BAB 3 Anatomi Krisis Depresi yang dimulai pada pertengahan 1929 adalah bencana yang dimensinya tak pernah

diperkirakan oleh Amerika Serikat. Pendapatan dolar negeri ini tinggal separo sebelum akhirnya perekonomian benar-benar terpuruk di titik terendah pada 1933. Keluaran (output) total anjlok sepertiga, dan pengangguran mencapai level 25 persen dari angkatan kerjahal ini belum pernah terjadi sebelumnya. Depresi juga membawa bencana terhadap bagian dunia lain. Ketika depresi menyebar ke negara-negara lain, depresi mengakibatkan keluaran yang lebih rendah, pengangguran lebih tinggi, kelaparan, serta kesengsaraan di mana-mana. Di Jerman depresi ekonomi membantu Adolf Hitler naik ke kekuasaan, membuka jalan bagi Perang Dunia II. Di Jepang ia memperkuat kroni militer yang bertekad menciptakan poros Asia Timur Raya. Di China ia mendorong perubahan moneter yang mempercepat hiperinflasi yang akhirnya menumbangkan rezim Chiang Kai-shek serta membawa komunis ke puncak kekuasaan. Di dunia ide-ide, depresi ekonomi seakan-akan menunjukkan pada publik bahwa kapitalisme merupakan suatu sistem yang tidak stabil, dan membawa masyarakat pada penderitaan krisis yang lebih serius. Publik dihadapkan pada pandangan yang makin diterima di kalangan intelektual: pemerintah harus memainkan peran yang lebih aktif; pemerintah harus melakukan intervensi untuk mengimbangi ketidakstabilan yang diakibatkan oleh perusahaan swasta yang tidak teregulasi; pemerintah harus bertindak sebagai roda penyeimbang untuk mempromosikan stabilitas serta memastikan keamanan.

Perubahan pada persepsi publik mengenai peran yang selayaknya dari perusahaan swasta pada satu sisi, serta pemerintah di sisi lainnya, membuktikan katalis utama untuk pertumbuhan pesat pemerintah, dan terutama pemerintah pusat, sejak hari itu hingga sekarang. Depresi ekonomi juga menghasilkan perubahan yang menjangkau jauh dalam opini ekonomi profesional. Keruntuhan ekonomi mengguncangkan keyakinan yang sudah lama dipegang, yang telah diperkuat selama tahun 1920-an, bahwa kebijakan moneter merupakan instrumen potensial untuk mempromosikan stabilitas ekonomi. Opini bergeser hampir pada titik ekstrem yang berlawanan, bahwa "uang tidak masalah." John Maynard Keynes, salah satu ekonom besar abad ke-20, menawarkan sebuah teori alternatif. Revolusi aliran Keynes tidak hanya menguasai pemikiran para ahli ekonomi, namun juga menyediakan justifikasi yang menarik maupun resep bagi intervensi pemerintah yang meluas. Pergeseran opini di kalangan publik maupun ahli ekonomi merupakan akibat dari kesalahpahaman atas apa yang sebenarnya terjadi. Kita sekarang mengetahui, sebagaimana beberapa orang mengetahui kemudian, bahwa depresi ekonomi tidak dihasilkan oleh kegagalan perusahaan swasta, namun oleh kegagalan pemerintah di bidang yang sejak semula telah menjadi tanggung jawab mereka"Mencetak uang, dan karenanya juga meregulasi Nilainya, serta meregulasi mata uang asing," dalam kata-kata Bagian 8, Artikel 1, dari Konstitusi Amerika Serikat. Sayangnya, sebagaimana kita akan lihat dalam Bab 9, kegagalan pemerintah dalam mengelola uang tidaklah semata-mata fenomena sejarah tetapi berlanjut pada realitas sekarang ini. ASAL MULA SISTEM BANK SENTRAL AMERIKA SERIKAT

Pada Senin, 21 Oktober 1907, sekitar lima bulan setelah resesi ekonomi, Knickerbocker Trust Company, perusahaan finansial terbesar ketiga di New York City, mulai mengalami kesulitan keuangan. Hari berikutnya "pengambilan uang secara beramai-ramai" pada bank memaksanya tutup (untuk sementara, ketika bank kosong; ia melanjutkan bisnis pada Maret 1908). Penutupan Knickerbocker Trust dengan cepat menjalar pada perusahaan finansial lain di New York dan kemudian pada bagian lain negeri itusuatu "kepanikan" perbankan berlangsung sebagaimana yang sekali-sekali terjadi selama abad ke-19. Dalam sepekan, bank-bank di seluruh negeri bereaksi terhadap "kepanikan" melalui "pembatasan pembayaran," misalnya, mereka mengumumkan bahwa tidak akan lagi membayarkan uang atas permintaan deposan yang ingin menarik simpanan depositonya. Di beberapa negara bagian gubernur atau jaksa agung mengambil tindakan yang memberikan sanksi hukum terhadap pembatasan pembayaran; pada negara-negara bagian lainnya praktik itu ditoleransi begitu saja serta bank-bank tetap diizinkan beroperasi walaupun mereka secara teknis melanggar undang-undang perbankan negara. Pembatasan pembayaran menghentikan kebangkrutan bank serta mengakhiri

pengambilan dana karena kepanikan. Namun, hal itu menimbulkan ketidaknyamanan serius pada bisnis. Hal itu memicu kekurangan uang yang beredar, juga perputaran koin swasta (wooden nickel: koin yang dijamin dan dikeluarkan bank sebagai pengganti uang resmi) dan uang sementara lain. Pada puncak kekurangan peredaran uang, ini berarti mengambil deposito sejumlah 104 dolar AS untuk membeli uang 100 dolar. Bersamasama, kepanikan dan pembatasan, keduanya secara langsung melalui mempengaruhi keyakinan orang untuk melakukan bisnis dengan efisien, dan secara tidak langsung,

memaksakan penurunan uang yang beredar. Faktor-faktor inilah yang selanjutnya ,membawa resesi ke dalam salah satu keaadan paling parah yang pernah dialami Amerika Serikat hingga pada waktu itu. Namun, fase parah resesi hanya berumur pendek. Bank-bank melanjutkan pembayaran pada awal tahun 1908. Beberapa bulan kemudian, pemulihan ekonomi dimulai. Resesi secara keseluruhan hanya berlangsung 13 bulan, dan fasenya yang berat hanya sekitar separuh dari jangka waktu tersebut. Episode dramatis ini terutama bertanggungjawab terhadap pembentukkan Federal Reserve Act pada tahun 1913. Dalam episode itu lahirlah sejumlah tindakan di bidang moneter dan perbankan yang secara politik penting. Semasa pemerintahan Partai Republik di bawah Theodore Roosevelt sebuah Komisi Moneter Nasional dibentuk, dan dikepalai oleh seorang senator Republik ternama, Nelson W. Aldrich. Semasa pemerintahan Woodrow Wilson dari Partai Demokrat, seorang anggota Kongres ternama dari kubu Demokrat, belakangan menjadi senator, Carter Glass, menuliskan kembali serta mengemas lagi rekomendasi-rekomendasi komisi tersebut. Hasilnya Sistem Bank Sentral AS (Federal Reserve) berperan sebagai otoritas moneter kunci negara sejak saat itu. Apa makna sebenarnya dari istilah "pengambilan dana secara beramai-ramai" dan "panik" serta "pembatasan pembayaran"? Mengapa semua itu membawa dampak yang panjang seperti yang kita lekatkan kepadanya? Dan bagaimana para penggagas Federal Reserve Act mengusulkan pencegahan terjadinya kembali episode serupa? Penarikan dana beramai-ramai pada sebuah bank merupakan suatu upaya banyak deposannya untuk "menarik" simpanan mereka dalam bentuk tunai, semuanya dalam waktu bersamaan. Penarikan dana beramai-ramai muncul akibat rumor-rumor atau fakta

yang mendorong kekhawatiran para deposan terhadap kepailitan bank sehingga tidak mampu memenuhi kewajibannya. Kekhawatiran itu mewakili upaya setiap orang untuk mengeluarkan uang "miliknya" sebelum semuanya hilang. Mudahlah melihat mengapa langkah penarikan dana beramai-ramai akan mengakibatkan bank jatuh pailit lebih cepat daripada yang seharusnya terjadi. Namun, mengapa penarikan dana beramai-ramai mengakibatkan bank yang bertanggung jawab dan memiliki kesanggupan membayar kewajibannya mengalami kesulitan? Jawabannya terkait dengan salah satu kata yang paling menyesatkan dalam bahasa Inggriskata "deposit (menyimpan)," ketika digunakan untuk merujuk suatu klaim terhadap pihak bank. Jika Anda "menyimpan" uang di bank, Anda dengan mudah beranggapan bahwa bank mengambil dana Anda serta "menyimpan"-nya dalam ruang besi bank demi keamanan hingga Anda meminta kembali dana tersebut. Deposit sama sekali bukan seperti itu. Jika yang terjadi memang demikian, dari mana bank akan memeroleh pendapatan guna membayari beban biaya operasionalnya, untuk membayar bunga tabungan dan deposito? Bank mungkin akan mengambil sebagian kecil dari dana nasabah serta meletakkannya di lemari besi sebagai "cadangan." Sisanya sebagian besar dipinjamkan kepada pihak ketiga, dengan mengenakan bunga pada sang peminjam, atau menggunakannya untuk membeli surat berharga dengan imbal hasil bunga. Jika, sebagaimana kasus yang lazim, Anda menyimpan bukan uang namun cek dari bank lain, bank Anda bahkan tidak mempunyai dana di tangannya untuk disimpan dalam sebuah lemari baja. Ia hanya memiliki klaim kepada bank lain atas dana dalam jumlah tertentu, yang terutama tidak akan dipergunakan karena bank-bank lain mempunyai klaim atas uang sejumlah tersebut. Untuk setiap 100 dolar AS dari simpanan, semua bank

bersama-sama mempunyai hanya beberapa dolar AS uang tunai dalam brankas bank. Kita mempunyai "sistem cadangan fraksional perbankan." Sistem itu bekerja dengan sangat baik, sepanjang setiap orang yakin bahwa dia dapat selalu memeroleh uang tunai atas simpanannya dan karena itu hanya akan mencoba memeroleh dana tunai ketika dia benarbenar membutuhkannya. Biasanya, simpanan baru dana tunai kira-kira setara dengan penarikan, sehingga cadangan dalam jumlah kecil mencukupi untuk memenuhi ketidaksesuaian temporer. Namun, jika setiap orang mencoba memeroleh uang tunai pada waktu bersamaan, situasinya menjadi sangat berbedaadanya kepanikan cenderung memicunya, sebagaimana ketika seseorang meneriakkan "api" dalam sebuah gedung bioskop yang penuh penonton akan memicu orang terburu-buru untuk berdesakan keluar. Satu bank sendirian dapat memenuhi penarikan dana beramai-ramai dengan meminjam dari bank-bank lain, atau meminta para peminjamnya untuk membayar kembali pinjamannya. Para peminjam mungkin dapat membayar kembali pinjamannya dengan menarik dana tunai dari bank lain. Namun jika bank mengalami penarikan dana beramairamai secara meluas, semua bank secara bersama-sama tidak dapat mengatasi penarikan dana beramai-ramai tersebut. Benar-benar tidak cukup dana di lemari besi bank untuk memenuhi permintaan dari semua deposan. Lebih jauh lagi, segala upaya untuk memenuhi penarikan dana beramai-ramai yang terjadi meluas dengan mengambil dana tunai dari ruang besikecuali ia berhasil secara langsung dalam memulihkan kepercayaan serta mengakhiri penarikan dana beramai-ramai sehingga dana tunai disimpan kembalimenyebabkan pengurangan simpanan yang jauh lebih besar. Pada tahun 1907 umumnya bank hanya memiliki dana tunai 12 dolar AS untuk setiap 100 dolar AS simpanan. Setiap dolar AS simpanan yang dikonversi menjadi dana tunai serta

ditransfer dari ruang besi bank-bank ke bawah bantal para deposan mengharuskan pengurangan simpanan sebesar 7 dolar AS jika perbankan berusaha mempertahankan rasio cadangan terhadap deposito yang berlaku sebelumnya. Itulah mengapa penarikan dana beramai-ramai yang mengakibatkan penumpukan dana tunai oleh publik, cenderung mengurangi pasokan total uang. Itulah juga mengapa, jika tidak dihentikan dengan langsung, penarikan beramai-ramai itu menyebabkan semacam keadaan berbahaya. Bank-bank secara individual mencoba mendapatkan dana tunai untuk memenuhi permintaan dari para deposan mereka dengan menekan para peminjamnya untuk membayar kembali kreditnya serta menolak memperbarui pinjaman atau memperluas tambahan kredit. Para peminjam secara keseluruhan tidak memiliki alternatif lain untuk mencari pinjaman, sehingga sektor perbankan bangkrut dan sektor bisnis lain juga terimbas macet. Bagaimana sebuah kepanikan dapat dihentikan saat haal itu terjadi, atau lebih baik, bagaimana hal itu dapat dicegah sebelum terjadi? Satu cara untuk menghentikan kepanikan adalah metode yang diadopsi di tahun 1907: pembatasan pembayaran yang bersifat kerja bersama oleh perbankan. Bank-bank tetap beroperasi tetapi mereka saling membuat kesepakatan satu sama lain bahwa mereka tidak akan membayarkan dana tunai yang diminta para deposan. Sebagai gantinya, mereka beroperasi melalui pencatatan akuntansi. Mereka menghormati cek-cek yang dikeluarkan oleh salah satu dari deposan mereka sendiri terhadap lainnya dengan mengurangi deposito yang tersimpan dalam pencatatan akuntansi mereka terhadap piutang lainnya serta meningkatkan simpanan dari pihak lain. Untuk sejumlah cek yang ditulis oleh para deposan mereka ke bank lain dari deposan, atau melalui bank lain dari deposan terhadap deposan mereka, mereka

beroperasi hampir seperti biasanya "melalui clearinghouse (badan sentral untuk menyelesaikan transaksi kliring)," yakni, dengan mengimbangi cek-cek bank lain yang diterima sebagai simpanan terhadap cek pada bank mereka sendiri yang disimpan di bank lain. Satu perbedaan adalah bahwa segala perbedaan antara jumlah di mana mereka berutang pada bank lain serta jumlah di mana bank-bank lain berutang kepada mereka diselesaikan melalui janji untuk membayar sebagai ganti, sebagaimana umumnya, melalui transfer dana tunai. Bank-bank membayarkan sebagian dana, bukan atas permintaan, tetapi terhadap nasabah reguler yang memerlukannya untuk penggajian serta tujuan-tujuan mendesak lain yang serupa, dan dengan cara serupa, mereka menerima sebagian dana dari nasabah reguler seperti itu. Di bawah sistem ini perbankan mungkin dan masih bisa bangkrut karena mereka merupakan bank-bank yang "tidak sehat". Mereka tidak bangkrut semata-mata karena mereka tidak dapat mengonversi dengan sempurna aset-aset yang sehat menjadi uang tunai. Seiring waktu berlalu, kepanikan mereda, kepercayaan pada perbankan pulih, dan perbankan dapat melanjutkan pembayaran dana tunai sesuai permintaan nasabah tanpa memulai serangkaian baru penarikan dana beramai-ramai secara panik oleh nasabah. Hal ini merupakan cara yang relatif drastis untuk menghentikan kepanikan namun cara ini ternyata berhasil. Cara lain untuk menghentikan kepanikan adalah memungkinkan bank-bank sehat mengonversi aset-aset mereka menjadi uang tunai dengan cepat, bukan atas beban dari bank lain tetapi melalui ketersediaan dana tunai tambahandari sebuah alat pencetak darurat, sebagaimana ia sebelumnya. Ini adalah cara yang dipakai dalam Federal Reserve Act. Hal ini dianggap bisa mencegah gangguan sementara yang diakibatkan oleh pembatasan pembayaran. Sebanyak 12 bank regional didirikan oleh undang-undang

tersebut, beroperasi di bawah supervisi Dewan Bank Sentral AS di Washington, diberikan kewenangan untuk berperan sebagai "lenders of last resort (penjamin terakhir pinjaman)" bagi perbankan komersial. Mereka dapat membuat pinjaman seperti itu baik dalam bentuk uangFederal Reserve Notes, di mana mereka mempunyai kewenangan untuk mencetaknyamaupun dalam bentuk kredit deposito pada pembukuannya, di mana mereka memiliki kekuatan untuk menciptakannyakeajaiban dari pena sang akuntan. Mereka berperan sebagai bank dari para bankir, sebagai kolega Amerika Serikat dari Bank of England (Bank Sentral Inggris) serta bank sentral lainnya. Semula, diharapkan agar Bank Sentral AS (Federal Reserve) akan beroperasi sebagian besar melalui pinjaman langsung kepada bank-bank, pada keamanan aset-aset dari bank itu sendiri, terutama, surat utang yang berhubungan dengan pinjaman oleh bank-bank terhadap perusahaan. Dalam banyak pinjaman seperti itu, bank "mendiskontokan" surat utangyakni, membayarkan lebih sedikit daripada nilai nominalnya, diskon tersebut mewakili bunga yang dikenakan oleh bank. Federal Reserve pada akhirnya "merediskontokan" surat utang, dengan cara demikian mengenakan bank-bank bunga atas pinjaman. Seiring waktu berlalu, "operasi pasar terbuka"pembelian atau penjualan obligasi pemerintahdaripada merediskontokan menjadi cara utama di mana Sistem

menambahkan atau mengurangi jumlah uang. Ketika Bank Sentral AS membeli sebuah obligasi pemerintah, ia membayarkan untuknya baik dengan Federal Reserve Notes di mana ia memilikinya di dalam lemari besinya atau ia mencetak yang baru atau, dengan lebih lazim, menambahkan pada pembukuannya terhadap deposito dari sebuah bank komersial. Bank komersial itu sendiri mungkin menjadi penjual obligasi atau ia mungkin

merupakan bank di mana penjual obligasi menyimpan rekening depositonya. Dana ekstra serta simpanan berperan sebagai cadangan bagi bank-bank komersial, memungkinkan mereka secara keseluruhan mengekspansikan simpanannya melalui pelipatgandaan cadangan tambahan, yang karenannya dana plus simpanan di bank-bank Federal Reserve ditujukan sebagai "uang dengan kekuatan tinggi" atau "basis moneter." Ketika sebuah Federal Reserve Bank menjual obligasi, proses itu dibalikkan. Cadangan bank-bank komersial menurun dan mereka menghasilkan kontrak. Hingga agak belakangan kekuatan bank-bank Federal Reserve untuk menciptakan uang dan simpanan dibatasi oleh jumlah emas yang dipegang oleh Sistem. Batas itu sekarang telah digeser, sehingga saat ini tidak ada batas efektif kecuali kebijaksanaan orang yang berwenang di dalam Sistem. Setelah Sistem Bank Sentral Amerika Serikat gagal pada awal tahun 1930-an untuk melakukan apa yang telah ditetapkan untuk dikerjakan, sebuah metode efektif untuk mencegah kepanikan pada akhirnya diadopsi pada 1934. Federal Deposit Insurance Corporation dibentuk untuk menjamin simpanan hingga kerugian jumlah maksimum tertentu. Asuransi ini memberikan kepercayaan kepada para deposan bahwa simpanan mereka aman. Dengan demikian, hal itu mencegah kegagalan atau kesulitan finansial dari bank yang tidak sehat yang memicu pengambilan dana beramai-ramai oleh nasabah pada bank-bank lain. Orang-orang yang berada di dalam gedung bioskop yang penuh menjadi yakin bahwa gedung itu benar-benar tahan api. Sejak tahun 1934 terdapat beberapa kegagalan bank serta beberapa pengambilan dana secara bersamaan oleh nasabah pada bank-bank individu. Tidak ada kepanikan perbankan yang terjadi seperti pada masa sebelumnya.

Menjamin simpanan guna mencegah kepanikan seringkali telah digunakan sebelumnya oleh bank-bank itu sendiri dalam cara yang lebih parsial serta kurang efektif. Seringkali, ketika sebuah bank individu yang berada dalam kesulitan keuangan atau terancam oleh penarikan dana nasabah secara bersamaan karena rumor bank tersebut tengah didera masalah, bank-bank lain bergabung bersama-sama secara sukarela untuk berkontribusi pada pendanaan yang akan menjamin simpanan di bank yang berada dalam kesulitan tersebut. Perangkat itu mencegah banyak kepanikan yang diprasangkakan serta memangkas kepanikan lain. Namun, gagal pada kesempatan lain, baik karena tidak tercapainya kesepakatan yang memuaskan atau karena tidak langsung dipulihkannya keyakinan. Kita akan memeriksa kasus dramatis serta penting ini dari kegagalan seperti itu pada akhir bab ini. TAHUN TAHUN AWAL SISTEM CADANGAN Sistem Bank Sentral AS mulai beroperasi pada akhir 1914, beberapa bulan setelah pecah perang di Eropa. Perang itu mengubah secara drastis peran serta pentingnya Sistem Bank Sentral AS. Ketika Sistem didirikan, Inggris merupakan pusat dunia keuangan. Bisa dikatakan, Dunia berada pada standar emas, namun bisa juga disebut setara dengan standar poundsterling. Sistem Bank Sentral AS digagas terutama sebagai sarana menghindari kepanikan perbankan serta memfasilitasi perdagangan; kedua, sebagai bankir pemerintah. Sistem Bank Sentral, yang dengan begitu saja dianggap beroperasi dengan menggunakan standar emas dunia, bereaksi terhadap peristiwa-peristiwa eksternal namun tidak membentuknya. Pada akhir perang Amerika Serikat telah menggantikan Inggris sebagai pusat keuangan dunia. Dunia secara efektif berada pada standar dolar AS dan tetap demikian bahkan

setelah versi diperlemah dari standar emas pra-perang ditetapkan kembali. Sistem Bank Sentral AS tidak lagi merupakan suatu lembaga minor yang bereaksi pasif terhadap peristiwa-peristiwa eksternal. Ia merupakan kekuatan independen utama yang membentuk struktur moneter dunia. Tahun-tahun perang mendemonstrasikan kekuatan Sistem Bank Sentral AS (selanjutnya disebut Sistemed.) demi hal-hal yang baik maupun buruk, terutama setelah Amerika Serikat memasuki perang. Sebagaimana dalam semua peperangan sebelumnya (serta berikutnya), percetakan yang sepadan digunakan guna mendanai belanja perang. Namun, Sistem Bank Sentral AS membuatnya memungkinkan untuk melakukan itu dalam cara yang lebih kompleks dan halus daripada yang dimungkinkan sebelumnya. Percetakan secara harfiah digunakan juga, ketika bank-bank Federal Reserve membeli obligasi dari Departemen Keuangan AS serta membayarnya dengan Federal Reserve Notes di mana Departemen Keuangan dapat membayar untuk memenuhi sebagian dari belanjanya. Namun, sebagian besar The Fed membayar untuk obligasi yang dibelinya melalui mengkreditkan (memasukkan ke saldo rekening) Departemen Keuangan dengan simpanan di bank-bank Federal Reserve. Departemen Keuangan AS membayari pembelian dengan cek yang ditarik pada simpanan-simpanan ini. Ketika penerima menyimpan cek pada banknya sendiri dan bank ini pada akhirnya menyimpannya di Federal Reserve Bank, simpanan Departemen Keuangan AS di The Fed ditransfer kepada bank-bank komersial, sehingga meningkatkan cadangan mereka. Peningkatan itu memungkinkan sistem perbankan komersial untuk berekspansi, sebagian besarpada waktu itumelalui pembelian obligasi pemerintah itu sendiri atau memberikan pinjaman kepada nasabahnya yang memungkinkan mereka membeli obligasi pemerintah. Melalui

proses yang berputar ini, Departemen Keuangan AS membuat uang yang baru saja dicetak untuk membayari biaya perang, namun peningkatan kuantitas uang sebagian besar mengambil bentuk peningkatan simpanan di bank-bank komersial, daripada peredaran uang itu sendiri. Proses yang pelik di mana kuantitas uang meningkat tidak mencegah inflasi, tetapi ia melakukan operasi yang mulus serta, melalui menyamarkan apa yang sebenarnya terjadi, mengurangi atau menunda ketakutan publik atas inflasi. Sesudah perang Sistem terus meningkatkan kuantitas uang dengan cepat, dengan demikian mendorong inflasi. Namun, pada tahapan ini, tambahan dana dipergunakan bukan untuk membayari belanja pemerintah namun guna mendanai aktivitas bisnis swasta. Yang ketiga dari inflasi total kita (Amerika) di masa perang terjadi setelah akhir bukan hanya dari perang namun juga dari defisit pemerintah untuk membayari perang. Dengan terlambat, Sistem menemukan kesalahannya. Ia kemudian bereaksi dengan tajam, menenggelamkan negara itu ke dalam depresi ekonomi nan tajam tetapi pendek pada 1920-1921. Pasang naik dari Sistem tidak diragukan lagi adalah sisa dari abad ke-20. Semasa beberapa tahun itu Sistem berperan sebagai roda penyeimbang efektif, meningkatkan level pertumbuhan moneter ketika perekonomian menunjukkan tanda-tanda limbung, serta mengurangi tingkat pertumbuhan moneter ketika perekonomian mulai berekspansi dengan lebih pesat. Sistem memang tidak mencegah fluktuasi perekonomian namun Sistem berkontribusi untuk membuatnya tetap ringan. Lebih jauh lagi, Sistem cukup adil sehingga hal itu menghindarkan inflasi. Hasil dari iklim moneter dan ekonomi yang stabil adalah pertumbuhan pesat ekonomi. Secara luas dikabarkan bahwa sebuah era baru telah

tiba, bahwa siklus bisnis telah mati, dikirimkan oleh Sistem Bank Sentral AS yang waspada. Banyak keberhasilan semasa abad ke-20 dapat dinisbahkan kepada Benjamin Strong, seorang bankir New York yang merupakan kepala pertama dari Federal Reserve Bank of New York serta tetap memimpin lembaga itu hingga kematiannya yang terlalu cepat di tahun 1928. Hingga kematiannya, New York Bank merupakan penggerak utama pada kebijakan Bank Sentral AS baik di dalam negeri maupun di luar negeri, serta Benjamin Strong tidak diragukan lagi adalah tokoh dominan. Dia merupakan seorang yang menonjol, digambarkan oleh anggota Dewan Bank Sentral AS sebagai "jenius Hamilton di antara para bankir." Lebih dari semua individu lain di dalam Sistem, dia mempunyai keyakinan serta mendukung para pemimpin finansial lain di dalam serta di luar Sistem, kekuatan personal untuk membuat pandangan dia berlaku, serta keberanian untuk bertindak atasnya. Kematian Strong memunculkan pergulatan kekuasaan di dalam Sistem yang ditakdirkan memiliki konsekuensi menjangkau jauh. Sebagaimana penulis biografi Strong menyatakannya, "Kematian Strong meninggalkan Sistem tanpa pusat kewirausahaan serta kepemimpinan yang bisa diterima. Dewan Bank Sentral AS [di Washington] berketetapan New York Bank seharusnya tidak lagi memainkan peran tersebut. Namun Dewan sendiri tidak dapat memainkan peran dengan cara yang menggiatkan kewirausahaan. Ia masih lemah dan terbelah.. . .Lebih jauh lagi, sebagian besar dari bankbank Federal Reserve lain, sebagaimana juga yang di New York, enggan mengikuti kepemimpinan Dewan. . . .Karenanya adalah mudah bagi Sistem untuk tergelincir ke dalam ketidakpastian serta kebuntuan." 1

Pergulatan

kekuasaan

ini

terbuktisebagaimana

tidak

seorang

pun

dapat

memprediksinya pada waktu itumenjadi tahap pertama dalam transfer kekuasaan yang luar biasa kian cepat dari pasar swasta kepada pemerintah, serta dari pemerintahan lokal dan negara kepada Washington.

PERMULAAN DEPRESI Pandangan populer mengemukakan depresi dimulai pada Black Thursday, 24 Oktober 1929, ketika bursa saham New York ambruk. Setelah beberapa kali naik-turun yang lumayan, pasar berakhir pada 1933 pada sekitar seperenam dari level yang memusingkan di tahun 1929. Ambruknya bursa saham memang penting, namun itu bukanlah permulaan dari depresi. Aktivitas bisnis mencapai puncaknya pada Agustus 1929, dua bulan sebelum bursa saham kolaps, serta telah jatuh secara telak setelahnya. Kolaps ini mencerminkan bertumbuhnya kesulitan ekonomi plus memunculkan gelembung spekulasi yang tidak berkesinambungan. Tentu saja, begitu kolaps terjadi, peristiwa itu menyebarkan ketidakpastian di antara para pebisnis dan pihak lain yang telah dibuat terpukau oleh harapan gemilang dari suatu era baru. Harapan itu melemahkan keinginan baik konsumen maupun pebisnis pengusaha untuk membelanjakan dan meningkatkan keinginan mereka menambah cadangan likuiditasnya untuk kebutuhan darurat. Dampak menekan dari kolapsnya bursa saham ini diperkuat oleh perilaku selanjutnya dari Sistem Bank Sentral AS. Pada waktu terjadi crash, New York Federal Reserve Bank, kurang lebih karena refleks yang telah tertanam selama era Strong, dengan segera bertindak sendiri untuk meringankan guncangan dengan membeli surat berharga pemerintah, dengan demikian menambah cadangan bank tersebut. Hal itu memungkinkan

bank-bank komersial memperingan guncangan dengan menyediakan tambahan pinjaman kepada perusahaan-perusahaan bursa saham serta membeli surat berharga dari mereka dan lainnya yang terpengaruh dengan kerugian akibat crash bursa. Namun, Strong telah mati, dan Dewan menginginkan memantapkan kepemimpinannya Dewan bergerak cepat untuk memberlakukan disiplinnya terhadap bank-bank New York, dan New York menyerah. Sesudah itu Sistem bertindak dengan sangat berbeda daripada yang dilakukannya semasa resesi-resesi ekonomi yang lebih awal pada era tahun 1920-an. Alih-alih secara aktif mengekspansi pasokan uang dengan jumlah lebih banyak daripada biasanya untuk mengimbangi kontraksi, Sistem memperbolehkan kuantitas uang untuk menurun perlahan-lahan di sepanjang tahun 1930. Dibandingkan penurunan sekitar sepertiga kuantitas uang dari akhir 1930 hingga awal tahun 1933, penurunan kuantitas uang hingga Oktober 1930 terlihat ringancuma 2,6 persen. Namun, dengan membandingkan episode sebelumnya, ia cukup berarti. Bahkan, ia merupakan penurunan yang lebih besar daripada yang telah terjadi semasa atau sebelum semuanya kecuali beberapa resesi yang lebih awal. Dampak kombinasi konsekuensi ambruknya bursa saham serta penurunan perlahan kuantitas uang selama tahun 1930 adalah resesi yang parah. Bahkan jika resesi berakhir pada akhir tahun 1930 atau awal 1931, yang bisa jadi demikian jika sektor moneter tidak ambruk. Akibatnya resesi ini bisa tercatat sebagai salah satu resesi paling di antara yang pernah terjadi.

KRISIS PERBANKAN

Namun, yang terburuk belum terjadi. Hingga musim gugur tahun 1930 kontraksi, walaupun parah, tidak dirusak oleh kesulitan perbankan atau pengambilan dana beramairamai oleh nasabah bank. Karakter resesi berubah secara drastis ketika serangkaian kegagalan bank di Middle West dan Middle South merongrong keyakinan pada bankbank serta memicu usaha yang meluas untuk menarik simpanan menjadi dana tunai. Dampak penularan pada akhirnya menyebar ke New York, pusat finansial dari negeri ini. Tanggal kritis adalah 11 Desember 1930, ketika Bank of United States menutup operasinya. Bank ini merupakan bank komersial terbesar yang pernah gagal hingga saat itu dalam sejarah AS. Selain itu, meskipun ia merupakan bank komersial biasa, namanya membuat berbagai pihak di dalam maupun di luar negeri memandangnya sebagai sebuah bank resmi. Kegagalannya, karena itu menjadi hantaman serius terhadap kepercayaan. Adalah kebetulan bahwa Bank of United States memainkan peran kunci seperti itu. Berdasarkan struktur desentralisasi sistem perbankan Amerika Serikat plus kebijakan bahwa Sistem Bank Sentral AS adalah yang berikutnya membiarkan stok uang merosot serta tidak merespons dengan kuat terhadap kegagalan bank, aliran kegagalan kecil cepat atau lambat mengakibatkan pengambilan dana beramai-ramai pada bank-bank utama lain. Jika Bank of United States tidak gagal ketika itu terjadi, kegagalan bank utama lain akan menjadi batu kerikil yang memulai longsoran. Merupakan suatu kebetulan bahwa Bank of United States itu sendiri mengalami kegagalan. Ia adalah bank sehat. Meskipun dilikuidasi semasa tahun-tahun terburuk dari depresi, ia berakhir dengan melunasi para deposan 92,5 sen per dolar AS. Hanya ada sedikit keraguan bahwa jika ia mampu untuk bertahan terhadap krisis yang segera terjadi, tidak ada deposan akan kehilangan satu sen pun.

Ketika rumor mulai menyebar mengenai Bank of United States, New York State Superintendent of Banks, Federal Reserve Bank of New York, dan New York Clearing House Association of Banks mencoba memikirkan rencana guna menyelamatkan bank, melalui menyediakan dana penjaminan atau menggabungkannya dengan bank lain. Ini menjadi pola standar dalam kepanikan finansial sebelumnya. Hingga dua hari sebelum bank tersebut tutup, usaha-usaha ini tampak memastikan keberhasilan. Namun, rencana tersebut gagal, terutama karena karakter khusus dari Bank of United States, plus prasangka dari komunitas perbankan. Nama itu sendiri menarik bagi para imigran, yang dikecewakan oleh bank lain. Yang jauh lebih penting, bank dimiliki serta dikelola oleh orang Yahudi serta sebagian besar melayani komunitas Yahudi. Bank ini merupakan salah satu dari sedikit bank yang dimiliki warga Yahudi dalam industri tersebut, lebih dari hampir segala lainnya, telah menjadi perlindungan mereka yang berasal dari keluarga terpandang. Bukan kebetulan, rencana penyelamatan melibatkan penggabungan Bank of United States dengan satu-satunya bank besar lain di New York City yang sahamnya sebagian besar dimiliki serta dikelola oleh orang Yahudi, plus dua bank lain yang jauh lebih kecil yang juga dimiliki oleh warga Yahudi. Rencana tersebut gagal karena New York Clearing House pada saat-saat terakhir menarik diri dari pengaturan yang sudah diajukanmenurut dugaan kemungkinan besar karena anti-Semitisme dari sebagian para anggota terkemuka komunitas perbankan. Pada pertemuan final para bankir, Joseph A. Broderick, waktu itu New York State Superintendent of Banks, mencoba namun gagal untuk membuat mereka melangkah bersama-sama. "Saya katakan," dia belakangan bersaksi di pengadilan,

// Bank of United States memiliki ribuan peminjam, bahwa ia mendanai usaha-usaha kecil, terutama usaha para pedagang Yahudi, dan penutupannya mungkin dan bisa jadi akan mengakibatkan kebangkrutan secara luas di antara mereka yang dilayaninya. Saya memperingatkan bahwa penutupannya akan mengakibatkan pada penutupan sedikitnya 10 bank lain di kota itu dan bahkan mungkin memengaruhi simpanan bank. Pengaruh dari penutupan bahkan bisa jadi meluas ke luar kota, saya katakan demikian kepada mereka. Saya mengingatkan mereka hanya dua atau tiga pekan sebelum mereka menyelamatkan dua dari bank swasta terbesar di kota itu serta berkeinginan menempatkan dana yang dibutuhkan. Saya mengingatkan bahwa hanya tujuh atau delapan tahun sebelum mereka datang pada bantuan dari salah satu perusahaan finansial terbesar di New York, menempatkan berkali-kali lipat jumlah yang dibutuhkan untuk menyelamatkan Bank of United States tetapi hanya setelah sebagian dari pemimpin mereka telah terketuk bersama. Saya menanyai mereka apakah keputusan untuk menggugurkan rencana itu sudah final. Mereka katakan ya memang demikian. Kemudian saya memperingatkan mereka bahwa mereka membuat kesalahan paling kolosal dalam sejarah perbankan New York. 2 // Penutupan Bank of United States adalah tragis bagi para pemilik dan deposannya. Dua dari pemilik diadili, divonis bersalah, serta dipenjarakan untuk apa yang disepakati oleh setiap orang sebagai pelanggaran teknis hukum. Para deposan bahkan menemukan bagian dari dananya yang akhirnya didapat kembali tertahan selama bertahun-tahun. Bagi negara secara keseluruhan dampaknya jauh lebih mencengkeram. Para deposan di seluruh negeri, menjadi cemas atas keamanan simpanan mereka, menambah penarikan dana

beramai-ramai secara sporadis yang telah dimulai sebelumnya. Gerakan bank-bank gagal 352 bank pada bulan Desember 1930 saja. Apakah Sistem Bank Sentral AS tidak pernah terbentuk, serta membuat rangkaian serupa dari pengambilan dana beramai-ramai oleh nasabah dimulai, hanya ada sedikit keraguan bahwa tindakan yang sama akan diambil sebagaimana pada 1907suatu pembatasan pembayaran. Itu akan menjadi lebih drastis daripada apa yang sebenarnya terjadi pada bulan-bulan final di tahun 1930. Namun, melalui pencegahan pengeringan cadangan dari bank-bank bagus, pembatasan akan hampir pasti telah mencegah serangkaian berikutnya dari bank gagal pada 1931, 1932, dan 1933, sebagaimana pembatasan pada 1907 yang dengan cepat mengakhiri kegagalan bank. Bahkan, Bank of United States itu sendiri bisa jadi menjadi mampu untuk beroperasi kembali, sebagaimana yang telah dilakukan Knickerbocker Trust Company di tahun 1908. Kepanikan berakhir, keyakinan dipulihkan, pemulihan ekonomi tampaknya sangat mungkin dimulai pada awal 1931, sebagaimana terjadi di awal tahun 1908. Keberadaaan Sistem Bank Sentral AS mencegah tindakan drastis yang mengandung unsur terapi ini: dengan langsung, melalui mengurangi kecemasan dari bank-bank yang lebih kuat, yang, dengan keliru seiring ia tertolak, menjadi percaya bahwa meminjam dari Sistem menawarkan mereka mekanisme pelarian yang handal jika terjadi kesulitan; secara tidak langsung, melalui menenangkan masyarakat secara keseluruhan, dan terutama sistem perbankan, ke dalam keyakinan bahwa tindakan drastis seperti itu tidak lagi diperlukan sekarang di mana Sistem hadir untuk mengurusi permasalahan seperti itu. Sistem dapat menyediakan solusi yang jauh lebih baik dengan melibatkan pembelian obligasi pemerintah dalam pasar terbuka skala besar. Hal tersebut akan menyediakan

bank-bank dengan tambahan dana tunai guna memenuhi permintaan dari para deposannya. Itu akan mengakhiriatau paling tidak mengurangi dengan tajamaliran bank gagal serta mencegah upaya publik mengonversi deposito mereka menjadi dana tunai dari mengurangi kuantitas uang. Sayangnya, tindakan The Fed ragu-ragu dan kecil. Pada pokoknya, ia berdiri diam dan membiarkan krisis mengambil jalannyapola perilaku yang akan kembali berulang dalam dua tahun berikutnya. Ia terulang pada musim semi di tahun 1931, ketika sebuah krisis perbankan kedua muncul. Kebijakan yang bahkan lebih buruk menyusul pada September 1931, ketika Inggris mengabaikan standar emas. The Fed bereaksisetelah dua tahun depresi ekonomi parahdengan menaikkan tingkat bunga (tingkat diskonto) di mana ia mengenakan bank-bank atas pinjaman dengan lebih tajam dibandingkan sebelumnya dalam sejarah lembaga itu. Ia mengambil tindakan ini guna mencegah pengosongan pada cadangan emasnya oleh pemilik dolar AS di luar negeri di mana dicemaskan akan dimulai oleh pengabaian standar emas oleh Inggris. Namun, efek secara domestik, adalah deflasi tinggi menempatkan tekanan lebih jauh pada bank-bank komersial maupun perusahaan bisnis. The Fed dapat, melalui pembelian pasar terbuka atas surat berharga pemerintah, mengimbangi hempasan moneter yang tajam ini yang diberikannya pada pergulatan ekonomi, namun ia tidak melakukannya. Pada 1932, di bawah tekanan kuat dari Kongres, The Fed pada akhirnya melakukan pembelian pasar terbuka skala besar. Efek yang menguntungkan baru saja dirasakan ketika Kongres menangguhkandan The Fed langsung menghentikan programnya. Episode final dari kisah penyesalan ini adalah kepanikan perbankan di tahun 1933, sekali lagi dipicu oleh serangkaian bank gagal. Ia diintensifkan oleh masa peralihan

pemerintahan antara Herbert Hoover dengan Franklin D. Roosevelt (FDR), yang terpilih pada tanggal 8 November 1932, tetapi tidak dilantik hingga 4 Maret 1933. Herbert Hoover tidak berkeinginan melakukan tindakan drastis tanpa kerja sama dari presiden terpilih, dan FDR tidak berkeinginan menerima tanggung jawab apapun sampai dia dilantik. Seiring kepanikan menyebar pada komunitas finansial di New York, Sistem itu sendiri mengalami kepanikan. Kepala New York Federal Reserve Bank mencoba tetapi tanpa hasil untuk membujuk Presiden Hoover agar mendeklarasikan hari libur perbankan nasional pada hari terakhir Hoover di kantornya. Dia kemudian bergabung dengan bankbank New York Clearing House serta State Superintendent of Banks guna membujuk Gubernur Lehman dari New York untuk menyatakan hari libur perbankan secara efektif pada 4 Maret 1933, hari dari pelantikan FDR. Federal Reserve Bank tutup bersama dengan bank-bank komersial. Tindakan serupa dilakukan oleh para gubernur lain. Hari libur nasional akhirnya diproklamasikan oleh Presiden Roosevelt pada 6 Maret. Sistem perbankan sentral dibentuk terutama untuk menghantarkan pembatasan pembayaran yang tidak diperlukan oleh bank-bank komersial, ia sendiri bergabung dengan bank-bank komersial dalam pembatasan pembayaran yang lebih meluas, lengkap dan ekonomis dibandingkan yang pernah dialami dalam sejarah negeri itu. Seseorang tentu saja dapat bersimpati dengan komentar Hoover dalam memoarnya: "Saya menyimpulkan ia [Dewan Bank Sentral AS] tentu saja buluh yang lemah bagi suatu bangsa untuk bersandar pada masa-masa sulit." Pada puncak bisnis di pertengahan tahun 1929, hampir 25.000 bank-bank komersial beroperasi di Amerika Serikat. Menjelang awal tahun 1933 jumlah itu merosot menjadi

18.000. Ketika hari libur perbankan diakhiri oleh Presiden Roosevelt 10 hari setelah ia dimulai, kurang dari 12.000 bank diizinkan untuk beroperasi, dan hanya 3.000 bank tambahan belakangan diizinkan melakukan itu. Secara keseluruhan, karena itu, kira-kira 10.000 dari 25.000 bank menghilang selama empat tahun tersebutmelalui bank gagal, merger, atau likuidasi. Total stok uang menunjukkan penurunan rata-rata drastis. Bagi setiap 3 dolar AS simpanan dan uang tunai di tangan publik pada 1929, hanya kurang dari 2 dolar AS yang bertahan di tahun 1933kolaps moneter tanpa preseden.

FAKTA-FAKTA DAN INTERPRETASI Fakta-fakta ini tidak dipertanyakan sekarangmeskipun seharusnya ditekankan bahwa hal itu tidak dikenal atau tersedia bagi sebagian besar pengamat segenerasi, termasuk John Maynard Keynes. Namun, mereka gampang terkena interpretasi-interpretasi berbeda. Apakah kolaps moneter menyebabkan kolapsnya ekonomi atau justru merupakan hasilnya? Dapatkah Sistem mencegah kolaps moneter? Atau apakah ia terjadi meskipun upaya-upaya terbaik dari The Fedsebagaimana banyak pengamat pada waktu itu menyimpulkan? Apakah depresi ekonomi dimulai di Amerika Serikat dan menyebar ke luar negeri? Atau apakah kekuatan-kekuatan yang berasal dari luar negeri mengubah apa yang mungkin merupakan resesi yang cukup ringan di Amerika menjadi suatu resesi berat?

Penyebab atau Dampak

Sistem sendiri tidak mengekspresikan keraguan atas perannya. Yang begitu besar adalah kapasitas justifikasi diri di mana Dewan Bank Sentral AS dapat mengatakan dalam Laporan Tahunannya untuk tahun 1933, "Kemampuan Federal Reserve Banks untuk memenuhi permintaan dana tunai yang begitu banyak semasa krisis mendemonstrasikan keefektifan sistem peredaran uang negara di bawah Undang-undang Bank Sentral AS. . . . Adalah sulit untuk mengatakan apa jadinya jalan depresi ekonomi jika Sistem Bank Sentral AS tidak mengejar kebijakan liberal pembelian pasar terbuka." 4 Kolaps moneter merupakan penyebab sekaligus dampak dari kolaps ekonomi. Ia berasal dari langkah besar kebijakan Bank Sentral AS, serta tidak perlu dipertanyakan lagi membuat kolaps ekonomi jauh lebih buruk daripada yang seharusnya terjadi. Betapapun, kolaps ekonomi, begitu ia dimulai, membuat kolaps moneter menjadi lebih buruk. Pinjaman bank-bank yang mungkin merupakan pinjaman "baik" dalam resesi yang ringan menjadi pinjaman "buruk" dalam kolaps ekonomi yang parah. Gagal bayar terhadap pinjaman memperlemah bank-bank yang memberikan pinjaman, serta menambah godaan bagi para deposan untuk memulai pengambilan dana beramai-ramai (rush) dari bank. Kegagalan bisnis, penurunan output, pertumbuhan pengangguransemua mendorong ketidakpastian dan ketakutan. Keinginan untuk mengonversi aset-aset ke dalam bentuknya yang paling likuid, uang, dan ke dalam jenis uang yang paling aman, dana tunai, menjadi menyebar. "Pengaruh arus balik" merupakan sebuah sistem ekonomi. Buktinya kini hampir pasti bahwa Sistem tidak hanya memiliki mandat legislatif guna mencegah kolaps moneter, tetapi juga dapat melaksanakanjika ia telah memakainya dengan bijakkewenangan yang telah diberikan kepadanya dalam Undang-undang Bank fitur yang menembusi

Sentral AS. Para pembela Sistem telah mengajukan serangkaian alasan. Tidak satu pun bertahan terhadap pemeriksaan yang cermat. Tidak satu pun merupakan justifikasi yang valid untuk kegagalan Sistem dalam melakukan tugas yang telah dibentuk oleh para pendirinya. Sistem bukan hanya memiliki kewenangan untuk mencegah kolaps moneter, ia juga mengetahui bagaimana untuk menggunakan kewenangan tersebut. Di tahun 1929, 1930, 1931, New York Federal Reserve Bank berulang kali mendesak Sistem untuk terlibat dalam pembelian pasar terbuka skala besar, kunci tindakan yang seharusnya dikerjakan oleh Sistem tetapi ternyata tidak demikian. New York menolak bukan karenanya proposalnya menunjukkan salah arah atau tidak layak tetapi karena pergulatan kekuasaan di dalam tubuh Sistem, yang membuat bank-bank Federal Reserve maupun Dewan Bank Sentral AS di Washington tidak berkeinginan menerima kepemimpinan New York. Alternatif tersebut membuktikan kepemimpinan yang membingungkan dan tidak tegas dari Dewan Bank Sentral AS. Suara-suara berpengetahuan luas di luar Sistem juga menyerukan tindakan yang tepat. Seorang anggota Kongres dari Illinois, A. J. Sabath, mengatakan di hadapan DPR, "Saya menekankan bahwa meringankan kesukaran finansial dan komersial masih berada di dalam wewenang Dewan Bank Sentral AS." Beberapa kritik akademistermasuk Karl Bopp, yang belakangan menjadi kepala Bank Sentral AS di Philadelphiamenyatakan pandangan serupa. Pada pertemuan Bank Sentral AS di mana pembelian pasar terbuka tahun 1932 memeroleh persetujuan, di bawah tekanan langsung dari Kongres, Ogden L. Mills, waktu itu Menteri Keuangan sekaligus anggota ex officio (karena jabatan) Dewan Bank Sentral AS, menyatakan, dalam penjelasan pilihan dia atas tindakan tersebut, "Bagi sebuah sistem bank sentral yang hebat untuk bersiaga dengan 70% cadangan emas tanpa mengambil langkah-

langkah aktif dalam situasi seperti itu adalah hampir tidak dapat dibayangkan dan hampir tidak termaafkan." Namun, itulah tepatnya bagaimana Sistem berperilaku selama dua tahun sebelumnya dan melanjutkan perilaku itu segera setelah Kongres

menangguhkannya beberapa bulan kemudian, sebagaimana semasa klimaks krisis perbankan final pada Maret 1933.6

Di Mana Depresi Dimulai Bukti tegas bahwa depresi menyebar dari Amerika Serikat ke bagian dunia lain, dan bukan sebaliknya, datang dari pergerakan emas. Di tahun 1929 Amerika Serikat berada pada suatu standar emas dalam pengertian bahwa terdapat sebuah harga resmi emas (20,67 dolar AS per ons) di mana pemerintah AS akan membeli atau menjual emas berdasarkan permintaan. Sebagian besar negara-negara utama lain berada pada apa yang disebut sebagai standar pertukaran emas, di mana mereka juga, menandai harga resmi untuk emas dalam ketentuan mata uangnya masing-masing. Harga resmi emas dalam mata uang mereka itu dibagi dengan harga resmi AS menghasilkan kurs tukar resmi, yakni harga mata uang mereka terhadap dolar AS. Mereka mungkin atau bisa juga tidak menjual dan membeli emas secara bebas pada tingkat harga resmi, namun mereka sendiri berkomitmen untuk mempertahankan kurs tukar tetap berada di level yang ditentukan oleh dua harga resmi emas dengan membeli dan menjual dolar AS pada permintaan di tingkat kurs tersebut. Di bawah sistem seperti itu, jika warga Amerika Serikat, atau lainnya yang memiliki dolar AS, membelanjakan (atau meminjamkan atau menyerahkan) di luar negeri lebih banyak dolar AS daripada para penerima dollar AS itu ingin membelanjakan (atau meminjamkan atau menyerahkan) di Amerika Serikat, si penerima

akan meminta emas bagi perbedaan tersebut. Emas akan pergi dari Amerika Serikat ke negara-negara lain. Jika keseimbangan berada dalam arah berlawanan, sehingga para pemegang mata uang asing ingin membelanjakan (atau meminjamkan atau menyerahkan) lebih banyak dolar AS di Amerika Serikat dibandingkan para pemegang dolar AS ingin mengonversi ke dalam mata uang asing untuk dibelanjakan (atau dipinjamkan atau diserahkan) di luar negeri, mereka akan memeroleh dolar AS ekstra dengan membelinya dari bank-bank sentralnya pada kurs tukar resmi. Bank-bank sentral, pada akhirnya, akan memeroleh tambahan dolar AS dengan mengirimkan emas ke Amerika Serikat. (Pada praktiknya, tentu saja, sebagian besar dari transfer-transfer ini tidak melibatkan pengapalan harfiah dari emas yang melintasi samudera. Banyak dari emas yang dipunyai oleh bank-bank sentral asing disimpan di lemari besi New York Federal Reserve Bank, "ditandai" bagi negara yang mempunyainya. Transfer dilakukan dengan mengubah label pada kontainer yang menyimpan batangan-batangan emas di ruang bawah tanah yang dalam di bawah gedung bank di alamat 33 Liberty Street pada kawasan Wall Street.) Jika depresi berasal dari luar negeri sementara perekonomian AS berlanjutuntuk sementara waktu menjadi booming, pemburukan kondisi ekonomi di luar negeri akan memangkas ekspor AS dan, melalui penurunan biaya barang-barang dari luar negeri, akan mendorong impor Negeri Paman Sam. Hasilnya akan menjadi upaya untuk membelanjakan (atau meminjamkan atau memberikan) lebih banyak dolar AS di luar negeri daripada penggunaannya di Amerika Serikat serta mengalirnya emas keluar dari Amerika Serikat. Aliran keluar emas akan mengurangi cadangan emas Sistem Bank Sentral AS. Dan akan, pada akhirnya, membujuk Sistem untuk mengurangi kuantitas uang. Itulah cara suatu sistem kurs tukar tetap mentransmisikan dampak tekanan deflasi

(atau inflasi) dari satu negara ke negara lain. Jika ini menjadi jalan dari peristiwaperistiwa, Bank Sentral AS dapat dengan tepat mengklaim bahwa tindakan-tindakannya merupakan respons terhadap tekanan yang berasal dari luar negeri. Sebaliknya, kalau depresi berasal dari Amerika Serikat, efek awalnya akan berupa penurunan jumlah dolar AS yang oleh pemegangnya diinginkan untuk digunakan di luar negeri serta suatu peningkatan jumlah dolar AS yang oleh pihak lain diinginkan digunakan di Amerika Serikat. Itu akan menghasilkan aliran masuk emas ke dalam Amerika Serikat. Hal tersebut, pada akhirnya, membawa tekanan pada negara-negara asing untuk mengurangi kuantitas uang mereka dan akan menjadi cara pemindahan deflasi Amerika Serikat kepada mereka. Fakta-faktanya jelas. Stok emas Amerika Serikat meningkat dari Agustus 1929 hingga Agustus 1931, dua tahun pertama kontraksipertanda yang jelas bahwa Amerika Serikat berada dalam gerbong gerakan. Begitu Sistem Bank Sentral AS mengikuti aturan standar emas, ia seharusnya bereaksi terhadap aliran masuk emas dengan meningkatkan kuantitas uang. Namun, ia malahan membiarkan kuantitas uang menurun. Begitu depresi berlangsung dan telah ditransmisikan ke negara-negara lain, terdapat, tentu saja, pengaruh refleks pada Amerika Serikatcontoh lain dari umpan balik yang begitu eksis di mana-mana pada setiap perekonomian kompleks. Negara dalam barisan depan gerakan internasional tidak perlu berdiam di sana. Prancis telah

mengakumulasikan sejumlah besar stok emas sebagai akibat kembalinya standar emas di tahun 1928 pada pertukaran rata-rata yang membuat nilai mata uang franc berada di bawah nilai tukar seharusnya (undervalued). Oleh karena itu, Prancis mempunyai banyak waktu ekstra serta dapat melawan tekanan pengaruh deflasi yang berasal dari Amerika

Serikat. Sebagai gantinya, Prancis mengikuti kebijakan yang bahkan lebih bersifat deflasi dibandingkan Amerika Serikat serta tidak hanya mulai menambah stok emasnya yang besar tetapi juga, setelah akhir tahun 1931, menguras emas dari Amerika Serikat. Ganjaran yang meragukan bagi kepemimpinan semacam itu adalah, meskipun perekonomian AS mencapai titik terendah ketika ia menghentikan pembayaran emas pada Maret 1933, perekonomian Prancis tidak menyentuk titik terendah hingga April 1935. Dampak pada Sistem Bank Sentral AS Satu hasil ironis kebijakan moneter yang kurang rasional dari Dewan Bank Sentral AS melawan nasihat yang bagus dari New York Federal Reserve Bankadalah kemenangan penuh bagi Dewan Bank Sentral AS terhadap New York maupun bank-bank Federal Reserve lain dalam pergulatan kewenangan. Mitos bahwa perusahaan swasta, termasuk sistem perbankan swasta, telah gagal serta pemerintah memerlukan lebih banyak kewenangan untuk mengatasi dugaan ketidakstabilan yang melekat dari pasar bebas, berarti bahwa kegagalan Sistem telah menghasilkan lingkungan politik yang menguntungkan untuk memberi Dewan Bank Sentral AS kendali yang lebih besar atas bank-bank regional. Satu simbol perubahan adalah perpindahan Dewan Bank Sentral AS dari kantor yang sederhana di Gedung Departemen Keuangan AS ke bangunan bergaya Yunani yang bagus sekali milik mereka sendiri di Constitution Avenue (semenjak dilengkapi oleh struktur tambahan yang masif pula). Pengesahan final pergeseran kekuasaan adalah perubahan dalam nama Dewan Bank Sentral AS serta dalam sebutan kepala kantor dari bank-bank regional. Di lingkaran bank

sentral jabatan prestisius adalah Gubernur, bukan Presiden. Sejak tahun 1913 hingga 1935, kepala bank regional menyandang jabatan "Gubernur"; badan sentral Washington disebut Dewan Bank Sentral AS/The Federal Reserve Board; ketua Bank Sentral AS adalah Gubernur; anggota lainnya anggota Dewan Bank Sentral AS. Undang-undang Perbankan 1935, mengubah sebutan kepala bank-bank regional, dari gubernur menjadi presiden. Sedangkan Dewan Bank Sentral AS diubah menjadi "Dewan Gubernur Sistem Bank Sentral AS," semata-mata agar masing-masing anggota Dewan dapat memiliki jabatan "Gubernur." Sayangnya, peningkatan kekuasaan, prestise, dan perangkat perkantoran tidak disertai oleh peningkatan kinerja. Sejak tahun 1935 Sistem telah memimpindan dengan kuat berkontribusi padaresesi besar di tahun 19371938, sebuah masa perang serta inflasi segera pasca-perang, dan perekonomian yang turun-naik dengan tajam sejak itu, dengan selang-seling inflasi naik dan turun serta penurunan dan kenaikan pengangguran. Masingmasing sifat inflasi berpuncak serta masing-masing inflasi temporer telah menjadi makin tinggi dan kian meningkat levelnya, serta level rata-rata pengangguran dengan bertahap naik. Sistem tidak membuat kesalahan yang sama yang dilakukannya di tahun 1929 1933dari mengizinkan atau mendorong kolaps moneternamun ia membuat kesalahan berlawanan, mendorong pertumbuhan cepat yang terlalu berlebihan dalam kuantitas uang dan juga mendorong inflasi. Selain itu, ia telah melanjutkan, dengan berayun dari satu ekstrem ke ekstrem lain, untuk menghasilkan bukan hanya booming tetapi juga resesi, sebagian ringan, sebagian berat. Dalam satu hal Sistem tetap sepenuhnya konsisten. Ia menyalahkan semua problem pada pengaruh-pengaruh eksternal melampaui kendalinya serta mengambil kredit untuk

sembarang dan semua peristiwa-peristiwa yang menguntungkan. Ia dengan demikian terus mempromosikan mitos bahwa perekonomian swasta adalah tidak stabil, sementara perilakunya terus mendokumentasikan realitas bahwa pemerintah sekarang ini merupakan sumber utama dari ketidakstabilan ekonomi.

BAB 4 Buaian ke Kuburan Pemilihan presiden tahun 1932 adalah batas air politik Amerika Serikat. Herbert Hoover, yang mencari tiket agar kembali terpilih lewat Partai Republik, terganjal oleh depresi mendalam. Jutaan orang menganggur. Gambar umum yang selalu muncul saat itu adalah antrean panjang para pengangguran untuk mendapatkan pangan atau apel di sudut jalanan. Meski Sistem Bank Sentral AS yang independen dapat dipersalahkan atas kebijakan moneter keliru yang mengubah resesi menjadi depresi yang merusak, Presiden, sebagai kepala negara, tidak dapat menghindar dari tanggung jawab. Publik telah kehilangan kepercayaan terhadap sistem ekonomi yang ada. Masyarakat menderita. Mereka menginginkan jaminan, janji jalan keluar. Franklin Delano Roosevelt, gubernur karismatik dari New York, adalah kandidat dari Partai Demokrat. adalah wajah baru, mengalirkan harapan serta optimisme. Ada benarnya, dia berkampanye dengan mengusung prinsip-prinsip lama. Dia menjanjikan, jika terpilih akan memangkas pemborosan di tubuh pemerintah serta menyeimbangkan anggaran. Roosevelt mencaci Hoover karena pemborosan dalam belanja pemerintah, dan memperbolehkan defisit besar dalam anggaran. Pada saat bersamaan, baik sebelum pemilihan maupun saat jeda sebelum pelantikannya, dia bertemu secara teratur dengan

kelompok penasihat di Mansion Gubernur di Albany"pemikir kepercayaannya," sebagaimana mereka disebut. Kelompok inilah yang memikirkan tindakan yang harus diambil setelah pelantikan, sesuai dengan program New Deal yang telah dijanjikan FDR kepada rakyat Amerika saat menerima nominasi Partai Demokrat untuk jabatan Presiden. Pemilu tahun 1932 merupakan batas air politik dalam pengertian sempit. Selama 72 tahun sejak 1860 hingga 1932, Partai Republik memegang kepresidenan selama 56 tahun, Partai Demokrat selama 16 tahun. Dalam 48 tahun sejak 1932 sampai 1980, meja berbalik: Demokrat memegang tampuk kepresidenan selama 32 tahun, Republik selama 16 tahun. Pemilu juga merupakan batas air dalam arti yang lebih penting; ia menandai perubahan besar pada persepsi publik tentang peran pemerintah serta peran aktual yang ditugaskan kepada pemerintah. Satu kelompok sederhana statistik mengemukakan besarnya perubahan. Sejak pendirian Partai Republik sampai 1929, belanja pemerintah di semua level, federal, negara bagian, dan lokal, tidak pernah melampaui 12 persen dari pendapatan nasional kecuali pada waktu terjadi perang besar, dan dua pertiga dari itu adalah belanja lokal dan negara bagian. Belanja federal biasanya mencapai 3 persen atau kurang dari pendapatan nasional. Sejak tahun 1933 belanja pemerintah tidak pernah kurang 20 persen dari pendapatan nasional dan sekarang melampaui 40 persen, serta dua pertiga dari belanja itu berasal dari pemerintah federal. Benar, banyak dari periode sejak berakhirnya Perang Dunia II telah menjadi periode perang panas atau perang dingin. Namun, sejak tahun 1946 belanja non-pertahanan saja tidak pernah kurang 16 persen dari pendapatan nasional dan sekarang sekitar sepertiga dari pendapatan nasional. Belanja pemerintah federal sendiri lebih dari seperempat pendapatan nasional secara total, dan

lebih dari seperlima untuk tujuan-tujuan non-pertahanan saja. Dengan pengukuran ini peran pemerintah federal dalam perekonomian telah berlipatganda sekitar 10 kali lipat dalam setengah abad terakhir. Roosevelt dilantik pada tanggal 4 Maret 1933ketika perekonomian berada pada titik terendahnya. Banyak negara bagian telah mendeklarasikan libur bank, menutup bankbank mereka. Dua hari setelah dilantik, Presiden Roosevelt memerintahkan bank di seluruh negeri untuk tutup. Namun Roosevelt menggunakan pidato pelantikannya untuk mengantarkan pesan harapan, memproklamirkan bahwa "satu-satunya hal yang perlu kita takuti adalah ketakutan itu sendiri." Dan dia segera meluncurkan program penyegaran legislatif"seratus harian" sebagai sesi khusus kongres. Para pemikir kepercayaan FDR direkrut, khususnya dari universitasterutama,

Columbia University. Kelompok pemikir ini mencerminkan perubahan yang telah terjadi sebelumnya dalam atmosfer intelektual di kampusdari keyakinan akan tanggung jawab individu, laissez faire (konsep yang menolak campur tangan pemerintah di bidang ekonomi), dan desentralisasi, serta pembatasan kepercayaan pemerintah akan tanggung jawab sosial, sentralisasi dan pemerintahan yang kuat. Adalah fungsi pemerintah, mereka meyakini, untuk melindungi individu untuk mencari kekayaan dan mengendalikan jalannya perekonomian demi "kepentingan umum," bahkan jika hal itu melibatkan kepemilikan pemerintah dalam sarana produksi. Dua gagasan ini sudah muncul pada novel ternama yang diterbitkan pada 1887, Looking Backward oleh Edward Bellamy, sebuah fantasi utopia, tentang karakter Rip Van Winkle, yang tertidur tahun 1887 dan terbangun pada tahun 2000, dan menemukan sebuah dunia yang telah berubah. "Lihat ke belakang," kolega barunya menjelaskan kepada dia bagaimana utopia yang

mengherankanya muncul pada 1930-ansebuah tanggal profetikdari neraka 1880-an. Utopia tersebut mencakup janji keamanan dari buaian ke kuburan"penggunaan pertama frase di mana kita telah berjumpasebagaimana juga perencanaan pemerintah yang terinci, meliputi dinas nasional wajib oleh semua orang atas suatu periode tertentu.' Datang dari atmosfer intelektual, para penasihat Roosevelt cenderung memandang depresi sebagai kegagalan kapitalisme serta meyakini bahwa intervensi aktif pemerintah dan terutama pemerintah pusat merupakan obat yang sesuai. Pegawai negeri yang penuh kebaikan, para ahli tanpa pamrih, seharusnya menerima kewenangan yang telah diselewengkan oleh mereka yang berpikiran sempit, "pendukung kerajaan ekonomi" yang mementingkan dirinya sendiri. Dalam kata-kata pidato pelantikan pertama Roosevelt, "Para penukar uang sudah hengkang dari kursi tinggi kuil peradaban kita." Dalam mendesain program-program yang akan dijalankan Roosevelt, mereka tidak hanya mengambil dari kampus, tetapi juga pengalaman awal,Bismarck dari Jerman, Fabian Inggris, dan jalan tengah Swedia. New Deal (Kesepakatan Baru), yang dimulai sejak tahun 1930-an, dengan jelas mencerminkan pandangan-pandangan ini. Ia meliputi program-program yang didesain untuk mereformasi struktur dasar perekonomian. Sebagian diabaikan ketika dinyatakan tidak konstitusional oleh Mahkamah Agung, terutama NRA (National Recovery Administration) dan AAA (Agricultural Adjustment Administration). Lainnya masih bersama dengan kita, khususnya Komisi Sekuritas dan Bursa, Dewan Hubungan Perburuhan Nasional, yang mengatur upah minimum di seluruh negeri. New Deal juga meliputi program-program guna menyediakan keamanan terhadap kemalangan, khususnya Jaminan Sosial (OASI: Old Age and Survivors Insurance),

asuransi pengangguran, serta bantuan publik. Bab ini mendiskusikan tindakan-tindakan tersebut serta turunannya belakangan. New Deal juga meliputi program-program yang dimaksudkan untuk benar-benar dilaksanakan hanya sementara waktu, didesain untuk berhadapan dengan situasi darurat yang timbul akibat Depresi Besar. Sebagian dari program-program temporer menjadi permanen, saat ide-idenya sejalan dengan program pemerintah. Program temporer yang paling penting meliputi proyek-proyek "membuat bekerja" di bawah Works Progress Administration, memakai tenaga kaum muda yang tidak bekerja untuk pemeliharaan taman-taman nasional serta hutan di bawah Civilian Conservation Corps, dan bantuan langsung Negara kepada fakir miskin. Pada waktu itu, programprogram ini memang sangat berguna. Ada kesulitan besar yang melanda masyarakat, dan perlu langkah-langkah segera untuk mengatasinya. Langkah ini diperlukan untuk memulihkan harapan dan kepercayaan publik. Program-program ini dirancang secara tergesa-gesa, sehingga tidak diragukan lagi, seringkali tidak sempurna dan mubazir. Namun, langkah ini bisa dipahami dan tidak terhindarkan di bawah kondisi demikian. Pemerintahan Roosevelt dianggap sukses karena dengan segera bisa memperingan tekanan sosial serta memulihkan kepercayaan. Perang Dunia II menginterupsi New Deal, sementara pada saat yang sama justru memperkokoh dasar-dasanya. Perang membawa anggaran masif pemerintah dan kontrol yang belum pernah terjadi sebelumnya terhadap kehidupan ekonomi: penetapan hargaharga, penentuan upah berdasarkan peraturan, penjatahan barang-barang konsumsi, larangan produksi beberapa produk sipil, alokasi bahan mentah dan produk jadi, serta kontrol atas impor dan ekspor.

Pengurangan pengangguran, produksi massal peralatan perang yang membuat Amerika Serikat menjadi "gudang senjata demokrasi," serta kemenangan tanpa syarat atas Jerman dan Jepangsemua ini secara luas ditafsirkan sebagai demonstrasi kemampuan pemerintah menjalankan sistem ekonomi yang lebih efektif dibandingkan "kapitalisme yang tidak terencana." Salah satu bagian dari legislasi utama yang diundang-undangkan setelah perang adalah Employment Act 1946, yang menyatakan, adalah tanggung jawab pemerintah untuk menyiapkan "lapangan kerja, produksi dan daya beli" serta, dengan efektif, mengundang-undangkan kebijakan aliran ekonomi Keynes ke dalam praktik. Dampak perang terhadap perilaku publik adalah cerminan depresi. Depresi meyakinkan publik bahwa kapitalisme adalah cacat; perang, yakni pemerintahan tersentralisasi adalah efisien. Kedua kesimpulan keliru. Depresi dihasilkan oleh kegagalan pemerintah, bukan perusahaan swasta. Sebagaimana perang, ia adalah satu hal bagi pemerintah, yang menggunakan kendalinya untuk tujuan tunggal yang lebih penting , yang dilaksanakan oleh seluruh warga dengan pengorbanan yang besar; adalah hal yang sangat berbeda bagi pemerintah, untuk mengendalikan perekonomian secara permanen guna mempromosikan "kepentingan publik" yang didefinisikan dengan tidak jelas, serta dibentuk oleh tujuan yang beragam dan berbeda bagi setiap warga. Pada akhir perang, perencanaan ekonomi terpusat tampak seperti gelombang masa depan. Hal itu disambut dengan bersemangat oleh sebagian pihak yang memandangnya sebagai awal dari terciptanya tatanan dunia yang lebih setara. Sementara sebagian melihatnya dengan ketakutan, termasuk kami, sebagai langkah berpalingnya kita ke arah tirani dan penderitaan. Namun, sejauh ini, baik harapan maupun ketakutan tidaklah terwujud.

Pemerintah telah berkembang dengan luar biasa. Namun, ekspansi itu tidak mengambil bentuk perencanaan ekonomi tersentralisasi detail yang disertai perluasan nasionalisasi industri, keuangan, dan perdagangan, sebagaimana banyak dari kita mencemaskan akan terjadi. Pengalaman membuktikan, akhir dari sistem perekonomian terencana tidak akan berhasil mencapai tujuan-tujuan yang sudah ditetapkan. Lagipula, sistem ini jelas bertentangan dengan kebebsan. Konflik itu jelas terlihat dalam upaya pemerintah Inggris untuk mengendalikan pekerjaan-pekerjaan yang dapat dilakukan oleh masyarakat. Reaksi publik yang bermusuhan memaksa dibatalkannya upaya tersebut. Nasionalisasi industriindustri terbukti tidak efisien serta mengakibatkan kerugian besar di Inggris, Swedia, Prancis, dan Amerika Serikat, di mana hanya kaum Marxis yang sangat kolot lah yang masih memandang nasionalisasi sebagai hal yang diinginkan. Ilusi bahwa nasionalisasi akan meningkatkan efisiensi produktif, yang sebelumnya dianut secara luas pun langsung melayang. Nasionalisasi hanya terjadi pada jasa kereta api penumpang, sebagian layanan ekspedisi barang di Amerika Serikat, Leyland Motors di Inggris Raya, dan baja di Swedia. Namun kasus ini terjadi karena alasan yang sangat berbeda konsumen ingin mempertahankan layanan yang disubsidi oleh pemerintah ketika kondisi pasar yang terbatas, atau karena para pekerja dalam industri-industri ini tidak bisa menghasilkan laba cemas akan terjadi pengangguran. Bahkan para pendukung nasionalisasi pun memandangnya kasus seperti ini sebagai hal yang tidak terelakkan. Kegagalan perencanaan dan nasionalisasi tidak menghapuskan tekanan bagi

pemerintahan yang bahkan menjadi lebih besar. Ia sekadar mengubah arahnya. Ekspansi pemerintah sekarang mengambil bentuk program-program kesejahteraan serta terjadinya regulasi. Sebagaimana W. Allen Wallis menempatkannya dalam konteks yang agak

berbeda, sosialisme, "secara intelektual bangkrut setelah lebih dari satu abad melihat argumentasi-argumentasinya untuk mensosialisasikan sarana-sarana produksi

dimusnahkansekarang berusaha mensosialisasikan hasil-hasil produksi." 2 Dalam area kesejahteraan perubahan arah telah menuntun pada suatu ledakan dalam beberapa dekade belakangan, terutama setelah Presiden Lyndon Johnson

mendeklarasikan "Perang terhadap Kemiskinan" di tahun 1964. Program-program New Deal mengenai jaminan sosial, asuransi pengangguran, serta bantuan langsung semua diperluas untuk mencakup kelompok-kelompok baru; pembayaran-pembayaran

ditingkatkan; dan Medicare, Medicaid, food stamp (selembar kertas yang diberikan oleh pemerintah AS kepada warganya yang miskin), serta banyak lagi program lain ditambahkan. Perumahan publik serta program-program pembaruan perkotaan

diperbesar. Sekarang secara harfiah terdapat ratusan program-program kesejahteraan pemerintah maupun transfer pendapatan. Departemen Kesehatan, Pendidikan dan Kesejahteraan, didirikan di tahun 1953 guna mengonsolidasikan program kesejahteraan yang terpencar-pencar itu, dimulai dengan anggaran 2 miliar dollar AS, kurang dari 5 persen belanja pertahanan nasional. Dua puluh lima tahun kemudian, pada 1978, anggarannya mencapai 160 miliar dollar AS, jumlahnya setara satu setengah kali lipat total belanja pada Angkatan Darat, Angkatan Laut, dan Angkatan Udara Amerika Serikat. Ini berarti anggaran terbesar ketiga di dunia, hanya dilampaui oleh total anggaran pemerintah AS dan Uni Soviet. Departemen tersebut mengawasi imperium raksasa, menembus setiap sudut negara. Lebih dari satu dari setiap 100 orang yang bekerja di Amerika Serikat bekerja di imperium HEW, entah secara langsung untuk departemen atau dalam program-program di mana HEW memiliki tanggung jawab namun dikelola

negara bagian atau unit-unit lokal pemerintah. Semua warga AS terpengaruh oleh aktivitasnya. (Pada akhir tahun 1979, HEW dibagi lagi melalui pembentukan Departemen Pendidikan yang berdiri terpisah.) Tidak seorang pun bisa menyengketakan dua fenomena yang sepintas lalu berkontradiksi: meluasnya ketidakpuasan dengan hasil ledakan ini dalam aktivitas-aktivitas

kesejahteraan; berlanjutnya tekanan untuk ekspansi lebih jauh. Tujuan-tujuan semuanya adalah mulia; hasil-hasilnya, mengecewakan. Belanja Jaminan Sosial melambung, dan sistem dalam kesulitan keuangan yang mendalam. Perumahan publik serta program-program pembaruan perkotaan telah mengurangi, daripada menambah perumahan yang tersedia bagi kaum miskin. Jadwal bantuan publik menggunung meskipun lapangan kerja bertumbuh. Berdasarkan kesepakatan umum, program kesejahteraan adalah "kekacauan" yang dipenuhi dengan kecurangan dan korupsi. Seiring pemerintah membayarkan bagian yang lebih besar atas tagihan medis negara, baik para pasien maupun dokter mengkomplain meroketnya biaya dan meningkatnya pengobatan yang tidak spesifik bagi seseorang. Di bidang pendidikan, performa siswa merosot seiring makin dalamnya intervensi federal (Bab 6). Berulangnya kegagalan program yang diniatkan dengan matang bukanlah sebuah kebetulan. Bukan pula akibat kesalahan eksekusi. Kegagalan berakar dalam pada penggunaan sarana-sarana yang buruk guna mencapai tujuan-tujuan baik. Meskipun program-program ini gagal, tekanan untuk memperluasnya terus tumbuh. Kegagalan dinisbahkan sebagai akibat kepelitan Kongres dalam pendanaan yang sepadan. Begitu pula yang terjadi pada program-program yang lebih besar. Kepentingankepentingan khusus dari mereka yang diuntungkan program-program spesifik ini terus

menekan agar ekspansi program tersebut dijalankanyang terpenting di antaranya adalah birokrasi masif yang ditelurkan oleh program. Suatu alternatif menarik bagi sistem kesejahteraan yang ada sekarang adalah pendapatan pajak negatif. Proposal ini secara luas didukung oleh individu-individu serta kelompokkelompok lewat berbagai bujukan politik. Suatu varian yang telah diajukan oleh tiga Presiden; tetapi secara politik tampak tidak layak bagi masa depan yang bisa diramalkan. KEMUNCULAN NEGARA KESEJAHTERAAN MODERN Negara modern pertama yang memperkenalkan dalam skala besar, jenis tindakantindakan kesejahteraan yang menjadi populer di sebagian besar masyarakat sekarang ini adalah imperium Jerman, yang baru saja terbentuk di bawah kepemimpinan "Kanselir Besi," Otto von Bismarck. Di awal tahun 1880-an dia memperkenalkan skema komprehensif jaminan sosial, menawarkan asuransi kecelakaan pekerja, sakit, dan usia tua. Motif Bismarc adalah campuran rumit antara perhatian paternalistik bagi kelas-kelas yang lebih rendah serta kecerdasan politik. Tindakan ini berperan dalam merusak daya tarik politik Sosial Demokrat yang baru muncul. Ia bisa jadi terlihat paradoks bagi negara yang secara esensial bersifat otokrasi dan aristokrasi seperti Jerman pra-Perang Dunia Idalam jargon sekarang ini, kediktatoran sayap kananyang harus memimpin untuk memperkenalkan tindakan-tindakan yang secara umum terkait dengan sosialisme dan sayap Kiri. Namun tidak ada paradoks bahkan menempatkannya pada satu sisi motif politik Bismarck. Para penganut aristokrasi dan sosialisme sama-sama yakin pada kekuasaan tersentralisasi, dalam kekuasaan terpimpin, daripada melalui kerja sama sukarela. Mereka hanya berbeda dalam hal, siapa yang seharusnya memerintah: apakah seorang elite yang ditentukan melalui kelahiran

atau para ahli yang dipilih berdasarkan keahliannya. Keduanya memproklamirkan, keduanya tidak sungguh-sungguh, ingin mempromosikan kesejahteraan "publik," dan mengetahui apa yang merupakan "kepentingan publik" dan bagaimana mencapainya dengan lebih baik daripada masyarakat biasa. Keduanya, karena itu, mengakui filosofi paternalistik. Dan keduanya berakhir, jika mereka mencapai kekuasaan, dengan mempromosikan kepentingan kelas mereka sendiri atas nama "kesejahteraan umum." Pendahuluan yang lebih segera atas tindakan jaminan sosial yang diadopsi di tahun 1930an adalah langkah yang diambil di Inggris Raya dimulai dengan Old Age Pensions Act yang diloloskan pada 1908 serta National Insurance Act di tahun 1911. Old Age Pensions Act diberikan kepada siapa pun yang melampaui usia 70 tahun, yang pendapatannya anjlok di bawah jumlah pensiun mingguan yang ditentukan serta bervariasi menurut pendapatan si penerima. Ia benar-benar bersifat non-kontribusi, dan benar-benar merupakan bantuan langsungperluasan dari ketetapan Poor Law yang dalam satu bentuk atau lainnya pernah ada selama berabad-abad di Inggris Raya. Namun, sebagaimana A. V. Dicey menegaskan, terdapat perbedaan fundamental. Pensiun dipandang sebagai hak di mana penerimanya, dalam kata-kata undang-undang, "tidak akan menghilangkan pensiunan dari segala franchise, hak atau privilese, atau dari segala ketidakmampuan." Ia menunjukkan seberapa jauh, dari awal yang sederhana, di mana Dicey, mengomentari undang-undang itu lima tahun setelah pemberlakuannya, menulis, "Tentu saja seorang yang bijaksana dan penuh kebaikan bisa jadi akan menanyai dirinya sendiri apakah Inggris secara keseluruhan akan memeroleh keuntungan dengan mengundang-undangkan bahwa penerima bantuan kaum miskin, dalam bentuk pensiun, seharusnya konsisten dengan sikap pensiunan mempertahankan hak untuk bergabung

dalam pemilihan Anggota Parlemen." Langkah ini jelas akan membuat Diogenes modern, dengan lampu yang terang, menemukan siapa pun yang akan memilih bila resep

kedermawanan pemerintah didiskualifikasi. Undang-undang Asuransi Nasional ditujukan "pada pencapaian dua objek: Pertama bahwa semua orang. . .yang bekerja di Inggris. . .akan, sejak usia 16 hingga 70 tahun, dijamin terhadap kesehatan yang buruk, atau dalam kata lain, diasuransikan untuk penyembuhan sakit. . . . Objek kedua adalah, orang seperti itu yang dipekerjakan dalam lingkungan kerja tertentu, yang ditentukan dalam Undang-undang akan dijamin dari pengangguran, atau, dengan kata lain, dipastikan memeroleh dukungan selama periode menganggur." ' Tidak seperti pensiun usia tua, sistem yang dibentuk bersifat kontribusi. Ia didanai sebagian oleh majikan, sebagian lagi oleh karyawan itu sendiri, sebagian sisanya oleh pemerintah. Baik karena sifatnya yang kontributif maupun karena lingkup yang hendak diasuransikannya, undang-undang ini bahkan merupakan titik berangkat yang lebih radikal dibandingkan Old Age Pensions Act. "Di bawah National Insurance Act," tulis Dicey, // Negara bagian menjalankan tugas baru dan, bisa jadi, sangat memberatkan, serta menganugerahkan penerima gaji hak-hak baru yang sangat ekstensif. . . . Sebelum tahun 1908 pertanyaan apakah seseorang, kaya atau miskin, seharusnya mengasuransikan kesehatannya, adalah perkara yang sepenuhnya diserahkan kepada setiap individu. Sikap pekerja bukan urusan negara seperti halnya pertanyaan apakah seharusnya dia mengenakan jaket hitam atau jaket cokelat.

Namun National Insurance Act akan, dalam jangka panjang, membawa negara atas nama para pembayar pajak, tanggung jawab yang jauh lebih berat daripada yang diantisipasi oleh para pemilih di Inggris. . . . [Asuransi pengangguran, faktanya merupakan pengakuan oleh negara atas tugasnya untuk mengasuransikan seseorang terhadap kemalangan yang mengiringi akibat tidak memiliki pekerjaan. . . .National Insurance Act adalah selaras dengan doktrin sosialisme dan sulit dipertemukan dengan liberalisme, atau bahkan radikalisme tahun 1865. 5 // Langkah-langkah awal Inggris ini, seperti yang dilakukan Bismarck, menggambarkan persamaan antara aristokrasi dengan sosialisme. Pada 1904 Winston Churchill meninggalkan Partai Torypartainya aristokrasidan bergabung dengan Partai Liberal. Sebagai anggota kabinet Lloyd George dia berperan penting dalam legislasi reformasi sosial. Perubahan partai, yang terbukti hanya sementara, tidak memerlukan perubahan prinsipsebagaimana ia terjadi setengah abad sebelumnya, ketika Partai Liberal merupakan partai perdagangan bebas di luar negeri tetapi menolak campur tangan pemerintah pada bidang ekonomi di dalam negeri. Legislasi sosial yang disponsorinya, sementara berbeda dalam lingkup dan jenis, berada dalam tradisi paternalistik Factory Acts yang telah diadopsi pada abad ke-19 sebagian besar di bawah pengaruh apa yang dsebut sebagai Tory Radicals "kelompok yang merupakan bagian signifikan dari aristokrasi yang diilhami kewajiban untuk memelihara kepentingan kelas-kelas pekerja, serta melakukan hal itu dengan persetujuan dan dukungan mereka, bukan melalui paksaan.

Adalah tidak berlebih-lebihan untuk mengatakan bahwa bentukInggris sekarang ini lebih berutang pada prinsip-prinsip Tory dari abad ke-19 dibandingkan pada ide-ide Karl Marx serta Friedrich Engels. Contoh lain yang tidak diragukan lagi memengaruhi Kesepakatan Baru dari FDR adalah Swedia, The Middle Way, sebagaimana Marquis Childs memberi judul bukunya, yang diterbitkan pada 1936. Swedia mengundang-undangkan pensiun wajib usia lanjut di tahun 1915 sebagai sistem yang bersifat kontribusi. Pensiun dapat dibayarkan kepada semua orang setelah usia 67 tahun tanpa memandang status finansialnya. Besaran pensiun tergantung pada pembayaran dari masing-masing individu kepada sistem. Pembayaran semacam itu ditambahkan oleh dana pemerintah. Sebagai tambahan pada pensiun usia lanjut dan, belakangan, asuransi pengangguran, Swedia melangkah lebih lanjut dengan melakukan kepemilikan pemerintah atas industri, perumahan publik, serta kerja sama konsumer skala besar. HASIL NEGARA KESEJAHTERAAN Inggris dan Swedia, selama dua abad lebih, sering disebut sebagai negara kesejahteraan yang berhasil, namun dengan kesulitan yang kian meningkat. Ketidakpuasan memuncak di kedua negara. Inggris makin sulit mendanai belanja pemerintah yang terus membesar. Pajak menjadi sumber utama ketidaksetujuan. Penolakan naik berlipat kali karena dampak inflasi (lihat Bab 9). National Health Service, yang pernah menghadiahkan permata dalam mahkota negara kesejahteraan serta masih secara luas dipandang publik Inggris sebagai salah satu pencapaian besar pemerintahan Partai Buruh, makin terperosok ke dalam kesulitan dikotori oleh pemogokan, kenaikan biaya, serta daftar panjang antrean pasien. Kian

banyak pula masyarakat yang berpaling kepada dokter pribadi, asuransi kesehatan swasta, rumah sakit non-pemerintah, dan tempat pemulihan pribadi. Walaupun masih merupakan sektor kecil pada industri kesehatan, sektor swasta bertumbuh pesat. Pengangguran di Inggris memuncak bersama dengan inflasi. Pemerintah harus mengingkari komitmennya terhadap lapangan kerja penuh. Mendasari segala hal lainnya, produktivitas serta pendapatan riil di Inggris paling bagus berada dalam keadaan stagnan, sehingga Inggris tertinggal jauh dari negara-negara tetangga benuanya. Ketidakpuasan muncul dengan dramatis dalam kemenangan pemilu signifikan partai Tory pada 1979, kemenangan yang didapat dari janji Margaret Thatcher atas perubahan drastis dalam arah pemerintah. Swedia melakukan langkah yang jauh lebih baik dibandingkan Inggris. Ia menyelamatkan beban dua perang dunia dan, bahkan, menuai keuntungan ekonomi dari netralitasnya. Walaupun demikian, ia juga belakangan mengalami kesulitan yang sama seperti Inggris: inflasi tinggi dan parahnya pengangguran; penolakan terhadap pajak yang berlebihan, mengakibatkan emigrasi dari sebagian warganya yang paling berbakat; ketidakpuasan atas program-program sosial. Di sini, juga, para pemilih telah mengekspresikan pandangan mereka di kotak suara pemilu. Pada 1976 para pemilih mengakhiri lebih dari empat dekade kekuasaan Partai Sosial Demokrat, dan menggantikannya dengan koalisi partai-partai lain, walaupun tidak ada perubahan mendasar pada arah kebijakan pemerintah. New York City merupakan contoh paling dramatis karena Amerika Serikat mencoba melakukan hal serupa melalui program-program pemerintah. New York adalah masyarakat yang paling berorientasi kesejahteraan di Amerika Serikat. Belanja

pemerintahan kota relatif lebih besar dibandingkan populasinya daripada kota-kota lain di Amerika Serikatdua kali lipat dibandingkan Chicago. Filosofi yang menuntun kota tersebut dinyatakan oleh Wali Kota Robert Wagner pada pesan anggarannya di tahun 1965: "Saya tidak mengajukan untuk membatasi masalah-masalah fiskal kita dengan membatasi komitmen kita guna memenuhi kebutuhan esensial masyarakat kota." Wagner dan penggantinya mengartikan "kebutuhan dasarl" bahkan dengan sangat luas. Namun lebih banyak uang, lebih banyak program, lebih banyak pajak ternyata gagal berfungsi. Labgkah ini justru menuntun pada bencana finansial tanpa memenuhi "kebutuhan dasar masyarakat" bahkan pada interpretasi sempit sekalipun, serta meninggalkan Wagner sendirian. Kebangkrutan hanya berhasil dicegah melalui bantuan pemerintah federal dan negara bagian New York, di mana New York City menyerahkan kendali atas urusanurusannya, menjadi seperti orang sakit di bawah pengawasan ketat negara bagian dan pemerintahan federal. Warga New York secara alami berusaha menyalahkan kekuatan-kekuatan luar atas problem mereka, namun sebagaimana Ken Auletta menuliskan dalam bukunya belakangan, New York "tidak ada paksaan untuk menciptakan rumah sakit kota yang luas atau sistem Universitas Kota, untuk melanjutkan uang kuliah gratis, pendaftaran terbuka institusi, mengabaikan keterbatasan anggaran, memberlakukan pajak paling tinggi di negeri itu, meminjam melampaui kebutuhan, mensubsidi rumah tangga kelas menengah, aturan sewa menyewa yang ketat, mengganjar para pekerja kota dengan pensiun besar, membayar dan menerima keuntungan."

Dia menyindir, "Didorong oleh belas kasihan liberalisme serta komitmen ideologi untuk meredistribusikan kekayaan, para pejabat New York membantu mendistribusikan kembali banyak dari basis pajak serta ribuan pekerjaan keluar dari New York." 8 Satu kondisi yang menguntungkan adalah, New York City tidak mempunyai wewenang untuk menerbitkan uang. Ia tidak dapat memanfaatkan inflasi sebagai sarana perpajakan dan karenanya menunda hari yang buruk. Sayangnya, alih-alih benar-benar menghadapi problem-problemnya, ia sekadar berteriak meminta bantuan dari negara bagian New York dan pemerintah federal. Mari kita cermati lebih dekat pada beberapa contoh lain. Jaminan Sosial Program negara kesejahteraan di Amerika Serikat pada tingkat federal adalah Jaminan Sosialusia lanjut, mereka yang selamat dari bencana, penyandang cacat, dan asuransi kesehatan. Pada satu sisi, program ini seperti sapi suci yang tidak seorang pun politisi boleh mempertanyakansebagaimana dikemukakan Barry Goldwater pada 1964. Di sisi lain, ia merupakan target komplain dari semua sisi. Mereka yang menerima pembayaran memprotes bahwa jumlahnya tidak memadai untuk mempertahankan standar hidup yang mereka sudah terlanjur harapkan. Mereka yang membayar pajak Jaminan Sosial memprotes program ini karena merupakan beban berat. Para majikan mengkomplain bahwa himpitan pajak di antara biaya bagi para majikan untuk menambah pekerja ke dalam daftar gajinya serta keuntungan bersih karyawan yang mendapatkan pekerjaan mengakibatkan pengangguran. Pembayar pajak mengeluh bahwa kewajiban sistem Jaminan Sosial yang belum didanai bisa berjumlah total bertriliun-triliun dollar AS, dan

tidak juga, bahkan pajak tinggi yang ada sekarang, mampu mempertahankan likuiditasnya untuk jangka panjang. Dan semua komplain mendapat pembenarannya! Jaminan Sosial dan asuransi pengangguran diundang-undangkan di tahun 1930-an guna memungkinkan masyarakat yang bekerja untuk menyediakan pensiun mereka sendiri dan untuk periode sementara ketika menganggur, daripada menjadi objek aktivitas amal. Bantuan publik dirilis untuk membantu mereka yang berada dalam kesulitan, dengan harapan ia akan berlalu seiring peningkatan lapangan kerja, atau ketika Jaminan Sosial mengambilalih tugas tersebut. Kedua program dimulai dari kecil. Keduanya bertumbuh seperti Topsy. Jaminan Sosial tidak menunjukkan tanda-tanda menggantikan bantuan publikkeduanya, merupakan pengeluaran besar dalam belanja dolar maupun jumlah masyarakat yang menerima pembayaran. Di tahun 1978 pembayaran di bawah Jaminan Sosial untuk pensiun, penyandang cacat, pengangguran, rumah sakit dan perawatan kesehatan, serta bagi korban selamat dari bencana berjumlah total lebih dari 130 miliar dolar AS serta dilakukan terhadap lebih dari 40 juta orang penerima.' Sedangkan pembayaran bantuan publik lebih dari 40 miliar dolar AS dilakukan atas lebih dari 17 juta orang penerima. Guna mempertahankan diskusi dalam batasan yang dapat dikelola, kita akan membatasi bagian ini pada komponen utama Jaminan Sosialbenefit usia lanjut dan survivor, yang berkontribusi terhadap hampir dua pertiga dari total belanja dan tiga perempat dari penerima. Bagian berikutnya berurusan dengan program-program bantuan publik. Jaminan Sosial diundang-undangkan tahun 1930-an dan dipromosikan sejak saat itu melalui penamaan yang keliru serta iklan yang bersifat menipu. Sebuah perusahaan

swasta yang terlibat dalam pelabelan dan iklan semacam ini tidak diragukan lagi akan dengan keras ditegur oleh Komisi Perdagangan Federal. Pertimbangkan paragraf berikut yang muncul tahun demi tahun hingga 1977 dalam jumlah jutaan eksemplar dari buklet HEW yang tidak ditandatangani dan berjudul Your Social Security: "Ide dasar jaminan sosial adalah sederhana: Semasa tahun-tahun bekerja para pekerja, majikannya, serta orang-orang yang bekerja mandiri membayar kontribusi jaminan sosial yang dikumpulkan ke dalam dana investasi khusus. Ketika pendapatan terhenti atau berkurang karena pekerja pensiun, tidak mampu bekerja lagi (akibat cacat), atau meninggal, benefit tunai bulanan dibayarkan untuk menggantikan bagian dari pendapatan keluarga yang hilang." 10 Inilah yang dipikirkan kembali oleh Orwellian. Pajak penggajian dilabeli "kontribusi" (atau, sebagaimana Partai menempatkannya dalam buku Nineteen Eighty-four," "Kewajiban adalah Sukarela"). Badan investasi (trust fund) disulap seolah-olah memainkan peran penting. Faktanya, perannya sangat kecil (32 miliar dolar AS untuk OASI per Juni 1978, atau kurang dari setengah tahun pembayaran pada tingkatan yang ada) dan hanya berisi janji oleh satu cabang pemerintah untuk membayari cabang lainnya. Nilai uang pada saat ini (present value) dari pensiun usia lanjut yang sudah dijanjikan kepada mereka yang terlindungi oleh Jaminan Sosial (baik mereka yang telah pensiun maupun mereka yang belum pensiun) adalah triliun dolar AS. Itu adalah ukuran dari trust fund yang akan diperlukan untuk menjustifikasi kata-kata di dalam buklet (dalam istilah Orwellian, "Sedikit adalah Banyak").

Tekanan yang diberikan adalah "benefit" seorang pekerja didanai oleh "kontribusi"-nya. Faktanya adalah, pajak yang dikumpulkan dari mereka yang bekerja dipakai untuk membayari benefit orang-orang yang sudah pensiun atau kepada orang-orang yang bergantung kepadanya, serta para survivor. Tidak ada trust fund dalam segala pemahaman yang bermakna sedang diakumulasikan ("Aku Kau "). Para pekerja yang membayar pajak sekarang ini tidak akan mendapat jaminan apapun dari trust fund bahwa mereka akan menerima manfaat ketika pensiun kelak. Jaminan hanya berasal semata-mata dari keinginan para pembayar pajak di masa depan untuk memberlakukan pajak pada diri mereka sendiri, guna membayar manfaat para pembayar pajak yang mereka janjikan kepada diri sendiri pula. Kesepakatan antar-generasi yang bersifat sepihak ini diselinapkan pada generasi-generasi yang tidak dapat memberikan persetujuan mereka, adalah hal yang sangat berbeda dari sebuah "trust fund." Ini lebih mirip surat berantai. Buklet HEW, termasuk yang saat ini sedang didistribusikan, juga mengatakan, "Sembilan dari 10 pekerja di Amerika Serikat mendapatkan perlindungan diri dan keluarganya di bawah program jaminan sosial." 12 Berpikirlah lebih dari dua kali. Apa yang dilakukan sembilan dari 10 orang yang bekerja di AS sekarang adalah membayar pajak untuk membiayai pembayaran kepada mereka yang tidak bekerja. Pekerja individu tidak mendapat proteksi untuk dirinya sendiri dan keluarganya dalam pengertian, seseorang yang berkontribusi terhadap sistem pensiun yang dilabeli swasta dapat dikatakan mendapat perlindungan miliknya sendiri. Dia hanya mendapat perlindungan dalam arti politik, untuk memuaskan persyaratan administratif tertentu agar mendapat kualifikasi benefit. Orang-orang yang sekarang

menerima pembayaran mendapat jauh lebih banyak daripada nilai aktuaria (yang berhubungan dengan penaksiran sebelumnya) atas pajak yang mereka bayarkan dan yang dibayarkan atas nama mereka. Orang-orang muda yang sekarang membayar pajak Jaminan Sosial sedang dijanjikan jumlah yang jauh lebih sedikit daripada nilai aktuaria terhadap pajak yang akan mereka bayarkan dan akan dibayarkan atas nama mereka. Jaminan Sosial bukanlah program asuransi di mana pembayaran individu membeli manfaat aktuaria yang setara. Sebagaimana bahkan para pendukungnya yang paling kuat mengakui, "Hubungan antara kontribusi-kontribusi individu (yakni, pajak gaji) dan manfaat yang diterima sangat lemah." 13 Jaminan Sosial cenderung merupakan kombinasi pajak tertentu dan program transfer pembayaran tertentu. Hal yang mengagumkan adalah kita tidak pernah bertemu seorang pun, apapun bujukan politiknya, yang akan membela baik sistem pajak itu sendiri maupun sistem manfaat itu sendiri dengan independen. Jika keduanya dipertimbangkan secara terpisah, tidak ada yang akan dapat diadopsi! Pikirkanlah pajak. Kecuali untuk modifikasi kecil belakangan (potongan atas kredit pendapatan yang diperoleh), merupakan flat rate pada upah hingga maksimum, pajak yang regresif, dibebankan paling berat pada orang-orang berpendapatan rendah. Adalah pajak terhadap pekerjaan, yang menahan para majikan untuk mempekerjakan karyawan serta menahan masyarakat untuk mencari pekerjaan. Pertimbangkan pengaturan manfaat. Pembayaran tidak ditentukan oleh jumlah yang dibayarkan oleh penerima waris dan bukan juga oleh status finansialnya. Pembayaran bukan merupakan pengembalian yang adil bagi pembayaran sebelumnya dan bukan pula cara yang efektif untuk membantu kaum miskin. Terdapat hubungan antara pajak yang

dibayarkan dengan manfaat yang diterima, namun itulah lembaran paling mirip kredibilitas dengan menamakan kombinasinya sebagai "asuransi." Jumlah uang yang didapatkan seseorang bergantung pada semua jenis usaha yang mendapat perlindungan. Jika dia kebetulan bekerja dalam industri yang mendapat proteksi, dia mendapatkan manfaat; kalau dia kebetulan bekerja di industri yang tidak memiliki proteksi, dia tidak akan mendapat manfaat. Jika dia bekerja dalam sebuah industri yang memperoleh perlindungan hanya selama beberapa kuartal, dia tidak memperoleh apapun, tidak peduli bagaimanapun miskinnya dia. Seorang perempuan yang tidak pernah bekerja, namun dia merupakan isteri atau janda dari seorang pria yang memenuhi kualifikasi untuk mendapatkan manfaat maksimum, akan memeroleh dengan tepat jumlah yang sama seperti dengan perempuan yang memiliki kualifikasi untuk mendapatkan manfaat atas dasar pendapatan miliknya sendiri. Seorang berusia lebih dari 65 tahun yang bekerja dan yang memperoleh lebih dari jumlah paling sederhana per tahun tidak hanya tidak mendapat manfaat, tapi juga mendapat tambahan rasa sakit karena, harus membayar pajak tambahanyang justru untuk mendanai manfaat yang tidak dibayarkan. Daftar ini dapat diperpanjang tanpa batas. Kami menemukan adalah sulit untuk membayangkan keberhasilan lebih besar dari kemasan imajinatif kombinasi pajak yang tidak dapat diterima dan program manfaat yang tidak bisa diterima, ke dalam sebuah program Jaminan Sosial yang secara luas dipandang sebagai salah satu pencapaian terbesar New Deal. Sebagaimana kami telah menelisik kepustakaan tentang Jaminan Sosial, kami terkejut oleh argumentasi-argumentasi yang dipakai untuk membela program tersebut. Orangorang yang tidak akan berbohong kepada anak-anak mereka, teman mereka, atau kolega

mereka, semua yang mempercayai secara implisit kesepakatan personal yang paling penting, telah menyebarluaskan pandangan keliru mengenai Jaminan Sosial. Kecerdasan dan pendapat mereka terhadap pandangan yang sebaliknya membuatnya sulit untuk memercayai bahwa mereka sudah membuat kesalahan, meski tak disengaja. Mereka memandang dirinya sendiri sebagai kelompok elite dalam masyarakat yang mengetahui apa yang baik untuk orang lain dengan lebih baik daripada apa yang dikerjakan oleh orang-orang tersebut bagi dirinya sendiri, seorang elite yang memiliki tugas dan tanggung jawab untuk membujuk para pemilih, untuk meloloskan hukum yang akan baik untuk mereka, bahkan jika mereka harus memperdaya pemilih agar membuatnya melakukan hal tersebut. Akar problem-problem finansial jangka panjang Jaminan Sosial berasal dari satu fakta sederhana: jumlah masyarakat yang menerima pembayaran dari sistem telah meningkat dan akan terus meningkat lebih cepat daripada jumlah pekerja yang pajak gajinya dapat dikenakan guna membiayai pembayaran-pembayaran tersebut. Di tahun 1950 sebanyak 17 orang dipekerjakan untuk setiap orang yang menerima manfaat; pada 1970 hanya tiga; di awal abad ke-21, jika tren yang ada sekarang terus berlanjut, mungkin perbandingannya menjadi paling banyak dua. Sebagaimana kata-kata ini mengindikasikan, program Jaminan Sosial melibatkan transfer dari mereka yang muda usia kepada kaum tua. Selain itu, transfer sedemikian telah berlangsung di sepanjang sejarahorang-orang muda menopang orang tuanya, atau keluarga lain, di usia tuanya. Bahkan, di banyak negara miskin dengan tingkat kematian bayi yang tinggi, seperti India, keinginan untuk memastikan anak-anak sendiri bisa menyediakan sokongan di usia tua merupakan alasan utama tingginya tingkat kelahiran

serta keberadaan keluarga besar. Perbedaan antara Jaminan Sosial dan rencana yang lebih awal adalah bahwa Jaminan Sosial merupakan kewajiban dan tidak mengenai orang tertenturencana yang sebelumnya bersifat sukarela terhadap orang tertentu (personal). Tanggung jawab moral merupakan persoalan individu, bukan persoalan sosial. Anakanak membantu orang tua mereka demi cinta atau kewajiban. Mereka sekarang berkontribusi untuk mendukung orang tua seseorang lainnya dari tekanan dan ketakutan. Transfer yang sebelumnya memperkuat ikatan keluarga; kini kewajiban transfer justru memperlemahnya. Selain transfer dari kaum muda kepada orang tua, Jaminan Sosial juga melibatkan transfer dari mereka yang kurang makmur kepada mereka yang lebih kaya. Benar, rencana manfaat menyimpang dan lebih menguntungkan mereka yang berupah lebih rendah, tetapi dampak ini tak bisa mengimbangi kerugian lainnya. Anak-anak dari keluarga miskin cenderung mulai bekerjadan mulai membayar pajak penghasilan pada usia yang relatif muda; anak-anak dari keluarga berpendapatan lebih tinggi masuk ke dunia kerja di usia yang jauh lebih belakangan. Pada akhir siklus kehidupan, orangdengan pendapatan lebih rendah rata-rata memiliki usia hidup yang lebih pendek dibandingkan mereka yang berpendapatan lebih tinggi. Hasil bersihnya adalah kaum miskin cenderung membayar pajak lebih lama dan menerima manfaat lebih sedikit daripada kaum kayasemuanya atas nama membantu rakyat miskin! Dampak yang berlawanan ini diperkuat oleh sejumlah fitur lain dari Jaminan Sosial. Pembebasan manfaat pajak pendapatan lebih bernilai, makin tinggi pendapatan lain dari penerima. Pembatasan pembayaran kepada mereka yang berusia 65 hingga 72 tahun (menjadi 70 tahun pada 1982) semata-mata berdasarkan pada pendapatan semasa tahun-

tahun itu dan bukan pada kategori lain dari pendapatandeviden 1 juta dolar AS tidak mendiskualifikasi seseorang sebagai penerima Jaminan Sosial; upah atau gaji lebih dari 4.500 dolar AS per tahun menyebabkan kerugian 1 dolar AS dari manfaat untuk setiap pendapatan 2 dolar AS . 14 Secara keseluruhan, Jaminan Sosial merupakan contoh yang bagus dari Hukum Direktur dalam operasi, yakni, "Belanja publik dibuat untuk manfaat primer kelas menengah, serta didanai dengan pajak yang ditopang secara signifikan oleh kaum miskin dan kaya." 15 Bantuan Publik Kita bisa mendiskusikan lebih ringkas "kekacauan kesejahteraan" daripada

mendiskusikan Jaminan Sosialkarena pada pertanyaan ini ada lebih banyak kesepakatan. Cacat dari sistem kesejahteraan kita yang ada sekarang telah secara luas diakui. Keringanan terus bergulir meskipun kemakmuran bertambah. Birokrasi luas sebagian besar diabdikan untuk mengubah susunan kertas-kertas daripada melayani masyarakat. Begitu masyarakat menggunakan keringanan, ia sulit melepaskan diri. Negara makin terbelah ke dalam dua kelas warga negara, satu menerima keringanan dan lainnya membayari untuknya. Keringanan tersebut hanya memiliki sedikit insentif untuk meraih pendapatan. Pembayaran keringanan bervariasi lebar dari satu negara bagian ke Negara bagian lain, yang mendorong migrasi dari Selatan dan kawasan pedesaan ke Utara, dan khususnya pusat-pusat perkotaan. Mereka yang mendapat keringanan bantuan diperlakukan berbeda dari mereka yang tidak (yang disebut pekerja kaum miskin) meskipun keduanya mungkin berada pada level ekonomi yang sama. Kemarahan publik berulang kali diaduk-aduk oleh meluasnya korupsi dan kecurangan, laporan yang

terpublikasikan dengan baik mengenai ratu kesejahteraan mengemudi dengan Cadillac yang dibeli dengan cek keringanan atau pembebasan. Ketika komplain mengenai program-program kesejahteraan memuncak, begitu pula terjadi dengan jumlah program-program yang diprotes. Ada campuran dari lebih 100 program federal yang sudah diberlakukan guna membantu kaum miskin. Ada programprogram utama seperti Jaminan Sosial, asuransi pengangguran, Medicare, Medicaid, bantuan kepada keluarga-keluarga dengan anak-anak yang masih bergantung kepada orangtuanya, suplemen pendapatan keamanan, bantuan pangan, serta banyak sekali program-program kecil yang mayoritas masyarakat tidak pernah mendengarnya, seperti bantuan kepada pengungsi Kuba; makanan suplemental khusus untuk kaum perempuan, bayi, dan anak-anak; proyek perawatan bayi intensif; suplemen sewa; kontrol tikus perkotaan; pusat perawatan hemofilia komprehensif; dan seterusnya. Satu program menduplikasi lainnya. Sebagian keluarga yang mengurus untuk menerima bantuan dari banyak program berujung dengan pendapatan yang tanpa diragukan lagi lebih tinggi daripada rata-rata pendapatan untuk negara tersebut. Keluarga-keluarga lain, melalui pengabaian atau kemalasan, gagal mendaftar program yang mungkin meringankan kesukaran riil. Tetapi setiap program memerlukan birokrasi untuk mengelolanya. Lebih dari 130 miliar dolar AS ekstra per tahun dibelanjakan di bawah Jaminan Sosial, belanja pada program-program ini sekitar 90 miliar dolar AS per tahun10 kali jumlah yang dibelanjakan di tahun 1960. Ini jelas merupakan pembunuhan besar-besaran. Apa yang disebut level kemiskinan untuk tahun 1978, sebagaimana diperkirakan oleh Sensus, mendekati 7.000 dolar AS untuk keluarga non-pertanian yang terdiri atas empat orang anggota, serta sekitar 25 juta orang dikatakan menjadi anggota keluarga yang berada di

bawah level kemiskinan. Itu adalah estimasi kasar yang terlampau berlebihan karena ia mengklasifikasikan keluarga-keluarga semata-mata melalui pendapatan uang, dan mengabaikan sepenuhnya pendapatan dari jenismempunyai rumah, kebun, kupon makanan, Medicaid, perumahan publik. Beberapa studi mengemukakan bahwa membiarkan kelalaian ini akan memangkas estimasi Sensus sebesar separuh atau tiga perempat.
16

Namun bahkan jika Anda menggunakan estimasi Sensus, hal itu

mengimplikasikan bahwa belanja pada program-program kesejahteraan berjumlah sekitar 3.500 dolar AS per orang di bawah level kemiskinan, atau sekitar 14.000 dolar AS per keluarga dengan empat anggotasekitar dua kali level kemiskinan itu sendiri. Kalau dana ini seluruhnya pergi kepada "kaum miskin," tidak akan ada orang miskin yang tersisamereka akan menjadi di antara orang yang dengan nyaman merasakan kemakmuran, paling tidak demikian. Tentu saja, uang ini tidak diterima oleh kaum miskin. Sebagian dialirkan oleh selang pengisap pengeluaran administratif, mendukung birokrasi masif pada skala penggajian yang atraktif. Sebagian pergi kepada kelompok masyarakat yang tidak bisa dipandang sebagai fakir miskin. Mereka adalah para mahasiswa perguruan tinggi yang menerima kupon makanan dan bentuk-bentuk bantuan lain, keluarga-keluarga dengan pendapatan yang menyenangkan namun mendapat subsidi perumahan, dan seterusnya, dalam berbagai bentuk yang lebih bervariasi daripada yang bisa kita bayangkan. Sebagian mengalir ke kantung pencuri kesejahteraan. Namun banyak hal harus dikatakan mengenai program-program tersebut. Tidak seperti penerima Jaminan Sosial, pendapatan rata-rata masyarakat yang disubsidi bisa jadi lebih rendah daripada pendapatan rata-rata masyarakat yang membayar pajak guna menopang

merekameskipun tidak dapat ditegaskan dengan pasti. Sebagaimana kata Martin Anderson, // Terjadi ketidakefisienan besar dalam program-program kesejahteraan kita, level kecurangan yang mungkin sangat tinggi, kualitas manajemen buruk, program-program saling tumpang-tindih, ketidaksetaraan , dan insentif finansial untuk bekerja secara nyata tidak tampak. Tetapi jika kita melangkah dan menilai susunan luas dari program-program kesejahteraanmelalui dua kriteria dasarkelengkapan pencakupan bagi mereka yang benar-benar membutuhkan, serta memadainya jumlah bantuan yang mereka terima gambaran berubah dengan dramatis. Dinilai oleh standar-standar ini sistem kesejahteraan kita (Amerika Serikat, ed) menjadi sukses yang brilian. 17 // Subsidi Perumahan Dari permulaan yang kecil dalam tahun-tahun awal New Deal, program-program pemerintah untuk menyediakan perumahan meluas dengan pesat. Sebuah departemen kabinet baru, Departemen Perumahan dan Pembangunan Perkotaan, dibentuk di tahun 1965. Ia sekarang memiliki staf hampir 20.000 orang yang membayar lebih dari 10 miliar dolar AS per tahun. Program-program perumahan federal telah disokong oleh program negara dan pemerintahan kota, khususnya di negara bagian New York dan New York City. Program dimulai dengan konstruksi pemerintah atas unit-unit hunian bagi keluarga berpendapatan rendah. Setelah perang, suatu program pembaruan perkotaan

ditambahkan, dan di banyak wilayah, perumahan rakyat diperluas pada keluarga-keluarga "berpendapatan menengah". Yang lebih belakangan "tambahan sewa"subsidi pemerintah atas sewa untuk unit rumah yang dimiliki pribadiditambahkan.

Dalam kondisi tujuan awal, program-program ini menjadi kegagalan yang mencolok mata. Lebih banyak unit-unit hunian dihancurkan daripada dibangun. Keluarga-keluarga yang mendapatkan apartemen dengan sewa yang disubsidi diuntungkan. Keluargakeluarga yang dipaksa berpindah ke perumahan yang lebih buruk karena rumah mereka dihancurkan dan tidak diganti menjadi lebih parah. Perumahan menjadi lebih baik dan lebih luas didistribusikan di Amerika Serikat saat ini daripada ketika program perumahan publik dimulai, tetapi itu terjadi melalui perusahaan swasta walaupun ada subsidi pemerintah. Unit-unit perumahan publik sendiri seringkali kumuh dan menjadi titik pusat kejahatan, khususnya kenakalan anak-anak. Kasus yang paling dramatis adalah proyek perumahan rakyat Pruitt-Igoe di St. Louiskompleks apartemen masif yang meliputi wilayah seluas 53 acre yang memenangkan hadiah arsitektur atas desainnya. Kompleks ini merosot menjadi wilayah konflik sehingga seperti hendak meletus. Pada titik itu hanya 600 dari 2.000 unit dihuni dan proyek menjadi sebuah medan perang perkotaan. Kami mengingat dengan baik sebuah episode yang terjadi ketika mengadakan tur wilayah Watts dari Los Angeles di tahun 1968. Kita ditunjukkan area itu oleh seorang pria yang bertugas dalam proyek swadaya yang berjalan lancar serta disponsori oleh sebuah serikat pekerja. Ketika kami berkomentar tentang daya tarik dari sebagian perumahan apartemen di wilayah itu, dia berkata dengan marah: "Itulah hal terburuk yang pernah terjadi pada Watts. Itulah perumahan publik." Dia terus mengatakan, "Bagaimana Anda

mengharapkan kaum muda dapat mengembangkan karakter yang baik dan nilai-nilai ketika mereka hidup dalam perkembangan yang sepenuhnya berisi keluarga-keluarga yang rusak, hampir semua punya masalah kesejahteraan?" Dia juga menyesalkan dampak

pembangunan perumahan publik terhadap kenakalan remaja dan lingkungan sekolah di sekitarnya, yang secara tidak proporsional diisi oleh anak-anak dari keluarga yang berantakan. Baru saja kita mendengar evaluasi serupa tentang perumahan publik dari seorang pemimpin proyek perumahan di South Bronx, New York. Wilayah seperti kota yang dibombardir, dengan banyak bangunan ditinggalkan sebagai hasil kontrol sewa dan lainnya hancur oleh kerusuhan. Kelompok "berkeringat" telah melakukan untuk merehabilitasi wilayah dari bangunan-bangunan yang ditinggalkan ini melalui upaya mereka sendiri ke dalam perumahan agar mereka dapat seterusnya menghuni. Mula-mula mereka menerima bantuan dari pihak luar hanya dalam bentuk beberapa bantuan swasta. Yang lebih belakangan mereka juga menerima sebagian bantuan dari pemerintah. Ketika kami bertanyq mengapa kelompok ini mengadopsi pendekatan sulit mereka daripada sekadar berpindah ke perumahan publik, dia memberikan jawaban seperti yang kita telah dengar di Los Angeles, membangun serta memiliki sendiri rumah akan membuat partisipan dalam proyek merasa bangga dengan rumahnya, dan memelihara rumah tersebut dengan baik. Bagian dari bantuan pemerintah yang mereka terima adalah layanan dari pekerja CETA. Orang-orang ini dibayar oleh pemerintah di bawah Comprehensive Employment and Training Act dan ditugaskan pada berbagai proyek publik untuk menerima pelatihan yang akan memungkinkan mereka untuk mendapat pekerjaan swasta. Ketika menanyakan kepada responden apakah kelompok ini akan lebih mendapatkan bantuan para pekerja CETA atau uang yang dibelanjakan untuk mereka, dia tidak ragu-ragu untuk menjawab bahwa mereka lebih menyukai mendapat uang. Secara keseluruhan, adalah bagus untuk

mengamati pemahaman swadaya, independensi, dan energi yang dipampangkan pada proyek kemandirian ini secara kontras dengan kelesuan, perasaan gagal, serta kebosanan yang begitu nyata pada proyek-proyek perumahan publik yang kita kunjungi. Subsidi New York atas perumahan masyarakat "berpendapatan menengah", dijustifikasi sebagai cara untuk mempertahankan keluarga-keluarga kelas menengah agar tidak meninggalkan kota, menghadirkan gambaran yang sangat berbeda. Apartemen-apartemen luas dan mewah disewakan pada tingkat harga yang disubsidi kepada keluarga "berpendapatan menengah" hanya oleh penggunaan yang sangat murah hati atas ketentuan tersebut. Apartemen-apartemen secara rata-rata disubsidi dalam jumlah lebih dari 200 dolar AS per bulan. Pembaruan perkotaan diadopsi dengan tujuan menghapuskan kawasan kumuh "penyakit perkotaan." Pemerintah mensubsidi akuisisi dan pembersihan wilayahwilayah untuk diperbarui dan membuat banyak dari lahan yang sudah dibersihkan itu tersedia bagi para pengembang swasta dengan harga rendah. Pembaruan perkotaan menghancurkan "empat rumah, sebagian besar darinya dihuni oleh warga kulit hitam, untuk setiap rumah yang dibangunnyasebagian besar dihuni oleh kaum kulit putih dengan pendapatan menengah dan atas."
18

Penghuni asli dipaksa berpindah ke tempat

lain, seringkali mengubah wilayah lain itu menjadi kawasan "berpenyakit". Program menyandang peran dengan kokoh nama "penghapusan kekumuhan" dan "penghapusan negro" sebagaimana sebagian kritik menjulukinya. Para penerima warisan utama dari perumahan publik dan pembaruan perkotaan tidak pernah adalah masyarakat miskin. Penerima warisan, agaknya, lebih cenderung kepada para pemilik properti yang membeli untuk perumahan publik atau berlokasi di kawasan

pembaruan perkotaan; keluarga berpendapatan kelas menengah dan kelas atas yang mampu menemukan tempat tinggal di apartemen-apartemen dengan harga tinggi atau townhouse yang seringkali menggantikan perumahan sewa murah yang diperbarui keluar dari eksistensi; para pengembang dan penghuni pusat-pusat perbelanjaan yang dibangun di kawasan kota; institusi-institusi seperti universitas dan gereja yang mampu menggunakan proyek pembaruan perkotaan guna meningkatkan lingkungan mereka. Sebagaimana belakangan editorial Wall Street Journal menuliskannya, // Komisi Perdagangan Federal (FTC) telah mencermati kebijakan perumahan pemerintah dan menemukan bahwa ia didorong oleh sesuatu yang lebih daripada altruisme (sikap mengutamakan kepentingan orang lain) murni. Cantelan pengarahan kebijakan staf FTC menemukan bahwa daya dorong utama tampaknya berasal dari mereka yang menghasilkan uang dari pembangunan perumahanpara kontraktor, bankir, serikat pekerja, pemasok material, dan lain-lain. Setelah perumahan dibangun, pemerintah dan berbagai "konstituen" ini hanya memiliki sedikit kepentingan padanya. Jadi FTC menerima komplain-komplain mengenai kualitas perumahan yang dibangun di bawah program federal, tentang atap yang bocor, perpipaan yang tidak memadai, pondasi yang buruk, dan lainnya. i// Dalam pada itu, bahkan di mana ia tidak dengan sengaja dihancurkan, perumahan dengan sewa rendah memburuk karena kontrol sewa maupun tindakan-tindakan serupa. Perawatan Kesehatan Obat-obatan merupakan bidang kesejahteraan terkini di mana peran pemerintah menggelembung. Pemerintahan lokal dan negara bagian, dan pada derajat yang lebih kecil pemerintahan federal, telah lama mempunyai peran dalam kesehatan publik

(sanitasi, penyakit menular, dan lainnya.) serta dalam penyediaan fasilitas rumah sakit. Selain itu, pemerintah federal menyediakan perawatan kesehatan bagi anggota militer dan para veteran. Namun, selambatnya di tahun 1960 belanja pemerintah untuk tujuan kesehatan sipil (yakni, mengecualikan militer dan veteran) adalah kurang dari 5 miliar dolar AS, atau sedikit di atas 1 persen dari pendapatan nasional. Setelah peluncuran Medicare dan Medicaid di tahun 1965, belanja pemerintah di bidang kesehatan dengan cepat menggunung, mencapai 68 miliar dolar AS pada 1977, atau sekitar 4,5 persen dari pendapatan nasional. Bagian pemerintah dari total belanja pada perawatan kesehatan juga meningkat hampir dua kali lipat, dari 25 persen di tahun 1960 menjadi 42 persen pada 1977. Tuntutan bagi pemerintah federal untuk memikul peran yang lebih besar berlanjut. Presiden Carter muncul dengan kecenderungan terhadap asuransi kesehatan nasional, walaupun dalam bentuk terbatas karena keterbatasan finansial. Senator Edward M. Kennedy tidak mempunyai rintangan sedemikian; dia mendorong dengan segera pengundang-undangan tanggung jawab penuh pemerintah untuk perawatan kesehatan atas warga negaranya. Tambahan belanja pemerintah menjadi paralel dengan pertumbuhan pesat dalam asuransi kesehatan swasta. Belanja total pada perawatan medis meningkat dua kali lipat dari tahun 1965 hingga 1977 sebagai bagian dari pendapatan nasional. Fasilitas medis juga berekspansi, tetapi tidak sepesat belanjanya. Hasil yang tidak terhindarkan adalah peningkatan tajam dalam harga perawatan kesehatan dan pada pendapatan para dokter serta lainnya yang terlibat dalam layanan medis. Pemerintah merespons dengan mencoba meregulasi prosedur medis yang mengikuti serta untuk menekan biaya yang dikenakan oleh dokter dan rumah sakit. Dan demikian ia

seharusnya. Jika pemerintah membelanjakan uang para pembayar pajak, adalah tepat dan layak bahwa ia seharusnya memerhatikan apa yang diperoleh atas apa yang dibelanjakannya: dia yang membayar pemain musik memanggil lagu. Jika tren yang ada sekarang berlanjut, hasil akhir tidak terhindarkan menjadi sosialisasi pengobatan. Asuransi kesehatan nasional adalah contoh lain dari pelabelan yang menyesatkan. Dalam sistem yang sedemikian akan tidak terdapat koneksi antara apa yang akan Anda bayar serta nilai yang berhubungan dengan penaksiran sebelumnya atas apa yang Anda akan berhak menerimanya, sebagaimana pada asuransi swasta. Selain itu ia tidak langsung mengasuransikan "kesehatan nasional"frase yang tidak bermaknatetapi pada penyediaan layanan medis terhadap warga negara. Apa yang dilakukan para penganjurnya pada faktanya adalah mengajukan sistem sosialisasi untuk pengobatan Sebagaimana Dr. Gunnar Biorck, seorang profesor medis terkemuka asal Swedia sekaligus kepala departemen farmasi di sebuah rumah sakit besar di Swedia menuliskan: // Pengaturan di mana kedokteran telah dipraktikkan selama ribuan tahun telah menjadi di mana pasien menjadi klien sekaligus majikan dari dokter. Sekarang negara, dalam satu manifestasi atau lainnya, mengklaim menjadi majikan dan, karenanya, yang meresepkan kondisi-kondisi di mana dokter harus melaksanakan kerjanya. Kondisi-kondisi ini mungkin tidakpada akhirnya tidakmenjadi terbatas pada jam kerja, gaji dan mengesahkan obat-obatan; mereka mungkin menginvasi keseluruhan teritorial dari hubungan pasien-dokter. . . . Jika peperangan sekarang ini tidak diperangi dan tidak dimenangkan, tidak akan ada pertempuran demi perjuangan hari esok.// Para penganjur sosialisasi kesehatan di Amerika Serikatuntuk memberi pemicunya nama yang tepatterutama mengutip Inggris Raya, dan yang lebih belakangan Kanada,

sebagai contoh dari keberhasilannya. Pengalaman Kanada terlalu baru untuk menyajikan ujian yang memadaisebagian besar sapu baru membersihkan yang sudah bersih namun kesulitan sudah muncul. British National Health Service sekarang sudah beroperasi lebih dari tiga dekade, dan hasilnya cukup meyakinkan. Bahwa, tidak diragukan, adalah mengapa Kanada menggantikan Inggris sebagai contoh yang dirujuk. Seorang dokter Inggris, Dr. Max Gammon, menghabiskan waktu lima tahun untuk mempelajari British Health Service. Pada sebuah laporan per Desember 1976 dia menuliskan: "[National Health Service] membawa pembiayaan negara tersentralisasi dan nyaris mengendalikan penghantaran terhadap semua layanan medis di negara ini. Sistem sukarela dari pendanaan dan penghantaran perawatan medis yang telah dikembangkan di Inggris selama 200 tahun sebelumnya, sepenuhnya hampir tereliminasi. Sistem wajib yang ada sekarang diorganisir ulang dan dibuat secara praktis menjadi universal." Juga, "Tidak ada rumah sakit baru pada faktanya dibangun di Inggris semasa 13 tahun pertama dari National Health Service dan sekarang, pada 1976, terdapat lebih sedikit ranjang rumah sakit di Inggris daripada di Juli 1948 ketika National Health Service mengambilalih." 21 Dan, kita bisa menambahkan, dua pertiga dari ranjang tersebut berada di rumah sakit yang dibangun sebelum tahun 1900 oleh perusahaan kesehatan swasta serta oleh pendanaan swasta. Dr. Gammon dituntun oleh surveinya untuk mengumumkan apa yang disebutnya sebagai teori pemindahan birokrasi: makin birokratis sebuah organisasi, makin besar tingkatan terhadap ketidakbergunaan kerja akan cenderung menggantikan kerja yang berguna perluasan menarik dari salah satu hukum Parkinson. Dia mengilustrasikan teori dengan

layanan rumah sakit di Inggris sejak tahun 1965 hingga 1973. Dalam periode delapan tahun tersebut jumlah staf rumah sakit secara total meningkat sejumlah 28 persen, administratif dan pekerjaan perkantoran sebesar 51 persen. Namun output, sebagaimana diukur oleh rata-rata jumlah ranjang rumah sakit yang ditempati per hari, sebenarnya menurun sebesar 11 persen. Dan tidak, sebagaimana Dr. Gammon segera menunjuk, karena kurangnya pasien untuk menempati ranjang tersebut. Pada sepanjang waktu terdapat daftar tunggu untuk ranjang rumah sakit sekitar 600.000 orang. Banyak yang harus menunggu hingga bertahun-tahun untuk menanti sebuah operasi di mana jasa layanan kesehatan ini memandangnya sebagai opsional atau dapat ditunda. Para dokter meninggalkan British Health Service. Sekitar sepertiga dari banyak dokter beremigrasi setiap tahun dari Inggris ke negara-negara lain sebagai lulusan dari fakultasfakultas kedokterannya. Pertumbuhan pesat belakangan dari praktik medis swasta yang secara ketat dibatasi, termasuk asuransi kesehatan swasta, serta rumah sakit swasta dan perawatan di rumah merupakan akibat lain dari ketidakpuasan terhadap layanan kesehatan pemerintah. Dua argumentasi utama ditawarkan untuk memperkenalkan sosialisasi pengobatan di Amerika Serikat: pertama, bahwa biaya berobat melampaui kemampuan dari mayoritas warga Amerika; kedua, sosialisasi akan bagaimanapun mengurangi biaya. Alasan kedua ini dapat dimentahkanminimal hingga seseorang bisa menemukan sebagian contoh dari aktivitas yang dilakukan dengan lebih ekonomis oleh pemerintah daripada oleh perusahaan swasta. Sebagaimana terhadap yang pertama, masyarakat negeri itu harus membayar biaya dengan satu cara atau lainnya; satu-satunya pertanyaan adalah apakah mereka membayarnya secara langsung atas nama mereka sendiri, atau secara tidak

langsung melalui mediasi birokrasi pemerintah yang akan mengurangi bagian substansial dari gaji dan belanja mereka sendiri. Pada sembarang peristiwa, biaya perawatan medis biasa adalah dengan baik berada dalam jangkauan mayoritas keluarga-keluarga Amerika. Pengaturan asuransi swasta tersedia guna memenuhi kedaruratan dari pengeluaran besar yang tidak lazim. Sudah 90 persen dari semua tagihan di rumah sakit dibayarkan melalui pelunasan oleh pihak ketiga. Kasus kesukaran yang eksepsional tidak diragukan lagi akan terjadi, dan sebagian bantuan, swasta atau pemerintah, mungkin diinginkan untuknya. Namun bantuan untuk sedikit kasus kesukaran sulit dibenarkan untuk menempatkan keseluruhan populasi dalam suatu kondisi yang sama. Untuk memberi pemahaman mengenai proporsi, pengeluaran total pada perawatan medis, swasta dan pemerintah, berjumlah kurang dari dua pertiga sebanyak belanja pada perumahan, sekitar tiga perempat sebanyak atas pengeluaran pada otomotif, dan hanya dua setengah kali dari belanja untuk alkohol dan tembakauyang tidak diragukan lagi justru menambahi tagihan medis. Dalam opini kita tidak ada kasus apapun bagi sosialisasi perawatan medis. Secara kontras, pemerintah sudah memainkan peran yang terlalu besar pada perawatan medis. Sembarang ekspansi lebih jauh terhadap perannya akan sangat berlawanan dengan kepentingan pasien, dokter, serta personel perawatan kesehatan. Kita mendiskusikan aspek lain dari pemeliharaan kesehatanlisensi dari para dokter dan topangannya pada kekuatan Asosiasi Medis Amerikapada Bab 8 tentang "Siapa yang Memproteksi Pekerja?" BUAH PIKIRAN KELIRU TENTANG NEGARA KESEJAHTERAAN

Mengapa semua program ini menjadi begitu mengecewakan? Tujuan mereka tentu saja manusiawi dan mulia. Mengapa tujuan ini tidak tercapai? Pada fajar era baru semuanya terlihat baik. Masyarakat yang diuntungkan (menerima manfaat) baru sedikit; para pembayar pajak bersedia untuk membiayainya, mereka ini berjumlah banyaksehingga masing-masing membayarkan jumlah yang sedikit untuk menyediakan manfaat signifikan terhadap sedikit orang yang membutuhkan. Seiring program-program kesejahteraan meluas, jumlah itu berubah. Sekarang semua dari kita membayarkan dari satu saku untuk menempatkan uangatau sesuatu yang bisa dibeli oleh uangdalam lainnya. Sebuah klasifikasi sederhana dari pengeluaran menunjukkan mengapa proses itu menuntun pada hasil yang tidak diinginkan. Ketika Anda membelanjakan, Anda mungkin membelanjakan uang milik sendiri atau milik orang lain; dan Anda mungkin membelanjakan untuk manfaat bagi diri sendiri atau bagi orang lain. Mengombinasikan dua pasangan alternatif ini menghasilkan empat kemungkinan yang diringkaskan dalam tabel sederhana berikut: 22 ANDA PEMBOROS Dibelanjakan Kepada Siapa
Uang Siapa Milik Anda Milik Orang Lain And a I III Orang Lain II IV

Kategori 1 pada tabel mengacu pada Anda membelanjakan uang milik Anda kepada diri sendiri. Misalnya, Anda berbelanja di supermarket. Anda dengan jelas memiliki insentif kuat baik untuk mengekonomiskan dan guna mendapat nilai sebanyak mungkin atas setiap dolar AS yang dibelanjakan.

Kategori Il mengacu, Anda membelanjakan uang milik Anda kepada orang lain. Anda berbelanja untuk hadiah Natal atau hadiah ulang tahun. Anda mempunyai insentif yang sama untuk mengekonomiskan sebagaimana dalam Kategori I tetapi bukan insentif yang sama untuk memeroleh nilai penuh atas uang Anda, paling tidak sebagaimana dinilai oleh selera dari penerima. Anda akan, tentu saja, ingin memeroleh sesuatu di mana si penerima akan menyukainyabahwa ia juga menghasilkan impresi yang tepat dan tidak mengambil terlalu banyak waktu serta usaha. (Jika, memang, tujuan utama Anda adalah memungkinkan penerima untuk memeroleh sebanyak mungkin nilai per dolar, Anda akan memberinya dana tunai, mengubah belanja Kategori II Anda pada belanja Kategori I olehnya.) Kategori IIII mengacu pada, Anda membelanjakan uang orang lain untuk diri Anda sendirimisalnya, makan siang pada akun pengeluaran. Anda tidak memiliki insentif kuat untuk menurunkan biaya makan siang, tetapi Anda mempunyai insentif kuat untuk membuat uang Anda bernilai. Kategori IV mengacu pada, Anda membelanjakan uang orang lain juga untuk orang lainnya. Anda membayari untuk makan siang seseorang di luar dari akun pengeluaran. Anda memiliki sedikit insentif baik untuk mengekonomiskan atau mencoba membuat tamu Anda mendapatkan makan siang yang dia akan menilainya dengan paling tinggi. Namun, jika Anda makan siang dengannya, sehingga makan siang itu merupakan campuran antara Kategori III dan Kategori IV, Anda mempunyai insentif kuat untuk memuaskan selera Anda sendiri dengan mengorbankan selera dia, jika perlu. Semua program-program kesejahteraan jatuh ke dalam Kategori IIImisalnya, Jaminan Sosial yang melibatkan pembayaran tunai di mana penerimanya bebas untuk

membelanjakan sesuai keinginan dia; atau Kategori IVmisalnya, perumahan publik; kecuali bahwa bahkan program Kategori IV berbagi satu fitur dari Kategori III, yakni, bahwa birokrat yang mengelola program ikut serta dalam makan siang; dan semua program-program Kategori III memiliki birokrat di antara para penerimanya. Dalam opini kita karakteristik dari belanja kesejahteraan ini adalah sumber utama dari cacatnya. Para legislator mengadakan pemilihan untuk membelanjakan uang orang lain. Para pemilih yang memilih legislator pada satu pemahaman memilih untuk membelanjakan uang mereka untuk diri mereka sendiri, namun tidak dalam pengertian langsung dari belanja Kategori I. Hubungan antara pajak yang dibayarkan oleh seseorang dan belanja yang dia pilih adalah teramat longgar. Pada praktiknya, para pemilih, seperti legislator, adalah berkecenderungan untuk memandang seseorang lain sebagai membayari untuk program-program di mana legislator memilih secara langsung dan para pemilih memilih dengan tidak langsung. Birokrat yang mengelola program-program juga membelanjakan uang orang lain. Maka tidak mengherankan jika jumlah yang dibelanjakan menjadi membengkak. Birokrat membelanjakan uang orang lain bagi orang lain. Hanya kebaikan manusiawi, bukan yang jauh lebih kuat dan lebih dapat diandalkan memacu kepentingan diri sendiri, memastikan bahwa mereka akan membelanjakan uang dalam cara yang paling bermanfaat bagi penerimanya. Karena itu keborosan dan ketidakefektifan dari belanja. Namun itu bukan seluruhnya. Daya tarik dari mendapat uang orang lain adalah kuat. Banyak, termasuk para birokrat yang mengelola program, akan mencoba untuk mendapatkannya bagi diri mereka sendiri daripada membuatnya mengalir kepada

seseorang lain. Godaan untuk terlibat dalam korupsi, untuk berbuat curang, adalah kuat dan tidak selalu ditentang atau membuat frustrasi. Mereka yang menentang godaan untuk berbuat curang akan menggunakan sarana-sarana berlegitimasi untuk mengarahkan uang bagi diri mereka sendiri. Mereka akan melobi bagi perundang-undangan yang menguntungkan dirinya sendiri, bagi aturan-aturan di mana mereka dapat diuntungkan. Birokrat yang mengelola program akan menekan demi gaji yang lebih baik dan penghasilan tambahan bagi dirinya sendirisebuah hasil di mana program-program yang lebih besar akan memfasilitasinya. Upaya oleh masyarakat untuk mengalihkan belanja pemerintah bagi diri mereka sendiri memiliki dua konsekuensi yang mungkin tidak jelas. Pertama, ia menjelaskan mengapa begitu banyak program cenderung menguntungkan kelompok berpenghasilan menengah dan atas daripada kaum miskin yang hal itu sejatinya dipandang ditujukan bagi mereka. Kaum miskin cenderung bukan hanya kekurangan keahlian yang bernilai di pasar, namun juga keahlian yang dibutuhkan untuk menjadi berhasil dalam pertarungan politis demi pendanaan. Bahkan, kekurangan mereka dalam pasar politik cenderung lebih besar daripada di bidang ekonomi. Begitu para reformator bermakna yang mungkin telah membantu untuk membuat tindakan kesejahteraan diundang-undangkan melangkah pada pembaruan selanjutnya, kaum miskin ditinggalkan untuk menjaga diri mereka sendiri dan mereka akan hampir selalu ditundukkan oleh kelompok-kelompok yang telah mendemonstrasikan kapasitas lebih besar guna mengambil keuntungan dari peluang yang tersedia. Konsekuensi kedua adalah bahwa keuntungan bersih kepada para penerima atas transfer akan kurang daripada jumlah total yang ditransfer. Jika 100 dolar AS dari uang seseorang

lainnya didapat, ia membayar untuk membelanjakan 100 dolar AS dari uang Anda sendiri guna memerolehnya. Biaya yang terjadi untuk melobi para legislator dan otoritas perundangan, bagi kontribusi terhadap kampanye politik, dan untuk banyak sekali itemitem lain yang sepenuhnya terbuangmembahayakan pembayar pajak yang membayar dan tidak memberi manfaat bagi seorang pun. Hal itu harus dikurangkan dari transfer kotor untuk keuntungan bersihdan mungkin, tentu saja, pada waktu melampaui transfer kotor, menghasilkan rugi bersih, dan bukannya keuntungan. Konsekuensi permintaan subsidi ini juga membantu untuk menjelaskan tekanan bagi belanja yang lebih dan lebih lagi, serta lebih banyak program. Tindakan awal gagal mencapai tujuan dari para pembuat perubahan yang mensponsorinya. Mereka menyimpulkan bahwa tidak cukup yang sudah dikerjakan dan meminta program-program tambahan. Mereka menjadi sebagai sekutu baik untuk masyarakat yang memimpikan karir sebagai birokrat yang mengelola program-program maupun masyarakat yang meyakini mereka dapat mengambil uang tersebut untuk dibelanjakan. Belanja kategori IV cenderung untuk menjadi korup bagi orang-orang yang terlibat. Semua program yang demikian menempatkan sebagian orang dalam posisi untuk memutuskan apa yang baik bagi orang lain. Dampaknya adalah memengaruhi dalam satu kelompok perasaan dari kekuatan hampir seperti Tuhan; di pihak lain, perasaan ketergantungan seperti seorang anak. Kapasitas penerima manfaat untuk kemandirian, untuk menghasilkan keputusan sendiri, mengalami penyusutan karena tidak pernah dipergunakan lagi. Selain pada membuang-buang uang, selain pada kegagalan untuk mencapai tujuan yang dimaksud, hasil akhirnya adalah membusukkan susunan moral yang memegang komunitas yang layak bersama-sama.

Akibat lain dari belanja Kategori III atau IV mempunyai dampak serupa. Terlepas dari pemberian sukarela, Anda dapat membelanjakan uang seseorang lain hanya dengan mengambilnya seperti yang dilakukan oleh pemerintah. Penggunaan paksaan karena itu berada di jantung negara kesejahteraansarana yang buruk cenderung mengorupsi hal yang baik. Itulah juga alasan mengapa negara kesejahteraan mengancam kebebasan kita dengan begitu serius. APA YANG SEHARUSNYA DIKERJAKAN Mayoritas dari program-program kesejahteraan sekarang ini seharusnya tidak pernah diberlakukan. Jika ia tidak pernah diberlakukan, banyak dari orang-orang yang sekarang bergantung padanya akan menjadi individu-individu mandiri alih-alih berada di bawah perwalian negara. Dalam jangka pendek terlihat kejam bagi sebagian orang, membuat mereka tidak memiliki pilihan untuk membayar dengan biaya rendah, kerja yang tidak menarik. Namun dalam jangka panjang ia akan menjadi jauh lebih manusiawi. Betapapun, melihat eksistensi program-program kesejahteraan, ia tidak dapat dihapuskan begitu saja dalam semalam. Kita perlu sebagian cara untuk meringankan transisi dari mana kita dan ke mana kita akan menjadi, dari menyediakan bantuan kepada masyarakat yang sekarang tergantung pada kesejahteraan sementara pada saat bersamaan mendorong peralihan teratur masyarakat dari bergantung pada bantuan pemerintah menjadi bergantung pada penghasilannya sendiri. Program transisional semacam itu telah diajukan dan dapat meningkatkan tanggung jawab individu, mengakhiri perpecahan yang ada sekarang atas bangsa ke dalam dua kelas, mengurangi baik belanja pemerintah maupun birokrasi masif yang ada sekarang, dan pada saat bersamaan memastikan jaring pengaman bagi setiap orang di negeri itu,

jadi tidak seorang pun perlu menderita keadaan sukar yang menakutkan. Sayangnya, pengundang-undangan dari program terlihat menjadi mimpi utopia saat ini. Terlalu banyak benturan kepentinganideologi, politik, dan finansialmenghalangi jalan. Walaupun demikian, terlihat layak untukmenyusun elemen-elemen utama dari program seperti itu, bukan dengan sembarang ekspektasi yang akan diadopsi dalam waktu dekat, tetapi guna menyediakan visi arahan di mana kita seharusnya bergerak, visi yang bisa menuntun perubahan bertahap. Program memiliki dua komponen esensial: pertama, memperbarui sistem kesejahteraan yang ada sekarang ini dengan menggantikan campuran dari program-program spesifik dengan sebuah program tunggal komprehensif dari suplemen pendapatan dalam bentuk uang tunaipajak pendapatan negatif yang terkait pada pajak pendapatan positif; kedua, membuka Jaminan Sosial sementara memenuhi komitmen yang ada sekarang dan secara bertahap memerlukan masyarakat untuk membuat pengaturannya sendiri bagi pensium mereka sendiri. Pembaruan komprehensif sedemikian akan mengerjakan lebih banyak efisiensi dan lebih manusiawi daripada sistem kesejahteraan kita (Amerika, ed) yang ada saat ini yang begitu tidak efisien dan tidak manusiawi. Ia akan menyediakan jaminan minimum terhadap semua orang yang membutuhkan tanpa memandang alasan kebutuhan mereka sementara mengerjakan sesedikit mungkin bahaya terhadap karakter mereka, kebebasan mereka, atau insentif mereka untuk memperbaiki kondisinya sendiri. Ide dasar dari pajak pendapatan negatif adalah sederhana, begitu kita mempenetrasi tabir asap yang menyembunyikan fitur-fitur esensial dari pajak pendapatan positif. Berdasarkan pajak pendapatan positif saat ini Anda diizinkan menerima sejumlah tertentu dari pendapatan

tanpa membayar pajak apapun. Jumlah pasti tergantung pada ukuran dari keluarga Anda, usia Anda, dan pada apakah Anda membuat daftar perincian dari potongan yang didapat. Jumlah ini terdiri atas sejumlah elemenpengecualian personal, kelonggaran untuk pendapatan rendah, potongan standar (yang belakangan dilabeli kembali jumlah tanda kurung nol), jumlah yang berhubungan pada kredit pajak umum, dan untuk kita semua tahu masih ada item-item lain yang telah ditambahkan oleh kejeniusan Rube Goldberg yang telah mengisinya dengan pajak pendapatan pribadi. Untuk menyederhanakan diskusi, biarkan kita mempergunakan istilah Inggris yang lebih sederhana dari "personal allowances" untuk mengacu pada jumlah dasar ini. Jika pendapatan Anda melampaui kelonggaran (allowances), Anda membayar pajak atas kelebihannya pada tingkatan yang bertahap bergantung pada ukuran kelebihan tersebut. Bagaimana jika pendapatan Anda kurang dari allowances? Berdasarkan sistem yang ada sekarang, allowances yang tidak dipergunakan itu secara umum tidak bernilai. Anda sekadar tidak perlu membayar pajak.23 Jika pendapatan kebetulan setara dengan allowances dalam masing-masing dua tahun berturutan, Anda tidak perlu membayar pajak pada kedua tahun itu. Andaikata Anda mempunyai pendapatan yang sama selama dua tahun bersama-sama, tetapi lebih dari separuh diterima pada tahun pertama. Anda akan mempunyai pendapatan yang dapat dikenakan pajak positif, yakni, pendapatan melampaui allowances untuk tahun tersebut, dan akan membayar pajak padanya. Pada tahun kedua, Anda akan mempunyai pajak pendapatan negatif, yakni, allowances melampaui pendapatan tetapi Anda akan, secara umum, tidak memeroleh manfaat dari allowances yang tidak dipergunakan itu. Anda

akan berakhir pada membayar lebih banyak pajak selama dua tahun bersamaan daripada jika pendapatan dibagi dengan merata di tiap tahun. 24 Dengan pajak pendapatan negatif, Anda akan menerima dari pemerintah sebagian dari allowances yang tidak dipergunakan. Jika bagian yang Anda terima adalah sama seperti tingkat pajak pada pendapatan positif, pajak total yang Anda bayarkan dalam dua tahun akan menjadi sama tanpa memedulikan bagaimana pendapatan tersebut terbagi di antara kedua tahun itu. Ketika pendapatan Anda berada di atas allowances, Anda akan membayar pajak, jumlahnya tergantung pada tingkat tarif pajak yang dikenakan pada berbagai jumlah pendapatan. Ketika pendapatan berada di bawah allowances, Anda akan menerima subsidi, jumlahnya tergantung pada tingkat subsidi yang diatribusikan pada beragam jumlah dari allowances yang tidak terpakai. Pajak pendapatan negatif akan memungkinkan bagi pendapatan berfluktuasi,

sebagaimana dalam contoh kita, tetapi itu bukanlah tujuan utamanya. Tujuan utama adalah untuk menyediakan sarana langsung untuk memastikan setiap keluarga suatu jumlah minimum, sementara pada saat yang sama menghindari birokrasi masif, mempertahankan tindakan yang signifikan dari tanggung jawab individu, serta mempertahankan insentif bagi individu-individu untuk bekerja dan memeroleh jumlah yang cukup untuk membayar pajak alih-alih menerima subsidi. Pertimbangkan contoh angka tertentu. Di tahun 1978 allowances berjumlah 7.200 dolar AS untuk sebuah keluarga dengan empat anggota, tidak satupun berusia di atas 65 tahun. Misalkan pajak pendapatan negatif berada dalam eksistensi dengan tingkat subsidi 50 persen dari allowances yang tidak dipergunakan. Dalam kasus itu, sebuah keluarga

dengan empat anggota yang tidak mempunyai pendapatan akan berhak menerima subsidi 3.600 dollar AS. Jika para anggota keluarga menemukan pekerjaan dan memeroleh pendapatan, jumlah subsidi akan menurun, tetapi pendapatan total keluargasubsidi plus pendapatanakan meningkat. Jika pendapatan sebesar 1.000 dolar AS, subsidi akan turun menjadi 3.100 dolar AS dan pendapatan total naik menjadi 4.100 dolar AS. Secara efektif, pendapatan akan terbelah antara mengurangi subsidi dan meningkatkan pendapatan keluarga. Ketika pendapatan keluarga mencapai 7.200 dolar AS, subsidi akan merosot menjadi nol. Ia akan menjadi titik impas di mana keluarga tidak akan menerima subsidi dan tidak juga membayar pajak. Jika pendapatan terus meningkat, keluarga akan mulai dikenakan kewajiban untuk membayar pajak. Kita tidak perlu melangkah ke dalam detail administratifapakah subsidi akan dibayarkan mingguan, dua mingguan, atau bulanan, bagaimana kepatuhan akan diperiksa, dan seterusnya. Ia mencukupi untuk mengatakan bahwa pertanyaan-pertanyaan ini telah secara menyeluruh dieksplorasi; bahwa rencana-rencana detail telah dikembangkan dan diberikan kepada Kongrespermasalahan yang padanya seharusnya kita berpaling. Pendapatan pajak negatif akan menjadi suatu pembaruan yang memuaskan dari sistem kesejahteraan kita (rakyat Amerika, ed) saat ini hanya jika ia menggantikan tuan rumah dari program-program spesifik lain yang kita punyai sekarang. Ia akan lebih membahayakan daripada menjadi baik jika ia sekadar menjadi kain lap kotor lain dalam tas kain lap dari program-program kesejahteraan. Jika ia menggantikannya, pajak pendapatan negatif akan memiliki banyak keuntungan. Ia mengarahkan secara spesifik pada problem kemiskinan. Ia memberi bantuan dalam bentuk yang paling berguna bagi penerimanya, yakni, dana tunai. Adalah umumia

tidak memberikan bantuan karena penerimanya sudah tua atau cacat atau sakit atau tinggal di kawasan tertentu, atau sembarang fitur spesifik lain yang memberi hak kepada masyarakat untuk memeroleh manfaat berdasarkan program-program yang berlaku sekarang. Ia memberikan bantuan karena penerimanya berpendapatan rendah. Ia membuat menjadi eksplisit biaya yang ditanggung oleh para pembayar pajak. Seperti tindakan lain untuk meringankan kemiskinan, ia mengurangi insentif dari masyarakat yang dibantu guna membantu diri mereka sendiri. Namun, jika tingkat subsidi dipertahankan pada level yang masuk akal, ia tidak menghapuskan insentif tersebut dengan sepenuhnya. Setiap dana ekstra yang diperoleh selalu berarti lebih banyak uang tersedia untuk dibelanjakan. Sama pentingnya, pajak pendapatan negatif akan mengurus dengan birokrasi besar yang sekarang mengelola rombongan besar program-program kesejahteraan. Pajak pendapatan negatif akan cocok secara langsung pada sistem pajak pendapatan kita (Amerika, ed) sekarang ini dan dapat dikelola bersama dengannya. Ia akan mengurangi penghindaran berdasarkan pajak pendapatan saat ini karena setiap orang akan diminta untuk mengisi formulir pajak pendapatan. Beberapa personel tambahan mungkin diperlukan, tetapi tidak ada yang seperti jumlah mereka yang sekarang dipekerjakan untuk mengelola programprogram kesejahteraan. Mengurusi dengan birokrasi yang besar dan mengintegrasikan sistem subsidi dengan sistem pajak, pajak pendapatan negatif akan mengeliminasi demoralisasi situasi saat ini di mana sebagian orangpara birokrat yang mengelola programmenjalankan kehidupan orang lain. Ia akan membantu mengeliminasi perpecahan yang ada sekarang dari populasi ke dalam dua kelasmereka yang membayar dan mereka yang didukung oleh dana

publik. Pada level impas yang beralasan dan tingkat tarif pajak, ia akan menjadi jauh lebih murah dibandingkan sistem kita sekarang. Masih terdapat kebutuhan bagi bantuan personal terhadap sebagian keluarga yang tidak mampu karena satu alasan atau lainnya guna mengelola urusan mereka sendiri. Namun, jika beban pemeliharaan pendapatan ditangani oleh pajak pendapatan negatif, bantuan itu dapat dan akan disediakan oleh aktivitas-aktivitas amal swasta. Kita meyakini bahwa salah satu biaya terbesar dari sistem kesejahteraan kita saat ini adalah ia tidak hanya meruntuhkan serta merusakkan keluarga-keluarga, namun juga meracuni berseminya aktivitas amal swasta. Di mana Jaminan Sosial cocok ke dalam hal yang indah ini, jika secara politik ia merupakan mimpi yang tidak layak? Solusi terbaik dalam pandangan kita akan mengombinasikan pengundang-undangan pajak pendapatan negatif dengan merilekskan Jaminan Sosial sementara bertahan pada kewajiban-kewajiban saat ini. Cara yang akan dilakukan menjadi: 1. Mencabut dengan segera pajak atas upah. 2. Melanjutkan membayar semua manfaat yang ada berdasarkan Jaminan Sosial jumlah di mana mereka berhak berdasarkan undang-undang yang sekarang. 3. Memberi setiap pekerja yang sudah memeroleh pencakupan klaim terhadap pensiun tersebut, ketidakmampuan, serta manfaat bagi mereka yang masih hidup di mana pembayaran pajak dan pendapatannya hingga saat itu akan memberinya hak di bawah hukum sekarang ini, dikurangi oleh nilai saat ini (present value) dari pengurangan dalam pajaknya di masa mendatang sebagai hasil dari pencabutan pajak upah. Pekerja dapat memilih untuk mengambil manfaatnya dalam bentuk anuitas masa mendatang atau

obligasi pemerintah yang setara dengan nilai saat ini dari manfaat yang padanya dia akan berhak. 4. Memberikan setiap pekerja yang belum memeroleh pencakupan suatu jumlah modal (kembali dalam bentuk obligasi) setara dengan akumulasi nilai pajak di mana dia atau majikannya telah membayarkan dengan atas namanya. 5. Menghentikan akumulasi lebih jauh dari manfaat, memperbolehkan individu-individu untuk menyediakan pensiun mereka sendiri sepanjang mereka menginginkannya. 6. Mendanai pembayaran berdasarkan item 2, 3, dan 4 di luar dari dana pajak umum plus penerbitan obligasi pemerintah. Program transisi ini tidak menambahkan dalam sembarang cara terhadap utang sebenarnya dari pemerintah Amerika Serikat. Dengan kontras, ia mengurangi utang itu dengan mengakhiri janji terhadap para penerima manfaat di masa depan. Ia sekadar membawa ke dalam kewajiban terbuka yang sekarang tersembunyi. Ia mendanai apa yang sekarang tidak terdanai. Langkah-langkah ini akan memungkinkan sebagian besar dari perangkat administratif Jaminan Sosial saat ini untuk segera dirombak. Menurunnya Jaminan Sosial akan menghapuskan dampaknya saat ini yang melemahkan lapangan kerja dan juga akan berarti pendapatan nasional yang lebih besar sekarang. Ia akan menambahkan pada tabungan personal dan juga menuntun pada tingkat yang lebih tinggi dari formasi modal dan tingkat pertumbuhan yang lebih pesat atas pendapatan. Ia akan menstimulasi pembangunan dan ekspansi rencana pensiun swasta, sehingga memperkuat keamanan banyak pekerja. APA YANG SECARA POLITIK LAYAK?

Ini adalah mimpi yang bagus, namun sayangnya ia tidak mempunyai kesempatan dari apapun yang sedang diundang-undangkan sekarang. Tiga PresidenPresiden Nixon, Ford, dan Cartertelah mempertimbangkan dan merekomendasikan suatu program yang meliputi elemen-elemen dari pajak pendapatan negatif. Dalam setiap kasus tekanan politik mendorong mereka menawarkan program sebagai tambahan bagi banyak program yang sudah ada, daripada sebagai pengganti baginya. Dalam setiap kasus tingkat subsidi juga begitu tinggi di mana program memberi sedikit sembarang insentif kepada para penerimanya untuk memeroleh pendapatan. Program-program berbentuk tidak serasi ini akan membuat keseluruhan sistem menjadi lebih buruk, tidak menjadi lebih baik. Meskipun kita (Amerika, ed) telah menjadi yang pertama untuk mengajukan pajak pendapatan negatif sebagai pengganti sistem kesejahteraan kita yang ada sekarang, tidak seorang pun dari kita memberikan testimoni di hadapan Kongres melawan versi di mana Presiden Nixon menawarkannya sebagai Rencana Bantuan Keluarga.26 Hambatan politik terhadap pajak pendapatan negatif yang dapat diterima adalah dua hal yang berhubungan. Yang makin jelas adalah keberadaaan konflik kepentingan di dalam program saat ini: penerima manfaat, negara dan pejabat lokal yang memandang dirinya sendiri sebagai diuntungkan dari program tersebut, dan, yang terpenting, birokrasi kesejahteraan yang mengelola mereka." Hambatan yang kurang nyata adalah konflik di antara tujuan-tujuan yang menganjurkan reformasi kesejahteraan, termasuk konflik kepentingan yang ada, yang berusaha dicapai. Sebagaimana Martin Anderson menempatkannya dalam bab yang bagus sekali pada "Ketidakmungkinan Reformasi Kesejahteraan Radikal,"

// Semua skema reformasi kesejahteraan radikal memiliki tiga bagian dasar yang secara politik sangat sensitif. Yang pertama adalah tingkat manfaat dasar yang disediakan, misalnya, terhadap keluarga dengan empat anggota pada kesejahteraan. Kedua adalah derajat di mana program memengaruhi insentif dari seseorang pada kesejahteraan untuk mencari kerja atau meraih lebih banyak pendapatan. Ketiga adalah biaya tambahan bagi para pembayar pajak. . . . Untuk menjadi sebuah realitas politik rencana itu harus menyediakan level dukungan yang layak untuk itu terhadap kesejahteraan, ia harus berisi insentif kuat untuk bekerja, dan ia harus memiliki biaya yang masuk akal. Dan ia harus mengerjakan ketiganya secara bersamaan.27 // Konflik muncul dari konten yang diberikan pada "layak," untuk "kuat," dan untuk "masuk akal," tetapi terutama untuk menjadi "layak." Jika suatu tingkat dukungan yang layak" berarti bahwa sedikit jika ada dari para penerima yang ada sekarang untuk menerima lebih sedikit dari program pembaruan daripada mereka sekarang

melakukannya dari kumpulan program yang tersedia, maka adalah mustahil untuk mencapai ketiga tujuan secara simultan, tidak peduli seberapa "kuat" dan "masuk akal" ia diinterpretasikan. Tetapi, sebagaimana Anderson mengatakan, "Tidak ada cara di mana Kongres, minimal dalam waktu dekat, segera meloloskan sembarang tipe dari reformasi kesejahteraan yang sebenarnya mengurangi pembayaran untuk jutaan penerima kesejahteraan." Pertimbangkan pajak pendapatan negatif sederhana yang kita perkenalkan sebagai sebuah ilustrasi dalam bagian sebelumnya: suatu titik impas untuk sebuah keluarga dengan empat orang anggota dari 7.200 dolar AS, tingkat subsidi 50 persen, yang berarti

pembayaran sejumlah 3.600 dolar AS kepada sebuah keluarga dengan tanpa sumber dukungan lain. Tingkat subsidi 50 persen akan memberi insentif kuat yang dapat ditoleransi untuk bekerja. Biayanya akan jauh lebih sedikit daripada biaya dari programprogram rumit yang ada sekarang. Namun, level dukungan secara politik tidak dapat diterima sekarang. Sebagaimana Anderson mengatakan, "Kesejahteraan tipikal dari keluarga dengan empat orang anggota di Amerika Serikat sekarang [awal tahun 1978] layak untuk sekitar 6.000 dolar AS dalam jasa dan uang setiap tahun. Di negara-negara bagian dengan pembayaran lebih tinggi, seperti New York, jumlah kesejahteraan keluarga yang menerima manfaat tahunan berkisar dari 7.000 hingga 12.000 dolar AS dan lebih." 28 Bahkan angka tipikal 6.000 dolar AS memerlukan tingkat subsidi 83,3 persen jika titik impas dipertahankan pada level 7.200 dllar AS. Tingkat sedemikian akan dengan serius merusakkan insentif untuk bekerja maupun menambahi biaya dalam jumlah besar. Tingkat subsidi dapat dikurangi dengan membuat titik impas menjadi lebih tinggi, namun itu akan menambah dengan kuat kepada biaya. Ini merupakan lingkaran ganas di mana tidak ada jalan keluar darinya. Jadi sepanjang ia tidak secara politik layak untuk mengurangi pembayaran kepada banyak orang yang sekarang menerima banyak manfaat dari bermacam-macam program yang ada sekarang, Anderson adalah tepat: "Tidak ada cara untuk mencapai semua kondisi yang dibutuhkan secara politik untuk pembaruan radikal kesejahteraan pada saat yang bersamaan." 2s Namun, apa yang secara politik tidak layak sekarang ini mungkin menjadi masuk akal dari sisi hitung-hitungan politik di masa mendatang. Para ilmuwan politik dan ekonom

memiliki catatan yang menyedihkan dalam memprediksikan apa yang secara politik akan menjadi layak. Prediksi mereka berulangkali berkontradiksi berdasarkan pengalaman. Guru kita yang hebat dan dipuja Frank H. Knight adalah gemar mengilustrasikan berbagai bentuk kepemimpinan dengan bebek yang terbang dengan formasi V dengan seorang pemimpin di bagian depan. Selalu sekarang dan kemudian, dia akan mengatakan, bebek-bebek di belakang pemimpin akan berubah arah sementara sang pemimpin terus terbang melaju ke depan. Ketika pemimpin melihat ke sekelilingnya dan menyaksikan tidak seorang pun mengikuti, dia akan bergegas berada di depan formasi V itu kembali. Itulah satu bentuk kepemimpinantidak diragukan lagi bentuk yang paling umum di Washington. Sementara kita menerima pandangan bahwa proposal-proposal kita saat ini tidak layak secara politis, kita telah merangkumkannya sepenuh yang kita miliki, bukan hanya sebagai sebuah ideal yang dapat menuntun reformasi bertahap, namun juga dalam harapan di mana mereka mungkin, cepat atau lambat, menjadi layak secara politis. KESIMPULAN Pola seperti kekaisaran masih mendominasi hingga baru-baru ini Departemen Kesehatan, Pendidikan dan Kesejahteraan (Amerika Serikat, ed) membelanjakan lebih banyak dan lebih lagi uang kita setiap tahun untuk kesehatan kita. Dampak utamanya hanyalah sekadar peningkatan biaya medis dan layanan kesehatan tanpa perbaikan yang berhubungan dalam kualitas perawatan medis. Belanja di bidang pendidikan memang meroket, namun berdasarkan kesepakatan bersama kualitas pendidikan justru merosot. Bertambahnya jumlah kontrol yang kaku telah

diberlakukan kepada kita guna mempromosikan integrasi rasial, tetapi masyarakat kita tampaknya justru menjadi lebih terfragmentasi. Miliaran dolar AS dibelanjakan setiap tahun pada kesejahteraan, tetapi pada masa ketika rata-rata standar hidup warga Amerika Serikat menjadi lebih tinggi daripada yang pernah terjadi dalam sejarah, gelindingan program kesejahteraan bertumbuh. Anggaran Jaminan Sosial adalah kolosal, namun Jaminan Sosial berada dalam kesulitan finansial yang dalam. Kaum muda mengkomplain, dan dengan banyak keadilan, mengenai tingginya pajak yang harus mereka bayar, pajak yang diperlukan untuk mendanai manfaat yang mengalir kepada orang-orang tua. Namun kaum tua memprotes, dan dengan banyak keadilan, bahwa mereka tidak dapat memelihara standar hidup yang mereka ekspektasikan. Sebuah program yang telah diundang-undangkan untuk memastikan bahwa rakyat kita yang lebih tua yang tidak pernah menjadi objek amal telah menyaksikan jumlah orang-orang tua pada gulungan kesejahteraan bertumbuh. Dengan akuntansi miliknya sendiri, dalam satu tahun HEW hilang melalui kecurangan, penyalahgunaan, dan pemborosan uang yang cukup untuk membangun lebih dari 100.000 rumah dengan biaya lebih dari 50.000 dolar AS per rumah. Pemborsan ini meresahkan, karena keburukan program-program paternalistik telah tumbuh dalam ukuran yang demikian masif. Keburukan utamanya adalah dampaknya pada susunan masyarakat kita. Pemborosan memperlemah keluarga; mengurangi insentif untuk bekerja, menabung, dan berinovasi; mengurangi akumulasi modal; serta membatasi kebebasan kita. Ini merupakan standar-standar fundamental yang dengannya hal ini seharusnya dihakimi. BAB 5

Diciptakan Setara "Persamaan," "kebebasan"apa yang sebenarnya makna kata-kata dari Deklarasi Kemerdekaan ini? Dapatkah hal ideal yang mereka ekspresikan direalisasikan dalam praktik? Apakah persamaan dan kemerdekaan saling konsisten satu sama lain, atau justru saling berkonflik? Sejak jauh sebelum Deklarasi Kemerdekaan, pertanyaan-pertanyaan ini telah memainkan peran sentral dalam sejarah Amerika Serikat. Upaya untuk menjawabnya telah membentuk iklim opini intelektual, menuntun pada perang berdarah, dan menghasilkan perubahan besar pada ekonomi dan lembaga-lembaga politik. Usaha ini berlanjut mendominasi perdebatan politik kita. Ia akan membentuk masa depan kita sebagaimana ia memiliki masa lalu kita. Dalam dekade-dekade awal Republik, persamaan berarti persamaan di hadapan Tuhan; kemerdekaan berarti kebebasan untuk menentukan kehidupan sendiri atas seseorang. Konflik nyata antara Deklarasi Kemerdekaan dengan institusi perbudakan menduduki pusat dari pentas. Konflik tersebut pada akhirnya terpecahkan oleh Perang Sipil. Perdebatan kemudian bergeser ke level berbeda. Persamaan makin dan kian diinterpretasikan sebagai "persamaan peluang" dalam pengertian bahwa tidak seorang pun seharusnya dicegah oleh halangan arbitrase dari menggunakan kapasitasnya guna mengejar tujuan-tujuannya sendiri. Ia masih merupakan pemaknaan yang dominan bagi sebagian besar warga Amerika Serikat. Tidak ada persamaan di hadapan Tuhan atau kesetaraan kesempatan mewakili konflik apapun dengan kebebasan untuk menentukan kehidupan miliknya sendiri oleh seseorang. Cukup berlawanan. Persamaan dan kebebasan merupakan dua wajah dari nilai dasar

yang samabahwa setiap individu seharusnya dipandang sebagai sebuah akhir dalam dirinya sendiri. Pemaknaan yang sangat berbeda mengenai kesetaraan telah muncul di Amerika Serikat dalam beberapa dekade belakangankesetaraan hasil. Setiap orang seharusnya memiliki level kehidupan atau pendapatan yang sama, seharusnya menyelesaikan balapan pada saat yang bersamaan. Kesetaraan pendapatan jelas berkonflik dengan kemerdekaan. Usaha untuk mempromosikannya telah menjadi sumber utama pemerintahan yang makin besar dengan pemberlakuan pembatasan pemerintah terhadap kebebasan kita. KESETARAAN DI HADAPAN TUHAN Ketika Thomas Jefferson, pada usia 33 tahun, menuliskan "semua orang diciptakan setara," dia dan para koleganya tidak mengambil kata-kata ini secara harfiah. Mereka tidak memandang "umat manusia"atau sebagaimana kita akan menyebutnya sekarang, "orang-orang"sebagai setara dalam karakteristik fisik, reaksi emosional, kemampuan mekanis serta intelektual. Thomas Jefferson sendiri merupakan orang yang paling menonjol. Pada usia 26 tahun dia mendesain rumahnya yang anggun di Monticello (kata Italia untuk "gunung kecil"), mensupervisi konstruksinya, dan, bahkan, dikatakan mengerjakan sebagian dari pekerjaan itu oleh dirinya sendiri. Dalam perjalanan hidupnya, dia merupakan seorang penemu, cendekiawan, pengarang, negarawan, gubernur negara bagian Virginia, Presiden Amerika Serikat, pejabat yang berkaitan dengan Prancis, pendiri University of Virginiasehingga sulit untuk disebut sebagai orang yang biasabiasa saja. Petunjuk terhadap apa yang dimaksudkan oleh Thomas Jefferson dan para koleganya sebagai setara itu berada dalam frase berikutnya dari Deklarasi Kemerdekaan

"diberikan oleh Penciptanya dengan hak-hak khusus yang tidak bisa diasingkan begitu saja; yakni di antaranya adalah Kehidupan, Kemerdekaan, dan pengejaran akan Kebahagiaan." Manusia adalah setara di hadapan Tuhan. Setiap orang adalah berharga di dalam dan dari dirinya sendiri. Dia memiliki hak-hak yang tidak dapat dikesampingkan, hak-hak yang tidak seorang pun lainnya berhak untuk mencampuri. Dia berhak untuk melayani tujuannya sendiri serta untuk tidak diperlakukan sekadar sebagai instrumen guna mempromosikan tujuan orang lain. "Kemerdekaan" merupakan bagian dari definisi kesetaraan, tidak berada dalam posisi berkonflik dengannya. Kesetaraan di hadapan Tuhankesetaraan pribadi 1adalah secara persis penting karena masyarakat tidak identik. Nilai-nilai mereka yang berbeda, selera mereka yang berbeda, kapasitas yang berbeda akan menuntun mereka untuk menginginkan kehidupan yang sangat berbeda. Kesetaraan pribadi memerlukan penghormatan bagi hak mereka untuk melakukan itu, bukan pemaksaan kepada mereka terhadap nilai-nilai atau penghakiman seseorang lain. Jefferson tidak ragu bahwa sebagian orang adalah superior terhadap lainnya, yakni terdapat suatu elite. Namun itu tidak memberi mereka hak untuk menguasai pihak lain. Jika suatu elite tidak memiliki hak untuk memberlakukan keinginannya kepada pihak lain, tidak juga kelompok manapun, bahkan yang mayoritas. Setiap orang menjadi penguasa atas dirinya sendirimenyatakan bahwa dia tidak turut campur atas hak yang serupa dari orang lain. Pemerintah dibentuk guna melindungi hak tersebutdari sesama warga negara dan dari ancaman luartidak untuk memberi kepada yang mayoritas kekuasaan yang tidak terkendali. Jefferson memiliki tiga pencapaian yang dia ingin dikenang untuk dipahatkan pada batu nisannya: statuta Virginia atas kebebasan

beragama (pendahuluan bagi Bill of Rights/undang-undang HAM Amerika Serikat yang didesain guna melindungi kaum minoritas terhadap dominasi oleh mayoritas), kepengarangan Deklarasi Kemerdekaan, dan pendirian Universitas Virginia. Tujuan dari para penyusun Konstitusi Amerika Serikat, yang dirancang oleh para kolega Jefferson, adalah pemerintahan nasional yang cukup kuat untuk membela negara serta mempromosikan kesejahteraan umum tetapi pada saat yang sama dengan memadai memiliki keterbatasan kekuasaan untuk melindungi warga negara individual, serta pemisahan pemerintahan negara, dari dominasi oleh pemerintahan nasional. Demokratis, dalam pemahaman penyebaran partisipasi dalam pemerintahan, ya; dalam pemahaman politik kekuasaan mayoritas, dengan jelas tidak. Dengan serupa, Alexis de Tocqueville, filsuf politik terkenal dari Prancis sekaligus seorang sosiolog, dalam karya klasiknya Democracy in America, menulis setelah kunjungan panjang di tahun 1830-an, menyaksikan kesetaraan, bukan peran mayoritas, sebagai karakteristik menonjol dari Amerika. "Di Amerika," dia menulis, // elemen aristokrasi selalu menjadi lemah sejak kelahirannya; dan jika pada saat ini ia tidak benar-benar dihancurkan, ia berada pada semua level sehingga dengan sepenuhnya dilumpuhkan, bahkan kita dapat dengan langka menempatkannya ke dalam sembarang derajat dari pengaruh pada berbagai urusan. Prinsip demokrasi, secara berlawanan, telah memeroleh begitu banyak kekuatan seiring waktu, melalui peristiwa-peristiwa, dan oleh legislasi, sebagaimana bukan hanya menjadi dominan namun berkuasa. Tidak ada otoritas keluarga atau korporasi. . . . Amerika, kemudian, menunjukkan dalam negara sosialnya suatu fenomena yang paling luar biasa. Manusia dipandang denganpada kesetaraan yang lebih besar dalam titik

kekayaan dan intelektual, atau, dengan kata lain, lebih setara dalam kekuatan mereka, daripada negara manapun lainnya di dunia, atau dalam zaman di mana sejarah telah melestarikan kenangan. 2 // Tocqueville disegani atas banyak dari apa yang dia amati, namun dia sama sekali bukan pemuja yang tidak kritis, menakutkan bahwa demokrasi yang dibawa terlalu jauh mungkin merusakkan kebijaksanaan sipil. Sebagaimana dia menempatkannya, "Terdapat. . .keinginan besar bagi kesetaraan yang berani dan sah menurut hukum yang mendorong manusia untuk menginginkan semua menjadi sangat kuat dan dihormati. Semangat ini cenderung mengangkat mereka yang sederhana ke tingkatan yang besar; tetapi juga eksis dalam hati manusia suatu selera jahat untuk kesetaraan, yang mendorong si lemah untuk mencoba merendahkan si kuat kepada level mereka sendiri, dan mengurangi manusia untuk menyukai kesetaraan dalam perbudakan terhadap ketidaksetaraan dengan kebebasan." Ini merupakan kesaksian yang menghentak terhadap perubahan makna kata-kata yang dalam beberapa dekade belakangan Partai Demokrat Amerika Serikat telah menjadi instrumen pemimpin untuk memperkuat kekuasaan pemerintah itu, di mana Jefferson dan banyak koleganya memandang sebagai ancaman terbesar bagi demokrasi. Dan ia berjuang untuk meningkatkan kekuasaan pemerintah dalam nama konsep "kesetaraan" yakni hampir berlawanan dari konsep kesetaraan yang diidentifikasi Jefferson dengan kebebasan dan Tocqueville dengan demokrasi. Tentu saja praktik dari para pendiri bangsa tidak selalu berkorespondensi dengan pengajaran mereka. Konflik yang paling jelas adalah perbudakan. Thomas Jefferson sendiri memiliki budak hingga hari kematiannya4 Juli 1826. Dia berulang kali merasa

tersiksa oleh perbudakan, yang dikemukakannya dalam catatan-catatan dan berhubungan dengan rencana menghapuskan perbudakan. Namun, ia tidak pernah secara terbuka mengajukan rencana itu atau mengampanyekan melawan pelembagaannya. Namun Deklarasi Kemerdekaan yang disusunnya jelas dilanggar oleh negara yang mengerjakan begitu banyak hal untuk menciptakan dan membentuk perbudakan yang seharusnya digugurkan. Hanya sedikit keraguan bahwa dekade-dekade awal Republik menyaksikan peningkatan gelombang kontroversi mengenai perbudakan. Kontroversi itu berakhir dalam sebuah perang sipil di mana, dalam kata-kata Pidato Gettysburg Abraham Lincoln, menguji apakah sebuah "bangsa, menginginkan kebebasan dan mendedikasikan pada pernyataan bahwa semua orang diciptakan setara. . . dapat bertahan lama." Bangsa bertahan, namun hanya dengan biaya yang besar sekali dalam kehidupan, properti, dan ikatan sosial. KESETARAAN PELUANG Begitu Perang Sipil menggugurkan perbudakan dan konsep kesetaraan personal kesetaraan di hadapan Tuhan dan hukummenjadi kian dekat pada realisasi, penekanan bergeser, dalam diskusi intelektual dan dalam kebijakan pemerintah serta swasta, kepada konsep yang berbedakesetaraan peluang. Harfiah kesetaraan peluangdalam pemahaman "identitas"adalah mustahil. Seorang anak dilahirkan buta, sementara yang lainnya dikaruniai penglihatan. Seorang anak mempunyai orangtua yang sangat memerhatikan kesejahteraannya yang menyediakan latar belakang budaya dan pemahaman; lainnya memiliki kerisauan, orangtua yang tidak berhati-hati dengan hari depan. Satu anak dilahirkan di Amerika Serikat, lainnya di India, atau China, atau Rusia.

Mereka dengan jelas tidak mempunyai peluang sama yang terbuka kepadanya begitu mereka dilahirkan, dan tidak ada cara agar peluang mereka dapat dibuat identik. Seperti kesetaraan personal, kesetaraan peluang tidak untuk diinterpretasikan secara harfiah. Makna riilnya mungkin paling baik diekspresikan oleh ekspresi Prancis yang berasal dari Revolusi Prancis: Une carriere ouverte aux les talentssebuah karir terbuka pada talenta. Tidak ada hambatan arbitrase seharusnya mencegah orang untuk mencapai posisi-posisi tersebut di mana talenta mereka sesuai dan di mana nilai-nilai mereka menuntunnya untuk mencari. Bukan kelahiran, kebangsaan, warna kulit, agama, jenis kelamin, atau karakteristik lain yang tidak relevan seharusnya menentukan peluang yang terbuka bagi seseorangmelainkan hanya kemampuannya. Pada interpretasi ini, kesetaraan peluang sekadar menjabarkan dengan lebih detail makna dari kesetaraan pribadi, dari kesetaraan di hadapan hukum. Dan seperti kesetaraan pribadi, ia memiliki makna dan kepentingan dengan tepat karena orang berbeda dalam genetika dan karakteristik budaya mereka, dan karenanya menginginkan serta dapat mengejar karir yang berbeda. Kesetaraan peluang, seperti kesetaraan pribadi, bukannya tidak konsisten dengan kemerdekaan; secara berlawanan, ia merupakan komponen esensial dari kebebasan. Jika sebagian masyarakat ditolak aksesnya terhadap posisi tertentu dalam kehidupan di mana mereka sebenarnya memiliki kualifikasi hanya karena latar belakang etnis, warna kulit, atau agama mereka, itu merupakan campur tangan terhadap hak mereka untuk "Hidup, Bebas, dan mengejar Kebahagiaan." Ia menyangkali kesetaraan peluang dan, melalui tanda yang sama, mengorbankan kebebasan dari sebagian orang demi keuntungan orang lainnya.

Seperti setiap hal yang ideal, kesetaraan peluang tidak dapat sepenuhnya diwujudkan. Permulaan yang paling serius tidak diragukan lagi adalah terkait dengan warga kulit hitam, terutama di wilayah Selatan namun juga di Utara. Tetapi juga terdapat kemajuan yang luar biasa bagi warga kulit hitam dan untuk kelompok-kelompok lain. Konsep yang sedemikian dari sebuah "titik pertemuan" mencerminkan tujuan dari kesetaraan peluang. Begitu juga ekspansi pendidikan "gratis" di tingkat dasar, menengah, dan yang lebih tinggimeskipun, sebagaimana akan kita lihat dalam bab berikutnya, perkembangan ini bukanlah berkah yang murni. Prioritas yang diberikan pada kesetaraan peluang dalam hirarki nilai-nilai yang secara umum diterima oleh publik setelah Perang Sipil dimanifestasikan terutama dalam kebijakan ekonomi. Kata kuncinya adalah perusahaan bebas, kompetisi, laissez-faire (konsep yang menolak campur tangan oleh pemerintah dalam bidang ekonomi). Setiap orang bebas masuk ke bisnis apapun, menekuni pekerjaan apapun, membeli properti apapun, hanya terikat pada kesepakatan dari pihak-pihak lain dalam transaksi tersebut. Masing-masing memeroleh peluang untuk mendapatkan manfaat jika dia berhasil, atau terbebani dengan biaya jika dia gagal. Tidak ada hambatan arbitrase. Kinerja, bukan kelahiran, agama, atau kebangsaan, merupakan batu ujiannya. Satu akibat wajarnya adalah perkembangan dari apa yang banyak pihak memandang dirinya sendiri sebagaimana elite budaya mengolok-oloknya sebagai materialisme vulgar penekanan pada kekuasaan dolar, pada kekayaan sebagai simbol maupun jaminan sukses. Seiring Tocqueville merujuk, penekanan ini mencerminkan ketidakinginan masyarakat untuk menerima kriteria tradisional dalam komunitas feodal dan aristokratik,

yakni kelahiran dan asal-usul. Kinerja merupakan alternatif nyata, dan akumulasi kekayaan merupakan pengukuran tersedia yang paling siap atas kinerja. Akibat yang terjadi secara logis, tentu saja, adalah pelepasan luar biasa dari energi manusia yang membuat Amerika makin produktif dan masyarakat dinamis di mana mobilitas sosial merupakan realitas sehari-hari. Masih lainnya, yang mungkin mengejutkan, adalah ledakan dalam aktivitas amal. Ledakan ini dimungkinkan oleh pertumbuhan pesat pada kekayaan. Ia mengambil bentuk yang dikerjakannyadari rumah sakit-rumah sakit nirlaba, perguruan tinggi dan universitas yang disubsidi oleh swasta, organisasi amal kebanyakan yang diarahkan guna membantu kaum miskin karena nilai-nilai dominan masyarakat, termasuk, terutama, promosi kesetaraan peluang. Tentu saja, dalam bidang ekonomi sebagaimana di tempat lain, praktik tidak selalu menyesuaikan diri pada ideal. Pemerintah tetap dipertahankan pada peran minor; tidak ada hambatan utama terhadap kewirausahaan dinaikkan, dan menjelang akhir abad ke-19, tindakan-tindakan positif pemerintah, terutama Undang-undang Anti-monopoli Sherman, diadopsi untuk mengeliminasi rintangan privat terhadap kompetisi. Namun pengaturan ekstra-legal tetap berlanjut mengintervensi kebebasan individu-individu untuk memasuki berbagai bisnis atau profesi, dan praktik-praktik sosial tidak diragukan lagi memberi keuntungan khusus terhadap orang-orang yang dilahirkan dalam keluarga-keluarga yang "tepat", dari warna kulit yang "tepat", serta mempraktikkan agama yang "benar". Namun, kenaikan pesat dalam ekonomi dan posisi sosial dari berbagai kelompok yang kurang memiliki keistimewaan mendemonstrasikan bahwa hambatan-hambatan ini sama sekali bukannya tidak dapat diatasi.

Berkaitan dengan tindakan pemerintah, satu penyimpangan utama dari pasar bebas adalah dalam perdagangan luar negeri, di mana Report on Manufactures karya Alexander Hamilton telah mengabadikan proteksi bea masuk bagi industri-industri domestik sebagai bagian dari cara Amerika. Proteksi tarif adalah tidak konsisten dengan menyeluruhnya kesetaraan peluang (lihat Bab 2) dan, bahkan, dengan imigrasi bebas dari masyarakat, yang merupakan kebiasaan hingga Perang Dunia I, kecuali hanya untuk orang-orang Asia. Tetapi ia dapat dirasionalisasi baik oleh kebutuhan atas pertahanan nasional maupun pada dasar yang sangat berbeda di mana kesetaraan berhenti pada ujung air sebuah rasionalisasi tidak logis yang diadopsi juga oleh sebagian besar penyokong dari konsep kesetaraan yang sangat berbeda saat ini. KESETARAAN HASIL Konsep yang berbeda, kesetaraan hasil, telah mendapat landasan yang kuat pada abad ini. Konsep ini mula-mula memengaruhi kebijakan pemerintah di Inggris Raya dan benua Eropa. Selama lebih dari setengah abad terakhir konsep ini juga kian mempengaruhi kebijakan pemerintah Amerika Serikat. Dalam beberapa lingkaran intelektual hasrat akan kesetaraan hasil telah menjadi semacam keyakinan iman keagamaan: setiap orang seharusnya menyelesaikan balapan pada saat yang sama. Sebagaimana Dodo mengatakan dalam Alice in Wonderland, "Setiap orang menang, dan semuanya harus mendapat hadiah." Untuk konsep ini, sebagaimana untuk dua lainnya, "kesetaraan" bukanlah untuk diinterpretasikan secara literal sebagai "identik." Tidak seorang pun benar-benar bisa menjamin bahwa setiap orang, tanpa memandang usia, jenis kelamin, atau kualitas fisik lain, seharusnya menerima dalam perbandingan yang sama, setiap jenis yang berbeda

makanan, pakaian dan bahan-bahan lainnya. Tujuannya adalah lebih pada "keadilan," sebutan yang tak jelasbahkan, suatu yang sulit, jika tidak mustahil, untuk didefinisikan secara tepat. "Pembagian yang adil bagi semua" adalah slogan modern yang telah menggantikan slogan Karl Marx, "kepada setiap orang berdasarkan kebutuhannya, dari setiap orang berdasarkan kemampuannya." Konsep kesetaraan ini berbeda secara radikal dari dua konsep lainnya. Tindakan-tindakan pemerintah yang mempromosikan kesetaraan pribadi atau kesetaraan peluang meningkatkan kebebasan; tindakan pemerintah untuk mencapai "pembagian yang adil bagi semua" mengurangi kebebasan. Jika apa yang didapat oleh setiap orang akan ditentukan oleh "keadilan," siapa yang akan memutuskan apa yang "adil"? Sebagaimana suara serempak menanyai Dodo, "Namun siapa yang akan memberikan hadiah-hadiah itu?" "Keadilan" bukanlah suatu konsep yang ditetapkan secara objektif begitu ia keluar dari identitas. "Keadilan," seperti "kebutuhan," berada dalam mata kewajiban. Jika semua orang memiliki "pembagian yang adil," seseorang atau masyarakat harus memutuskan bagian apa yang adildan mereka harus mampu memberlakukan keputusan mereka terhadap pihak lain, mengambil dari mereka yang memiliki lebih banyak serta memberikannya kepada yang berkekurangan. Apakah mereka yang membuat dan memberlakukan keputusan berlaku adil terhadap pihak lain yang untuknya mereka memutuskan? Apakah kita tidak berada dalam karya George Orwell, Animal Farm, di mana "semua hewan adalah setara, namun sebagian hewan adalah lebih setara daripada lainnya"? Selain itu, jika masyarakat ditentukan oleh "keadilan" dan bukan oleh apa yang mereka hasilkan, dari mana mana "hadiah-hadiah" itu berasal? Insentif apa yang membuat orang

bekerja dan berproduksi? Bagaimana cara untuk memutuskan siapa yang akan menjadi dokter, siapa pengacara, siapa pemungut sampah, dan siapa penyapu jalanan? Apa yang bisa meyakinkan bahwa masyarakat akan menerima peran yang ditugaskan kepada mereka dan melakukan peran tersebut sesuai dengan kemampuannya? Yang jelas, hanya paksaan atau ancaman yang bisa melakukannya. Kuncinya, bukanlah sekadar anggapan bahwa praktik bisa diturunkan dari yang ideal. Tentu saja, bisa jadi memang demikian, seperti pada dua konsep lain kesetaraan. Poinnya adalah lebih pada adanya konflik mendasar antara yang ideal dari "pembagian yang adil" pada awalnya, "kepada setiap orang berdasarkan kebutuhannya," dengan ideal dari kebebasan pribadi. Konflik ini telah mengotori setiap usaha untuk membuat kesetaraan hasil menggeser prinsip organisasi sosial. Hasil akhirnya adalah, selalu sebuah negara teror: Rusia, China, dan, yang lebih belakangan, Kamboja, menunjukkan bukti yang jelas dan meyakinkan. Bahkan teror tidak menyetarakan hasil. Dalam setiap kasus, ketidaksetaraan yang luas berlangsung berdasarkan kriteria apapun; ketidaksetaraan antara penguasa dengan mereka yang dikuasai, bukan hanya dalam hal wewenang, tetapi juga dalam hal material standar hidup.' Contah yang tidak begitu ekstrim adalah langkah yang diambil di negara-negara Barat atas nama kesetaraan hasil, yang mengakibatkan hal yang sama, meski dalam derajat yang lebh rendah. Barat juga telah membatasi kebebasan individu. Barat, juga, gagal mencapai tujuannya.