PENGELOLAAN PINJAMAN PEMERINTAH

Page
1

Chapter 12 David Hyman

(Keseimbangan Anggaran dan Hutang Pemerintah)
Tujuan Pembelajaran

Diskusikan defisit anggaran pemerintah federal atau surplus dan isu yang terlibat dalam
mengukur keseimbangan anggaran dan dampaknya pada taarif bunga, tabungan nasional,

pertumbuhan ekonomi, dan penggunaan sumber daya.

Tentukan utang bersih federal dan menjelaskan bagaimana pertumbuhan utang terkait

dengan keseimbangan anggaran federal.

Menggambarkan pola kepemilikan utang nasional dan perbedaan antara eksternal dan

internal utang, dan beban utang.

Periksa masalah ekonomi yang berkaitan dengan pinjaman oleh pemerintah negara bagian
dan lokal
Pemerintah bisa menghabiskan lebih dari yang mereka kumpulkan dari pajak dan sumber

pendapatan dengan meminjam. Dengan utang publik melaju, pemerintah dapat menunda beban
pajak untuk masa depan. Ketika belanja pemerintah melebihi pendapatan, hasilnya adalah defisit
anggaran. Defisit anggaran telah umum untuk pemerintah federal di Amerika Serikat sejak tahun
1960. Negara dan pemerintah daerah pada umumnya diwajibkan oleh hukum negara untuk
menjaga anggaran mereka dalam keseimbangan dan meminjam hanya untuk membiayai belanja
modal. Sejak tahun 1960, secara umum negara dan pemerintah daerah menjalankan surplus
anggaran sederhana. Namun, penurunan tak terduga dalam pendapatan dapat mengakibatkan
defisit bagi negara dan pemerintah daerah yang membutuhkan penyeimbang anggaran mereka.
Resesi yang dimulai pada akhir tahun 2007 mengakibatkan penurunan tajam dalam pendapatan
bagi sebagian besar pemerintah negara bagian pada tahun 2008 dan 2009. Beberapa negara
memiliki defisit anggaran sebesar lebih dari 20 persen dari pengeluaran mereka yang
direncanakan. Defisit memaksa pemerintah negara tersebut untuk memotong pengeluaran, PHK
atau pegawai negeri cuti, dan meningkatkan tarif pajak untuk membawa anggaran mereka kembali
seimbang. Resesi juga memiliki dampak besar pada keseimbangan anggaran pemerintah federal
pada tahun 2009. Pendapatan menurun di tahun itu dan pengeluaran untuk program transfer
seperti asuransi pengangguran meningkat sementara belanja yang luar biasa yang dikeluarkan
untuk mengatasi krisis keuangan dan merangsang ekonomi dengan pengangguran mendekati 10
persen. Pada tahun 2009 defisit anggaran federal bergerak di kisaran belum pernah terjadi
sebelumnya $ 1,5 T-jumlah yang sama dengan 11 persen dari PDB Proyeksi oleh Kantor Anggaran
Kongres pada tahun 2009 menunjukkan bahwa berdasarkan skenario kemungkinan untuk
pengeluaran Federal dan koleksi pajak, yang telah dianggarkan federal cenderung terus menjadi
defisit melalui 2020 meskipun pangsa defisit sebagai persen dari PDB cenderung menurun secara
Page
2

signifikan setelah 2010 untuk kisaran antara 2 dan 4 persen dari PDB. Di masa depan, sebagian
besar pertumbuhan federal berkontribusi terhadap defisit pengeluaran masa depan, selain bunga
atas utang federal, hasil dari tiga program hak utama: Medicare, Medicaid, dan Jaminan Sosial.
Pengeluaran untuk program ini akan menghasilkan sebagai akibat dari penuaan populasi. Bab ini
akan membahas mengapa ada alasan yang baik untuk khawatir efek ekonomi tentang negatifnya
defisit pemerintah kronis. Untuk mengontrol mereka defisit di masa depan akan membutuhkan
inisiatif yang mengurangi laju pertumbuhan program hak berkontribusi terhadap defisit.
Pinjaman oleh pemerintah federal untuk membiayai pengeluaran publik telah memerintah
pengecualian di Amerika Serikat sejak 1960. empat tahun periode

Singkat surplus anggaran

federal antara tahun 1998 dan 2001 menunjukkan bahwa anggaran surplus, seperti defisit, dapat
digunakan untuk membiayai pengeluaran pemerintah atau pengurangan tarif pajak. Surplus
memberikan politisi kesempatan untuk mendanai program baru tanpa meningkatkan pajak atau
untuk memangkas pajak tanpa memotong kembali pada pengeluaran publik. Surplus anggaran
federal yang berlaku dari tahun 1998-2001 dihamburkan selama empat tahun, sebagian, karena
resesi pada tahun 2001 dan perlambatan dalam tingkat pertumbuhan perekonomian yang
memotong penarikan.Meskipun pajak, pemotongan pajak yang berlaku di 2001 sama dengan
tuntutan peningkatan belanja untuk pertahanan dan tanah air nasional keamanan juga
memberikan kontribusi terhadap runtuhnya surplus. Jika surplus diperbolehkan untuk tetap ada,
mereka dapat digunakan untuk melunasi dan mengurangi sisa utang pemerintah federal. Dengan
cara ini, surplus anggaran meningkatkan tabungan nasional dan membuat lebih banyak dana yang
tersedia di credit markets. Peningkatan tabungan nasional bisa menurunkan suku bunga riil,
berkontribusi lebih banyak investasi, dan dengan demikian meningkatkan tingkat perekonomian
dari pertumbuhan ekonomi. Pertumbuhan yang lebih cepat ini akan meningkatkan dasar pajak dan
berarti bahwa jumlah yang diberikan pengeluaran pemerintah dapat dibiayai dengan tarif pajak
yang lebih rendah di masa depan.
Sebaliknya adalah benar jika defisit anggaran yang diizinkan untuk bertahan. Defisit
anggaran menyerap dana dari credit market dan berkontribusi penurunan Tabungan. Tabungan
nasional dapat meningkatkan suku bunga riil, mengurangi investasi swasta, mengurangi
pertumbuhan ekonomi, dan mengurangi standar hidup masa depan.
PINJAMAN PEMERINTAH DI AMERIKA SERIKAT
Sampai dengan pertengahan tahun 2009, pinjaman kotor Departemen Perbendaharaan
Pemerintah (U.S. Treasury) terhitung mencapai $11,6 trilyun. Sedangkan hutang pemerintah
negara bagian dan lokal terhitung mencapai $2,2 trilyun. Pinjaman telah menjadi sebuah sumber
utama pembiayaan pemerintah meski terdapat kontroversi seputar penggunaannya. Sejauh ini,
Page
3

bagian utama dari kontroversi berkenaan dengan hutang pemerintah federal dan bukannya hutang
pemerintah negara bagian atau lokal. Hal ini bukan hanya karena hutang pemerintah federal lebih
besar dibandingkan hutang pemerintah negara bagian dan lokal, tapi juga karena perbedaanperbedaan ekonomi riil dalam penggunaan, pendanaan dan pola kepemilikan dari sekuritassekuritas yang dikeluarkan oleh pemerintahan federal dan oleh badan-badan pengatur negara
bagian dan lokal.
Besaran dan Struktur Hutang Pemerintah Federal di Amerika Serikat
Hutang neto pemerintah federal (net federal debt) adalah porsi hutang pemerintahan
federal kepada masyarakat umum, tidak termasuk hutang kepada perusahaan yang dimiliki oleh
badan-badan pemerintahan AS, dana perwalian, dan Federal Reserve Banks. Per Maret 2009,
hutang neto mencapai total $6.3 trilyun, merepresentasikan 45 % dari GDP. Antara tahun 1950 dan
1970, hutang neto pemerintah federal ketika diekspresikan sebagai persentase GDP dalam
sebuah basis tahun fiskal, mengalami penurunan stabil, dari sekitar 75 % hingga kurang lebih 22
%. Dari tahun 1970 hingga 1980, jumlah moneter hutang outstanding mengalami peningkatan
secara astronomis, tapi hutang sebagai persentase GDP tetap kurang atau lebih konstan.
Grafik 1. Federal Debt Held by the Public as a Percentage of Gross Domestic Product 19002008
with Projections Under Two CBO Scenarios to 2035

Grafik 1. menunjukkan hutang federal bersih dari tahun 1900 hingga 2008 dengan proyeksi
hingga 2035 yang dibuat oleh Congressional Budget Office. Hutang federal yang dipegang oleh
publik mengalami penurunan setelah Perang Dunia II dari di atas 100 % GDP menjadi 20 % GDP
di pertengahan tahun 1970an. Defisit kuarter terakhir abad ke 20 memberikan kontribusi pada
sebuah peningkatan hutang publik bersih sebagai bagian dari GDP. Setelah memuncak pada 50
persen GDP di 1995, hutang telah mengalami penurunan sebagai bagian dari GDP. Sejak tahun
2001, hutang sebagai bagian dari GDP telah mengalami peningkatan hingga hampir 50 persen
dari GDP.
Kecuali perubahan-perubahan dibuat dengan segera dalam anggaran federal yang memotong
pengeluaran atau menaikkan pajak, Congressional Budget Office memproyeksikan bahwa hutang
Page
4

federal dapat mengalami peningkatan hingga lebih dari 150 persen dari GDP di tahun 2035
sebuah level yang akan menunjukkan kemunduran yang akan berlaku seperti di akhir Perang
Dunia II.
Total volume dari hutang kotor pemerintahan federal outstanding di titik waktu manapun
mencerminkan defisit anggaran saat ini dan sebelumnya serta beban bunga terakumulasi atas
sekuritas-sekuritas yang dikeluarkan untuk menutupi defisit-defisit tersebut. Untuk mengakhiri
hutang publik yakni, untuk memungkinkan pengeluaran sekuritas-sekuritas yang ada dibayar di
maturitasnya tanpa menggantikannya dengan obligasi hutang tambahan dari pemerintah federal
akan membutuhkan anggaran pemerintah federal untuk dioperasikan pada sebuah surplus di
beberapa tahun berturut-turut.
Pola Kepemilikan Hutang Federal
Untuk membantu dalam mengevaluasi biaya hutang, akan berguna untuk mempelajari
struktur hutang federal dalam artian pola kepemilikannya.
Tabel. 1 Gross Public Debt of the U.S. Treasury by Holder, March 2009

Tabel 1 menyajikan data dalam hutang kotor federal AS di US Treasury menurut tipe holder
per Maret 2009. Sejak tanggal ini, total hutang federal outstanding adalah $11.5 trilyun, dimana
43.9 persen diantaranya dipegang oleh agensi pemerintah, trust fund, dan bank-bank Federal
Reserve. Sisa 56.1 persen dipegang oleh beragam institusi finansial dan investor privat serta
mewakili hutang bersih US Treasury.
Tabel 2. Net Public Debt of the U.S. Treasury by Holder (Percent Distribution), December
2008

Page
5

Tabel 2 menunjukkan pola kepemilikan net debt (hutang bersih) outstanding per Desember
2008. Institusi depository (bank) di Amerika Serikat memegang 1.8 persen hutang pada saat ini
sementara 13 persen dipegang oleh mutual funds, 8.9 persen oleh pemerintah negara bagian dan
lokal, 7.9 persen oleh dana pensiun, dan 52.2 persen oleh pihak asing atau pihak internasional.
Sisanya dipegang oleh beragam tipe investor dan bisnis-bisnis individual.
Hutang internal adalah porsi hutang (indebtness) pemerintah kepada warga negaranya.
Pembayaran kembali hutang internal merupakan redistribusi daya beli (purchasing power) dari
kelompok citizen tertentu yang membayar pajak dan masyarakat lain yang di masa lalu telah
menjadi kreditor pemerintahan federal. Ketika sebuah pemerintahan sentral meminjam terutama
dari masyarakatnya, biaya peluang (opportunity cost) akan membatalkan konsumsi dan investasi
di negara ini dan bukannya dari sumber asing.
Pada table 2 Desember 2008 merepresentasikan dana, atau hutang eksternal, dipinjam
dari luar negeri. Ketika hutang eksternal dibayar kembali, sumberdaya tidak selalu mengalir keluar
dari negara, dengan sebuah akibat kerugian dalam peluang produktif. Hutang eksternal akan
bervariasi sesuai dengan suku bunga di AS relatif terhadap suku bunga yang bisa diperoleh dari
dana dari luar negeri dan keseimbangan perdagangan internasional AS dengan sisa dunia yang
lain.
Ketika kebanyakan hutang AS adalah hutang internal, banyak pihak berpendapat bahwa
pembayaran kembali (repayment) tidak akan melibatkan ekspor sumberdaya ekonomi. Mereka
yang memegang pandangan ini kemudian berpendapat bahwa hanya sedikit concern yang dapat
dijustifikasikan mengenai total volume hutang dan beban bunganya karena pengembalian biaya
(refunding) atau pembayaran bunga atas hutang di maturitas melibatkan sebuah redistribusi daya
beli antar masyarakat.
Porsi hutang yang secara aktual dimiliki oleh pihak asing telah berkembang pesat sejak
tahun 1970 dan per akhir September 2008, 52.2 persen hutang dipegang oleh pihak asing. Bisa
jadi hal ini tumbuh lebih cepat di masa depan jika AS terus mengalami defisit dalam keseimbangan
perdagangannya, yang menempatkan dollar ke tangan orang asing, dan jika suku bunga
mengalami peningkatan yang signifikan diatas suku bunga dalam sekuritas yang berkompetisi
(baik asing dan domestik). Terdapat pula concern bahwa terlalu mengandalkan peminjaman asing
dapat menyebabkan suku bunga riil untuk meningkat naik di Amerika Serikat jika pihak asing
menjadi khawatir mengenai tingkat nilai tukar dollar. Jika nilai dollar mengalami penurunan, return
pendapatan investasi (investment income return) bagi pemegang hutang asing yang dinominalkan
dalam dollar akan bernilai lebih kecil dalam mata uang asing. Jika pihak asing menjadi enggan
untuk menerima hutang AS untuk alasan ini maka suku bunga akan harus dinaikkan untuk
mengkompensasi mereka atas resiko foreign exchange (nilai tukar mata uang asing). Semakin
Page
6

tinggi suku bunga akan dapat mengurangi investasi domestik privat riil sehingga memperlambat
pertumbuhan masa depan di Amerika Serikat.
PEMINJAMAN OLEH PEMERINTAHAN NEGARA BAGIAN DAN LOKAL
Biasanya, isu hutang beragam pemerintahan negara bagian dan lokal dievaluasi oleh
layanan bond-rating privat sesuai dengan daya resiko yang berbasis pada sejarah pembayaran
masa lalu. Jika sebuah pemerintahan negara bagian atau lokal mengalami default dalam
pembayaran sebuah isu/keluaran sekuritasnya, bond-rating nya akan terkena dampak negatifnya.
Hal ini akan mengakibatkan premi resiko yang lebih tinggi, menyebabkan cost dalam meminjam ke
pemerintahan tertentu mengalami kenaikan. Pemerintahan negara bagian atau lokal manapun
yang meminjam dalam jumlah kecil berapapun ke dalam pasar untuk dana loanable pada waktu
kapanpun tidak bisa mempengaruhi suku bunga, tidak seperti pemerintah federal.
Karakteristik Hutang Pemerintah Negara Bagian dan Lokal
Karakteristik dari hutang pemerintah negara bagian dan lokal adalah
a. Hutang pemerintah negara bagian dan lokal dipasarkan secara nasional, badan pengatur
tertentu yang mengeluarkan sekuritas tidak memiliki control apapun terhadap siapa yang
membelinya.
b. Kebanyakan pemegang hutang dari pemerintah negara bagian atau lokal manapun akan
cenderung berada dalam kategori hutang eksternal; yakni, hutang ini dipegang oleh orangorang yang tidak tinggal di dalam yurisdiksi pemerintahan tersebut. Hal ini mengimplikasikan
bahwa pengeluaran hutang akan memungkinkan importasi dana, tapi pembayaran kembali
(repayment) akan melibatkan sebuah penghabisan daya beli signifikan dari yurisdiksi
pemerintahan yang bersangkutan. Sehingga, ketergantungan yang tidak semestinya pada
pembiayaan hutang dapat menghasilkan pada sebuah redistribusi signifikan atas pendapatan
masa depan yang menjauh dari residen lokalitas, dimana pendapatan pajak digunakan untuk
membayar kreditor yang bertempat tinggal di yurisdiksi lain. Hal ini membuat peminjaman oleh
pemerintahan negara bagian dan lokal terkadang mirip seperti peminjaman privat oleh
individual, tidak seperti peminjaman yang dilakukan oleh pemerintahan federal. Dimana
hutang federal sebagian besar termasuk hutang internal, hutang dari pemerintahan negara
bagian dan lokal cenderung eksternal.
Manajemen Hutang Negara Bagian dan Lokal
Otoritas pemerintahan negara bagian dan lokal harus memiliki concern dalam
meminimalkan beban bunga atas hutang mereka dan resiko kegagalannya. Pemerintahan negara
bagian dan lokal mengeluarkan dua tipe sekuritas baru untuk menutup hutang mereka: general
obligation bonds dan revenue bonds.

Page
7

a. General obligation bonds didukung oleh kekuatan pajak (taxing power) dari pemerintahan
yang mengeluarkan sekuritas, dimana revenue bonds didukung oleh janji pendapatan untuk
diperoleh dalam fasilitas yang dibiayai oleh obligasi/bonds.
b. Revenue bonds biasanya digunakan untuk membiayai jalan raya dan jembatan dan fasilitasfasilitas lain (seperti misalnya stadion olah raga) yang akan menghasilkan pendapatan melalui
toll dan bentuk beban biaya user lainnya.
Investor seringkali menganggap general obligation bonds sebagai jenis yang lebih
aman dibandingkan revenue bonds; sebagai akibatnya, general obligation bonds seringkali
dapat difloat-kan pada suku bunga yang lebih rendah dibandingkan dengan revenue bonds
dengan maturitas yang serupa untuk unit pemerintahan yang sama. Meski demikian,
beberapa resiko memang eksis bagi investor bahkan di dalam general obligation bonds
yang menjadi subyek bagi resiko kegagalannya. Hal ini disebabkan karena reduksi
(pengurangan) dalam aktivitas perekonomian negara bagian atau lokal bisa membuatnya
sulit untuk unit-unit pemerintahan ini dalam menaikkan pendapatan pajak yang diperlukan
untuk membayar kembali hutang mereka.
Pembiayaan hutang jangka panjang oleh pemerintahan negara bagian dan lokal dapat
dijustifikasikan dalam basis prinsip benefit untuk pembiayaan proyek kapital. Karena pengeluaran
kapital oleh pemerintahan negara bagian dan lokal melibatkan konstruksi fasilitas (jalan raya,
institusi publik dan struktur lainnya) yang akan menyediakan sebuah aliran layanan publik bagi
citizen masa depan dari negara bagian atau municipalitas yang bersangkutan, maka akan masuk
akal

untuk membiayai

pengeluaran-pengeluaran

semacam

ini

melalui

hutang.

Banyak

pemerintahan negara bagian dan lokal memiliki anggaran kapital terpisah yang melibatkan proyekproyek yang dibiayai secara eksklusif oleh peminjaman publik.
BEBAN HUTANG
Pembiayaan hutang mengimplikasikan penjualan sekuritas yang menanggung janji
untuk membayar bunga atas kurun tahun tertentu dan untuk mengembalikan pokok
pinjaman di akhir kurun waktu tertentu. Tidak ada paksaan dalam penjualan sekuritas
semacam ini. Namun, pemerintah berkompetisi dengan peminjam lainnya di dalam pasar
untuk dana pinjaman. Pemerintah membayar suku bunga pasar yang ada disesuaikan
dengan resiko dan karakteristik maturitas dari obligasi yang dikeluarkannya. Sesuai
dengan ini, pengeluaran hutang publik akan serupa dengan penjualan jasa yang memiliki
karakteristik reguler barang privat. Pemerintah menjual sekuritas dalam beragam tipe dan
maturitas (misalnya, saving bonds atau US Treasury bills) yang berkompetisi dengan
beragam sekuritas privat, seperti misalnya saving deposits bank-bank komersil, saving
dan loan shares, penerimaan bank (bank acceptance) dan obligasi korporat.

Page
8

Sejumlah besar kontroversi eksis berkenaan dengan kepantasan pembiayaan

hutang oleh beragam level pemerintahan di Amerika Serikat. Beban yang sulit dari hutang
terhadap generasi masa depan seringkali dikutip sebagai salah satu alasan untuk
mengurangi hutang. Di sisi lain, banyak pihak berpendapat bahwa karena sekitar separuh
dari hutang publik dipegang oleh warga negara ini dan bukannya oleh orang asing, tidak
ada beban yang eksis karena hutang termasuk hutang internal. Dengan kata lain, karena
kita berhutang banyak pada diri kita sendiri, pembayaran bunga dan pokok pinjaman
hanyalah transfer income dari taxpayer kepada pemegang hutang. Apa yang dimaksud
dengan beban hutang, dan apa kelebihan relatif dari pembiayaan hutang dibandingkan
dengan pembiayaan pajak?
Beban Hutang dan Redistribusi Pendapatan/Income
Tidak ada kesepakatan umum yang eksis diantara para ahli ekonomi berkenaan
dengan sebuah definisi beban hutang. Beban hutang adalah pengaruh redistributif dari
pembiayaan hutang. Pertimbangkan dampak pembiayaan hutang dalam artian dasar.
Ketika pemerintah memperoleh dana untuk membiayai pengeluaran publik dengan jalan
mengeluarkan hutang, tidak ada paksaan yang terlibat, tidak sama seperti pembiayaan
pajak. Malah, sekuritas yang dikeluarkan oleh otoritas pemerintah dibeli secara sukarela
oleh warga negara individual, institusi finansial dan unit ekonomi privat lainnya.
Individu yang membeli sekuritas semacam ini menyerahkan peluang konsumsi saat
ini

untuk peluang konsumsi masa depan, atau mereka mengganti hutang publik untuk

sekuritas privat di dalam portofolio mereka. Mereka membuat pengorbanan sukarela ini
karena return yang mereka harapkan untuk diterima dalam pembatalan konsumsi
(forgone consumption) melebihi estimasi subyektif dari biaya dalam mengorbankan
peluang

konsumsi

saat

ini.

Pada

waktu

yang

bersamaan,

pembiayaan

hutang

membuatnya tidak perlu untuk meningkatkan pajak saat ini (current taxes), sehingga
menghindari kebutuhan untuk memaksa warga negara dalam membatasi konsumsi dan
saving saat ini. Dibawah pembiayaan hutang, investasi privat di choked off hanya hingga
tingkatan dimana peningkatan alasan pemerintah untuk meminjam dengan meningkatkan
permintaan

untuk

kredit,

level

suku

bunga

umum

akan

meningkat.

Sehingga,

dibandingkan dengan pembiayaan pajak, pembiayaan hutang memungkinkan generasi

saat ini untuk memperoleh peluang konsumsi yang lebih privat atas masa hidupnya
dibandingkan dengan yang bisa dinikmati jika pajak-pajak digunakan.
Untuk membayar bunga atas hutang dan return dari pokok pinjaman, pemerintah
biasanya meningkatkan pajak. Jika demikian, dengan hal lain dianggap sama, taxpayer di
Page
9

masa depan akan mengalami reduksi dalam konsumsi atau saving. Peningkatan
pendapatan pajak akan diperlukan untuk membayar bunga atas pendapatan redistribusi
hutang dari taxpayer kepada pemegang hutang publik. Karena sekitar separuh hutang
federal di Amerika Serikat dihutang kepada warga negara AS, pengakhirannya/retirement
tidak akan mewakili sebuah penghabisan sumberdaya yang komplit dalam negara;
sehingga kebanyakan pengaruh dari pengakhiran ini adalah pada redistribusi income
antara warga negara.
Dampak Hutang terhadap Generasi Masa Mendatang
Beberapa ahli ekonomi percaya bahwa beban hutang tidak bisa ditransfer kepada
generasi masa mendatang melainkan harus ditanggung oleh generasi saat ini

karena

sumberdaya yang diambil dari sektor privat pada saat hutang diciptakan. Definisi beban
ini mengimplikasikan bahwa penciptaan hutang semata-mata melibatkan pembatalan
konsumsi privat dalam periode tertentu. Definisi ini mengabaikan fakta bahwa hal ini
mengorbankan konsumsi yang sepenuhnya sukarela dari sisi unit ekonomi privat dan
dikompensasi oleh peluang yang lebih besar dalam konsumsi masa depan sebagai akibat
dari pembayaran bunga atas sekuritas-sekuritas pemerintahan.
Dibawah asumsi bahwa generasi masa depan harus dikenakan pajak untuk
membayar beban bunga hutang, generasi tersebut harus mengalami sebuah reduksi
income yang riil, tanpa kompensasi peningkatan konsumsi masa depan. Dalam
pengertian ini, beban hutang memang terdapat pada generasi mendatang; hal ini
membawa bagian terberat dari compulsory taxes. Beban hutang adalah sebuah reduksi
dalam welfare (kesejahteraan) untuk taxpayer masa depan yang tidak memegang atau
mewarisi sekuritas pemerintah yang dibayarkan di masa depan. Generasi masa depan
akan membayar lebih banyak dalam hal pajak untuk membayarkan bunga dan bukannya
untuk menerima barang dan jasa pemerintah atas pajak yang dibayarkan.
Generasi masa depan juga akan mengalami reduksi dalam standar hidup mereka
sebagai akibat dari adanya hutang federal jika defisit di masa lalu menyebabkan suku
bunga mengalami kenaikan dan menurunkan investasi privat. Sebuah reduksi dalam
investasi privat mengimplikasikan bahwa stok kapital negara akan tumbuh lebih lambat
dibandingkan

dengan

jika

tidak

ada

reduksi.

Pengaruhnya

akan

menurunkan

pertumbuhan ekonomi untuk perekonomian. Karena pekerja di dalam sektor privat akan
memiliki lebih sedikit kapital untuk bekerja dibandingkan dengan sebaliknya, produktivitas
dan income mereka akan menjadi lebih rendah. Hal ini mengimplikasikan sebuah hutang
nasional yang semakin bertambah dan sebuah reduksi dalam standar hidup masa depan.
Page
10

Beban ini, dapat diimbangi jika peningkatan saving oleh generasi taxpayer saat ini
dihasilkan dari penggunaan pembiayaan defisit. Menurut pandangan dalam defisit
pemerintah ini, hal ini akan cenderung menjadi outcome dan akan menghasilkan
peningkatan hibah untuk taxpayer masa depan yang mengimbangi beban hutang.
Penggunaan Pinjaman untuk Membiayai Pengeluaran Kapital oleh Pemerintahan
Non Federal
Transferensi beban pembiayaan ke masa depan memiliki relevansi khusus untuk
pengeluaran kapital yang dilakukan oleh pemerintahan negara bagian dan lokal karena
penyusunan populasi dalam area-area ini mengalami perubahan sejalan dengan waktu.
Perubahan-perubahan semacam ini tidak semata-mata disebabkan karena siklus hidup
individu melainkan juga karena warga negara individu bergerak masuk dan keluar dari
area. Hal ini mengimplikasikan bahwa populasi yang menerima benefit pengeluaran
kapital saat ini (misalnya, sebuah sistem selokan baru atau sebuah bangunan sekolah
baru) mungkin di masa depan sebuah agregasi orang-orang yang berbeda sepenuhnya
dibandingkan dengan mereka yang saat ini tinggal di area tersebut.
Oleh karenanya, dalam basis prinsip benefit, akan sah untuk membiayai proyek
yang menghasilkan benefit mereka di masa mendatang, dan khususnya di sebuah area
lokal, melalui peminjaman. Pajak yang dibebankan untuk membayar bunga dan pokok
pinjaman hutang dapat terjadi bersamaan kurang atau lebih dengan benefit yang mengalir
dari proyek. Mereka yang secara aktual menerima benefit individu dari basis pajak
masa depan juga akan menanggung biaya pajak dalam pembiayaan proyek.
Penangguhan pajak sebagai akibat dari isu hutang seringkali dirujuk sebagai pembiayaan
pay-as-you-use. Warga negara dikenakan pajak untuk pengeluaran kapital pada saat
pengeluaran menghasilkan benefit, bukan pada saat pengelauran kapital dimulai. Prinsip
yang mendasari metode pembiayaan ini akan serupa seperti pembiayaan untuk mobil
atau sebuah rumah melalui pinjaman. Banyak pemerintah lokal memiliki anggaran kapital
khusus yang menuliskan pengeluaran yang dibiayai oleh pengeluaran hutang publik.
NATIONAL SAVING DAN KESEIMBANGAN ANGGARAN PEMERINTAH
National saving (menabung di level nasional) di Amerika Serikat tetap rendah
menurut standar internasional. Sedikit peningkatan dalam private saving terjadi di tahun
1980an atau 1990an untuk mengimbangi pengaruh negatif defisit federal dalam tingkat
saving/penabungan

nasional.

Surplus

pemerintahan

federal

memberikan

sebuah

kontribusi positif terhadap tingkat national saving kita. Sebuah surplus anggaran federal
mengurangi net federal debts dan menempatkan tekanan downward terhadap suku
bunga. Kecuali sebuah surplus anggarna menyebabkan private saving untuk menurun
Page
11

(seperti yang akan terjadi jika ekuivalensi Ricardian tetap terjadi, sebuah surplus
anggaran akan meningkatkan national saving.
Surplus akan mengurangi hutang setiap tahunnya. Seperti yang ditunjukkan
sebelumnya dalam bab ini, reduksi tahunan dalam hutang akan menambah dana loanable
ke pasar kredit dan dapat memberikan kontribusi pada penurunan suku bunga dan
peningkatan investasi privat. Karena peningkatan investasi memberikan kontribusi pada
pertumbuhan ekonomi yang lebih tinggi, mengurangi hutang akan dapat membuat income
masa depan menjadi lebih besar daripada jika tidak dikurangi. Hal ini berarti tingkat/tarif
pajak yang sama di masa depan akan menghasilkan lebih banyak pendapatan
dibandingkan dengan sebaliknya. Pendapatan ekstra ini sangat penting karena setelah
tahun 2023 ketika bill/tagihan untuk pengeluaran pensiun Social Security dan Medicare
akan meningkat karena penuaan populasi, lebih banyak pendapatan (baik dari pajak,
pinjaman atau pemotongan dalam pengeluara federal lainnya) akan diperlukan.
Argumen mengenai ukuran aktual hutang sebenarnya bukanlah mengenai isu
fundamental pembiayaan pemerintahan. Beberapa hutang akan selalu diinginkan untuk
membiayai pengeluaran kapital, jadi tidak ada alasan agar hutang menjadi nol di tahun
berapapun. Isu berkenaan dengan penggunaan surplus ini akan lebih penting. Jika kita
memikirkan cara yang paling baik dan reliable untuk meningkatkan national saving kita
adalah melalui peningkatan saving pemerintahan, maka menggunakan surplus untuk
membayarkan hutang adalah sebuah strategi yang bagus tapi hal ini tidak selalu harus
dilakukan hingga titik ekstrim untuk menghilangkan hutang.
Sehingga, isu yang riil masih tetap ada haruskah defisit dihindari dan haruskah
surplus digunakan untuk meningkatkan national saving dan mempromosikan pertumbuhan
ekonomi di masa depan, atau haruslah surplus digunakan untuk menurunkan pajak saat
ini (atau meningkatkan pengeluaran pemerintah)? Menentukan sebuah tujuan untuk
mengurangi hutang pemerintah menjadi nol merepresentasikan sebuah upaya untuk
menjamin dampak maksimum dalam saving dan benefit bagi generasi masa depan.
Menggunakan surplus untuk menurunkan pajak bagi taxpayer saat ini merepresentasikan
sisi ekstrim yang lain.
Pengelolaan Utang Pemerintah Daerah
Pemerintah daerah meminjam dan mengakumulasi utang dengan mengikuti praktik terbaik
dalam memenuhi fungsi alokasi fiskal mereka. Pembagian ketentuan tanggung jawab antara
pemerintah dengan sentralisasi dan desentralisasi dari barang publik tergantung pada siapa yang
diuntungkan. Pemerintah pusat berinvestasi dalam aset modal untuk pertahanan atau penelitian
Page
12

kanker sementara pemerintah daerah membeli aset modal untuk pemadam kebakaran dan
penerangan jalan (Musgrave dan Musgrave 1989; Stiglitz 2000).
Praktek terbaik keuangan publik mengkategorikan investasi modal sebagai pengeluaran yang
akan menguntungkan generasi mendatang. Transfer manfaat investasi lintas generasi. Dengan
asumsi yang bermanfaat bagi generasi tersebut adalah generasi yang harus membayar (asumsi
lain dari praktik terbaik keuangan publik), pemerintah meminjam untuk membeli aset modal,
membayar kembali utang sebagai aset yang memberikan manfaat dari waktu ke waktu. Manfaat
antargenerasi sesuai dengan tanggung jawab antar generasi untuk membayar utang.
Proses pengelolaan utang dari pemerintah daerah diatur dengan hukum. Anggaran Dasar dan
konstitusi, serta kebijakan pemerintah yang berkuasa, merumuskan fungsi pemerintah daerah
yang harus dilakukan. Pemerintahan yang lebih tinggi tingkatannya mungkin memberikan mandat
dan tanggung jawab fungsi ini atau mengizinkannya. Melaui persetujuan.
Lembaga bantuan internasional juga berperan dalam penanaman modal. Badan-badan
internasional termasuk bank pembangunan multilateral, seperti Bank Dunia, Bank Pembangunan
Asia, Bank Pembangunan Afrika, dan Bank Eropa untuk Rekonstruksi dan Pembangunan.
Bagaimana Pemerintah Lokal dalam Menggunakan Hutang?
Pengaruh yang paling penting dari utang pemerintah lokal adalah peran pemimpin
pemerintahan yang mengizinkan kebijakan fiskal untuk dijalankan. Manajemen utang subnasional
diterapkan di berbagai kerangka, masing-masing membatasi atau mengeksploitasi tujuan utang.
Kebijakan penganggaran modal telah menjadi salah satu yang paling penting. Sebuah
anggaran belanja modal dan kebijakan utang memiliki satu tempat pertama untuk digarisbawahi
bahwa pemimpin pemerintahan daerah memiliki kemauan untuk merencanakan dan membatasi
penggunaan untuk pembiayaan utang. Pemisahan anggaran modal dari anggaran operasional
juga bagian perencanaan fiskal dan ekonomi periode jangka pendek dan jangka panjang.
Anggaran modal merupakan kelayakan kredit untuk pengamat yang penuh perhatian
Kebijakan yang memandu pada proses penganggaran modal adalah penting. Banyak hal
dapat diputuskan terlebih dahulu untuk membantu menyusun proses atau memusatkan perhatian
atau membatasi ruang lingkup keputusan. Berikut adalah kebijakan yang mengintegrasikan
perencanaan kebijakan dengan kebijakan keuangan lainnya, melibatkan semua pihak yang
berkepentingan, dan menyebarluaskan kebijakan awal dalam proses perencanaan. Satu
perangkat kebijakan utang, Tigue (1996) mengatakan: (a) meningkatkan kualitas keputusan
dengan

memberlakukan

perintah

dan

disiplin,

dan

mempromosikan

konsistensi

dan

kesinambungan dalam pembuatan keputusan; (b) merasionalisasi proses pengambilan keputusan;

(c) mengidentifikasi tujuan untuk staf untuk melaksanakan; (d) menunjukkan komitmen untuk

Page
13

tujuan perencanaan keuangan jangka panjang; dan (e) dianggap positif dengan menilai lembaga
dalam mengkaji kualitas kredit.
Proses perencanaan anggaran modal mendahului dan mengikat keputusan meminjam dan
manajemen utang. Kekuatan utama yang menentukan kebutuhan untuk utang adalah kelompok
modal yang dibutuhkan pemimpin pemerintahan daerah untuk temukan. Berdasarkan studi Kantor
Akuntansi Umum AS pada praktek-praktek yang penulis pertimbangkan sebagai yang terbaik,
dalam tabel di bawah ini:
Tabel 1 Petunjuk dalam Pengambilan Keputusan Modal
Vision -------->Strategic Planning-----------Capital Budgeting
Prinsip
Mengintegrasikan

ke

Praktik
1. Melakukan penilaian komprehensif akan

dalam proses pengambilan keputusan modal

kebutuhan untuk memenuhi tujuan dan

Tujuan

organisasi

sasaran yang berorientasi pada hasil

2. Identifikasi
kemampuan
saat
ini,
termasuk penggunaan inventarisasi aset
dan kondisi mereka, dan menentukan
apakah ada kesenjangan antara saat ini
dan kemampuan yang dibutuhkan
3. Tentukan bagaimana cara terbaik untuk
memenuhi

kesenjangan

mengidentifikasi
pendekatan
Mengevaluasi dan memilih asset modal yang
digunakan dalam pendekatan investasi

dan

mengevaluasi

alternative

pendekatan modal non)

4. Membangun
sebuah

dengan
(Termasuk

review

kerangka kerja yang disetujui

5. memperingkat dan memilih

dan
proyek

berdasarkan kriteria yang dibangun

6. Mengembangkan rencana modal jangka
panjang yang mendefinisikan keputusan
Pengendalian Penganggaran yang seimbang
dan fleksibilitas manajerial pada kegiatan
pembiayaan modal
Menggunakan teknik

manajemen

proyek

untuk mengoptimalkan kesuksesan proyek

aset modal
7. Anggaran untuk

proyek-proyek

segmen yang berguna

8. Pertimbangkan
pendekatan

di

inovatif

untuk memenuhi pendanaan muka

9. Memantau
kinerja
proyek
dan
membangun
insentif untuk akuntabilitas
10. Gunakan tim lintas-fungsional
Page
14

untuk

merencanakan dan mengelola proyek

11. Mengevaluasi hasil untuk menentukan

Mengevaluasi hasil dan menggabungkan

Hak hal yang dipelajari ke dalam proses

apakah tujuan yang luas organisasi telah

pengambilan keputusan

dipenuhi
12. Evaluasi proses pengambilan keputusan;
menilai

dan

mengupdate

untuk

memastikan bahwa tujuan terpenuhi

Sumber: U.S. General Accounting Office 1998.
Penggunaan Hutang Oleh Pemerintah Daerah
Setelah paket keputusan muncul dan pembuat keputusan memprioritaskan proyek,
penentuan berapa banyak daftar pemerintah nasional dapat dimulai. Utang ini tidak berarti satusatunya cara untuk membiayai pengembangan modal, sehingga pembiayaan modal proyek
berasal dari sumber di mana para pemimpin menemukan yang paling tepat dan ekonomis.
Pertimbangkan berbagai sumber pembiayaan untuk bagian yang berbeda dari anggaran modal
yang muncul dalam satu studi empiris (Adams 1988) muncul pada tabel di bawah ini:
TabeL 2 Sumber Pembiayaan Investasi Modal untuk Anggaran Modal
Pajak dan pendapatan

Anggaran Bagian 1

umum (Semakin

Kas untuk
membayar proyek-proyek

berkurang pada banyak

pay-as-you-go seperti

pemerintah

automobile
Disesuaikan dengan dana

subnasional)

Federal dan State

Membayar kembali utang
modal keuangan Federal dan
State
Pembayaran Leasing
Proyek privat-publik dengan
Anggaran Bagian 2

berbagi kontribusi
Pajak dan pendapatan umum
mendukung hutang modal proyek
akan dibayar untuk peminjaman

Tarif dan Biaya

Anggaran Bagian 3

umum.
Kas siap untuk tarif dan biaya untuk

(Semakin bertambah

membayar belanja atas aset seperti

pada banyak pemerintah

kendaraan yang lebih kecil, mesin

subnasional)

dan peralatan teknologi informasi,

peralatan kantor dan semua umur
Page
15

Anggaran Bagian 4

ekonomi yang relatif singkat.

Tarif mendukung atau utang
pendapatan water and sewer
system, sistem jalan besar atau
beberapa aktivitas pemerintah atau
perusahaan pemerintah dapat
membiayai sebuah tarif yang
signifikan.

Sumber: Adams, 1988

Analisis yang dilakukan oleh Adam di atas menunjukkan bahwa tarif dan biaya yang meliputi
bagian yang lebih besar dari pengembangan modal. Pajak atau pendapatan pemerintah umum
lainnya membiayai sebagian kecil. Utang langsung pajak yang didukung atau tingkat subsidi
Pemerintah yang tinggi melebihi utang, sementara yang penting, digunakan kurang dari
sebelumnya. Para pemimpin juga kurang mengandalkan utang dan dijamin bahwa aliran
pendapatan dari pajak dan mendukung pendapatan pemerintah. Sebaliknya, kegiatan yang
menghasilkan penggunaan biaya telah menjadi lebih penting, dan telah menjadi bagian dari utang
subnasional.

Teknik untuk Pembiayaan Pengembangan Modal

Anggaran modal dapat dibiayai dari empat sumber: pendapatan atau pembiayaan "pay-asyou-go"; hibah dan utang pemerintah pusat atau provinsi; pemberian dan pendapatan kemitraan
dari perjanjian kerja sama pemerintah-swasta; dan utang, apakah didukung oleh pajak atau aliran
pendapatan dari biaya dikenakan biaya untuk layanan.

Gambar : Matrik Sumber Pembiayaan Investasi Modal pada Pemerintahan Subnasional

Page
16

Pemerintah dan proyek-proyek yang miskin tidak akan menghasilkan pendapatan dan
mengharapkan pembiayaan dari hibah. Dukungan pemerintah yang lebih tinggi mendistribusikan
bantuan sedemikian rupa bahwa pemerintah miskin mampu memberikan proyek-proyek
pembangunan sosial, dan pemerintah tingkat yang lebih tinggi mencapai tujuannya. Semakin
besar kekayaan pemerintah subnasional ini atau lebih tinggi probabilitas bahwa proyek ini akan
menghasilkan pendapatan yang memadai dukungan, pemerintah level lebih tinggi akan semakin
tinggi merespon dengan utang.
Pendapatan saat ini (Current Revenues)
Membeli aset modal memiliki beberapa keuntungan yang jelas. Pembiayaan Pay as-you-go
menghindari biaya utang; membuat organisasi merasakan biaya langsung, sering membuat proyek
lebih efisien; dan tepat untuk pemerintah daerah dengan pengembangan sistem infrastruktur.
Sebuah rencana untuk modal pembiayaan investasi dari pendapatan saat ini memaksa dana yang
ada atau surplus yang lebih tinggi sehingga cadangan modal dapat terakumulasi dalam
mengantisipasi investasi. Saldo dana yang lebih tinggi memaksa dana lebih ramping untuk
kegiatan lain saat ini, menyebabkan operasi rutin yang akan berjalan lebih efisien. Akhirnya, dalam
ekuitas,pembiayaan pay-as-you-go tidak mengikat generasi mendatang atas keputusan yang
dibuat oleh generasi sekarang.
Argumen terhadap pembiayaan investasi modal dari pendapatan saat ini ada juga.
Pembiayaan Pay-as-you-go tidak mungkin secara finansial dan mungkin tidak efektif karena
proyek tidak selesai ketika diperlukan. Pemerintah Subnasional menghadapi meningkatnya
populasi dan masalah pertumbuhan ekonomi harus melakukan investasi modal langsung dan
besar. Oleh karena itu, tekanan pertumbuhan membuat Pemerintah subnasional kurang mampu
membayar investasi yang harus mengakomodasi kebutuhan. Akhirnya, pembiayaan pay-as-you-go
melanggar "aturan emas" investasi modal dengan menempatkan tanggung jawab keuangan pada
pembayar pajak saat ini, dan membebaskan pembayar pajak masa depan.
Page
17

Satu titik analisis utama tentang pembiayaan pay-as-you-go berasal dari analisis biayamanfaat dari tingkat diskonto yang digunakan untuk mengevaluasi proyek-proyek publik. Jika
tingkat diskonto yang digunakan untuk investasi adalah biaya kesempatan dari dana, baik untuk
pemerintah maupun masyarakat, suku bunga rendah dan inflasi yang rendah memungkinkan
anggaran modal yang lebih besar, menempatkan tekanan lebih besar pada sisi pendapatan.
Namun, biaya utang sekitar akan sama dengan biaya kesempatan dana, dan pembiayaan utang
memungkinkan sejumlah besar investasi modal. Jika biaya bunga naik dengan inflasi yang stabil,
investasi modal, terutama yang diizinkan oleh pembiayaan utang, akan turun.
Utang dan Hibah Pemerintahan Yang Lebih Tinggi
Dukungan pemerintah nasional atau provinsi dapat

menanggung investasi modal.

Pembiayaan infrastruktur berada pada peringkat tinggi diantara pembangunan ekonomi dan sosial.
Dukungan tersebut dapat datang dalam bentuk proyek hibah, rumus hibah, hibah untuk keperluan
umum, subsidi biaya bunga, kemitraan antar pemerintah, utang, dan jaminan utang (Salamon
2002).
Pemberian (gifts)
Cordes (2002: 255), pemberian di sini dimaknai seperti "corrective taxes, biaya (charges),
dan izin diperdagangkan." Aturan seperti itu mengoreksi perilaku dengan mengizinkan beberapa
perbaikan melalui pembayaran yang memungkinkan pemerintah daerah untuk menghadapi
konsekuensi. Sebuah contoh umum melibatkan pemerintah yang sedang menegosisikan populasi
pada perumahan lebih besar ditukar untuk pembangunan perumahan berpenghasilan rendah.
Pajak polusi juga berkontribusi terhadap perlindungan lingkungan. Pemberian ini dapat dalam
bentuk lumpsum atau anuitas.
Hutang: Bagaimana Pemerintah Daerah Mengkaji Keterjangkauan Utang?
Sebagai alternatif akhir, utang dapat digunakan untuk membiayai investasi modal. Kebijakan
utang, terutama kebijakan-kebijakan kemampuan berutang, telah menjadi kebijakan yang populer.
Utang mungkin pilihan terakhir pemerintah daerah. Utang mungkin menjadi alternatif pemerintah
daerah kaya saja yang dapat digunakan untuk berinvestasi dalam fasilitas produsi pendapatan.
Namun, siapa pun dapat bertanya tentang kebijakan pemerintah tingkat daerah sendiri terhadap
utang, terutama kebijakan formula penilaian keterjangkauan utang. Semua peneliti setuju bahwa
keterjangkauan utang harus menjadi bagian dari kebijakan utang, dan bahwa analisis harus
menentukan utang pemerintah tingkat daerah dapat dilakukan dan masih mempertahankan akses
ke pasar kredit yang menguntungkan.
Manajemen keuangan normatif juga menyediakan dasar pemikiran untuk menghitung
keterjangkauan, sebagai praktek profesional dikejar dalam penganggaran modal, manajemen
Page
18

utang, dan memegang kendali pengeluaran agregat. Dalam penganggaran modal, konsensus
telah semakin berpusat pada proses penetapan prioritas terstruktur untuk infrastruktur jangka
panjang, pembangunan ekonomi, dan proyek-proyek besar lainnya. Kriteria untuk menetapkan
prioritas di antara proyek-proyek sering muncul dalam buku teks.Setelah daftar prioritas proyek
ada, namun, faktor kelangkaan sumber daya harus ikut berperan memberlakukan prioritas. Studi
keterjangkauan Utang menyediakan unsur kelangkaan dengan mendirikan sarana kontrol
pengeluaran agregat.
Kebijakan keterjangkauan utang membutuhkan pengujian empiris tekanan fiskal untuk
menentukan apa tingkat utang akan menimbulkan tekanan fiskal. Lembaga pemeringkat kredit
telah mengukur default melalui berbagai cara (Fitch IBCA 1999; Moody Investors Service 2002;
Standard & Poors 2001). Penelitian berorientasi-proses pada keterjangkauan utang telah
menghasilkan metode tiga langkah. Misalnya, Simonsen, Robbins, dan Brown (2003)
mengusulkan bahwa analisis keterjangkauan utang mengikuti prosedur yang melibatkan
perhitungan rasio, perbandingan rasio norma atau standar, dan perkiraan. perhitungan rasio
memiliki peran penting dalam definisi utang, yang merupakan komponen utama dari rasio.
Studi Analisis atas Keterjangkauan Utang
Rasio utang yang ditargetkan memberikan batas utang yang efektif, salah satu yang lebih
ketat dari batas konstitusional yang disarankan oleh studi keterjangkauan utang negara di AS.
Tujuan dari target, tentu adalah kontrol utang, tetapi target juga berfungsi sebagai faktor
kelangkaan yang diperlukan dalam penganggaran modal.
Pertama, target berfungsi sebagai katalis dalam pembentukan kebijakan utang tertentu. Target
membantu fokus pemerintah pada penentuan jenis utang untuk dapat dikontrol. Kewajiban umum
tentunya merupakan salah satu jenis. Utang didukung pajak lainnya sekarang berada di bawah
kontrol juga, terutama pada utang yang

masyarakat memulai untuk memahami dan takut

(kewajiban moral), sewa-terkait, atau apropriasi yang didukung utang. Akibatnya, salah satu
sumber ilusi fiskal menghasilkan transparansi.
Kedua, target rasio dilengkapi dengan asumsi, beberapa lebih penting daripada yang lain.
Sebuah rating kredit, dan rating biaya bunga disarankan, mendasari perbandingan bagi
pemerintah subnasional membuatnya dalam menetapkan target, secara tidak langsung upaya
terbaik untuk mempertahankan nilai tersebut atau meng-upgradenya. Sasaran Rasio juga
mengasumsikan struktur utang tertentu, pokok utang dan tingkat bunga tertentu, dan campuran
tingkat pokok utang dan bunga lama dan baru, yang menempatkan permainan game dengan
struktur di luar jangkauan.

Page
19

Ketiga, rasio sasaran meningkatkan pemusatan kekuatan dalam pengelolaan utang. Jika ada
batas utang yang efektif, beberapa pejabat harus memperkuat hal tersebut. Kemampuan untuk
membatasi utang hampir pasti mengarah ke lembaga perizinan keuangan pusat dari proposal
pembiayaan utang. Tanggung jawab perizinan pusat seperti membuat anggaran modal menjadi
bagian penting dari anggaran eksekutif. Izin pusat juga menempatkan pengelolaan utang bersama
pelaksanaan anggaran sebagai bentuk kontrol keuangan terpusat.
Berikut ini adalah ringkasan hasil studi kasus:
rasio utang ditargetkan telah muncul sebagai salah satu fitur yang terkuat dan paling penting
dalam kebijakan keterjangkauan utang dan pengelolaan utang. rasio utang memperoleh
kepentingan ini karena studi keterjangkauan utang memiliki peran dalam menciptakan
transparansi dan batas utang yang efektif singkat, dan lebih fleksibel daripada, batas
konstitusional.
Rasio utang terhadap pendapatan (The ratio of debt services to revenue) sebagai batas utang
efektif yang diinginkan ditargetkan oleh 12 negara. Mereka telah menggunakan target sebagai
mekanisme untuk merencanaan tanggapan untuk berbagai kondisi masa depan yang
mempengaruhi negara.
Studi keterjangkauan utang telah memberi cahaya baru pada dinamika pengelolaan utang.
Mereka telah menunjukkan tingkat leverage utang yang manajer bisa miliki dalam proses
perencanaan modal di Amerika Serikat dan telah mengungkapkan insentif untuk mengikuti
praktik terbaik.
Dasar-dasar dari Utang
Istilah (term)
Pertimbangan kebijakan fiskal pertama adalah jangka waktu utang, terlepas dari yang bentuk.
Apakah utang jangka pendek, menengah, atau jangka panjang? peminjam baru menemukan
kesulitan untuk meminjam untuk jangka panjang (lebih dari 10 tahun). Tujuannya mungkin untuk
mengamankan uang untuk jangka menengah (1 atau 2 sampai 10 tahun). Dua tipe dasar dari
instrumen utang adalah:
a. utang jangka pendek dengan menggunakan notes membantu menjembatani kesenjangan
antara Waktu organisasi menimbulkan beban dan waktu ketika pendapatan yang tersedia.
Istilah ini sering satu tahun atau kurang, dan bunga biasanya dibayar pada saat jatuh tempo.
Notes sering dikeluarkan untuk memungkinkan pembangunan proyek-proyek modal utama
untuk melanjutkan sampai pembiayaan permanen tersedia dan biaya konstruksi diketahui di
akhir. Penggunaan lain yang umum adalah untuk utang untuk kebutuhan arus kas jangka
pendek

Page
20

b. Pembiayaan jangka panjang berbentuk obligasi daerah (municipal bonds). Obligasi biasanya
dikeluarkan untuk jangka waktu lebih dari tujuh tahun. instrumen ini dirancang untuk proyekproyek modal.
Sekuritas
Ada dua jenis umum sekuritas, berdasarkan sumber agunan. Satu didukung oleh kekuatan
pajak dari pemerintah. Hal ini merupakan kewajiban "full-faith and credit " menawarkan akses
investor untuk agunan disukai. Karena hal ini melibatkan potensi pada wajib pajak, tingkat
pemerintahan yang lebih tinggi, atau warga negara melalui pemungutan suara langsung, atau
keduanya, dapat menentukan batasan. Jenis umum lainnya dari adalah obligasi (revenue bond)
didukung oleh sumber dana yang berdedikasi. Proyek-proyek di mana obligasi ini dijual biasanya
memiliki pengguna tertentu, bukan pembayar pajak pada umumnya. Oleh karena itu, para
pengguna fasilitas baru membayar untuk layanan ini.
Obligasi
Obligasi adalah bentuk paling umum dari pembiayaan modal jangka panjang oleh pemerintah
daerah. Obligasi dilunasi sesuai dengan tanggal jatuh tempo yang ditentukan. Bunga dibayarkan
secara berkala (biasanya setiap semester) menurut persentase tertentu dari nilai nominal obligasi.
Jatuh tempo obligasi harus sesuai dengan masa manfaat fasilitas atau peralatan yang didanainya.
Obligasi berjangka terdiri dari jatuh tempo tunggal untuk semua obligasi dalam penerbitan.
Sebuah sinking fund biasanya diperlukan untuk menyediakan untuk pembayaran obligasi di masa
yang akan datang; pembayaran tahunan yang dibuat menjadi dana bukan penggelembungan
jumlah di akhir.
Sebuah obligasi seri, sebaliknya, mengandung jatuh tempo dijadwalkan selama beberapa
tahun. Struktur ini memungkinkan penerbit untuk membayar sebagian dari pokok setiap tahun.
Ada dua bentuk dasar dari struktur jatuh tempo utang. Di pendekatan jatuh tempo tingkat
pokok, jumlah yang sama dari obligasi ditebus setiap tahun. Total pembayaran utang yang lebih
tinggi pada tahun-tahun sebelumnya, yang kemudian menurun. Desain dasar lainnya adalah
pendekatan tingkat layanan utang, di mana total masing-masing pokok tahunan dan pembayaran
bunga tetap konstan.
Obligasi dengn Tingkat Bunga Variabel (Variable Rate Bonds)
Dalam lingkungan tingkat bunga tipikal, meminjam uang untuk jangka waktu yang lebih
pendek lebih murah daripada meminjam uang selama beberapa tahun. Oleh karena itu, obligasi
tingkat variabel menawarkan suku bunga lebih rendah dari sekuritas fixed-rate karena mereka
memiliki jatuh tempo singkat. Dalam ikatan tingkat variabel, tingkat suku bunga yang dibayarkan
kepada investor diperbolehkan untuk berfluktuasi dalam menanggapi kondisi pasar, sehingga
Page
21

bervariasi selama umur/jangka waktu penerbitan. Karena prosedur ini memungkinkan investor
lebih baik dalam likuiditas, tingkat risiko dan bunga lebih rendah daripada obligasi suku bunga
tetap.
Call Provisions
Call Provisions memberikan peminjam dengan pilihan untuk mengembalikan semua atau
sebagian dari obligasi sebelum tanggal jatuh tempo. Dengan pilihan ini, emiten dapat
mengembalikan biaya lebih tinggi- utang lama dengan biaya lebih rendah utang baru. Emiten
biasanya dibatasi dari mencoba call option untuk 10 tahun pertama penerbitan dan biasanya
diperlukan untuk membayar premi kepada investor jika obligasi selanjutnya ditebus.
Derivatif
Derivatif merupakan instrumen yang memperoleh nilai mereka dari sekuritas atau indeks yang
mendasarinya. Salah satu bentuk umum adalah swap suku bunga, di mana petaruh pasar
pertukaran mengambang dan tingkat bunga tetap. Kewajiban asli dan pembayaran pokok tidak
terpengaruh karena pembayaran dilakukan tergantung pada cara pasar telah bergerak yang.
Derivatif

adalah

mekanisme

yang

kompleks

yang

memerlukan

pengetahuan

khusus

menggabungkan analisis keuangan dan hukum.

Credit Enhancements
Salah satu cara untuk mendapatkan biaya yang lebih rendah modal adalah untuk
mendapatkan badan lain untuk menjamin pembayaran. Harga yang peminjam membayar untuk
mengeluarkan utang tercermin dalam tingkat suku bunga, yang, pada gilirannya, tergantung pada
kelayakan kredit dirasakan peminjam. Berbagai cara, yang dikenal sebagai perangkat tambahan
kredit, dapat digunakan untuk mengurangi risiko default di mata investor-misalnya, asuransi
obligasi, surat kredit, cadangan, dan bantuan antar pemerintah.
Asuransi Obligasi (Bond Insurance)
Asuransi Obligasi adalah janji tanpa syarat oleh perusahaan asuransi swasta untuk
melakukan pembayaran pokok dan bunga kepada para investor. Penjamin polis asuransi obligasi
mengevaluasi kelayakan kredit dari peminjam dan biaya premi yang sesuai berdasarkan review
mereka. Penjamin emisi utama asuransi obligasi (yaitu yang mendapatkan rating puncak obligasi
triple-A ) hanya menyediakan jenis layanan dan dengan demikian disebut asuransi monoline.
Lembaga pemeringkatan obligasi mengenakan perusahaan asuransi obligasi ke pengujian
stringent depression scenario stress -perusahaan asuransi harus bertahan dalam skenario dari
tingkat kegagalan yang tinggi pada semua obligasi yang dimiliki. Hanya beberapa perusahaan
asuransi swasta yang mampu melalui test yang diminta. Dengan demikian, ketika utang
pemerintah memperoleh asuransi obligasi, itu adalah, pada dasarnya, menyewa kredit triple-A dari
perusahaan asuransi obligasi. Kelompok lain asuransi obligasi peningkatan kredit tidak dapat
Page
22

mencapai didambakan triple-A berdiri, sehingga mereka menawarkan untuk menyewakan

Peringkat yang lebih rendah untuk entitas pemerintah masih rendah dinilai.
Asuransi Obligasi menawarkan keuntungan tertentu untuk penerbit utang. Menyewa peringkat
obligasi lebih tinggi memungkinkan entitas utang pemerintah untuk meminjam pada bunga saja
cost.Of lebih rendah, biaya premi asuransi di muka harus ditimbang terhadap biaya bunga yang
lebih rendah yang akan dicapai. Asuransi obligasi menyederhanakan pengaturan sekuritas yang
rumit, sehingga memudahkan investor untuk memahami dan mengevaluasi risiko. Asuransi
obligasi memungkinkan investor untuk membuat keputusan berdasarkan asuransi obligasi bukan
obligasi yang mendasari. Fitur ini memungkinkan obligasi untuk memiliki likuiditas yang lebih besar
untuk perdagangan di pasar sekunder. Fitur yang paling penting adalah penerbit obligasi janji
tanpa syarat dan tidak dapat dibatalkan untuk memenuhi pokok dan pembayaran bunga kewajiban
penerbit untuk kehidupan obligasi tertanggung.
Letters of Credit
Surat kredit (LOCs) adalah instrumen keuangan yang digunakan oleh pemerintah untuk
mengganti risiko kredit dari penyedia surat kredit, biasanya bank, untuk itu dari lemah LOC
issuer.An utang adalah janji tanpa syarat kredit bank untuk membuat pembayaran pokok dan
bunga dari jumlah tertentu utang emiten untuk ditentukan waktu.
Sebuah LOC adalah tanpa syarat perjanjian kredit bank untuk membuat pembayaran pokok
dan bunga dari sejumlah tertentu utang emiten untuk waktu yang telah ditetapkan. Karena rating
masalah ini didasarkan pada janji bank untuk membayar, emiten menggunakan LOCs untuk dapat
memperoleh suku bunga yang lebih menguntungkan atas isu-isu mereka daripada yang mereka
inginkan jika kredit mereka sendiri adalah dasar untuk penilaian. utang tingkat variabel
memerlukan penggunaan penyedia LOC, juga dikenal sebagai fasilitas LOC, sebagai cadangan
jika penerbitan tingkat permintaan obligasi variabel menghadapi panggilan likuiditas. Banyak
keuntungan dari sebuah LOC adalah sama dengan yang untuk asuransi obligasi. Kerugian
meliputi biaya komitmen dan biaya penghapusan jika LOC sebenarnya ditarik. Karena LOC adalah
untuk jangka waktu lebih pendek dari waktu obligasi, LOC harus diperbaharui atau diganti,
membuka risiko baru, termasuk tanpa penggantian, percepatan semua utang, dan kekurangan
penyedia LOC.
Layanan Cadangan Utang dan Kebijakan Surety
Untuk transaksi obligasi tertentu, seperti obligasi pendapatan, cadangan utang harus dibentuk
untuk meningkatkan kelayakan kredit dari obligasi. Paling tidak, dana tunai khusus ini disusun
untuk menutupi pembayaran utang satu tahun dalam hal kurangnya pendapatan. Meskipun tidak
cukup lama untuk melindungi investor terhadap default emiten pada kewajiban pembayarannya,
Page
23

satu tahun ini setidaknya menawarkan investor, dan jaminan agennya, kesempatan untuk campur
tangan dan memiliki penerbit membuat perubahan yang meningkatkan kemungkinan pembayaran
penuh dan tepat waktu sesuai dengan jadwal semula.
Kebijakan Surety adalah produk baru yang menggantikan cadangan utang. Produk asuransi
ini menjamin ketersediaan dana dan memungkinkan penerbit untuk menghindari menerbitkan
obligasi tambahan untuk mendanai cadangan utang utamanya.

Dukungan antar pemerintah

tingkat pemerintah yang lebih tinggi mungkin menciptakan mekanisme dukungan kredit untuk
pemerintah kota. Salah satu bentuknya adalah jaminan langsung dari utang lokal. Pendekatan lain
adalah pembayaran langsung dari semua atau bagian dari layanan utang pada beberapa jenis
proyek dipilih, seperti proyek-proyek sekolah. Sebuah program intersep adalah pendekatan
kontingen yang diimplementasikan hanya jika unit lokal dalam menemukan masalah fiskal. Sebuah
permintaan perjanjian mencegat untuk pemotongan bantuan antar pemerintah yang spesifik yang
mengalir normal kepada pemerintah daerah dan pengalihan yang bukan untuk melunasi kategori
utang tertentu oleh unit pemerintah lokal.
Bentuk lain dari bantuan antar pemerintah adalah penggunaan bank obligasi atau
pengumpulan utang. Mekanisme ini memungkinkan beberapa obligasi lokal untuk digabungkan ke
dalam satu utang tunggal untuk memperoleh keuntungan dari transaction costs yang rendah
melalui skala ekonomi dan suku bunga yang lebih rendah sebagai akibat dari risiko individu yang
berkurang.
sewa
Dalam sewa pembiayaan dasar, sebuah sewa sederhana organisasi dapat menggunakan
properti tetapi tidak memperolehnya. Hal ini dikenal sebagai sewa sebenarnya. Suatu sewa
tunggal dilakukan sebagai private placement dapat dibagi menjadi tahapan, atau saham, di pasar
sekunder. Perjanjian sewa-beli, sebaliknya, sebenarnya kontrak untuk pembelian melalui
pembayaran angsuran. Pemerintah akhirnya mengakuisisi kepemilikan aset sewaan.
Sertifikat partisipasi dibuat ketika kewajiban pembayaran sewa dibagi menjadi "partisipasi"
atau potongan. Partisi ini memungkinkan berbagai investor untuk berbagi dalam manfaat dari
pembayaran lessee sementara asumsi bagian dari risiko. Pada dasarnya, kepercayaan dibuat
dengan pembayaran sewa yang ditugaskan untuk trustee. wali amanat mewakili kepentingan
investor yang memegang sertifikat partisipasi. Setiap sertifikat partisipasi adalah surat berharga
yang dapat diperdaganggkan, meskipun sebagian besar unit pribadi ditempatkan.
Page
24

Sebelum masuk ke sewa, itu harus jelas bahwa anggaran akan mencakup persyaratan sewa
tahunan. Sewa dimasukkan ke dengan asumsi bahwa proyek yang diusulkan perlu dan manfaat
dari metode keuangan ini lebih besar daripada biaya. Jangka waktu sewa harus tidak lebih dari
masa manfaat aset tersebut. sewa harus tunduk pada kontrol fiskal oleh peminjam, dan penyewa
harus memegang standar kinerja mengenai aset. Badan pemerintah harus memahami kedua
istilah sewa dan risiko yang terkait dengan bentuk pendanaan.
Pembiayaan Conduit
Pemerintah dapat berfungsi sebagai saluran untuk meminjam oleh perusahaan swasta.
kegiatan ini penuh dengan bahaya jika tidak ditangani dengan hati-hati. Misalnya, jenis
pembiayaan pemerintah lebih memilih di satu perusahaan atas orang lain. Hal ini penting untuk
menetapkan pedoman yang ketat untuk menghindari hukum, manajemen, dan kesulitan politik.
Bagaimana Pemerintah Daerah menerbitkan Utang?
Utang dijual melalui perantara keuangan. Sebuah pemerintah menjual seluruh obligasi pada
perantara (perusahaan keuangan yang sering berjalan dengan nama "underwriter," "bankir
investasi," atau "agen keuangan", tergantung di negara tersebut) yang kemudian menjual kembali
obligasi individu untuk investor akhir pada harga eceran. Untuk masalah yang lebih besar, banyak
penjamin sering bergabung untuk membentuk sindikat, yang dipimpin oleh salah satu perusahaan.
Dua metode dasar penjualan umum oleh persaingan atau melalui negosiasi. Pilihan lain adalah
dengan menjual melalui private placement.

Penjualan kompetitif
Dalam penjualan kompetitif, emiten menentukan struktur obligasi, tawaran solicits, kemudian
memberikan penjualan ke perantara keuangan yang mengajukan biaya bunga terendah untuk
Efek yang ditawarkan. penasihat keuangan dan pengacara biasanya berpartisipasi dalam tahap
perencanaan dan manajemen ini, tetapi perantara keuangan menjadi terlibat hanya setelah
pemberitahuan publik penjualan telah dibuat. Penjamin emisi harus mengevaluasi situasi finansial
secara hati-hati untuk menghindari menurunkan laba yang mereka dapatkan ketika mereka
mencoba untuk menjual kembali obligasi kepada investor. Oleh karena itu, penjamin emisi harus
menetapkan tawaran mereka untuk mencerminkan baik tingkat bunga yang akan dibayarkan
kepada investor dan kompensasi secara keseluruhan yang akan diperoleh. penawaran yang
kompetitif memberikan jaminan bahwa obligasi telah memperoleh suku bunga pasar terendah.
Namun, penawaran yang kompetitif bekerja hanya ketika pasar akrab dengan penerbit utang dan
jika ada pasar sekunder aktif untuk obligasi emiten.
Page
25

Penjualan dinegosiasikan
Metode yang lebih umum dari menjual utang adalah untuk menegosiasikan harga dengan
perantara keuangan. penjamin emisi secara aktif terlibat dalam penataan obligasi dan strategi
pemasaran. keterlibatan awal ini memungkinkan pemahaman penerbit untuk menguji pasar dan
menyarankan perubahan penataan untuk memaksimalkan keuntungan untuk penjualan.
penjaminan emisi dinegosiasikan juga memungkinkan lebih banyak fleksibilitas dalam waktu
tanggal penjualan untuk mengambil keuntungan dari kondisi optimum. penjualan dinegosiasikan
umumnya lebih sesuai untuk masalah yang kompleks karena upaya penjualan yang lebih besar
biasanya diperlukan. kompensasi underwriter dinegosiasikan pada saat obligasi yang terstruktur
dan ditawarkan. Berikut negosiasi ini, penerbit menandatangani perjanjian pembelian obligasi.
penjualan dinegosiasikan sering membutuhkan sindikasi penjamin emisi untuk pmbelian
seluruh penerbitan. pengelola underwriter senior yang mengambil peran memimpin dan
bertanggung jawab untuk penataan masalah ini dan mempersiapkan dokumen ikatan kerjasama
dengan penasihat keuangan dan pengacara obligasi emiten. Managing underwriter juga
mengalokasikan obligasi antara berbagai peserta dalam sindikat sesuai dengan aturan yang
ditetapkan oleh sindikat.
Penjualan dinegosiasikan menyediakan

pra promosi pemasaran untuk memaksimalkan

permintaan investor dan suku bunga yang lebih rendah, dengan fleksibilitas waktu untuk
memenuhi perubahan kondisi pasar. Keuntungan ini diimbangi oleh kelemahan tertentu, yaitu,
tidak ada jaminan langsung bahwa utang tersebut telah dijual dengan harga terbaik. Proses ini
terbuka untuk pertanyaan kewajaran. Meskipun akun penjualan dinegosiasikan untuk sekitar 80
persen dari pasar obligasi daerah di Amerika Serikat, politik dan kekhawatiran akuntabilitas tetap.
Ada sesekali tuduhan membayar untuk bermain, dan bahkan proses hukum, tuduhan
pembayaran sekitarnya bahwa politisi yang tepat (yang membayar) dari penjamin keuangan
potensial yang ingin bisnis (bermain).
Penempatan Swasta
Obligasi kadang kadang ditempatkan secara pribadi dengan lembaga investor, bukan
dipasarkan lebih luas melalui penjamin, terutama untuk emiten kecil yang menjual utangnya
langsung ke bank lokal. Penempatan swasta yang paling sesuai untuk masalah yang lebih kecil
dan lebih kompleks karena mereka sering membutuhkan negosiasi langsung dengan investor.
Karena efek tersebut cenderung kurang likuid, emiten biasanya membayar suku bunga yang lebih
tinggi pada penempatan swasta.
Memilih Metode Penjualan Terbaik
Tidak ada metode tunggal dari penjualan obligasi yang terbaik dalam segala situasi.
Keputusan ini unik untuk setiap emiten dan issue obligasi. Salah satu harus selalu
Page
26

mempertimbangkan keuntungan dan kerugian relative dari masing masing metode. Keputusan
terbaik umumnya tergantung pada kondisi pasar dan kredit, pada tujuan dan kompleksitas dari
obligasi.
Sebuah penjualan dinegosiasikan cocok ketika ada struktur kredit luar biasa karena
dibutuhkan kampanye pemasaran ulang untuk menjelaskan fitur kompleks untuk ditargetkan
investor. Sebaliknya, obligasi yang biasa terlihat dan dipahami secara luas oleh pasar yang paling
tepat dijual melalui metode kompetitif. Obligasi kewajiban umum atau obligasi pendapatan yang
sudah terkenal di pasar dan terstruktur dengan serial dan istilah tradisional jatuh tempo dapat
mudah dijual dengan cara ini. Obligasi pendapatan yang diterbitkan oleh unit pemerintah yang
tidak juga dikenal, lebih baik dijual melalui metode negosiasi, seperti obligasi yang berisi
perjanjian yang tidak biasa atau struktur yang unik.
Sebuah penjualan kompetitif lebih mudah dilakukan saat kondisi pasar yang stabil. Tidak
hanya akan menarik tarif lebih stabil, tetapi permintaan investor mungkin lebih diprediksi. Namun,
selama pasar yang bergejolak , masalah ini harus dibawa ke pasar pada saat yang optimal.
Ketidakpastian lebih mewakili risiko investor, yang diterjemahkan ke dalam tarif investor yang lebih
tinggi diperlukan pengembalian. Untuk menavigasi periode ini yang tidak pasti, hal ini membantu
untuk memiliki penasihat ahli yang bisa mengukur kondisi pasar.

Penerbitan Surat Utang Pemerintah

Pemerintah harus memilih penasihat profesional dengan menggunakan proses kompetitif .
Proses ini bekerja apakah pemilihan untuk pengacara eksternal, perantara keuangan, atau
penasihat lain untuk penjualan utang. Sebuah penjualan dinegosiasikan mensyaratkan bahwa
perantara keuangan dipilih dengan perawatan dan ketekunan. Sebuah proses seleksi yang
kompetitif dapat digunakan bahkan jika utang penjualan akan dinegosiasikan.
Pemerintah

dapat

mengeluarkan

permintaan

proposal

untuk

meminta

bunga

dan

mengidentifikasi perusahaan yang paling tepat untuk merencanakan dan mengelola penjualan.
Saat mencari penjamin efek, beban dapat ditempatkan pada penjamin untuk mengusulkan ide-ide
umum untuk menunjukkan pemahaman mereka tentang isu spesifik dan pasar serta rencana
pemasaran yang paling tepat untuk obligasi. Underwriter harus menggambarkan secara jelas
pengalaman baik perusahaan dan individu yang akan ditugaskan ke tim pembiayaan. Meskipun
biaya akhir akan tergantung pada penjualan itu sendiri, adalah tepat untuk bertanya untuk indikasi
apa biaya underwriting dari masalah ini diharapkan ada.
Proses Penentuan Harga
Page
27

Harga menentukan biaya emiten modal. Dalam penjualan kompetitif, harga diatur oleh
tawaran terpisah (lebih, semakin baik) diserahkan kepada penerbit dengan seperangkat waktu
dalam format lelang. Karena tujuan dari masalah adalah untuk mencapai yang terendah
biaya modal, tawaran terendah menang penjualan. Tertanam dalam tawaran yang menang adalah
pembeli "keuntungan," dihitung sebagai perbedaan antara harga yang dibayar untuk obligasi dan
harga jual kembali yang dibayarkan oleh investor utama. Penjualan dinegosiasikan, sebaliknya
meminta penerbit obligasi untuk menerima harga untuk obligasi yang mencakup dua komponen
skala tingkat bunga dan kompensasi untuk penjamin. Skala suku bunga dibentuk melalui
penemuan harga, Proses menggunakan informasi tentang kondisi pasar secara umum,
persediaan obligasi, permintaan klien, dan risiko memegang saldo yang tidak terjual. Underwriter
adalah penjamin untuk kompensasi termasuk komisi penjualan, biaya manajemen, resiko
menggunakan dana underwriter untuk membeli obligasi, dan biaya. Negosiasi penjualan adalah,
pada dasarnya proses penemuan untuk menemukan titik yang menyeimbangkan kebutuhan
emiten untuk meminjam uang pada biaya serendah mungkin dan keinginan pembeli untuk utang
dengan keuntungan.
Tanpa perawatan, proses penemuan harga dalam penjualan dinegosiasikan dapat
mengakibatkan di harga yang lebih tinggi dari yang dibutuhkan untuk benar-benar menempatkan
obligasi dengan investor. Oleh karena itu, emiten harus sangat berhati-hati dalam melakukan
negosiasi penjualan. Ini membutuhkan bekerja dengan penjamin dalam memimpin lanjut untuk
penjualan, selama harga obligasi, dan setelah penjualan. Karena harga tidak diatur melalui lelang,
penerbit harus mendapatkan "buku harga akhir" atau laporan dariunderwriter dengan rincian pada
skala harga sebenarnya dari obligasi dan perbandingandengan tolok ukur pasar dan penjualan
yang sebanding baru-baru ini.

Page
28

Pengelolaan Utang Pemerintah di Indonesia

1. Pengelolaan Utang Luar Negeri
Definisi Utang Luar Negeri menurut PP no.10 Tahun 2011 adalah setiap pembiayaan melalui
utang yang diperoleh Pemerintah dari Pemberi Utang Luar Negeri yang diikat oleh suatu perjanjian
utang dan tidak berbentuk surat berharga negara, yang harus dibayar kembali dengan persyaratan
tertentu. Utang Luar Negeri dan penerimaan Hibah harus memenuhi prinsip: transparan;
akuntabel; efisien dan efektif; kehati-hatian; tidak disertai ikatan politik; dan tidak memiliki muatan
yang dapat mengganggu stabilitas sekuritas Negara. Kontribusi utang luar negeri dalam
pembiayaan APBN dapat dilihat dalam tabel berikut:
Tabel Pembiayaan Anggaran 2014-2015 (dalam miliar rupiah)

Sumber: Nota Keuangan APBN Tahun 2015

Utang Luar Negeri digunakan untuk: membiayai defisit APBN; membiayai kegiatan prioritas
Kementerian/Lembaga; mengelola portofolio utang; diteruspinjamkan kepada Pemerintah Daerah;
diteruspinjamkan kepada BUMN; dan/atau dihibahkan kepada Pemerintah Daerah. Utang Luar
Negeri bersumber dari: Kreditor Multilateral; Kreditor Bilateral; Kreditor Swasta Asing; dan
Lembaga Penjamin Kredit Ekspor.

Bentuk Utang Luar Negeri

Page
29

Sesuai dengan Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 2011 tentang Tata Cara Pengadaan
Utang Luar Negeri dan Penerimaan Hibah, utang luar negeri dibedakan menjadi dua jenis, yaitu:
a. Utang tunai (Pinjaman program) yaitu adalah utang luar negeri dalam bentuk devisa dan/atau
rupiah yang digunakan untuk pembiayaan defisit APBN dan pengelolaan portofolio utang.
Mekanisme pelaksanaanya sebagai berikut:
1) Menteri Keuangan mengajukan usulan Utang Tunai kepada calon Pemberi Utang Luar
Negeri dengan memperhatikan rencana batas maksimal Utang Luar Negeri untuk
mendapat komitmen pembiayaan;
2) Dalam hal calon Pemberi Utang Luar Negeri mempersyaratkan kebijakan tertentu dalam
Utang

Tunai

persyaratan

tersebut

harus

mendapat

persetujuan

Kementerian/Lembaga yang terkait dengan kebijakan tertentu tersebut;

3) Pemenuhan persyaratan sebagaimana dimaksud dikoordinasikan

oleh

dari
Menteri

Koordinator yang membidangi urusan yang terkait dengan substansi utang dengan
b.

melibatkan Menteri Keuangan dan Menteri Perencanaan.

Utang kegiatan (Pinjaman proyek ) utang luar negeri yang digunakan untuk membiayai
kegiatan tertentu. Mekanisme pelaksanannya sebagi berikut:
1) Menteri Keuangan mengajukan usulan Utang Kegiatan kepada calon Pemberi Utang Luar
Negeri yang bersumber dari Kreditor Multilateral dan/atau Kreditor Bilateral dengan
memperhatikan rencana batas maksimal Utang Luar Negeri dan Daftar Kegiatan untuk
mendapat komitmen pembiayaan;
2) Menteri Keuangan menetapkan salah satu sumber pembiayaan dalam hal Daftar
Kegiatan menyebutkan indikasi pembiayaan bersumber dari Kreditor Swasta Asing atau
Lembaga Penjamin Kredit Ekspor;
3) Penetapan sumber pembiayaan disampaikan kepada Kementerian/Lembaga, Pemerintah
Daerah dan BUMN, yang mengusulkan kegiatan sebagai dasar pelaksanaan pengadaan
barang/jasa.

Tata Cara Pengelolaan Utang Luar Negeri

Disamping manfaat yang akan diperoleh dari pengadaan utang luar negeri, perlu diperhatikan
risiko yang dapat timbul akibat pengelolaan yang buruk terhadap utang luar negeri maupun
diakibatkan oleh kondisi ekonomi makro terutama fluktuasi suku bunga dan nilai tukar mata uang
rupiah terhadap mata uang asing yang digunakan dalam perjanjian utang.
Pengelolaan utang luar negeri didasarkan pada ketentuan peraturan perundang-undangan
yang berlaku dan strategi pembiayaan melalui utang baik jangka menengah lima tahunan maupun
jangka pendek atau tahunan. Hal ini dilakukan untuk menjaga dan memastikan agar utang negara
termasuk utang luar negeri dikelola dengan menerapkan secara konsisten prinsip-prinsip tata
kelola yang baik seperti prinsip kehati-hatian, akuntabel, transparan, dan sesuai dengan praktik
pengelolaan utang yang dapat diandalkan atau sound practice in government debt management
Pengelolaan utang luar negerimeliputi perencanaan, perundingan, penganggaran, penarikan, dan
Page
30

pembayaran utang (setelmen), penatausahaan, monitoring dan evaluasi, serta publikasi mengacu
pada Peraturan Pemerintah Nomor 10 tahun 2011 beserta aturan turunannya.
Mekanisme Pengelolaan utang Luar negeri
Sebagian utang luar negeri yang saat ini diproses, masih mengacu ketentuan sebelumnya
yaitu Peraturan Pemerintah Nomor 2 Tahun 2006 tentang Tata Cara Pengadaan Utang dan/atau
Penerimaan
Hibah serta Penerusan Utang dan/atau Hibah Luar Negeri, khususnya terkait dengan utang
komersial. Pengelolaan utang luar negeri melibatkan banyak pihak, terutama: Bappenas,
Kementerian Keuangan, K/L/ Pemda/BUMN, pelaksana proyek.
Siklus Pengelolaan Utang luar negeri
a. Perencanaan Kegiatan
Perencanaan kegiatan utang luar negeri merupakan proses penyusunan rencana kegiatan
yang layak dan siap untuk dibiayai dengan utang luar negeri. Penyusunan rencana kegiatan
tersebut dikoordinasikan oleh Bappenas dengan memperhatikan usulan K/L/Pemda/BUMN
pelaksana kegiatan dan masukan dari Kementerian Keuangan serta K/L terkait lainnya.
Menteri Perencanaan (Kepala Bappenas) melakukan penilaian kelayakan usulan kegiatan
sebagaimana dimaksud dengan mempertimbangkan Rencana Pemanfaatan Utang Luar Negeri
berpedoman pada RPJM dan memperhatikan rencana batas maksimal utang. Rencana
Pemanfaatan Utang Luar Negeri memuat indikasi kebutuhan dan rencana penggunaan Utang Luar
Negeri dalam jangka menengah Dari proses perencanaan utang luar negeri tersebut dikeluarkan
beberapa dokumen sebagai berikut berikut:
1) Rencana Pemanfaatan Utang Luar Negeri (RPPLN), berisikebutuhan dan rencana
pemanfaatan utang luar negeri dalam jangka menengah.
2) Daftar Rencana Utang Luar Negeri Jangka Menengah (DRPLN-JM) atau yang dikenal dengan
istilah Blue Book, yaitu daftar rencana kegiatan K/L, Pemda, dan BUMN yang telah
memenuhi kriteriakelayakan untuk dibiayai dari utang luar negeri dalam periode jangka
menengah.
3) Daftar Rencana Prioritas Utang Luar Negeri (DRPPLN) atau yang dikenal dengan istilah
Green Book, yaitu daftar rencana kegiatan K/L, Pemda, dan BUMN dalam DRPLN-JM yang
telah
memiliki indikasi pendanaan dan telah memenuhi kriteria kesiapan kegiatanuntuk dibiayai dari
utang luar negeri dalam jangka tahunan.
4) Daftar Kegiatan adalah daftar rencana kegiatan yang telah tercantum di dalam DRPPLN dan
siap untuk diusulkan kepada dan/atau dirundingkan dengan calon pemberi utang luar negeri.
Daftar kegiatan ini disampaikan kepada Menteri Keuangan untuk proses perundingan dengan
calon pemberi utang.
b. Perundingan
Page
31

Kementerian negara/Lembaga, Pemda dan BUMN tidak diperkenankan melakukan perikatan

yang dapat menimbulkan kewajiban untuk melakukan utang luar negeri. Perundingan dalam
rangka utang luar negeri dilaksanakan Menteri Keuangan dengan melibatkan beberapa instansi
yaitu: Bappenas, K/L, Pemda, BUMN, dan/atau instansi terkait lainnya.Perundingan dilakukan
setelah kriteria kesiapan kegiatan terpenuhi.Bila diperlukan Menteri Keuangan dapat meminta
dokumen kesiapan perundingan kepada Menteri/Pimpinan Lembaga, Pemda dan BUMN.
Hasil dari proses perundingan ini kemudian dituangkan dalam Naskah Perjanjian Utang Luar
Negeri (Loan Agreement) yang ditandatangani oleh Menteri Keuangan atau pejabat yang diberi
kuasa dan pemberi utang luar negeri. Perjanjian utang luar negeri ini secara umum memuat
jumlah, peruntukan, hak dan kewajiban; serta ketentuan dan persyaratan
c. Penganggaran
Untuk melaksanakan kegiatan yang dibiayai dengan utang luar negeri, alokasi anggarannya
harus ditetapkan terlebih dahulu dalam APBN. Tata cara pengajuan usulan dan penetapan
anggarannya diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 90 Tahun 2010 tentang Tata Cara
Penyusunan Rencana Kerja Anggaran Kementerian Negara/Lembaga (RKA-KL) dan Peraturan
Menteri Keuangan Nomor 177 Tahun 2014 tentang Tata Cara Perencanaan, Penelaahan, dan
Penetapan Alokasi Bagian Anggaran Bendahara Umum Negara. Sesuai ketentuan di atas
pengajuan usulan dan penetapan anggaran yang besumber dari utang luar negeri dapat
dibedakan sebagai berikut:
1) Utang luar negeri K/L:
a) K/L mengajukan usulan rencana penarikan utang luar negeri kepada Kementerian
Keuangan c.q. Direktorat Jenderal Pengelolaan Pembiayaan dan Resiko (DJPPR).
b) DJPPR membahas usulan rencana penarikan utang luar negeri bersama Bappenas dan
K/L pengusul dalam rapat Trilateral meetingutang dan hibah luar negeri (PHLN).
c) Hasil pembahasan usulan rencana penarikan utang luar negeri disampaikan DJPPR
kepada DJA untuk ditampung dalam postur RAPBN.
d) Secara paralel K/L menyusun RKA-KL yang menampung rencana penarikan utang luar
negeri sesuai hasil rapat Trilateral meeting PHLN
2) Utang diterushibahkan:
a) Pemda mengajukan usulan rencana penarikan utang luar negeri kepada Kementerian
b)

Keuangan c.q. Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan (DJPK).

DJPK menghimpun usulan rencana penarikan utang luar negeri yang diterushibahkan ke
Pemda dan menyampaikannya ke DJPPR (Direktorat Jenderal Pembiayaan dan

Pengelolaan Risiko).
c) DJPPR membahas usulan rencana penarikan utang luar negeri yang diterushibahkan
bersama Bappenas, DJPK dalam rapat Trilateral meeting PHLN. Dalam pembahasan
tersebut DJPPR juga dapat mengundang pemda pelaksana kegiatan atau pihak lain yang
terkait.
Page
32

d) Hasil pembahasan usulan rencana penarikan utang luar negeri disampaikan DJPPR
kepada DJA untuk ditampung dalam postur RAPBN.
3) Utang diteruspinjamkan:
a) Pemda dan/atau BUMN mengajukan usulan rencana penarikan utang luar negeri kepada
Kementerian Keuangan c.q. Direktorat Jenderal Perbendaharaan (DJPB).
b) DJPB menghimpun dan melakukan evaluasi atas usulan rencana penarikan penerusan
utang luar negeri. Dalam melakukan evaluasi tersebut DJPB dapat mengundang pemda
dan/atau
BUMN pelaksana kegiatan, DJPPR, Bappenas atau pihak lain yang terkait.
c) Hasil pembahasan usulan rencana penarikan penerusan utang luar negeri disampaikan
DJPB kepada DJA untuk ditampung dalam postur RAPBN.
d) Penerima Penerusan Utang Luar Negeri wajib melakukan pembayaran kewajibannya
sesuai dengan ketentuan yang diatur dalam Perjanjian Penerusan Utang Luar Negeri.
e) Dalam hal Pemerintah Daerah tidak memenuhi kewajiban pembayaran cicilan pokok,
bunga, dan kewajiban lainnya, kewajiban pembayaran tersebut diperhitungkan dengan
Dana Alokasi Umum dan/atau Dana Bagi Hasil yang menjadi hak daerah tersebut sesuai
dengan ketentuan peraturan perundangundangan.
d. Penarikan
Mekanisme penarikan Utang Luar Negeri diatur dalam Peraturan Menteri Keuangan Nomor:
84/PMK.05/2015 tentang Tata Cara Penarikan Utang Dan/Atau Hibah Luar Negeri. Sesuai PMK
tersebut tata cara penarikan utang luar negeri dari Pemberi Utang Luar Negeri dilakukan melalui:
1) Transfer ke Rekening Kas Umum Negara
Transfer ke Rekening KUN adalah mekanisme penarikan utang tunai dengan cara pemberi
utang mentransfer langsung ke rekening kas umum negara.
2) Pembayaran Langsung
Pembayaran Langsung adalah penarikan dana yang dilakukan oleh KPPN yang ditunjuk atas
permintaan Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran (PA/KPA) dengan cara
mengajukan aplikasi penarikan dana (withdrawal application) kepada pemberi utang dan/atau
hibah luar negeri (PPHLN) untuk membayar langsung kepada pihak yang dituju.
3) Rekening Khusus
Rekening khusus adalah rekening yang dibuka oleh Menteri Keuangan pada Bank Indonesia
(BI) atau bank yang menampung sementara dana utang dan/atau hibah luar negeri tertentu
berupa initial deposit untuk kebutuhan pembiayaan kegiatan selama periode tertentu.
4) Pembiayaan Pendahuluan
Penggantian pembiayaan pendahuluan (reimbursement) adalah pembayaran yang dilakukan
oleh PPHLN untuk penggantian dana yang pembiayaan kegiatannya dilakukan terlebih dahulu
melalui rekening BUN dan/atau Rekening Kas Negara.
5) Letter of Credit (L/C)
Page
33

Letter of Credit adalah janji tertulis dari bank penerbit L/C (issuing bank) yang bertindak atas
permintaan pemohon (applicant) atau atas namanya sendiri untuk melakukan pembayaran
kepada pihak ketiga atau eksportir atau kuasa eksportir (pihak yang ditunjuk oleh
beneficiary/supplier) sepanjang memenuhi persyaratan L/C.
e. Pembayaran kembali (settlement)
Atas utang yang telah ditarik, Pemerintah berkewajiban melakukan pembayaran pokok dan
bunga utang serta kewajiban utang lainnya yang terkait. Alokasi pembayaran kewajiban utang
tersebut ditetapkan dalam undang-undang APBN. Apabila karena perubahan kondisi ekonomi
makro atau sebab yang lainnya sehingga anggaran untuk membayar kewajiban utang dalam
APBN tidak mencukupi, Pemerintah dapat melakukan pembayaran bunga utang dan cicilan pokok
utang melebihi pagu yang ditetapkan dalam APBN yang selanjutnya dilaporkan Pemerintah dalam
APBN Perubahan dan/atau Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP).
Untuk penerusan utang, Pemdadan BUMN berkewajiban melakukan pembayaran cicilan
pokok, bunga, dan kewajiban lainnya yang terkait kepada Pemerintah. Pembayarantersebut dil
akukan melalui mekanisme APBN. Penerimaan pembayaran cicilan pokok dicatat sebagai
penerimaan pembiayaan, sedangkan penerimaan bunga dan kewajiban lainnya dicatat sebagai
penerimaan negara bukan pajak. Mekanisme settelment lainnya adalah dengan program debt
swap dimana pelunasan utang luar negeri dilakukan dengan mengalokasikan anggaran untuk
kegiatan tertentu yang disetujui oleh pemberi utang seperti program pendidikan pelestarian
lingkungan dan sebagainya. Dengan adanya alokasi anggaran tersebut, pihak pemberi utang akan
menyatakan sebagian/seluruh utang dihapus
f. Monitoring dan evaluasi
Menteri Keuangan melakukan monitoring dan evaluasi terhadap realisasi penyerapan setiap
triwulan utang luar negeri dan aspek keuangan lainnya, sementara monitoring dan evaluasi
terkait kinerja pelaksanaan dilakukan oleh Bappenas. Secara bersamaan Menteri Keuangan dan
Bappenas dapat melakukan evaluasi pelaksanaan kegiatan yang dibiayai utang luar negeri pada
setiap semester.
g. Publikasi
Secara berkala, minimal enam bulan sekali Menteri Keuangan menyelenggarakan publikasi
informasi mengenai utang luar negeri yang meliputi: kebijakan, posisi, sumber, realisasi
penyerapan, dan pembayaran kewajiban utang luar negeri. Dalam rangka memberikan panduan
bagi pengelolaan utang Pemerintah, Menteri Keuangan menerbitkan Keputusan Menteri Keuangan
RI nomor 113/KMK.08/2014 tentang Strategi Pengelolaan Utang Negara (SPUN) tahun 20142017. SPUN tersebut digunakan sebagai acuan dalam penyusunan stategi pembiayaan tahunan
melalui utang, penetapan batas maksimal utang luar negeri/utang dalam negeri/surat berharga
syariah negara (SBSN) berbasis proyek, serta penerapan fleksibilitas pembiayaan utang. SPUN
2014-2017 tersebut nantinya akan dikaji kembali dan direvisi setiap tahun untuk mengakomodasi
Page
34

perubahanperubahan yang terjadi terkait dengan kebutuhan pembiayaan maupun kondisi makro
ekonomi. Sesuai SPUN 2014-2017, strategi khusus pengelolaan utang luar negeri adalah sebagai
berikut:
a. Pengendalian utang luar negeri melalui kebijakan negative net flow secara konsisten;
b. Komitmen utang kegiatan (project loan) baru diarahkan untuk membiayai pembangunan
infrastruktur dan energi serta membiayai pembelian barang yang belum dapat diproduksi di
dalam negeri dalam rangka alih tehnologi
c. Meningkatkan kualitas persiapan kegiatan dan pengadaan utang luar negeri:
1) Meningkatkan peran serta dalam penyusunan dokumen kerjasama dengan lender untuk
menghindari terjadinya pengadaan utang luar negeri yang didikte oleh lender
2)

(lender driven).
Negosiasi utang luar negeri hanya dilakukan setelah terpenuhinya seluruh kriteria

kesiapan (readiness criteria) dari kegiatan yang akan dibiayai dengan utang luar negeri;
3) Menetapkan syarat dan ketentuan (terms and conditions) utang luar negeri yang sesuai
dengan target risiko dan biaya utang.
d. Utang luar negeri tunai/program dilakukan secara selektif, antara lain dalam rangka
mendukung fleksibilitas pembiayaan utang.
e. Meningkatkan kinerja pemanfaatan utang luar negeri:
1) Mengoptimalkan monitoring dan evaluasi pemanfaatan utang luar negeri untuk
memastikan penarikan utang sesuai jadwal;
2) Mengambil langkah penanganan atas kegiatan yang bermasalah dan berdampak
signifikan terhadap APBN berdasarkan hasil monitoring;
3) Meningkatkan koordinasi antarunit terkait dalam penganggaran serta monitoring dan
evaluasi utang luar negeri;
4) Meningkatkan kualitas data utang luar negeri.
Penatausahaan Utang Luar Negeri
Menteri Keuangan melaksanakan penatausahaan atas Utang Luar Negeri dan Hibah c.q
Direktorat Jenderal Pembiayaan dan Pengelolaan Risiko (DJPPR). Penatausahaan Utang Luar
Negeri dan Hibah mencakup kegiatan:administrasi pengelolaan; dan akuntansi pengelolaan.
Pelaksanaan akuntansi dan pelaporan utang pemerintah mengacu pada Peraturan Menteri
Keuangan Republik Indonesia Nomor 181 /Pmk.05/2015 Tentang Sistem Akuntansi Dan Pelaporan
Keuangan Utang Pemerintah. Sistem Akuntansi dan Pelaporan Keuangan Utang Pemerintah
(SAUP) merupakan subsistem dari SABUN yang melaksanakan proses pengumpulan data,
pengakuan, pencatatan, pengikhtisaran, serta pelaporan utang pemerintah. Sebagai subsistem
dari SABUN, SAUP mempunyai karakteristik basis akuntansi akrual dengan menggunakan sistem
pembukuan berpasangan. Dalam siklus akuntansinya, SAUP juga menggunakan bagan akun
standar dan berpedoman pada Standar Akuntansi Pemerintahan atas kejadian transaksi
keuangannya.
Dalam rangka pelaksanaan Bagian Anggaran Bendahara Umum Negara Utang Pemerintah
(BA BUN 999.01), Menteri Keuangan menetapkan Direktorat Jenderal Pengelolaan Pembiayaan
Page
35

dan Risiko sebagai Pembantu Pengguna Anggaran Bendahara Umum Negara (PPA BUN)
Pengelolaan Utang Pemerintah. Salah satu tugas PPA BUN Pengelolaan Utang Pemerintah
adalah menyusun laporan pertanggungjawaban pengelolaan anggaran BA BUN yang dikelolanya
sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Dengan demikian, untuk dapat menyusun laporan
pertanggungjawaban pengelolaan anggaran BA BUN dimaksud perlu dibentuk unit akuntansi untuk
melaksanakan SAUP sebagaimana diamanatkan dalam Peraturan Pemerintahan Nomor 71 Tahun
2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan dan Peraturan Menteri Keuangan Nomor
213/PMK.05/2013 tentang Sistem Akuntansi dan Pelaporan Keuangan Pemerintah Pusat.
Dokumen Sumber Pencatatan
Dokumen sumber yang terkait dengan kegiatan transaksi Utang Pemerintah adalah sebagai
berikut:
No.

Jenis Transaksi

Alokasi Anggaran

Pencatatan
Utang/Realisasi
Pembiayaan

Dokumen Pendukung
Lainnya

Dokumen Sumber
a.
b.
c.
a.
b.
c.
d.
e.

DIPA Pengelolaan Utang Pemerintah

Revisi DIPA Pengelolaan Utang Pemerintah
Estimasi penerimaan
Surat Permintaan Pembayaran (SPP)
Surat Perintah Membayar (SPM)
Surat Perintah Pencairan Dana (SP2D)
Surat Perintah Pembukuan/Pengesahan (SP3)
Surat Permintaan Penerbitan Aplikasi Penarikan
Dana (SPP APD)
f. Notice of Disbursement (NoD)
g. Keputusan lelang SBN
h. Surat permintaan pemindahbukuan penerimaan
penerbitan SBN
i. Surat Setoran Bukan Pajak (SSBP)/ dokumen lain
yang dipersamakan sebagai setoran ke rekening
kas Negara
j. Memo penyesuaian
a. UU APBN
b. Peraturan Presiden Rincian APBN
c. Perjanjian Utang
d. Naskah Perubahan Perjanjian
e. Nota Debet/Nota Kredit
f. Nota Transfer/Nota Pembebanan
g. Nota Debet Kredit Bank Indonesia mengenai
pembebanan Rekening Dana pemerintah karena
pembukaan L/C (Nota Pembukaan L/C)
h. Aplikasi Penarikan Dana (APD) - Withdrawal
Application (WA)
i. Surat Pembukaan Utang Luar Negri (SP2LN)
j. Surat Perintah Pembukuan Penarikan Utang/Hibah
Page
36

No.

Jenis Transaksi

Dokumen Sumber
Luar Negeri (SP4HL)
k. Rekening Koran Bank Indonesia
l. Surat Konfirmasi
m. Berita Acara Rekonsiliasi

Pemantauan, Evaluasi, Pengawasan Utang Luar Negeri

Menteri Keuangan melakukan pemantauan, evaluasi, dan pelaporan triwulanan mengenai
realisasi penyerapan Utang Luar Negeri dan/atau Hibah Luar Negeri dan aspek keuangan lainnya.
Menteri Perencanaan (Kepala Bappenas) melakukan pemantauan, evaluasi, dan pelaporan
triwulanan mengenai kinerja pelaksanaan kegiatan yang dibiayai dari Utang Luar Negeri dan/atau
Hibah Luar Negeri.
Menteri/Pimpinan Lembaga, Gubernur, Bupati/Walikota atau direksi BUMN, selaku pelaksana
kegiatan yang dibiayai dari Utang Luar Negeri dan/atau Hibah, masing-masing harus
menyampaikan laporan triwulanan kepada Menteri dan Menteri Perencanaan paling sedikit
mengenai:
a. pelaksanaan pengadaan barang/jasa;
b. kemajuan fisik kegiatan;
c. realisasi penyerapan;
d. permasalahan dalam pelaksanaan; dan
e. rencana tindak lanjut penyelesaian masalah
2. Pengelolaan Surat Utang Negara
Surat Utang Negara (SUN) adalah surat berharga pemerintah yang berupa surat pengakuan
utang dalam mata uang rupiah maupun valuta asing yang dijamin pembayaran bunga dan
pokoknya oleh negara RI sesuai masa berlakunya dengan jangka waktu berkisar di atas satu
tahun sampai 20 tahun (Undang-undang No. 24 Tahun 2002 tentang Surat Utang Negara Pasal 1).
SUN digunakan oleh pemerintah antara lain untuk membiayai defisit APBN serta menutup
kekurangan kas jangka pendek dalam satu tahun anggaran.
Surat Utang Negara dan pengelolaannya diatur dalam Undangundang No. 24 Tahun 2002
tentang Surat Utang Negara. Di dalam undang-undang tersebut, dijelaskan bahwa penerbitan SUN
hanya ditujukan untuk tujuan-tujuan tertentu, dimana jumlah yang akan diterbitkan harus
memperoleh persetujuan DPR dan dikonsultasikan terlebih dahulu dengan Bank Indonesia pada
setiap tahun anggaran. Penerbitan SUN juga dapat mengurangi ketergantungan pada pembiayaan
luar negeri yang sangat rentan terhadap fluktuasi nilai tukar.
Surat Utang Negara diterbitkan dalam dua bentuk klasifikasi yaitu berdasarkan ada tidaknya
warkat serta diperdagangkan atau tidaknya SUN tersebut di pasar sekunder:
a. Surat Utang Negara dengan warkat adalah surat berharga yang kepemilikan-nya berupa
sertifikat baik atas nama maupun atas unjuk. Sertifikat atas nama adalah sertifikat yang nama
pemiliknya tercantum, sedangkan sertifikat atas unjuk adalah sertifikat yang tidak
Page
37

mencantumkan nama pemilik sehingga setiap orang yang menguasainya adalah pemilik yang
sah.
b. Surat Utang Negara tanpa warkat atau scripless adalah surat berharga yang kepemilikannya
dicatat secara elektronis (book-entry system). Dalam hal Surat Utang Negara tanpa warkat,
bukti kepemilikan yang otentik dan sah adalah pencatatan kepemilikan secara elektronis. Cara
pencatatan secara elektronis dimaksudkan agar pengadministrasian data kepemilikan
(registry) dan penyelesaian transaksi perdagangan SUN di Pasar Sekunder dapat
diselenggarakan secara efisien, cepat, aman, transparan, dan dapat dipertanggungjawabkan.
Manfaat Penerbitan Surat Utang Negara
a. Sebagai Instrumen Fiskal, penerbitan SUN diharapkan dapat menggali potensi sumber
pembiayaan APBN yang lebih besar dari investor pasar modal;
b. Sebagai Instrumen Investasi, menyediakan alternatif investasi yang relatif bebas risiko gagal
bayar dan memberikan peluang bagi investor dan pelaku pasar untuk melakukan diversifikasi
portofolionya guna memperkecil risiko investasi. Selain itu, investor SUN memiliki potential
capital gain dalam transaksi perdagangan di pasar sekunder SUN tersebut. Potential capital
gain ialah potensi keuntungan akibat lebih besarnya harga jual obligasi dibandingkan harga
belinya.
c. Sebagai Instrumen Pasar Keuangan, Surat Utang Negara dapat memperkuat stabilitas
sistem keuangan dan dapat dijadikan acuan (benchmark) bagi penentuan nilai instrumen
keuangan lainnya.
Jenis dan Bentuk Surat Utang Negara
a.

Surat Perbendaharaan Negara (SPN) yaitu SUN berjangka waktu sampai dengan 12 bulan
dengan pembayaran bunga secara diskonto. Di beberapa negara SPN lebih dikenal dengan
sebutan T-Bills atau Treasury Bills

b.

Obligasi Negara (ON) yaitu SUN berjangka waktu lebih dari 12 bulan baik dengan kupon
maupun tanpa kupon. Obligasi Negara dengan kupon memiliki jadwal pembayaran kupon
secara periodik (tiga bulan sekali atau enam bulan sekali). Sedangkan ON tanpa kupon tidak
memiliki jadwal pembayaran kupin, dijual dengan harga diskon dan pokoknya aka dilunasi
pada saat jatuh tempo

Berdasarkan tingkat kuponnya ON dapat dibedakan menjadi:

1.

Obligasi Berbunga Tetap yaitu obligasi dengan tingkat bunga tetap setiap periodenya
(Fixed Rate Bond)

2.

Obligasi Berbunga Mengambang yaitu obligasi dengan tingkat bunga mengambang (atau
Variable Rate Bonds) yang ditentukan berdasarkan suatu acuan tertentu seperti tingkat
bunga SBI (Sertifikat Bank Indonesia).
Page
38

Obligasi Negara (ON) juga dapat dibedakan berdasarkan denominasi mata uangnya. Pemerintah
sampai saat ini telah menerbitkan ON berdenominasi Rupiah dan USD.
Tujuan Penerbitan Surat Utang Negara
a.

Membiayai defisit APBN

b.

Menutup kekurangan kas jangka pendek

c.

Mengelola portofolio utang negara

Pemerintah pusat berwenang menerbitkan SUN setelah mendapat persetujuan SPR yang

disahkan dalan kerangka pengesahan APBN dan setelah berkonsultasi dengan Bank Indonesia.
Atas penerbitan tersebut, Pemerintah berkewajiban membayar bunga dan poko pada saat jatuh
tempo. Dana untuk pembayaran bunga dan pokok SUN disediakan di dalam APBN.
Undang-undang No 24 tahun 2002 memberi kepastian bahwa:
a.

Penerbitan SUN hanya untuk tujuan-tujuan tertentu

b.

Pemerintah wajib membayar bunga dan pook SUN yang jatuh tempo

c.

Jumlah SUN yang akan diterbitkan setiap tahun anggaran harus memperoleh persetujuan
DPR dan dikonsultasikan terlebih dahulu dengan Bank Indonesia

d.

Perdagangan SUN diatur dan diawasi oleh instansi berwenang

e.

Memberi sanksi berat dan jelas terhadap penerbitan oleh pihak yang tidak berwenan dan
atau pemalsuan SUN

Pengelolaan Surat Utang Negara

Manajemen portofolio utang negara bertujuan untuk meminimalkan biaya bunga utang pada
tingkat risiko yang dapat ditoleransi. Untuk itu, portofolio utang negara terutama portofolio Surat
Utang Negara harus dilakukan secara efisien berdasarkan praktek-praktek yang berlaku umum di
berbagai negara. Manajemen portofolio tersebut meliputi penerbitan, pembelian kembali sebelum
jatuh tempo (buyback), dan pertukaran (bond swap) sebagian Surat Utang Negara yang beredar.
Obligasi Negara
Obligasi pemerintah atau biasa juga disebut government bond adalah suatu obligasi yang
diterbitkan oleh pemerintahan suatu negara dalam denominasi mata uang negara tersebut.
Obligasi pemerintah dalam denominasi valuta asing biasa disebut dengan obligasi internasional.
Government Bond Seperti T-Bills, US Treasury Notes dan US Teasury Bond adalah sekuritas
pemerintah yang digunakan untuk pendanaan dalam utang pemerintah. Pembayaran kuponnya
bersifat semi-annual. Ketika diterbitkan, US Treasury Notes memiliki masa jatuh tempo 2 (dua)
sampai 10 (sepuluh) tahun dan US Treasury-Bond memiliki masa jatuh temponya lebih dari 10
(sepuluh) tahun.
Saat ini Obligasi Negara yang pernah diterbitkan ada 5 macam, yaitu:
a. Obligasi Negara dengan kupon tetap/fixed rate/ berbunga tetap (FR)
b. Obligasi Negara dengan kupon mengambang/variable rate/berbunga mengambang (VR).
c. Obligasi Negara dengan zero kupon (kupon 0%)
Page
39

d. Obligasi Dengan kupon pembayaran bunganya dihitung dengan persentase tertentu

e. Obligasi Negara ritel (ORI) dengan kupon tetap/fixed rate (FR)
f. Obligasi lindung nilai (Hedge Bonds HB) Obligasi lindung nilai (HB)
Resiko investasi dalam obligasi Negara
a. Risiko Kesinambungan Fiskal. Nilai utang negara yang besar berpotensi membahayakan
kesinambungan anggaran Pemerintah. Untuk itu, pemerintah harus memperhatikan nilai debt
to export ratio, debt to service ratio dan ratio of short term debt to reserve.
b. Risiko Nilai Tukar. Penurunan nilai tukar rupiah terhadap mata uang asing dapat
mengakibatkan tambahan beban pembayaran pokok utang dan bunga.
c. Risiko Perubahan Tingkat Bunga. Sebagian dari total utang negara merupakan utang dengan
bunga mengambang (variable rate), sehingga apabila terjadi kenaikan tingkat bunga pasar,
akan mengakibatkan kenaikan pada nilai kewajiban pembayaran bunga dari anggaran
pemerintah. Risiko akibat perubahan tingkat bunga dapat terjadi apabila Pemerintah
menerbitkan Surat Utang Negara (SUN) pada saat kondisi pasar sedang memburuk (bearish),
yang antara lain ditandai oleh kenaikan suku bunga secara tajam sehingga biaya utang (yield)
menjadi lebih tinggi.
d. Risiko Pembiayaan Kembali. Pelunasan Surat Utang Negara (SUN) yang jatuh tempo dengan
volume yang cukup besar dapat mengakibatkan timbulnya risiko berupa lebih tingginya biaya
e.

peminjaman baru.
Risiko Operasional. Risiko kegagalan terjadi jika operasional pengelolaan Surat Utang
Negara (SUN) tidak dilakukan dengan baik, baik dari sisi sumber daya manusia maupun dari
sisi kelembagaannya, antara lain kelengkapan prosedur operasi baku (standard operating
procedures), sistem pengelolaan risiko, dan sistem informasi manajemen.
Untuk memperkecil risiko penerbitan Surat Utang Negara (SUN), pemerintah melalui OJK

melakukan penataan struktur Surat Utang Negara (SUN). Langkah-langkah yang diambil dalam
rangka penataan tersebut yaitu :
a. Peninjauan terhadap price discovery atau mekanisme dan metode penentuan nilai pasar
wajar.
b. Perbaikan edukasi calon investor yang dilakukan bersama-sama dengan Self-Regulatory
Organization (SRO) seperti BEJ, BES serta dengan asosiasi-asosiasi terkait lainnya.
c. Perbaikan master repo agreement atau aturan baku terhadap transaksi-transaksi yang
dilakukan di bursa sehingga mampu menghilangkan perbedaan perlakuan antara bank dan
lembaga bukan sekuritas.

Laporan terkait transaksi Utang Pemerintah Pusat

Dalam rangka penyusunan laporan keuangan tingkat UAKPA BUN dan pencatatan transaksi
Utang Pemerintah, UAKPA BUN memproses dokumen sumber transaksi keuangan dan melakukan
proses akuntansi dengan mengidentifikasi dan mengumpulkan informasi terkait pengakuan,
Page
40

pengukuran, penyajian, dan pengungkapan kejadian terkait transaksi Utang Pemerintah yang
terdiri dari:
a. Utang Jangka Panjang;
b. Utang Jangka Pendek, yang meliputi:

1) Bagian Lancar Utang Jangka Pendek;

2) SBN Jangka Pendek; dan
3) Utang bunga.
c. Realisasi pembiayaan dari kegiatan Utang Pemerintah;
d. Beban dan belanja bunga serta beban utang lainnya dari kegiatan Utang Pemerintah;
e. Bunga diterima di muka atas transaksi penerbitan SBN;
f.

Diskonto, premium, dan amortisasi atas penerbitan SBN; dan

g. Lindung nilai.
Selain penyusunan Laporan Keuangan bertujuan umum, Direktorat Jenderal Pengelolaan
Pembiayaan dan Risiko c.q Direktorat Evaluasi, Akuntansi, dan Setelmen dimungkinkan untuk
menghasilkan Laporan Keuangan yang disusun untuk kebutuhan khusus. Salah satu aplikasi yang
dipakai untuk menghasilkan laporan Utang Pemerintah dengan tujuan khusus tersebut adalah
DMFAS (Debt Management and Financial Analysis System). Aplikasi DMFAS ini merupakan
sistem pendukung (supporting system) yang dapat menghasilkan laporan yang bersifat manajerial
dan dapat sebagai laporan tambahan terhadap penyusunan Laporan Keuangan pemerintah. Lebih
lanjut apabila diperlukan, DMFAS dapat dipakai untuk menghasilkan laporan utang yang lebih
terinci sebagai pelengkap Laporan Keuangan pemerintah.
3. Pengelolaan Pinjaman Daerah
Sesuai PP no.54 Tahun 2005 tentang Pinjaman daerah memberikan definisi Pinjaman daerah
sebagai semua transaksi yang mengakibatkan Daerah menerima sejumlah uang atau menerima
manfaat yang bernilai uang dari pihak lain sehingga Daerah tersebut dibebani kewajiban untuk
membayar kembali. Pinjaman daerah merupakan alternatif sumber pembiayaan APBD dan/atau
untuk menutup kekurangan kas dan digunakan untuk membiayai kegiatan yang merupakan inisiatif
dan kewenangan Daerah berdasarkan peraturan perundangundangan. Pemerintah Daerah
dilarang melakukan utang langsung kepada pihak luar negeri kecuali utang langsung kepada pihak
luar negeri yang terjadi karena kegiatan transaksi Obligasi Daerah sesuai peraturan perundangundangan di bidang pasar modal.
Sumber-sumber pinjaman daerah dapat berasal dari:
a. Pemerintah yang dananya berasal dari pendapatan APBN dan/atau pengadaan utang
Pemerintah dari dalam negeri ataupun luar negeri;
b. Pemerintah Daerah lain;
Page
41

c. lembaga keuangan bank yang berbadan hukum Indonesia dan mempunyai tempat kedudukan
dalam wilayah Negara Republik Indonesia;
d. lembaga keuangan bukan bank yang berbadan hukum Indonesia dan mempunyai tempat
kedudukan dalam wilayah Negara Republik Indonesia; dan/atau
e. masyarakat.
Jenis Pinjaman daerah terdiri atas:
a. Utang Jangka Pendek dipergunakan untuk menutup kekurangan arus kas pada tahun
anggaran yang bersangkutan.;
b. Utang Jangka Menengah dipergunakan untuk membiayai penyediaan layanan umum yang
tidak menghasilkan penerimaan; dan
c. Utang Jangka Panjang dipergunakan untuk membiayai Proyek investasi yang menghasilkan
penerimaan
Batas Pinjaman daerah
Batas maksimal kumulatif utang Pemerintah dan Pemerintah Daerah tidak melebihi 60% (dari
Produk Domestik Bruto tahun yang bersangkutan. Menteri Keuangan menetapkan batas maksimal
kumulatif Pinjaman daerah secara keseluruhan paling lambat bulan Agustus untuk tahun anggaran
berikutnya dengan memperhatikan keadaan dan prakiraan perkembangan perekonomian nasional.
Dalam hal Pemerintah Daerah akan melakukan utang jangka menengah atau jangka panjang,
Pemerintah Daerah wajib memenuhi persyaratan sebagai berikut:
a. jumlah sisa Pinjaman daerah ditambah jumlah utang yang akan ditarik tidak melebihi 75%
(tujuh puluh lima persen) dari jumlah penerimaan umum APBD tahun sebelumnya.
b. rasio proyeksi kemampuan keuangan Daerah untuk mengembalikan utang paling sedikit 2,5
(dua koma lima).
c. tidak mempunyai tunggakan atas pengembalian utang yang berasal dari Pemerintah.
d. mendapatkan persetujuan DPRD.
Obligasi Daerah
Penerbitan Obligasi Daerah hanya dapat dilakukan di pasar domestik dan dalam mata uang
Rupiah. Kepala Daerah dapat membentuk satuan kerja untuk mengelola Obligasi Daerah.
Pengelolaan Obligasi Daerah sekurang-kurangnya meliputi:
a. penetapan strategi dan kebijakan pengelolaan Obligasi Daerah termasuk kebijakan
pengendalian risiko;
b. perencanaan dan penetapan struktur portofolio Pinjaman daerah;
c. penerbitan Obligasi Daerah;
d. penjualan Obligasi Daerah melalui lelang;
e. pembelian kembali Obligasi Daerah sebelum jatuh tempo;
f. pelunasan pada saat jatuh tempo; dan pertanggungjawaban.
Kepala Daerah wajib mempublikasikan secara berkala informasi tentang:
a. kebijakan pengelolaan Pinjaman daerah dan rencana penerbitan Obligasi Daerah yang
meliputi perkiraan jumlah dan jadwal waktu penerbitan;
b. jumlah Obligasi Daerah yang beredar beserta komposisinya, struktur jatuh tempo dan tingkat
bunga;
c. laporan keuangan Pemerintah Daerah;

Page
42

d.

laporan penggunaan dana yang diperoleh melalui penerbitan Obligasi Daerah, alokasi dana

cadangan, serta laporan-laporan lain yang bersifat material; dan

e. kewajiban publikasi data dan/atau informasi lainnya yang diwajibkan berdasarkan peraturan
perundang-undangan di bidang Pasar Modal.

Page
43