Pendapat

Edisi 4 - 2013

Belajar dari Singapores Central Provident Fund (CPF)

Sebuah Upaya Merancang Tabungan Perumahan yang Handal di Indonesia

Oswar Mungkasa*

ingapores Central Provident Fund (CPF) diresmikan pada tahun 1955, merupakan tonggak kebijakan sosial ekonomi Singapura yang mempengaruhi kehidupan hampir seluruh penduduk. Skema CPF berbeda dengan model pay-as-you-go (PAYG) di kebanyakan negara Barat, yang membayar pensiun dari kontribusi pekerja saat ini. Dalam perjalanannya CPF mengalami pembenahan. Dimulai tahun 1968 ketika dikeluarkan Public Housing Scheme yang memungkinkan pemanfaatan CPF untuk membeli rumah publik. Sementara pembelian rumah privat diperbolehkan pada tahun 1981, ditindaklanjuti pada tahun 1986 berupa keleluasaan pembelian properti bukan perumahan. Bahkan pada tahun 1990, biaya perbaikan properti diperbolehkan. Konsep l Tujuan Singapores Central Provident Fund (CPF) awalnya merupakan sebuah rencana tabungan jaminan sosial bagi warga negara dan Permanent Residents (PRs) yang memungkinkan mereka menyisihkan sejumlah dana untuk jaminan pensiun, namun kemudian diperluas mencakup jaminan kesehatan, kepemilikan rumah, perlindungan keluarga dan penguatan aset. Setiap warga negara, PRs dan pemberi kerja menyisihkan kontribusinya kedalam 3 (tiga) rekening CPF, yaitu (i) Ordinary Account (OA), dipergunakan untuk pembelian properti, asuransi, investasi dan pendidikan; (ii) Special Account (SA), bagi penduduk senior, kebutuhan darurat dan investasi produk terkait pensiun; (iii) Medisave Account (MA), untuk kesehatan.
l Pengelolaan Keseluruhan pengelolaan CPF ditangani oleh sebuah Dewan yang disebut CPF Board, yang dibentuk berdasar

undang-undang? dan beroperasi dibawah pengendalian kementerian sumber daya manusia. Anggota Dewan ditunjuk oleh Kementerian SDM, terdiri dari perwakilan pemerintah, pekerja, pemberi kerja, dan profesional.Dewan bertanggungjawab melaksanakan kegiatan administrasi rutin, tetapi tidak termasuk membuat keputusan investasi dan menetapkan kebijakan.Investasi merupakan tanggungjawab utama dari Government of Singapore Investment Corporation (GIC), yang me rupakan perusahaan swasta milik pemerintah (Asher and Newman, 2001).
l Keanggotaan dan Kontribusi Setiap bulan, pemberi kerja dan pekerja (hanya warga negara Singapura dan PRs) berkontribusi pada CPF. Bentuk kontribusi beragam. Pemberi kerja akan membayarkan bagi pekerjanya yang berpenghasilan di atas S$50 per bulan. Bagi pekerja yang memperoleh lebih besar dari S$500 per bulan, baik pemberi kerja dan pekerja diharuskan berkontribusi pada rekening CPF pekerja. Besarnya kontribusi mempertimbangkan pendapatan per bulan, kelompok usia, bidang pekerjaan dan lama menetap bagi PRs serta disesuaikan setiap tahun berdasarkan kondisi ekonomi domestik. Kontribusi bervariasi dari minimal 3,75% sampai 20% dari pendapatan per bulan bagi pekerja,

Fakta Menarik tentang Singapura

kali Indonesia)

l Penduduk : 5 juta, l Luas : 710 km2 l Pendapatan per kapita (2009) US$37,000 (sekitar 10 l Kepemilikan rumah : 89% l Housing Stock: publik 884.000 unit (78%), dengan tingkat

kepemilikan 95%; swasta 249.000 unit (22%), dengan tingkat kepemilikan 83%. l Penjualan langsung oleh Housing Development Board (HDB) hanya diperuntukkan bagi warga negara yang mampu, tetapi permanent resident (PRs) dapat membeli melalui pasar sekunder. Sementara penyediaan oleh swasta berupa rumah hanya untuk warga negara, tetapi PRs dan warga asing dapat memiliki apartemen dan kondomonium (Phang, 2010) l Satu-satunya negara yang memberikan dividen kepada seluruh warga negaranya sebagai hasil pertumbuhan ekonominya.

23

Pendapat
Pemanfaatan untuk Pemilikan Rumah Tingkat pemilikan rumah di Singapura mencapai lebih dari 90% terutama ditunjang oleh keberadaan sumber dana CPF (Hateley <35 14,5 20,0 34,5 and Tan, 2003). Anggota CPF dimungkin36 45 14,5 20,0 34,5 kan menggunakan dana CPF melalui the 46 50 14,5 20,0 34,5 Public Housing Scheme (PHS) dan the Resi51 55 10,5 18,0 28,5 dential Properties Scheme (RPS) untuk memi56 60 7,5 12,5 20,0 61 65 5,0 7,5 12,5 liki rumah. Kedua skema ini memungkinkan > 65 5,0 5,0 10,0 dana di Ordinary Account dipinjam untuk Sumber: Central Provident Fund Board (2008) membiayai pembelian rumah publik dan/ sementara pemberi kerja berkontribusi antara 2,625% atau rumah non-publik. Berdasar skema sampai 14,5% dari pendapatan per bulan pekerja. Penda- tersebut, anggota CPF dimungkinkan meminjam sampai patan pekerja yang wajib dikenakan kontribusi dibatasi 100% dari nilai rumah.Jika dikemudian hari rumah dijual, sampai S$4.500. pinjaman harus dikembalikan berikut bunganya.Tidak ada Setiap rekening memperoleh tingkat bunga sebesar pembatasan berapa kali pembelian rumah dapat dilakukan. minimum 2,5% per tahun untuk OA, sampai 4% per ta- Pada akhir 2007, 1,29 juta anggota telah memanfaatkan hun untuk SA dan MA, tergantung pada tingkat bunga dana CPF untuk membeli apartemen publik, jauh melamdomestik, dan ditinjau setiap triwulan. paui jumlah pada tahun 1968 yang hanya 2.900 anggota. Sejak tahun 1986, besaran kontribusi relatif stabil pada Sebagai tambahan, 226 ribu anggota memanfaatkan dana kisaran 30-40% dari pendapatan pekerja.Kontribusi pem- CPF untuk membeli perumahan privat. Sejumlah S5,9 beri kerja yang relatif beruktuasi (lebih jelasnya pada miliar telah digunakan dari CPF pada 2007 untuk kebuGambar 1). tuhan pembelian rumah (CPF Board, 2009). Pada tahun 2009, besarnya pinjaman KPR yang Gambar 1 Fluktuasi Kontribusi CPF 1 disalurkan melalui Housing Development Pemberi Kerja Pekerja Total Board yang membangun perumahan publik telah mencapai S$ 47 miliar, sementara besarnya KPR untuk perumahan swasta melalui perbankan mencapai $91 miliar. Keseluruhan KPR mempunyai kontribusi signikan terhadap Produk Domestik Bruto, yaitu mencapai 54%. Kondisi Kondusif bagi CPF Tentunya kesuksesan CPF didukung oleh berbagai kondisi (Phang, 2010), diantaranya (i) kondisi ekonomi makro berupa tingkat sumber: CPF Board (2010) tabungan dan pertumbuhan pendapatan Gambar 2 Mobilisasi Tabungan: Perumahan Publik tinggi, tingkat bunga, inasi dan penganghibah guran rendah, surplus anggaran pemerinpemerintah dan Perumahan Publik tah, dan kecenderungan penguatan mata pinjaman 2.5% uang Singapura dalam jangka panjang; (ii) hibah perumahan pasar dan pinjaman pembelian dukung an pemerintah berupa penyediaan uang muka dan jual KPR 2.6% langsung pembayaran KPR kembali sumber keuangan kepada HDB untuk pemPembelian bangunan, pemeliharaan, dan perbaikan pebonds pemberi kerja dan rumahan, pinjaman pemerintah untuk HDB pekerja/pembeli pemerintah pendapatan rumah 2.5% kontribusi OA 2.5% bagi penyediaan KPR, alokasi lahan bagi perumahan HDB, dan perencanaan kota teruang muka dan tingkat bunga padu; (iii) pendanaan perumahan berupa pembayaran KPR pasar KPR Bank tingkat bunga tabungan CPF disesuaikan Komersial dengan bunga komersil dengan minimum
Usia Kontribusi Kontribusi Total Kontribusi Pekerja Pemberi Pekerja (% gaji) (tahun) Kerja (% gaji) (% gaji) Rasio Kontribusi Tiap Jenis Rekening Ordinary Special Medisave Account Account Account 0,67 0,15 0,19 0,61 0,17 0,22 0,55 0,20 0,25 0,46 0,24 0,30 0,58 0 0,42 0,28 0 0,72 0,10 0 0,90
Proporsi terhadap gaji pekerja
sumber: CPF Board (2010)

Tabel 1 Tingkat Kontribusi CPF dan Proporsi per Jenis Rekening

24

Edisi 4 - 2013
Gambar 3 Aliran Dana Skema Pemilikan Rumah CPF
hibah pemerintah $2 miliar

di Singapura (Asher dan Nandy, 2006), dan merupakan penggerak utama kepemilikan rumah yang mencapai tingkatan melebihi Perumahan Publik pinjaman 90%. Bahkan pada tahun 2003, diantara rupemerintah $2,8 miliar pinjaman KPR $2,9 miliar mah tangga dengan pendapatan 20% terenpasar Hibah dah yang bertempat tinggal di rumah publik, jual perumahan CPF kembali $0,3 miliar 87% merupakan pemilik rumah. pembelian Berkaitan dengan itu, properti perumahbond pemberi kerja dan pemerintah pekerja/pembeli $15,5 miliar an merupakan komponen terpenting dari kontribusi $20,3 miliar rumah kesejahteraan keluarga di Singapura, dengan penarikan bersih untuk sekitar 47% dari total aset rumah tangga diperumahan publik $4,5 miliar tingkat bunga pasar KPR tanamkan pada properti perumahan. Secara penarikan bersih untuk Bank perumahan swasta $1,3 miliar Komersial rata2, nilai aset rumah tangga yang bertempat tinggal di rumah milik sendiri mencapai sumber: CPF Board (2010) S$154.000 atau 3,3 kali pendapatan tahunan Gambar 4 Skema Pendanaan Perumahan mereka. Untuk pemilik rumah dengan pendaSwasta melalui Dana CPF patan 20% terendah, rasio nilai aset terhadap pendapatan mencapai 9,8 (Singapore Department of Statistics, 2005). Perumahan Swasta Pengembang Dampak positif sistem CPF-HDB terhadap perekonomian diantaranya adalah tingkat kepemilikan rumah Pinjaman dan tabungan yang tinggi, termobilisasinya tabungan perumahan dan pertumbuhan KPR, pertumbuhan ekoKontribusi pemberi kerja dan nomi melalui penyediaan perumahan, pengaturan melalui pekerja/pembeli rumah regulasi mengurangi spekulasi permintaan perumahan, Penarikan bersih untuk perumahan kebijakan dan tingkat bunga CPF sebagai instrumen swasta $1,3 miliar tingkat bunga ekonomi makro untuk mengurangi inasi dan mengurangi pasar KPR biaya gaji. Bank
sumber: CPF Board (2010)

2,5%, pemerintah menyediakan dana pinjaman kepada HDB pada tingkat bunga tabungan CPF, KPR HBD pada tingkat bunga CPF plus 0,1%, dan kecenderungan peningkatan harga rumah jangka panjang jauh melampaui tingkat inasi. Kisah Sukses dan Pembelajaran Per Maret 2008, terdapat 3,19 juta anggota dengan jumlah dana S$140 miliar pada rekening CPF. Jika memasukkan pinjaman rumah, investasi dan kebutuhan lainnya, neraca CPF mencapai S$297 miliar. Pada triwulan I 2008, jumlah pemasukan mencapai S$5,9 miliar dan S$4 miliar telah dimanfaatkan oleh anggotanya (CPF Board, 2008). Pada salah satu survei terhadap anggota CPF, mereka menyatakan bahwa CPF yang memungkinkan mereka mempunyai rumah (Sherraden, et. Al., 1995). Per tahun 2008, lebih dari 1,5 juta anggota, atau 47% dari anggota CPF, yang memiliki rumah sendiri dengan memanfaatkan dana CPF. Sejumlah S$131 miliar telah dimanfaatkan dari dana CPF untuk kebutuhan ini. Sebagai akibatnya, CPF berfungsi sebagai sumber dana pasar kredit perumahan

Keberhasilan dari CPF dapat dinilai dari 5 (lima) hal (Loke, 2009), yaitu: l Keinklusifan Kebijakan akan efektif hanya ketika dapat menjangkau penerima manfaat. Para ekonom perilaku telah menemukan bahwa partisipasi dapat diperkuat dengan mengurangi hambatan keterlibatan dan mendorong keterlibatan secara otomatis (Choi, Laibson dan Madrian, 2004). CPF memiliki persyaratan ini dan beberapa tur tambahan yang membantu memaksimalkan partisipasi dan cakupan. Untuk memasilitasi partisipasi, CPF menetapkan persyaratan yang sangat mudah berupa batas ambang pendapatan sangat rendah, serendah S$50 per bulan. Jika memenuhi angka tersebut, secara otomatis kontribusi dicatatkan dalam rekening CPF, dan jika belum terdaftar maka langsung dibukakan rekening. Individu wirausaha juga didaftarkan ketika memulai usahanya. Mereka yang membutuhkan lisensi usaha dipersyaratkan mempunyai rekening CPF. Insentif juga diperkenalkan bagi mereka yang tidak terlibat dalam pasar kerja formal agar berpartisipasi dalam CPF. Melalui skema Minimum Sum Top-up, pengurangan pajak sampai sebesar S$7.000 per tahun diberikan jika

25

Pendapat
menambahkan dana ke rekening keluarganya (istri/suami, saudara, mertua dan lainnya).
l Koheren dan Terpadu Ke-koheren-an dan keterpaduan dapat dilihat dari 2 (dua) perspektif, yaitu kebijakan dan institusi. Pada tingkatan kebijakan, kebijakan berbasis aset akan memadukan beragam kebijakan kedalam satu (single), sederhana, multiguna namun sistem koheren yang mengikuti pemilik rekening sepanjang hidupnya (Shrraden, 2003). Pada tingkatan institusi, kebijakan berbasis aset akan memperbesar infrastruktur institusi yang ada bagi keuntungan penerima manfaat. Sebagai ilustrasi, melibatkan MBR dalam arus utama keuangan dengan memungkinkan mereka berinvestasi pada pasar modal. CPF juga terpadu dengan tujuan pengembangan aset seumur hidup. Misalnya mendorong dan memasilitasi pemilikan rumah. Anggota CPF dapat meminjam dari rekening CPFnya. Sebagai tambahan, tabungan CPF dapat dipinjam untuk pembayaran uang muka pembelian rumah. Skema ini yang mendorong tingginya tingkat kepemilikan rumah di Si ngapura (Hateley dan Tan, 2003). Keterpaduan juga menyangkut rekening CPF dan beragam entitas swasta seperti penyedia KPR.Sebagai contoh, ketika membeli rumah, anggota dapat melakukan transfer langsung secara elektronik. l Progresitas Menjadikan CPF sebagai alat pengembangan aset berskala luas yang efektif, tidak hanya dengan memastikan partisipasi luas tetapi bahkan memungkinkan anggota masyarakat yang kurang beruntung untuk dapat meningkatkan dananya secara signikan. Walaupun CPF sendiri tidak memiliki elemen progresif, CPF didesain terpadu dengan kebijakan lain yang memperkuat perekonomian MBR. Dewan CPF mengusahakan secara khusus upaya mendorong keterlibatan MBR melalui pemberian insentif pajak bagi keluarga yang membantu keluarga lainnya yang miskin, meningkatkan kontribusi jaringan keluarga, dan bahkan pemanfaatan lotere yang memungkinkan MBR memenangkan dana tunai. Sebagai tambahan, kebijakan seperti the Homeownership Plus Education (HOPE) meningkatkan infrastruktur CPF untuk menyediakan paket bantuan terpadu bagi keluarga muda berpendapatan rendah.Selain itu, pemerintah juga menyalurkan melalui CPF untuk mendistribusikan kelebihan anggaran kepada masyarakat. l Upaya terus menerus melakukan pembenahan Pembenahan yang dilakukan terutama terkait dengan perubahan ekonomi dan demogra.Sebagai contoh, sejak tahun 2007 sejumlah pembenahan telah dilakukan. Diantaranya, untuk membantu anggota memenuhi kebutuhan minimum CPF dalam memastikan jaminan keuangan pada masa pensiun, the Minimum Sum Topping-up Scheme diperkenalkan. Berdasar skema ini, anggota keluarga yang lebih mampu dapat menambah dana CPF dari anggota keluarga yang kurang mampu. Insentif pajak diberikan kepada mereka yang menggunakan skema ini.

Mendukung peningkatan kesejahteraan dan pembangunan sosial Salah satu tur dari CPF yang membuatnya menjadi struktur kebijakan yang efektif dalam memasilitasi pengembangan aset jangka panjang adalah kemampuan individu untuk meningkatkan dananya pada waktu tertentu di sepanjang usianya. Dana yang tersedia dapat dimanfaatkan untuk beragam pembelian aset dan kebutuhan pengembangan modal sebelum pensiun dan pada saat yang sama tetap mempunyai dana pensiun yang memadai. Pengalaman penduduk Singapu ra dengan kepemilikan rumahSumber foto: Istimewa nya merupakan contoh terbaik bagaimana CPF telah menarik perhatian pengamat kebijakan sosial. CPF terbukti berhasil berfungsi tidak hanya dalam segi jaminan sosial tetapi juga pemupukan aset. Sistem tabungan seumur hidup telah membantu keluarga mengelola investasi dalam bidang pemilikan rumah, pemeliharaan kesehatan, pendidikan dan kepemilikan asset (Aw dan Low, 1996), sebagai tambahan terhadap pemberian jaminan pensiun. CPF telah menjadi salah satu pemercepat (katalis) tingginya tingkat pemilikan rumah dan tabungan di Singapura (Hateley dan Tan, 2003). Bahkan rumah tangga miskin pun memperoleh manfaat. Keterpaduan CPF dengan kebijakan lain telah menjadikan CPF salah satu pilar jaring pengaman sosial dari sebagian besar rumah tangga, bahkan mungkin mekanisme pendanaan terpenting untuk mendukung kesejahteraan dan pembangunan sosial.
l

Kemungkinan Penerapan di Indonesia Belajar dari pelaksanaan CPF di Singapura, muncul pertanyaan yang sederhana. Apakah mungkin menerapkan skema CPF di Indonesia? Secara teknis CPF sangat mungkin diterapkan, namun terdapat beberapa hal yang

26

Edisi 4 - 2013
perlu mendapat perhatian, yaitu (i) keberhasilan Singapura dengan sistem ini, didukung oleh PNS yang kompeten dan tidak korup (zero tolerance for corruption). Hal ini dapat tercapai karena pendapatan PNS Singapura bahkan lebih besar dari pegawai swasta, yang dimungkinkan karena sistem penerimaan pegawai yang ketat dan tidak memberi toleransi terhadap KKN, sehingga SDM terbaik yang menjadi PNS; (ii) sistem tabungan perumahan harus koheren dan terpadu dengan sistem jaminan sosial dan kesehatan lainnya. Dengan demikian dana yang terkumpul akan cukup besar sehingga eksibelitasnya tinggi. Selain itu, sistem ini harus ditangani hanya oleh satu institusi; (iii) belajar dari kegagalan penerapan sistem yang sama di Cina, otonomi daerah menjadi salah satu faktor kendala ketika sistem ini dijalankan tidak terpusat tetapi per wilayah disesuaikan dengan batasan daerah otonom. Kondisi yang dipersyaratkan tersebut di atas, sepertinya sangat sulit terpenuhi di Indonesia terkecuali memang terdapat komitmen dari pemerintah yang didukung oleh parlemen. Demi kesejahteraan rakyat seharusnya tabungan perumahan dapat segera terwujud (OM dari beragam sumber).
*) Pemimpin Redaksi HUDmagz, fungsional perencana muda Bappenas.

Belajar dari Kurang Optimalnya Chinas Housing Provident Fund (HPF)

eberhasilan Singapura dengan CPF menarik banyak perhatian negara lain untuk mengadopsinya. Salah satu negara yang telah mengadopsi CPF adalah Cina, namun dengan fokus pada penyediaan perumahan. Negara lain yang mengadopsi CPF adalah India dan Thailand. Upaya adopsi CPF dimulai pada tahun 1990, ketika pemerintah Cina mendorong penghuni perumahan publik untuk membeli rumah yang didiaminya. Namun mereka tidak mempunyai cukup dana untuk membeli rumah tersebut, sehingga pemerintah berinisiatif menyediakan skema housing provident fund (HPF), sebuah program tabungan perumahan sekaligus penyiapan dana pensiun bagi anggotanya. Program ini dimulai sebagai uji coba di Shanghai akhir tahun 1991, dan diperluas menjadi berskala nasional pada tahun 1995. Dalam pelaksanaannya, ditemui beberapa masalah, yaitu (i) meskipun bersifat wajib namun hanya sekitar 60% dari kelompok sasaran yang akhirnya menjadi anggota. Hal ini terutama disebabkan sebagian perusahaan swasta, khususnya yang kurang maju, menganggap kontribusi perusahaan sebagai biaya tambahan. Di lain pihak, sebagian perusahaan menerapkan binary model yang diskriminatif, yaitu hanya menerapkan skema ini bagi pegawai tetap saja; (ii) tingkat efisiensi rendah, terbukti dari hanya sekitar 8% anggota yang menikmati pinjaman KPR. Hal ini disebabkan jumlah pinjaman maksimum tidak dapat menjangkau harga rumah. Prosedur yang kompleks, proses yang lama, dan biaya transaksi yang besar. Selain itu, terjadi kompetisi dengan KPR yang dimiliki oleh bank mitra kerja, sementara pengembang kurang tertarik; (iii) tidak dibatasinya jumlah kontribusi mendorong terjadinya moral hazard ketika jumlah kontribusi menjadi semacam sumber dana tambahan bagi pekerja dengan kontribusi besar. Untuk itu, pemerintah Cina disarankan melakukan beberapa tindakan berupa (i) memperluas kelompok sasaran dengan memasukkan wirausaha, pekerja industri rumahan dan pekerja migran; (ii) pembatasan jumlah kontribusi; (iii) pembenahan institusi pengelola HPF menjadi lebih professional; (iv) kerjasama antarwilayah pengelola dana HPF.
Sumber: disarikan dari The Housing Provident Fund Policy in China: Review dan Future Reform oleh Chun Chen, Zhigang Wu, Xueying Li, 2006 (OM).

27