65-Article Text-215-1-10-20220408

TANGGUNG GUGAT PEMERINTAH TERHADAP PEMBATALAN
HASIL TENDER SECARA SEPIHAK
The Government’s Liability for Terminating the Tender

Results Uniterally
Fikri Hadi, Farina Gandryani, Dwi Elok Indriastuti

Fakultas Hukum Universitas Wijaya Putra Surabaya
Jalan Raya Benowo 1-3, Surabaya
e-mail: fikrihadi@uwp.ac.id , farinayani@uwp.ac.id , dwielok@uwp.ac.id
Abstrak
Pemerintah dalam rangka mendukung terlaksananya program kerja, maka
Pemerintah melaksanakan suatu pengadaan barang dan jasa. Salah satunya
yang dilakukan oleh Pemerintah Kota Semarang. Pada akhir 2018, Pemerintah
Kota Semarang secara sepihak membatalkan hasil pemenang tender
dikarenakan adanya kesalahan penghitungan anggaran. Padahal sejumlah
tender telah diterbitkan Surat Penunjukan Penyedia Barang/Jasa. Secara hukum
privat, kesepakatan tidak dapat ditarik kembali kecuali atas persetujuan kedua
belah pihak. Namun secara hukum publik terdapat larangan untuk melakukan
pembelanjaan apabila tidak terdapat anggaran. Oleh sebab itu, artikel ini akan
membahas mengenai konsep kontrak yang dilakukan Pemerintah terkait di
bidang kontrak pengadaan barang dan jasa serta tanggung gugat Pemerintah
Kota Semarang terhadap pembatalan hasil tender. Penelitian ini merupakan
penelitian hukum bertipe doktrinal dengan pendekatan konseptual, perundang-
undangan dan kasus. Hasil penelitian menunjukkan bahwa kontrak Pemerintah
berbeda dengan kontrak privat pada umumnya dikarenakan terikat pada aspek
hukum publik (hukum administrasi dan hukum pidana) serta aspek hukum
privat. Sehingga dari konsep tersebut dikaitkan dengan kasus di Semarang,
pemenang tender yang dirugikan tidak bisa mengajukan gugatan ataupun
permohonan ke Peradilan Tata Usaha Negara. Pemenang tender yang dirugikan
dapat menggugat Pemerintah melalui peradilan umum berdasarkan konsep
tanggung gugat Pemerintah.
Kata kunci: Pengadaan Barang dan Jasa, Kontrak, Hukum Privat, Hukum
Administrasi, Tanggung Gugat Pemerintah
Abstract
The Government, in order to support the implementation of its program by doing
government procurement. One of them is carried out by the Semarang City
Government. In the last 2018, The Semarang City Government unilaterally
canceled the results of the tender winner due to an error in the budget calculation.
41
WIJAYA PUTRA LAW REVIEW, Vol. 1, No. 1, April 2022
“Tanggung Gugat Pemerintah Terhadap Pembatalan Hasil Tender Secara Sepihak”
Even though, The Letter of the Goods/Services Providers for several tenders have
been published. According the private law, the contract cannot be terminated
except by mutual consent. However-according the public law, the government
cannot spend if there is no budget. Therefore, this paper will discuss about the
concept of the government procurement contract and the Semarang City
government’s liability on the results of the tender termination. The argument in
this paper is written as a legal argument by having perspective on the doctrinal-
legal approach. It will use conceptual approach, legal and statutes approach and
case approach. This paper ends up with the conclusion that the government
contract is different with general privat contract. Because the government contract
is binding by public law aspect (criminal law and administrative law) and privat
law aspect. Therefore in this case, the tender winners who have been harmed
cannot start a lawsuit in The State Administrative Courts. The tender winner can
sue The Semarang City Government through The General Court based on The
Government’s Liability.
Keywords : Government Procurement, Contract, Private Law, Administrative Law,
The Government’s Liability
A. PENDAHULUAN
Negara Indonesia adalah Negara Hukum, sehingga dalam melakukan
tindakan, salah satu unsur negara yakni Pemerintah harus bertindak
berdasarkan kewenangan yang sesuai dengan koridor hukum. Pemerintah
dalam menjalankan kewenangannya dapat melakukan berbagai tindakan baik
tindakan nyata (feitelijkehandelingen) maupun tindakan hukum
(rechtshandelingen).1 Salah satu tindakan yang dilakukan Pemerintah, dalam hal
ini adalah pejabat Tata Usaha Negara adalah melakukan kegiatan pengadaan
barang dan jasa.
Kegiatan pengadaan barang dan jasa tersebut harus sejalan dengan
peraturan peraturan yang berkaitan pengadaan barang dan jasa, yakni
Peraturan Presiden Nomor 16 Tahun 2018 tentang Pengadaan Barang dan Jasa
Pemerintah. Peraturan Presiden tersebut merupakan turunan dari Undang-
1 Fellista Ersyta Aji dan Laga Sugiarto, 2018, "Pemaknaan Perluasan Objek Sengketa Tata Usaha
Negara Yang Meliputi Tindakan Faktual", Justiciabelen, Vol. 1, No. 1, h. 41.
42
WIJAYA PUTRA LAW REVIEW, Vol. 1 No. 1, April 2022
Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara sehingga

kegiatan pengadaan merupakan salah satu bagian dari perbendaharaan negara.
Kegiatan pengadaan barang dan jasa mempunyai aspek yang kompleks
dikarenakan pada suatu pengadaan barang dan jasa selain terdapat aspek
hukum publik, juga terdapat aspek hukum privat, yakni pada proses pembuatan
dan pelaksanaan kontrak hingga berakhirnya kontrak.2 Maka dalam pelaksanaan
kontrak juga harus sesuai dengan prinsip-prinsip dalam hukum privat yakni
hukum perikatan.
Di Kota Semarang, terdapat kasus yang berkaitan dengan pengadaan
barang dan jasa. Pemerintah Kota Semarang membatalkan hasil pemenang
sejumlah tender (pada saat itu (Agustus, 2018) masih disebut sebagai lelang)
pengadaan barang dan jasa. Bahkan sejumlah tender tersebut telah diterbitkan
Surat Penunjukan Penyedia Barang/Jasa (SPBBJ) yang kemudian dianulir oleh
Pemerintah Kota Semarang. Alasan Pemerintah Kota Semarang pada saat itu
adalah dikarenakan ketiadaan dana dikarenakan terdapat kesalahan
penghitungan Sisa Lebih Pembiayaan Anggaran. 3
Permasalahan yang timbul adalah berdasarkan prinsip perikatan,
kesepakatan tidak dapat ditarik kembali kecuali atas persetujuan kedua belah
pihak, dan SPPBJ merupakan salah satu bentuk kesepakatan antara Pengguna
Anggaran dan Penyedia Barang. Tetapi ditinjau dari sudut pandang hukum
publik, pada prinsip perbendaharaan negara terdapat larangan kepada setiap
pejabat untuk melakukan tindakan yang berakibat pengeluaran atas beban
APBN/APBD jika anggaran untuk membiayai pengeluaran tersebut tidak
tersedia atau tidak cukup tersedia. Disisi lain, Padahal sejumlah pemenang
2 Musa Darwin Pane, 2017, "Aspek Hukum Pengadaan Barang dan Jasa Pemerintah Suatu Yuridis
Peraturan Pengadaan Barang dan Jasa Pemerintah", Jurnal Media Hukum, Vol. 24, No. 2, h. 149.
3 Liputan 6, 2018, “Pembangunan Sejumlah Infrastruktur Semarang Batal, Pemkot Bangkrut?”,
dikutip dari laman resmi berita Liputan 6
https://www.liputan6.com/regional/read/3617656/pembangunan-sejumlah-infrastruktur-
semarang-batal-pemkot-bangkrut , diakses pada tanggal 24 Maret 2022.
43
tender tersebut telah melalui tahap-tahap pengadaan barang / jasa bahkan

Surat Penunjukan Penyedia Barang / Jasa telah ditetapkan oleh Pemerintah Kota
Semarang kepada pemenang tender sesuai dengan kaidah administratif dalam
Peraturan Presiden Nomor 16 Tahun 2018.
Berdasarkan latar belakang tersebut di atas, maka rumusan masalah dalam
artikel ini adalah sebagai berikut :
1. Bagaimana konsep kontrak yang dilakukan Pemerintah terkait di bidang
kontrak pengadaan barang dan jasa ?
2. Bagaimana tanggung gugat oleh Pemerintah Kota Semarang terhadap
pembatalan SPPBJ kepada sejumlah pemenang tender ?
B. METODE PENELITIAN
Penelitian ini adalah penelitian hukum. Penelitian ini merupakan
penelitian yang bertipe doctrinal research, yakni Research which provides a
systematic exposition of the rules governing a particular legal category, analyses
the relationship between rules, explains areas of difficulty and, perhaps, predicts
future developments atau bila diterjemahkan adalah riset yang menghasilkan
sebuah penjelasan sistematis mengenai aturan-aturan hukum yang mengatur
peraturan hukum tertentu, analisis hubungan antara aturan-aturan dan mungkin
memprediksi perkembangan kedepan.4 Pendekatan yang dipergunakan dalam
penelitian ini adalah pendekatan konseptual terkait teori-teori terkait hukum
pengadaan barang dan jasa, pendekatan peraturan perundang-undangan
terkait landasan yuridis pengadaan barang dan jasa di Indonesia serta
pendekatan kasus yang berangkat dari fakta hukum pengadaan barang dan jasa
di Kota Semarang tahun 2018.5
C. PEMBAHASAN
1. Landasan Teoritis
4 Terry C. Hutchinson, 2008, Developing legal research skills : expanding the paradigm, Melbourne
University Law Review, Melbourne, h.1065.
5 Peter Mahmud Marzuki 2017, Penelitian Hukum, Kencana, Prenadanamedia Group, Jakarta, h. 133.
44
Pemerintah atau administrasi negara adalah sebagai subjek hukum,

sebagai dragger van de rechten en plichten atau pendukung hak-hak dan
kewajiban-kewajiban. Sebagai subjek hukum, pemerintah sebagaimana subjek
hukum lainnya melakukan berbagai tidnakan baik tindakan nyata
(feitelijkehandelingen) maupun tindakan hukum (rechtshandelingen). Tindakan
nyata adalah tindakan-tindakan yang tidak ada relevansinya dengan hukum dan
oleh karenanya tidak menimbulkan akibat-akibat hukum, sedangkan tindakan
hukum menurut R.J.H.M. Huisman, adalah tindakan-tindakan yang berdasarkan
sifatnya dapat menimbulkan akibat hukum tertentu, atau “Een rechtshandeling is
gericht op het scheppen van rechten of plichten” (Tindakan hukum adalah
tindakan yang dimaksudkan untuk menciptakan hak dan kewajiban). 6
Menurut H.J. Romeijn, tindakan hukum administrasi adalah suatu
pernyataan kehendak yang muncul dari organ administrasi dalam keadaan
khusus, dimaksudkan untuk menimbulkan akibat hukum dalam bidang Hukum
Administrasi Negara (Een administrativeve rechtshandeling is dan een
wilsverklaring in een bijzonder geval uitgaande van een administratief organ,
gericht op het in het leven reopen van een rechtsgevolg op het gebeid van
administratief recht). Akibat hukum yang lahir dari tindakan hukum adalah
akibat-akibat yang memiliki relevansi dengan hukum, seperti “het scheppen van
een nieuwe, het wijzigen of het opheffen van een bestaande rechtverhouding”
(penciptaan hubungan hukum baru, perubahan atau pengakhiran hubungan
hukum yang ada). Dengan kata lain, akibat-akibat hukum (rechtgevolgen) itu
dapat berupa hal-hal sebagai berikut:
a. indien ere en veranding optreedt in de bestaande rechten, verplichtingen of
bevoegdheid van sommigen; (jika menimbulkan beberapa perubahan hak,
kewajiban atau kewenangan yang ada).
6 R.J.H.M. Huisman dalam Ridwan HR, 2016, Hukum Administrasi Negara, PT RajaGrafindo Persada,
Jakarta, h. 109-110.
45
b. wanner er verandering optreedt in juridische status van een person of (van)

object; (bilamana menimbulkan perubahan kedudukan hukum bagi seseorang
atau objek yang ada).
c. wanner het bestaan van zekere rechten, verplichtingen, bevoegdheden of status
bindend wordt vastgesteld; (bilamana terdapat hak-hak, kewajiban,
kewenangan, ataupun status tertentu yang ditetapkan).7
Secara teori, tindakan hukum Pemerintah (rechtshandelingen) terbagi
menjadi 2 (dua), yaitu perbuatan menurut hukum privat
(privaaterechtshandelingen) dan perbuatan menurut hukum publik
(publiekrechtshandelingen). Berdasarkan kewenangannya melakukan perbuatan
hukum publik, pemerintah memiliki hak dan wewenang istimewa untuk
menggunakan dan menjalankan kekuasaan publik (public authority,
openbaargezag). Hukum publik ialah hukum yang mengatur cara badan-badan
negara (staatsorganen) dalam menjalankan tugasnya dan mengatur hubungan
hukum (rechtbetreking) yang diadakan negara sebagai Pemerintah dengan para
individu atau yang diadakan antara masing-masing badan negara itu.
Dalam melakukan perbuatan-perbuatan hukum, badan atau pejabat
Administrasi negara sering juga mengadakan hubungan hukum dengan subyek
hukum lain berdasarkan hukum privat. Dalam hal ini, F.AM. Stroik berpendapat
bahwa apabila badan hukum publik ikut serta dalam hubungan hukum
keperdataan maka dia tidak bertindak sebagai penguasa, sebagai organisasi
kekuasaan. Tetapi ia menggunakan hak-hak pada kedudukan yang sama
dengan rakyat. Badan-badan tersebut pada dasarnya tunduk pada peradilan
biasa seperti halnya rakyat biasa.8
Ada pertentangan diantara para ahli hukum tentang pemakaian hukum
privat untuk para pejabat atau badan administrasi negara ini.
7 Ibid, h. 111.
8 F.A.M Stroik dalam Jum Anggriani, 2012, Hukum Administrasi Negara, Graha Ilmu, Yogyakarta, h.
107.
46
a. Pendapat pertama dimotori oleh J.A. Loeff, Dooyeweerd, dan J.H. Scholten
yang mengatakan bahwa administrasi negara dalam menjalankan tugas
pemerintahan tidak dapat memakai hukum privat.
b. Pendapat ke dua dimotori oleh Huart, Kranenburg-Vegting, Donner, G.J.
Wiarda dan disimpulkan oleh E. Utrecht, mengatakan bahwa dalam beberapa
hal tertentu, administrasi negara dapat juga memakai hukum privat. Tetapi
bila untuk menyelesaikan sesuatu soal khusus dalam bidang administrasi
negara telah tersedia (Pendapat Donner) atau diperlukan (Pendapat
Kranenburg-Vegting) peraturan-peraturan hukum publik, maka administrasi
negara hanya dapat menggunakan hukum publik itu dan tidak dapat
menggunakan hukum privat.9
Secara peraturan perundang-undangan di Indonesia, definisi tindakan
pemerintah dapat dilihat dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang
Administrasi Pemerintahan. Pasal 1 angka 8 menyebutkan bahwa Tindakan
Administrasi Pemerintahan yang selanjutnya disebut Tindakan adalah perbuatan
Pejabat Pemerintahan atau Penyelenggara Negara lainnya untuk melakukan
dan/atau tidak melakukan perbuatan konkret dalam rangka penyelenggaraan
pemerintahan.10
Dalam rangka terbentuknya suatu pemerintahan yang bersih, maka
segenap aparatur pemerintahan wajib melaksanakan konsep good governance
atau di Indonesia dikenal sebagai Asas-Asas Umum Pemerintahan Yang Baik
(AUPB).11 Di Belanda, asas ini dikenal sebagai Algemene Beginselen van
Behoorllijke Bestuur (ABBB). Dalam Undang-Undang Administrasi Pemerintahan
di Belanda yang dikenal sebagai Wet administratieve rechtspraak
9 Ibid, hlm. 108.

10 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan,
Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2014 Nomor 292, Tambahan Lembaran Negara
Republik Indonesia Nomor 5601.
11
Fikri Hadi dan Farina Gandryani, 2019, "Ombudsman Daerah dalam Rangka Reformasi Birokrasi
di Daerah : Studi Kelembagaan Lembaga Ombudsman DIY", Simposium Hukum Indonesia, Vol. 1
Nomor 1, h. 620.
47
overheidsbeschikkingen (Wet AROB), ABBB disebut sebagai dasar banding dan

atau pengujian. Dalam praktek hukum di Nederland (Belanda), ABBB berikut ini
telah mendapat tempat yang jelas.12 ABBB tersebut ialah:
a. Asas persamaan;
b. Asas kepercayaan;
c. Asas kepastian hukum;
d. Asas kecermatan;
e. Asas pemberian alasan (motivasi)
f. Larangan “Detournement de pouvoir” (penyalahgunaan wewenang);
g. Larangan bertindak sewenang-wenang.
Pada praktik Hukum Administrasi di Indonesia, Asas-Asas Umum
Pemerintahan Yang Baik (AUPB) telah disebutkan dalam Undang-Undang
Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan. Pasal 5
menyebutkan bahwa penyelenggaraan Administrasi Pemerintahan berdasarkan:
a. asas legalitas;
b. asas perlindungan terhadap Hak Asasi Manusia; dan
c. AUPB.
Adapun AUPB yang dimaksud dalam Pasal 5 huruf c tersebut disebutkan
dalam pasal 10, yang terdiri atas:
a. asas kepastian hukum;
b. asas kemanfaatan;
c. asas ketidakberpihakan;
d. asas kecermatan;
e. asas tidak menyalahgunakan kewenangan;
f. asas keterbukaan;
g. asas kepentingan umum; dan
h. asas pelayanan yang baik.
Pada dasarnya, setiap tindakan pemerintah harus dapat
dipertanggungjawabkan. Dari tindakan pemerintah inilah lahir konsep tanggung
gugat pemerintah. Di beberapa negara, konsep tanggung gugat pemerintah
disebut juga state liability, government liability dsb. Toshiro Fuke berpendapat:
‘State Liability means that the State should make compensation for whatever loss
12 Philipus M. Hadjon, dkk., 2001, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, Introduction to the
Indonesian Administrative Law, Gadjah Mada University Press, Yogyakarta, h. 270.
48
and/or injury it has or is deemed to have caused directly and/or indirectly and/or
mentally to its citizens’.13 (Tanggung gugat negara adalah bahwa Negara harus
memberi kompensasi atas segala bentuk kerugian dan/atau kerusakan yang
disebabkan secara langsung dan/atau tidak langsung baik secara materiil
ataupun mental kepada warga negara di negara tersebut).
Sedangkan K. Kamino berpendapat bahwa ‘Governmental compensation
means a system to compensate damage or suffering of those who were aggrieved
by the actions of the state or the public entity’ (Kompensasi negara adalah
sebuah sistem pemberian ganti rugi kepada pihak-pihak yang menderita akibat
tindakan negara atau pemerintah setempat.)14 Keberadaan konsep ini untuk
memastikan adanya perlindungan hukum bagi masyarakat terhadap setiap
tindakan yang dilakukan oleh penguasa. Konsep tanggung gugat (liability) ini
berbeda dengan konsep tanggung jawab (responsibility). Bila responsibility
merupakan pertanggungjawaban pemerintah melalui parlemen atau jika
menyangkut legal responsibility bisa sampai ke pengadilan, state liability
menyangkut pertanggungjawaban pemerintah tentang ganti kerugian yang
harus dilakukan melalui pengadilan.
2. Kontrak Pemerintah dalam Perspektif Pengadaan Barang dan Jasa di
Indonesia
Tindakan Pemerintah yang berdasarkan pada hukum perdata banyak
ditemukan dalam kegiatan pemerintahan dalam melakukan hubungan hukum
dengan subyek hukum perdata dalam bentuk perjanjian, namun banyak hal
bentuk hal perjanjian ini sering menimbulkan sering menimbulkan kekaburan
yang disebabkan menonjolnya aspek kekuasaan dalam menentukan
kesepakatan, pada sisi lain perjanjian yang didasarkan pada hukum publik
13 Toshiro Fuke dalam Yong Zhang, 1999, Comparative Studies On Governmental Liability In East
And Southeast Asia, Kluwer Law International, The Hague / London / Boston, h. 1.
14 Ibid, hlm. 95.
49
dirumuskan dalam bentuk keputusan bersama. Untuk melakukan perjanjian ini,

tentunya para pihak tetap memperhatikan asas-asas dalam hukum perjanjian.15
Perihal kontrak oleh pemerintah, Yohanes Sogar Simamora berpendapat
sebagai berikut:
“Dalam kajian tentang kontrak oleh pemerintah pada umumnya dipahami

bahwa jenis kontrak ini merupakan spesies dari kontrak perdata. Oleh
sebab itu, pada dasarnya prinsip dan norma hukum dalam hukum kontrak
berlaku bagi kontrak pemerintah. Tetapi karena adanya faktor kepentingan
umum dan terlibatnya anggaran Negara membuat kontrak pemerintah
tunduk pada batasan-batasan tertentu baik yang terdapat dalam konstitusi
maupun undang-undang. Dalam beberapa hal prinsip umum dalam
hukum kontrak tidak berlaku bagi kontrak pemerintah atas alasan
perlindungan kepentingan umum.”16
Adanya unsur hukum publik dalam kontrak pemerintah menempatkan
pemerintah dalam dua peran. Di satu sisi, sebagai kontraktan, pemerintah
berkedudukan seperti subjek hukum privat, disisi lain dalam kedudukan sebagai
badan hukum publik, pemerintah menjalankan fungsi pelayanan publik. 17 Dalam
kaitan ini, maka disamping pemerintah terikat pada ketentuan yang terdapat
dalam konstitusi dan undang-undang, ia juga terikat pada norma privat
khususnya dalam hubungannya dengan kontrak.
Dalam kontrak pengadaan barang dan jasa oleh pemerintah terlibat
berbagai jenis bidang hukum. Di dalam jenis kontrak ini tidak saja terkait
dengan bidang Hukum Perdata dan Hukum Administrasi, tetapi juga Hukum
Pidana. Apabila Hukum Perdata terkait dengan sifat keperdataan, khususnya
perikatan sebagai akibat hubungan kontraktual yang terbentuk oleh pemerintah
dengan pihak swasta, dan Hukum Administrasi terkait dengan kewenangan dan
prosedur dalam tahap pembentukan kontrak, maka Hukum Pidana dalam hal ini
15 Emanuel Sujatmoko, 2016, Bentuk Hukum Kerjasama Antar Daerah, PT. Revka Petra Media,
Surabaya, h. 23.
16 Yohanes Sogar Simamora, 2017, Hukum Kontrak, Prinsip-Prinsip Hukum Kontrak Pengadaan
Barang dan Jasa Pemerintah di Indonesia, LaksBang PRESSindo, Yogyakarta, h. 42.
17 Indroharto, 2002, “Usaha Memahami Undang-Undang Tentang Peradilan Tata Usaha Negara
(Buku I Beberapa Pengertian Dasar Hukum Tata Usaha Negara)”, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta,
2002, h. 337-338
50
terkait dengan sanksi pidana sebagai akibat adanya pelanggaran terhadap

ketentuan yang menyangkut keuangan negara.18
Sehingga dalam aspek pengadaan barang dan jasa, prosedur atau tahapan
dalam melakukan pengadaan tunduk kepada hukum publik, yakni Peraturan
Presiden Nomor 16 Tahun 2018 tentang Pengadaan Barang dan Jasa
Pemerintah. Sedangkan apabila telah memasuki tahap kontrak, maka
pelaksanaanya berdasarkan asas-asas kontrak dalam hukum perikatan.
Sedangkan apabila dalam pelaksanaannya terdapat kerugian keuangan negara,
maka aspek hukum pidana akan berlaku, dalam hal ini adalah berdasarkan Pasal
2 dan Pasal 3 Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan
Tindak Pidana Korupsi.19 yang menyatakan :
“Setiap orang yang secara melawan hukum melakukan perbuatan
memperkaya diri sendiri atau orang lain yang suatu korporasi yang dapat
merugikan keuangan negara atau perekonomian negara, dipidana dengan
pidana... (dst); dan Setiap orang yang dengan tujuan menguntungkan diri
sendiri atau orang lain atau suatu korporasi, menyalahgunakan
kewenangan, kesempatan, atau sarana yang ada padanya karena jabatan
atau kedudukan atau sarana yang ada padanya karena jabatan atau
kedudukan yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian
negara, dipidana... (dst.)”
Dari penjelasan tersebut di atas tampak bahwa aspek pengadaan barang
dan jasa di Indonesia tergolong kompleks, dikarenakan melibatkan unsur
hukum Administrasi terkait syarat-syarat administratif dalam melaksanakan
pengadaan barang dan jasa, unsur hukum perdata pada aspek kontraktual dan
unsur hukum pidana pada apabila pengadaan barang dan jasa terdapat unsur
kerugian negara.
18 Yohanes Sogar Simamora, Op.Cit., hlm. 97-98.

19 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak
Pidana Korupsi, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1999 Nomor 140 , Tambahan
Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 387.
51
3. Analisis Kasus
Berdasarkan kasus yang disebutkan bagian pendahuluan di atas terkait
dengan pengadaan barang dan jasa yang dilakukan di Kota Semarang.
pengaturan mengenai pengadaan barang dan jasa Pemerintah diatur dalam
Peraturan Presiden Nomor 16 Tahun 2018 tentang Pengadaan Barang dan Jasa
Pemerintah.20 Yang selanjutnya diatur dalam berbagai Peraturan Lembaga
Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah (Peraturan LKPP). Peraturan
Presiden tersebut telah mengatur mekanisme secara umum dalam melakukan
kegiatan pengadaan barang dan jasa oleh Pemerintah.
Aspek Hukum Pengadaan Barang dan/atau Jasa oleh Pemerintah ini
memiliki tingkat komplekstitas yang tinggi. Hal ini dikarenakan dalam
pengadaan tersebut, selain berada di ranah Hukum Administrasi, juga berada di
ranah Hukum Perdata (berkaitan dengan kontrak antara Pemerintah dan
Penyedia Barang dan/atau Jasa) serta di ranah Hukum Pidana apabila terdapat
unsur kerugian keuangan negara.
Bila melihat kasus diatas, tindakan penganuliran oleh Pemerintah Kota
Semarang terhadap penetapan Surat Penunjukan Penyedia Barang / Jasa
(SPPBJ) adalah berkaitan dengan tidak adanya anggaran. Hal ini didasarkan
dalam pasal 52 ayat (2) yang menyebutkan bahwa Pejabat Pembuat Komitmen
dilarang mengadakan ikatan perjanjian atau menandatangani Kontrak dengan
Penyedia, dalam hal belum tersedia anggaran belanja atau tidak cukup tersedia
anggaran belanja yang dapat mengakibatkan dilampauinya batas anggaran
belanja yang tersedia untuk kegiatan yang dibiayai APBN/APBD.
Pada sejumlah tender yang belum ditetapkan SPPBJ, memang peraturan
tersebut dapat diberlakukan. Hal yang menjadi permasalahan disini adalah
penganuliran terhadap tender yang telah ditetapkan melalui SPBBJ. Hal ini
20 Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 16 Tahun 2018 tentang Pengadaan Barang dan
Jasa Pemerintah, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2018 Nomor 33.
52
dikarenakan dalam Pasal 52, penetapan SPPBJ merupakan bagian dari

pelaksanaan kontrak. Berdasarkan kaidah perikatan dalam hukum perdata, Pasal
1338 Burgerlijk Wetboek menyebutkan: “Semua persetujuan yang dibuat secara
sah berlakuk sebagai undang-undang bagi mereka yang membuatnya.
Persetujuan-persetujuan itu tidak dapat ditarik kembali selain dengan sepakat
kedua belah pihak...”
Lebih lanjut, Subekti menyebutkan sebagai berikut: Perjanjian yang sah
tidak dapat ditarik kembali secara sepihak. Perjanjian tersebut mengikat pihak-
pihaknya, dan tidak dapat ditarik kembali atau dibatalkan secara sepihak saja.
Jika ingin menarik kembali atau membatalkan itu harus memperoleh
persetujuan pihak lainnya, jadi diperjanjikan lagi.Namun demikian, apabila ada
alasan-alasan yang cukup menurut undang-undang, perjanjian dapat ditarik
kembali atau dibatalkan secara sepihak.21
Perihal kasus SPPBJ tersebut diatas terdapat 2 (dua) sudut pandang yang
berbeda. Sudut pandang pertama adalah sudut pandang berdasarkan teori
Akseptasi dalam hukum kontrak. Akseptasi merupakan pernyataan penerimaan
oleh pihak yang ditawari atas penawaran yang diajukan kepadanya. Akseptasi
itu meliputi syarat dan ketentuan yang diajukan kepadanya. Terjadinya akseptasi
menandai terjadinya kesepakatan. Sebab itu penentuan waktu terjadinya
akseptasi sangat penting.22
Prinsip dasar dalam menentukan waktu akseptasi adalah bahwa setiap
pernyataan itu mengikat. Dalam perspektif ini, maka momen ketika akseptasi itu
dinyatakan, dianggap momen saat terjadinya akseptasi. Sikap diam tidak dapat
dianggap sebagai akseptasi melainkan harus tegas dinyatakan. Inilah yang
kemudian menjadi dasar lahirnya teori pernyataan (Uitingstheorie).23 Dalam hal
21 Subekti, 1992, Pokok-Pokok Hukum Perdata, PT Intermasa, Jakarta.

22 Yohanes Sogar Simamora, Op.Cit., h. 180
23 J. Satrio, 2001, “Hukum Perikatan-Perikatan Yang Lahir Dari Perjanjian”, Citra Aditya Bakti,
Bandung, h. 257-258.
53
pengadaan barang dan jasa, terbitnya surat penetapan pemenang tender,

dalam hal ini SPPBJ adalah bukti dari telah terjadinya akseptasi.
SPPBJ sebagai bukti akseptasi tersebut mempunyai kekuatan hukum
mengikat dalam arti pemenang itu harus ditindaklanjuti dengan proses
penandatanganan kontrak. Sejak adanya penetapan ini kedua belah pihak
secara hukum menjadi terikat. Penetapan ini tidak dapat ditarik kembali atau
dibatalkan. Pada pihak pemerintah, dalam hal ini adalah Pejabat Pembuat
Komitmen (PPK), wajib menerbitkan SPPBJ dan menandatangani kontrak.
Pengguna barang/jasa pada dasarnya tidak dapat membatalkan penetapan
pemenang tender kecuali jika terdapat alasan untuk itu.24 Oleh sebab itu,
seyogyanya Pemerintah Kota Semarang tidak melakukan tindakan pembatalan
secara sepihak tanpa adanya persetujuan bersama dengan pihak-pihak yang
terikat dengan perjanjian tersebut.
Dari sudut pandang lain, berdasarkan konsep perbendaharaan negara,
pengadaan barang/jasa oleh Pemerintah merupakan bagian dari dari
pelaksanaan anggaran pendapatan. Oleh sebab itu pelaksanaan pengadaan
khususnya yang menyangkut keabsahan kontrak pengadaan harus selalu
mengacu pada prinsip dan norma yang terkandung dalam Undang-Undang
Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara.25
Salah satu prinsip dasar dalam pelaksanaan anggaran yang terkait dengan
pengadaan dalam hal ini adalah bahwa setiap pejabat dilarang melakukan
tindakan yang berakibat pengeluaran atas beban APBN/APBD jika anggaran
untuk membiayai pengeluaran tersebut tidak tersedia atau tidak cukup
tersedia.26 Pengguna anggaran atau kuasa pengguna anggaran dalam
mengikatkan diri ke dalam suatu kontrak pengadaan harus mengacu pada batas
24 Yohanes Sogar Simamora, Op.Cit., h. 191.

25 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara,
Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 5 , Tambahan Lembaran Negara
Republik Indonesia Nomor 4355.
26 Pasal 3 ayat (3) UU No. 1/2004.
54
anggaran yang telah ditetapkan.27 Dalam hal ini yang dimaksud pengguna
anggaran adalah pejabat pemegang kewenangan penggunaan anggaran
kementerian/lembaga/ satuan kerja perangkat daerah.28 Rincian kewenangan
pengguna anggaran diatur lebih lanjut dalam Pasal 18 ayat (2) Undang-Undang
Nomor 1 Tahun 2004, yang menentukan lima kewenangan, yakni :
a. Menguji kebenaran material surat-surat bukti mengenai hak pihak
penagih;
b. Meneliti kebenaran dokumen yang menjadi persyaratan/kelengkapan
sehubungan dengan ikatan/perjanjian pengadaan barang/jasa;
c. Meneliti tersedianya dana yang bersangkutan;
d. Membebankan pengeluaran sesuai dengan mata anggaran pengeluaran
yang bersangkutan;
e. Memerintahkan pembayaran atas beban APBN/APBD.
Berdasarkan sudut pandang kedua, khususnya berkaitan kewenangan
Pengguna Anggaran pada huruf c., bila ditinjau dari segi hukum administrasi,
alasan yang dikemukakan oleh Pemerintah Kota Semarang menunjukkan bahwa
Pemkot telah mengabaikan salah satu asas dalam Asas-Asas Umum
Pemerintahan yang Baik, yakni asas kecermatan. Dalam Penjelasan Undang-
Undang Nomor 30 Tahun 2014 disebutkan bahwa Yang dimaksud dengan “asas
kecermatan” adalah asas yang mengandung arti bahwa suatu Keputusan
dan/atau Tindakan harus didasarkan pada informasi dan dokumen yang lengkap
untuk mendukung legalitas penetapan dan/atau pelaksanaan Keputusan
dan/atau Tindakan sehingga Keputusan dan/atau Tindakan yang bersangkutan
dipersiapkan dengan cermat sebelum Keputusan dan/atau Tindakan tersebut
ditetapkan dan/atau dilakukan. Addink menyebutkan bahwa asas kecermatan
didefinisikan sebagai: the prepare an administrative order (or another legal or
actual act) carefully.29 Sedangkan Ateng Syafrudin menyebutkan bahwa Asas
kecermatan mengandung arti bahwa suatu ketetapan harus dipersiapkan dan
27 Pasal 17 ayat (2) UU No. 1/2004.

28 Pasal 1 angka 12 UU No. 1/2004.
29 Addink dalam Philipus M. Hadjon dkk, 2010, Hukum Administrasi dan Good Governance, Penerbit
Universitas Trisakti, Jakarta, h. 115.
55
diambil dengan cermat.30 Didalam asas kecermatan, ada beberapa bagian yang
termasuk didalamnya yaitu: persiapan yang cermat, investigasi, dengar
pendapat, publikasi.
Pada kasus tersebut, Pemkot Semarang tidak cermat dalam melihat pagu
anggaran yang dimiliki oleh Kota Semarang. Seharusnya sebelum melakukan
proses tender proyek, Pemerintah Kota Semarang harus memperhatikan apakah
terdapat anggaran untuk melaksanakan proyek tersebut. Pemkot tidak
melakukan proses perencanaan (plan) dalam hal pengadaan barang dan jasa
dengan baik.
Hal yang seharusnya diperhatikan oleh Pemkot Semarang, ketika SPPBJ
telah ditetapkan, penyedia jasa dalam hal ini adalah kontraktor sebagai
penyedia jasa kontruksi tentu telah mempersiapkan hal-hal yang berkaitan
dengan pelaksanaan proyek tersebut. Tentu dengan adanya pembatalan SPPBJ
tersebut selain membuat hal-hal yang telah dipersiapkan kontraktor menjadi
tidak dipergunakan, juga berpotensi menimbulkan kerugian bagi kontraktor
tersebut. Salah satunya apabila ternyata kontraktor telah membeli barang-
barang untuk keperluan pembangunan proyek atau kontraktor telah melakukan
perjanjian kerja dengan calon pekerja yang akan dipekerjakan di proyek
tersebut.
4. Upaya Hukum Yang Dapat Ditempuh
Secara teori dalam Hukum Administrasi, pembatalan yang dilakukan oleh
pihak Pemerintah Kota Semarang juga merupakan Keputusan Tata Usaha
Negara. Hal ini dikarenakan tindakan tersebut merupakan sebuah keputusan
(beschikking) yang individual dikarenakan menyebutkan pihak yang menjadi
subyek pembatalan pelaksanaan tender, konkrit dikarenakan jelas disebutkan
bahwa dijadikan obyek adalah pembatalan pelaksanaan tender dan final karena
tidak membutuhkan persetujuan lembaga lain (diatasnya).
30 Ibid.
56
Akan tetapi disisi lain, Pasal 52 ayat (2) Perpres Nomor 16 Tahun 2018
menyebutkan bahwa Pejabat Pembuat Komitmen dilarang mengadakan ikatan
perjanjian atau menandatangani Kontrak dengan Penyedia, dalam hal belum
tersedia anggaran belanja atau tidak cukup tersedia anggaran belanja yang
dapat mengakibatkan dilampauinya batas anggaran belanja yang tersedia untuk
kegiatan yang dibiayai APBN/APBD. Hal ini sejalan dengan prinsip pada
perbendaharaan negara yakni setiap pejabat dilarang melakukan tindakan yang
berakibat pengeluaran atas beban APBN/APBD jika anggaran untuk membiayai
pengeluaran tersebut tidak tersedia atau tidak cukup tersedia. Sehingga
berdasarkan pasal tersebut diatas tentu tidak dimungkinkan untuk melakukan
gugatan atau permohonan KTUN berupa Keputusan pembatalan SPPBJ yang
dilakukan oleh Pemerintah Kota Semarang. Sehingga dalam hal ini, yang dapat
dilakukan oleh pihak kontraktor yang merasa dirugikan adalah dengan
melakukan gugatan ke Peradilan Umum terkait kerugian yang diderita oleh
penyedia barang akibat adanya pembatalan sepihak yang dilakukan oleh
Pemerintah Kota Semarang.
D. PENUTUP
Berdasarkan pembahasan diatas, dapat disimpulkan bahwa Kontrak
Pemerintah tidak semata-mata tunduk pada aspek hukum privat. Adanya unsur
hukum publik dalam kontrak pemerintah menempatkan pemerintah dalam dua
peran. Di satu sisi, sebagai kontraktan, pemerintah berkedudukan seperti subjek
hukum privat, disisi lain dalam kedudukan sebagai badan hukum publik,
pemerintah menjalankan fungsi pelayanan publik. Dalam kaitan ini, maka
disamping pemerintah terikat pada ketentuan yang terdapat dalam konstitusi
dan undang-undang, ia juga terikat pada norma privat khususnya dalam
hubungannya dengan kontrak. Hal ini dalam rangka perlindungan kepentingan
umum. Sehingga berdasarkan hal tersebut, pengadaan barang dan jasa juga
harus tunduk pada prinsip hukum publik (dalam hal ini adalah hukum
57
perbendaharaan negara), yang salah satunya adalah bahwa setiap pejabat

dilarang melakukan tindakan yang berakibat pengeluaran atas beban
APBN/APBD jika anggaran untuk membiayai pengeluaran tersebut tidak
tersedia atau tidak cukup tersedia.
Pemerintah Kota Semarang sebagai Pengguna Anggaran berdasarkan
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara
mempunyai kewenangan salah satunya adalah meneliti tersedianya dana yang
bersangkutan. Sehingga dalam kasus pembatalan SPPBJ oleh Pemerintah Kota
Semarang dengan alasan ketiadaan dana yang disebabkan adanya kesalahan
dalam penghitungan SILPA (Sisa Lebih Pembiayaan Anggaran) menunjukkan
bahwa Pemerintah Kota Semarang bertindak tidak sesuai dengan asas
kecermatan sebagaimana di AUPB. Hal ini dikarenakan Pemerintah Kota
Semarang tidak cermat dalam melihat pagu anggaran di Kota Semarang.
Sehingga ketika proses tender telah terlaksana, proses penandatanganan
kontrak dan pelaksanaan proyek tidak dapat terlaksana dikarenakan ketiadaan
anggaran. Hal ini berpotensi menimbulkan kerugian bagi pihak penyedia barang
yang telah memenangkan tender tersebut, khususnya penyedia barang yang
telah ditetapkan melalui SPPBJ. Dari ketidakcermatan Pemerintah Kota
Semarang tersebut serta adanya kerugian yang diderita oleh pihak kontraktor,
maka Pemkot dapat dimintai tanggung gugat terkait dengan pembatalan SPPBJ
kepada pemenang tender apabila pembatalan tersebut menimbulkan kerugian
materiil bagi pemenang tender. Tanggung gugat tersebut berupa melakukan
gugatan ke Peradilan Umum terkait kerugian yang diderita oleh penyedia
barang akibat adanya pembatalan sepihak yang dilakukan oleh Pemerintah Kota
Semarang.
DAFTAR PUSTAKA
Buku :
Anggriani, Jum, 2012, Hukum Administrasi Negara, Graha Ilmu, Yogyakarta;
58
Hadjon, Philipus M., dkk., 2001, “Pengantar Hukum Administrasi Indonesia,

Introduction to the Indonesian Administrative Law”, Gadjah Mada University
Press, Yogyakarta;
Hadjon, Philipus M., dkk, 2010, Hukum Administrasi dan Good Governance,
Penerbit Universitas Trisakti, Jakarta;
HR, Ridwan, 2016, Hukum Administrasi Negara, PT RajaGrafindo Persada,
Jakarta;
Hutchinson, Terry C., 2008, Developing legal research skills : expanding the
paradigm, Melbourne University Law Review, Melbourne;
Indroharto, 2002, Usaha Memahami Undang-Undang Tentang Peradilan Tata
Usaha Negara (Buku I Beberapa Pengertian Dasar Hukum Tata Usaha
Negara), Pustaka Sinar Harapan, Jakarta;
Marzuki, Peter Mahmud, 2017, Penelitian Hukum, Kencana Prenadanamedia
Group, Jakarta;
Satrio, J., 2001, Hukum Perikatan-Perikatan Yang Lahir Dari Perjanjian, Citra
Aditya Bakti, Bandung;
Simamora, Yohanes Sogar, 2017, Hukum Kontrak, Prinsip-Prinsip Hukum Kontrak
Pengadaan Barang dan Jasa Pemerintah di Indonesia, LaksBang PRESSindo,
Yogyakarta;
Subekti, 1992, Pokok-Pokok Hukum Perdata, PT Intermasa, Jakarta;
Sujatmoko, Emanuel, 2016, Bentuk Hukum Kerjasama Antar Daerah” PT. Revka
Petra Media, Surabaya;
Zhang, Yong, 1999, Comparative Studies On Governmental Liability In East And
Southeast Asia, Kluwer Law International, The Hague / London / Boston.
Jurnal :
Aji, Fellista Ersyta dan Laga Sugiarto, 2018, "Pemaknaan Perluasan Objek
Sengketa Tata Usaha Negara Yang Meliputi Tindakan Faktual",
Justiciabelen, Vol. 1, No. 1;
Hadi, Fikri, dan Farina Gandryani, 2019, "Ombudsman Daerah dalam Rangka
Reformasi Birokrasi di Daerah : Studi Kelembagaan Lembaga Ombudsman
DIY", Simposium Hukum Indonesia, Vol. 1 Nomor 1;
Pane, 2017, Musa Darwin, "Aspek Hukum Pengadaan Barang dan Jasa
Pemerintah Suatu Yuridis Peraturan Pengadaan Barang dan Jasa
Pemerintah", Jurnal Media Hukum, Vol. 24, No. 2.
Internet :
59
Liputan 6, 2018, “Pembangunan Sejumlah Infrastruktur Semarang Batal, Pemkot

Bangkrut?”, dikutip dari laman resmi berita Liputan 6
https://www.liputan6.com/regional/read/3617656/pembangunan-
sejumlah-infrastruktur-semarang-batal-pemkot-bangkrut , diakses pada
tanggal 24 Maret 2022
Peraturan Perundang-Undangan :
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 31 Tahun 1999 tentang
Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, Lembaran Negara Republik
Indonesia Tahun 1999 Nomor 140 , Tambahan Lembaran Negara Republik
Indonesia Nomor 387;
Perbendaharaan Negara, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun
2004 Nomor 5 , Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor
4355;
Administrasi Pemerintahan, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun
2014 Nomor 292, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor
5601;
Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 16 Tahun 2018 tentang
Pengadaan Barang dan Jasa Pemerintah, Lembaran Negara Republik
Indonesia Tahun 2018 Nomor 33.
60

65-Article Text-215-1-10-20220408

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

65-Article Text-215-1-10-20220408

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

TANGGUNG GUGAT PEMERINTAH TERHADAP PEMBATALAN

HASIL TENDER SECARA SEPIHAK

The Government’s Liability for Terminating the Tender

Fikri Hadi, Farina Gandryani, Dwi Elok Indriastuti

Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara sehingga

tender tersebut telah melalui tahap-tahap pengadaan barang / jasa bahkan

Pemerintah atau administrasi negara adalah sebagai subjek hukum,

b. wanner er verandering optreedt in juridische status van een person of (van)

9 Ibid, hlm. 108.

overheidsbeschikkingen (Wet AROB), ABBB disebut sebagai dasar banding dan

dirumuskan dalam bentuk keputusan bersama. Untuk melakukan perjanjian ini,

“Dalam kajian tentang kontrak oleh pemerintah pada umumnya dipahami

terkait dengan sanksi pidana sebagai akibat adanya pelanggaran terhadap

18 Yohanes Sogar Simamora, Op.Cit., hlm. 97-98.

dikarenakan dalam Pasal 52, penetapan SPPBJ merupakan bagian dari

21 Subekti, 1992, Pokok-Pokok Hukum Perdata, PT Intermasa, Jakarta.

pengadaan barang dan jasa, terbitnya surat penetapan pemenang tender,

24 Yohanes Sogar Simamora, Op.Cit., h. 191.

27 Pasal 17 ayat (2) UU No. 1/2004.

perbendaharaan negara), yang salah satunya adalah bahwa setiap pejabat

Anggriani, Jum, 2012, Hukum Administrasi Negara, Graha Ilmu, Yogyakarta;

Hadjon, Philipus M., dkk., 2001, “Pengantar Hukum Administrasi Indonesia,

Liputan 6, 2018, “Pembangunan Sejumlah Infrastruktur Semarang Batal, Pemkot

Anda mungkin juga menyukai