A.

PENDAHULUAN APBN
1. Anggaran
Anggaran merupakan pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak dicapai selama
periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran finansial, sedangkan penganggaran
adalah proses atau metode untuk mempersiapkan suatu anggaran (Mardiasmo 2002).
Anggaran adalah komponen penting dalam aktivitas sebuah organisasi, termasuk organisasi
pemerintahan. Anggaran merupakan penghubung antara keterbatasan sumber daya yang
dimiliki dengan target kinerja yang ingin dicapai oleh pemerintah. Sumber daya yang terbatas
dialokasikan oleh pemerintah kepada setiap program kerja dan kegiatan pelayanan melalui
proses penganggaran. Proses penganggaran dapat membantu menyajikan keputusan finansial
dan program yang lebih baik serta meningkatkan operasi pemerintahan apabila proses
penganggaran tersebut terintegrasi dengan baik dengan aktivitas lain pemerintah, seperti
perencanaan dan fungsi manajemen.
Menurut Mardiasmo (2002), anggaran di sektor pemerintah memiliki beberapa fungsi,
antara lain:
1. alat perencanaan, anggaran dibuat oleh pemerintah untuk merencanakan program
kerja pemerintah yang akan dilaksanakan beserta rincian sumber daya atau biaya
yang diperlukan dan hasil yang hendak dicapai;
2. alat pengendalian, anggaran merupakan sebuah bentuk rencana terperinci atas
pemasukan dan pengeluaran sumber daya pemerintah di mana pemasukan dan
pengeluaran sumber daya yang tidak direncanakan tidak diperkenankan;
3. alat kebijakan fiskal, anggaran digunakan untuk memotivasi, memfasilitasi, dan
mengkoordinasikan kegiatan ekonomi masyarakat sehingga dapat mempercepat
pertumbuhan dan menstabilkan ekonomi masyarakat;
4. alat politik, anggaran sebagai bentuk kesepakatan dan komitmen antara lembaga
eksekutif dengan legislatif atas penggunaan dana yang dikumpulkan dari masyarakat
untuk kepentingan tertentu sesuai dengan prioritas pembangunan;
5. alat komunikasi dan koordinasi, anggaran merupakan alat koordinasi unit kinerja
pemerintahan yang terlibat dalam proses penyusunan anggaran serta sebagai alat
komunikasi antar unit kerja di dalam lingkungan eksekutif;
6. alat penilaian kinerja, kinerja eksekutif dapat dinilai berdasarkan pencapaian target
anggaran dan efisiensi dalam pelaksanaan anggaran;
7. alat motivasi, anggarandapat digunakan sebagai motivator bagi para manajer
beserta stafnya supaya dapat bekerja secara ekonomis, efektif, dan efisien dalam
mencapai tujuan organisasi yang telah direncanakan dan ditetapkan;

8. alat untuk menciptakan ruang publik, dalam proses penganggaran sektor publik,
masyarakat hendaknya dilibatkan sehingga aspirasi masyarakat dapat terakomodir di
dalam anggaran tersebut.
Anggaran disusun dan ditetapkan melalui proses penganggaran. Proses penganggaran
pada dasarnya lebih dari sekadar persiapan dokumen hukum yang menyatakan peruntukkan
dana untuk suatu kegiatan. Secara luas, proses penganggaran yang baik meliputi dimensi
politik, manajerial, perencanaan, komunikasi, dan finansial.
Menurut Government Finance Officers Association (1998), proses penganggaran terdiri
dari aktivitas yang mencakup pengembangan, implementasi, dan evaluasi atas rencana untuk
penyediaan layanan dan aktiva modal. Proses penganggaran yang baik memiliki beberapa
sifat karakteristik, antara lain:
1.
2.
3.
4.

menggabungkan perspektif jangka panjang;

menetapkan keterkaitan dengan tujuan organisasi secara luas;
memfokuskan keputusan anggaran kepada hasil dan outcome;
melibatkan dan menggalakkan komunikasi yang efektif dengan stakeholder; dan

5. memberikan insentif kepada manajemen dan pegawai pemerintah.

2. Keuangan Negara
Penyusunan anggaran dimaksudkan untuk mengelola pemasukan dan pengeluaran
pemerintah. Pemasukan dan pengeluaran pemerintah merupakan bagian dari keuangan
negara. Menurut Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003, definisi dari keuangan negara
adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang serta segala sesuatu,
baik

berupa uang maupun barang, yang dapat dijadikan milik negara sehubungan dengan

pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut. Undang-undang tersebut juga mengamanatkan

bahwa keuangan negara harus dikelola secara tertib, taat kepada peraturan perundangundangan, ekonomis, efisien, efektif, transparan, dan bertanggung jawab dengan
memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan. Hal-hal yang termasuk dalam keuangan negara
meliputi:
1. hak negara untuk memungut pajak, mengeluarkan dan mengedarkan uang, serta
melakukan pinjaman;
2. kewajiban negara untuk menyelenggarakan tugas layanan umum pemerintahan dan
membayarkan kewajiban kepada pihak ketiga;
3. penerimaan negara dan penerimaan daerah;
4. pengeluaran negara dan pengeluaran daerah;

5. kekayaan negara/daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain yang berupa uang,
surat berharga, piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang,
termasuk kekayaan negara yang dipisahkan pada perusahaan negara/daerah;
6. kekayaan pihak lain yang dikuasai oleh pemerintah dalam rangka penyelenggaraan
tugas pemerintahan dan/atau kepentingan umum;
7. kekayaan pihak lain yang diperoleh dengan menggunakan fasilitas yang diberikan
oleh pemerintah.
Jika dijabarkan, keuangan negara dapat dimaknai dengan pendekatan melalui beberapa
sisi, yaitu sisi obyek, subyek, proses dan tujuan. Dari sisi obyek, ruang lingkup keuangan
negara terdiri dari semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, seperti
kebijakan dan kegiatan dalam bidang fiskal, moneter, dan pengelolaan kekayaan negara yang
dipisahkan, serta segala sesuatu, baik berupa uang maupun barang, yang dapat dijadikan
milik negara sehubungan dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.
Ditinjau dari sisi subyek, keseluruhan penyelenggara yang berkaitan dengan pengelolaan
obyek keuangan negara merupakan bagian dari ruang lingkup keuangan negara.
Ditinjau dari sisi proses, ruang lingkup keuangan negara meliputi keseluruhan rangkaian
kegiatan terkait dengan pengelolaan obyek keuangan negara yang terdiri dari tahap
perencanaan, penguasaan, penggunaan, pengawasan, dan pertanggungjawaban.
Ditinjau dari sisi tujuan, ruang lingkup keuangan negara meliputi keseluruhan kegiatan,
kebijakan, dan hubungan hukum terkait dengan pemilikan dan/atau penguasaan obyek
keuangan negara dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan negara.
Keuangan negara dikelola dalam suatu sistem. Dalam Bab II UU Nomor 17 Tahun 2003
dijelaskan bahwa Presiden selaku kepala pemerintahan memegang kekuasaan pengelolaan
keuangan negara. Kekuasaan pengelolaan keuangan negara terdiri dari dua wewenang, yaitu
wewenang yang bersifat umum dan wewenang yang bersifat khusus. Wewenang yang bersifat
umum antara lain wewenang untuk penetapan arah, kebijakan umum, strategi dan prioritas
dalam pengelolaan APBN yang meliputi pedoman pelaksanaan dan pertanggungjawaban
APBN, penetapan pedoman penyusunan rencana kerja Kementerian/Lembaga, penetapan gaji
dan tunjangan, serta pedoman pengelolaan penerimaan negara. Wewenang yang bersifat
khusus antara lain keputusan atau kebijakan teknis terkait dengan pengelolaan APBN yang
terdiri dari keputusan sidang kabinet terkait pengelolaan APBN, keputusan rincian APBN,
keputusan dana perimbangan, serta penghapusan aset dan piutang negara.
Presiden, selaku pemegang kekuasaan pengelolaan keuangan negara, mendelegasikan
kekuasaannya kepada:

1. Menteri Keuangan selaku pengelola fiskal dan wakil pemerintah dalam kepemilikan
kekayaan pemerintah yang dipisahkan (Chief of Financial Officer), yang memiliki
tugas antara lain:
a. menyusun kebijakan fiskal dan kerangka ekonomi makro;
b. menyusun RAPBN dan RAPBN-P;
c. mengesahkan dokumen pelaksanaan anggaran;
d. melakukan perjanjian internasional di bidang keuangan;
e. melaksanakan pemungutan pendapatan negara sesuai dengan yang telah
ditetapkan dalam undang-undang;
f. melaksanakan fungsi Bendahara Umum Negara (BUN);
g. menyusun laporan keuangan pemerintah sebagai bentuk pertanggungjawaban
pelaksanaan APBN;
h. melaksanakan tugas lain di bidang fiskal sesuai dengan amanat undang-undang;
2. Menteri/Pimpinan Lembaga selaku Pengguna Anggaran/Pengguna Barang pada
Kementerian/Lembaga yang dipimpinnya (Chief of Operational Officer), yang
memiliki tugas antara lain:
a. menyusun rancangan anggaran kementerian/lembaga yang dipimpinnya;
b. menyusun dokumen pelaksanaan anggaran;
c. melaksanakan anggaran kementerian/lembaga yang dipimpinnya;
d. melaksanakan pemungutan penerimaan negara bukan pajak dan menyetorkan
penerimaan tersebut ke kas negara;
e. mengelola utang dan piutang yang berada di bawah tanggung jawab
kementerian/lembaga yang dipimpinnya;
f. mengelola barang milik negara atau kekayaan negara yang berada di bawah
tanggung jawab kementerian/lembaga yang dipimpinnya;
g. menyusun dan menyampaikan laporan keuangan kementerian/lembaga yang
dipimpinnya;
h. melaksanakan tugas lain sesuai dengan undang-undang;
3. Gubernur/Bupati/Walikota selaku Kepala Pemerintahan Daerah untuk mengelola
keuangan daerah dan wakil pemerintah daerah dalam kepemilikan kekayaan daerah
yang dipisahkan, di mana ketentuan kekuasaan pengelolaan keuangan daerah
sebagai berikut:
a. Kepala Satuan Kerja Pengelolaan Keuangan Daerah (SKPKD) selaku pejabat
pengelola APBD memiliki wewenang antara lain:
i. menyusun dan melaksanakan kebijakan pengelolaan APBD;
ii. menyusun RAPBD dan RAPBD-P;
iii. melaksanakan pemungutan pendapatan daerah sesuai dengan peraturan
daerah yang telah ditetapkan;
iv. melaksanakan fungsi Bendahara Umum Daerah (BUD);
v. menyusun laporan keuangan pemerintah daerah sebagai
pertanggungjawaban atas pelaksanaan APBD;

bentuk

b. Kepala Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) selaku pejabat pengguna

anggaran/barang daerah mememiliki wewenang antara lain:
i. menyusun anggaran SKPD;
ii. menyusun dokumen pelaksanaan anggaran;
iii. melaksanakan anggaran SKPD;
iv. melaksanakan pemungutan penerimaan daerah bukan pajak;
v. mengelola utang dan piutang daerah yang menjadi tanggung jawab SKPD;
vi. mengelola barang milik daerah atau kekayaan daerah yang menjadi
tanggung jawab SKPD;
vii. menyusun dan menyampaikan laporan keuangan SKPD.

3. ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA NEGARA

Seperti dijelaskan dalam UU Nomor 17 Tahun 2003, Anggaran Pendapatan dan Belanja
Negara (APBN) didefinisikan sebagai rencana keuangan tahunan pemerintah negara yang
disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat. APBN merupakan perwujudan dari pengelolaan
keuangan negara yang dilaksanakan secara terbuka serta bertanggung jawab untuk sebesarbesarnya kemakmuran rakyat. APBN ditetapkan setiap tahunnya dengan undang-undang.
APBN adalah sarana pengimplementasian kebijakan fiskal yang merupakan salah satu
elemen dalam perangkat kebijakan ekonomi makro. APBN memiliki tiga fungsi utama, yaitu:
1. fungsi alokasi, anggaran negara diarahkan untuk dapat meningkatkan efisiensi dan
efektivitas perekonomian serta mengurangi pengangguran dan pemborosan sumber
daya, di mana pada fungsi ini peran pemerintah adalah memberi intervensi terhadap
perekonomian dalam hal pengalokasian sumber daya agar lebih efisien;
2. fungsi distribusi, anggaran negara harus memperhatikan rasa keadilan dan
kepatutan;
3. fungsi stabilisasi, anggaran negara berperan sebagai alat untuk mengusahakan dan
memelihara keseimbangan fundamental ekonomi untuk meminimalisir fluktuasi
dalam perekonomian sehingga perekonomian dapat mencapai kesempatan kerja
penuh dan kestabilan harga.
APBN memiliki struktur yang terdiri dari:
1. Pendapatan Negara dan Hibah;

2.
3.
4.
5.

Belanja Negara;
Keseimbangan Primer;
Keseimbangan Umum (Surplus/Defisit Anggaran);
Pembiayaan Anggaran.

Besaran komponen pada setiap struktur APBN dipengaruhi oleh beberapa asumsi dasar
ekonomi makro, antara lain:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

pertumbuhan ekonomi;
inflasi;
tingkat suku bunga SPN tiga bulan;
kurs Rupiah terhadap Dollar AS;
harga minyak mentah Indonesia di pasar internasional;
produksi/lifting minyak;
lifting gas.

Tiap-tiap bagian dalam struktur APBN dalam penetapannya dipengaruhi oleh beberapa
faktor sebagai berikut:
1. jumlah pendapatan negara pada tahun tertentu dipengaruhi oleh:
a. asumsi dasar ekonomi makro yang mencerminkan indikator ekonomi makro;
b. kebijakan yang berkaitan dengan pendapatan negara;
c. kebijakan yang berkaitan dengan pembangunan ekonomi;
d. perkembangan pemungutan pendapatan negara secara umum;
e. kebijakan dan kondisi lainnya;
2. jumlah belanja negara pada tahun tertentu dipengaruhi oleh:
a. asumsi dasar ekonomi makro yang mencerminkan indikator ekonomi makro;
b. kebutuhan penyelenggaraan negara;
c. kebijakan yang berkaitan dengan pembangunan;
d. risiko, seperti bencana alam dan dampak krisis global;
e. gejolak ekonomi makro;
f. kebijakan yang berkaitan dengan stimulus fiskal;
g. kebijakan dan kondisi lainnya;
3. jumlah pembiayaan pada tahun tertentu dipengaruhi oleh:
a. asumsi dasar ekonomi makro yang mencerminkan indikator ekonomi makro;
b. kebutuhan dan sumber pembiayaan;
c. kebijakan dan kondisi lainnya.
Indonesia menggunakan format I-account dalam menyusun APBN sejak tahun 2000.
Pada format ini, pendapatan dan belanja dicantumkan dalam satu kolom sehingga adanya
surplus atau defisit anggaran dapat terlihat dari selisih yang dihasilkan dari

jumlah

pendapatan negara dikurangi jumlah belanja negara. Apabila terjadi defisit anggaran, maka
jumlah pembiayaan untuk menutupi defisit anggaran tersebut dapat terlihat dalam APBN

dengan format I-account. Penggunaan format I-account memiliki beberapa kelebihan, antara
lain meningkatkan keterbukaan dalam penyusunan APBN, mempermudah pelaksanaan
desentralisasi fiskal dan perimbangan keuangan antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintah
Daerah, serta mempermudah pengawasan dalam pelaksanaan pengelolaan APBN.
Sebelum tahun 2000, APBN menggunakan format T-account. Pada format ini,
penerimaan negara dicantumkan pada sebelah kiri dan belanja negara dicantumkan pada
sebelah kanan dengan menggunakan prinsip anggaran berimbang dan dinamis.
Berikut ini merupakan perbedaan antara format APBN T-account dengan format APBN
I-account.
No.
1.
2.
3.

4.

5.

Format T-account
Anggaran rutin dan anggaran
pembangunan
Pendekatan sektor:
sektor/subsektor/program
Klasifikasi ekonomi: belanja rutin
diklasifikasikan berdasarkan jenis dan
belanja pembangunan diklasifikasikan
berdasarkan sektor
Pengelola anggaran: belanja rutin
dikelola oleh instansi, belanja
pembangunan dikelola oleh
proyek/bagian proyek
Dokumen anggaran terdiri dari
DUP/DUK/LK
dan
Satuan
3
DK/SKOR/DIKS untuk belanja rutin,
DIP/SKOP/DIPP
untuk
belanja
pembangunan

Format I-Account
Anggaran terpadu
Pendekatan fumgsi:
fungsi/subfungsi/program
Klasifikasi ekonomi: berdasarkan jenis
belanja

Pengelola anggaran:
kementerian/lembaga sebagai pengguna
anggaran, satuan kerja sebagai kuasa
pengguna anggaran
Dokumen anggaran terdiri dari RKAKL dengan satuan anggaran DIPA

Sebelum tahun 2005, pemerintah menggunakan dual budgeting, yaitu pemisahan antara
pengeluaran rutin dan pengeluaran pembangunan dalam pengelolaan keuangan negara.
Penerapan sistem ini memiliki beberapa kelemahan, seperti besar kemungkinan terjadinya
risiko duplikasi belanja dikarenakan ketidakjelasan pemisahan antara belanja rutin dengan
belanja pembangunan serta belanja disusun secara tidak efisien karena setiap belanja
memiliki akun untuk belanja rutin dan belanja pembangunan. Oleh karenanya, sejak tahun
2005 pemerintah menerapkan unified budgeting sehingga tidak ada lagi pemisahan antara

belanja rutin dengan belanja pembangunan. Pada sistem unified budgeting, belanja
pemerintah pusat diklasifikasikan menjadi belanja pegawai, belanja barang, belanja modal,
belanja pembayaran utang, subsidi, belanja hibah, bantuan sosial, dan belanja lain-lain.
Berikut ini merupakan tiga kelompok yang terdapat dalam Postur APBN.