2014a: 51 ). Sementara beberapa informan
menyatakan bahwa pemerintah pada awalnya berusaha untuk merundingkan
kesepakatan lintas-partisan tentang reformasi, yang lain menggambarkan
upaya tersebut sebagai asal-asalan. Menteri Pemerintah Daerah dan
Modernisasi mengatakan dia dan perdana menteri mengadakan pertemuan
konsultatif dengan semua pemimpin partai di Parlemen 'awal tahun 2014', di
mana pemimpin Partai Buruh mengatakan dia 'tidak ingin membuat
kesepakatan terlebih dahulu tentang reformasi. [. . .] Pemerintah harus
mempresentasikan proposal reformasi mereka dan kemudian diskusi akan
berlangsung di [Parlemen]'.

Sejak awal, posisi yang umum dipegang adalah bahwa reformasi struktural
pemerintah daerah mengharuskan reformasi pemerintah daerah juga. Penundaan ini
merupakan salah satu cara untuk mengatasi ketidaksepakatan kategoris antara pihak
pemerintah dan pihak pendukung. Pihak pendukung tidak menerima usulan tersebut. Pada
Februari 2014, kaum Liberal mengusulkan untuk membentuk 'pemerintahan tingkat regional
baru yang dipilih untuk menggantikan pemerintah kabupaten yang ada'.2 Debat parlemen
berikutnya menunjukkan mayoritas untuk mempertahankan tingkat pemerintahan daerah
yang telah direformasi dan, yang penting, bahwa reformasi ini harus terjadi bukan setelah
tetapi bersamaan dengan reformasi pemerintah daerah.3 Menurut beberapa informan, Partai
Liberal dan Demokrat Kristen memaksa partai pemerintah untuk mendukung posisi ini.
Akibatnya, pada April 2016, pemerintah menyampaikan laporan kepada DPR tentang
reformasi daerah. Sejak awal reformasi, pemerintah khawatir dewan kotamadya yang
sekarang akan tergoda untuk berinvestasi besar-besaran untuk membebankan biaya ke
kotamadya baru yang lebih besar (KMD, 2014a: 50). Oleh karena itu, pemerintah
menyiapkan RUU yang mengatur tentang pinjaman dan perjanjian sewa jangka panjang
untuk periode 2015-2017. Dikeluarkan untuk konsultasi publik pada Mei 2014, proposal
tersebut menunjukkan perlunya 'mencegah adaptasi strategis murni dalam mengantisipasi
reformasi pemerintah daerah' dan untuk mencegah keputusan lokal tentang 'pinjaman,
investasi, dan lokalisasi [bangunan baru] menciptakan ketidaksepakatan antar kota yang akan
digabung' (KMD, 2015: 3).

Oposisi parlementer, Partai Sosialis Kiri, Buruh, dan Tengah, juga menolak
menggunakan skema pendanaan sebagai alat reformasi. Demokrat Kristen abstain dari
negosiasi sistem hibah, sejalan dengan strategi keseluruhan mereka sebagai partai pendukung.
Dengan menolak untuk mengambil bagian dalam negosiasi sebelum pengajuan proposal
secara resmi ke Parlemen, Demokrat Kristen akan berada dalam posisi yang tidak terlalu
dibatasi dalam komite. Mereka melihat penyesuaian yang diusulkan sebagai penyimpangan
dari kesukarelaan dan sebagai perubahan yang tidak tepat dari 'aturan main' di tengah-tengah
reformasi. Penolakan Demokrat Kristen untuk mengambil bagian dalam negosiasi mengenai
penyesuaian sistem hibah secara efektif memisahkan partai dari sisa proses reformasi. Kaum
Liberal telah setuju untuk mendukung sistem hibah yang direvisi sebagai imbalan atas
konsesi dari partai-partai pemerintah pada masalah terpisah: memindahkan lembaga
pemerintah pusat dari ibukota Oslo ke pinggiran untuk memberikan kesempatan kerja bagi
pekerja yang sangat terampil.

Menurut para informan, kesepakatan setiap kasus penggabungan paksa terjadi sebagai
hasil dari barter politik yang gigih antara perwakilan empat partai di Komite Parlemen.
Keempat anggota parlemen ini melakukan perjalanan keliling negara secara ekstensif untuk
mengukur opini lokal, sehingga mengasumsikan peran aktif yang luar biasa dalam hal
meletakkan dasar bagi proposal pemerintah kepada Parlemen. Sementara Demokrat Kristen
adalah bagian dari perjanjian politik yang ditandatangani pada Februari 2017, mereka
menolak untuk mendukung delapan kasus yang melibatkan penggabungan paksa, karena
takut akan pembalasan pemilu. Akibatnya, posisi tawar kaum Liberal menguat. pemerintah
tidak bisa lagi mendapatkan reformasi melalui Parlemen tanpa dukungan dari kaum Liberal.
Selain mempersenjatai pemerintah dengan kuat untuk menyetujui reformasi pemerintah
daerah, kaum Liberal terus mendorong desentralisasi lembaga-lembaga pemerintah. Usulan
pemerintah ke Parlemen disahkan pada 8 Juni 2017 dengan suara terbanyak. Suara mereka
menentang penggabungan yang dipaksakan tidak berarti bahwa Demokrat Kristen telah
melompat kapal sama sekali. Pada tahun 2017, partai-partai oposisi menyatakan bahwa
mereka akan membatalkan penggabungan yang dipaksakan jika mereka memenangkan
mayoritas dalam pemilihan umum di akhir tahun yang sama, sehingga mengaktifkan klausul
dalam perjanjian informal antara pemerintah dan Demokrat Kristen.