1

BAB I

PENDAHULUAN

1. Latar Belakang

Mengingat pangan merupakan kebutuhan dasar manusia, ketahanan

pangan merupakan hal yang sangat penting dan strategis, serta menjadi salah satu

faktor penentu dalam stabilitas nasional suatu negara, baik di bidang ekonomi,

keamanan, politik dan sosial. Pada KTT pangan sedunia tahun 1966 di Roma,

para pemimpin negara dan pemerintah telah mengikrarkan kemauan politik dan

komitmennya untuk mencapai ketahanan pangan dan melanjutkan upaya

penghapusan kelaparan di semua negara anggota. Komitmen tersebut dituangkan

dalam Universal Declaration of Human Rights, dimana hak atas pangan

ditetapkan menjadi bagian penting dari hak asasi manusia.1

Pembangunan ketahanan pangan di Indonesia ditegaskan oleh Undang-

Undang Pangan Nomor 18 Tahun 2012 pengganti Undang-Undang Pangan

Nomor 7 Tahun 1996, yang dibangun berlandaskan kedaulatan dan kemandirian

pangan. Hal ini menggambarkan bahwa apabila suatu negara tidak mandiri dalam

pemenuhan pangan, maka kedaulatan negara bisa terancam. Undang-Undang

Pangan ini menekankan pada pemenuhan kebutuhan pangan di tingkat

perorangan, dengan memanfaatkan potensi sumber daya alam, manusia, sosial,

ekonomi dan kearifan lokal secara bermanfaat.

1
MewaAriani,DifersifikasiKonsumsiPangan:AntaraHarapanDanKenyataan,
Bogor:PusatAnalisisSosialDanKebijakanPertanian,2010,hal.2.
 2

Gagasan diversifikasi pangan sebenarnya bukan merupakan hal baru.

Slogan diversifikasi pangan bahkan telah dicanangkan sejak tahun 1970, jauh

sebelum kita meraih swasembada beras. Bahkan pada Repelita IV, pemerintahan

Orde Baru memberikan perhatian cukup besar terhadap diversifikasi dengan

menempatkannya pada urutan teratas program di sektor pertanian, baru kemudian

diikuti intensifikasi, ekstensifikasi, dan rehabilitasi.2 Namun dalam perjalanannya,

pemerintah Orde Baru justru lebih menekankan pentingnya swasembada beras,

yang kini telanjur menjadi konsumsi pangan pokok mayoritas masyarakat

Indonesia.

Kebijakan atau program secara langsung ataupun tidak langsung yang

terkait dengan diversifikasi konsumsi pangan terus digulirkan oleh pemerintah,

melalui berbagai kegiatan dan dilakukan oleh banyak instansi. Sebagai contoh

gerakan sadar pangan dan gizi yang dilakukan oleh Departemen Kesehatan,

Program Diversifikasi Konsumsi Pangan dan Gizi oleh Departemen Pertanian

(1993 - 1998) dan lain lain. Dari sisi kelembagaan, tahun 1989 pada Kabinet

Pembangunan VI dibentuk Kantor Menteri Negara Urusan Pangan yang

meluncurkan Aku Cinta Makanan Indonesia (ACMI). Pada tahun 1996 telah

lahir Undang Undang nomor 7 tentang Pangan, Tahun 2001, pada era kabinet

Gotong Royong telah dibentuk Dewan Ketahanan Pangan (DKP) yang dipimpin

langsung oleh presiden.3 Dalam perwujudan ketahanan pangan pada umumnya

dan diversifikasi konsumsi pangan pada khususnya juga dituangkan dalam

2
Lassa,J.A.,MemahamiKebijakanPanganDanNutrisiIndonesia,JournalOfNTT
Studies,2009,hal.28.
3
Ibid.,hal.4143

Undang Undang nomor 25 tahun 2000 tentang Program Pembangunan Nasional

(Propenas) melalui program Peningkatan Ketahanan Pangan. Program ini

mempunyai salah satu tujuan yaitu menjamin peningkatan produksi dan konsumsi

yang lebih beragam.4 Namun, hingga kini keinginan untuk menekan konsumsi

beras melalui diversifikasi konsumsi pangan tampaknya belum juga berhasil.

Secara umum upaya penganekaragaman konsumsi pangan sangat penting

untuk dilaksanakan secara massal, mengingat trend permintaan terhadap beras

kian meningkat seiring dengan derasnya pertumbuhan penduduk. Adanya efek

pemberian beras bagi keluarga miskin (Raskin) juga ikut mendorong masyarakat

menjadikan beras sebagai primadona dalam hal konsumsi pokok sehari hari,

serta belum optimalnya pemanfaatan pangan lokal sebagai sumber pangan pokok

bagi masyarakat setempat menjadi salah satu faktor penunjang yang tidak dapat

disepelekan. Kekhawatiran krisis pangan di masa yang akan datang karena

ketergantungan masyarakat indonesia terhadap beras sebagai konsumsi pangan

tunggal dapat diibaratkan seperti bom waktu yang sewaktu-waktu bisa meledak

kapan saja.

Untuk menjawab persoalan tersebut, pemerintah mencanangkan program

Percepatan Penganekaragaman Konsumsi Pangan (P2KP) yang merupakan

implementasi dari rencana strategis Kementerian Pertanian yaitu Empat Sukses

Pertanian, yang salah satunya ialah mengenai peningkatan diversifikasi pangan,

yang merupakan salah satu kontrak kerja antara Menteri Pertanian dengan

4
Krisnamurthi,PenganekaragamanPangan:Pengalaman40tahundan
tantangankedepan,JurnalEkonomiRakyat,2003,Hal.5.
 4

Presiden RI pada tahun 2009-2014, dengan tujuan untuk meningkatkan

keanekaragaman pangan sesuai dengan karakteristik wilayah. Kontrak kerja ini

merupakan tindak lanjut dari Peraturan Presiden Nomor 22 Tahun 2009 Tentang

Kebijakan Percepatan Penganekaragaman Konsumsi Pangan Berbasis Sumber

Daya Lokal, yang ditindaklanjuti oleh Peraturan Menteri Pertanian Nomor 43

Tahun 2009 Tentang Gerakan Percepatan Penganekaragaman Konsumsi Pangan

Berbasis Sumber Daya Lokal. Peraturan tersebut kini menjadi acuan untuk

mendorong upaya penganekaragaman konsumsi pangan dengan cepat melalui

basis kearifan lokal serta kerja sama terintegerasi antara Pemerintah, Pemerintah

Daerah, dan masyarakat.

Ronald P Cantrell5 mengatakan bahwa stabilitas masa depan Indonesia

terletak pada kemampuannya untuk menjamin ketahanan pangan dan keberhasilan

pembangunan masyarakat pedesaannya. Pendapat ini menunjukkan bahwa kunci

ketahanan pangan nasional sesungguhnya terletak di pedesaan dan ukurannya

tidak harus difokuskan hanya pada beras padi. Oleh karena itu, perlu dipikirkan

bagaimana menjabarkan ketahanan pangan ke dalam diversifikasi pangan yang

dimulai dari desa. Pengertian diversifikasi disini bersifat vertikal di samping

horizontal, artinya bukan saja mengkonsumsi komiditi non beras (horizontal)

tetapi juga mendiversifikasikan produk satu komoditi (vertikal) misalnya dari padi

menjadi tepung, bihun, kue, dan lain-lain.

Menurut draft pedoman pelaksanaan P2KP yang dirilis oleh Kementrian

Pertanian, mekanisme program P2KP diimplementasikan melalui berbagai

5
Samhadi,Kompas,24Februari2007,hal.7.
 5

kegiatan, yaitu: (1) Optimalisasi Pemanfaatan Pekarangan melalui konsep

Kawasan Rumah Pangan Lestari (KRPL), (2) Model Pengembangan Pangan

Pokok Lokal (MP3L), serta (3) Sosialisasi dan Promosi P2KP.6 Melalui tiga

kegiatan besar ini diharapkan dapat meningkatkan kualitas konsumsi pangan

masyarakat untuk membentuk pola konsumsi pangan yang baik. Disamping itu

perlu dijalin kerja sama kemitraan dengan pihak swasta yang antara lain bisa

berupa Corporate Social Responsibility (CSR) atau Program Kemitraan dan Bina

Lingkungan (PKBL) baik di bidang pangan maupun bidang lainnya seperti

pendidikan, dengan sosialisasi baik kepada anak usia dini maupun ke kelompok

wanita, sehingga tercipta masyarakat dalam konsumsi pangan yang beragam,

bergizi seimbang dan aman.

Kebijakan P2KP menarik dikaji terutama yang berkaitan dengan proses

implementasinya, karena setelah melalui perjalanan yang cukup panjang, hingga

kini program P2KP dianggap belum berhasil mencapai tujuannya untuk menekan

konsumsi beras dan menciptakan ketahanan pangan yang stabil.

Penelitian ini kemudian diarahkan untuk mendeskripsikan dan

menjelaskan permasalahan yang terjadi pada tahap implementasi kebijakan

percepatan penganekaragaman konsumsi pangan (P2KP), khususnya di Desa

Wonokerto Kabupaten Sleman. Studi ini setidaknya akan mendapatkan temuan

yang relevan dan konstruktif bagi dunia pertanian, khususnya bidang ketahanan

pangan. Pada tataran yang lebih luas, hasil penelitian ini diharapkan mampu

memberikan telaah secara riil tentang sebuah produk politik di bidang ketahanan

6
DPPKKabupatenSleman,PedomanUmumPercepatanPenganekaragaman
KonsumsiPangan(P2KP)KabupatenSleman,2013,hal.2.
 6

pangan yang bernama Program P2KP. Demikian gagasan dasar dilakukannya

penelitian ini.

2. Rumusan Masalah

Berdasarkan beberapa kondisi dan uraian tersebut dapat dirumuskan

permasalahan penelitian ini, yaitu: Bagaimana implementasi kebijakan

Percepatan Penganekaragaman Konsumsi Pangan (P2KP) dalam rangka

memperkuat ketahanan pangan pada tingkat lokal di Desa Wonokerto

Kabupaten Sleman?

3. Tujuan Penelitian

Adapun tujuan dari penelitian ini antara lain:

1. Mengetauhi pelaksanaan implementasi kebijakan program P2KP di Desa

Wonokerto menurut juklak dan juknis.

2. Mengkaji dan menganalisis faktor-faktor yang mempengaruhi implementasi

program P2KP di Desa Wonokerto, baik faktor yang mendukung maupun

faktor yang menghambat sehingga menggambarkan dinamika P2KP pada

dimensi lokal.
 7

4. Manfaat Penelitian

Hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat bagi berbagai

pihak yang terkait dengan pengembangan ketahanan pangan disamping bagi

penulis sendiri, sebagai berikut:

1. Bagi peneliti, penelitian ini akan menjadi referensi keilmuan dan langkah awal

untuk mengkaji suatu konsep tentang implementasi kebijakan, dalam hal ini

kebijakan P2KP dan implikasinya terhadap masalah ketahanan pangan

khususnya di Desa Wonokerto Kabupaten Sleman.

2. Bagi Pemerintah Daerah, penelitian ini dapat memberi input atau kontribusi

yang berharga bagi Pemerintah Daerah Kabupaten Sleman dalam mengevaluasi

dan menelaah pelaksanaan program P2KP sebagai upaya meningkakan

ketahanan pangan di daerah.

3. Bagi masyarakat, penelitian ini akan membuka cakrawala masyarakat luas,

khsusnya masyarakat Desa Wonokerto tentang pelaksanaan program P2KP

secara lebih dalam. Melalui penelitian ini masyarakat menjadi familiar dengan

berbagai persoalan yang muncul dalam implementasi program P2KP

khususnya di Desa Wonokerto, Kabupaten Sleman.

5. Kerangka Teori

A. Kebijakan

Secara umum, istilah kebijakan atau policy dipergunakan untuk

menunjuk perilaku seorang aktor (misalnya seorang pejabat, suatu kelompok,

maupun suatu lembaga pemerintah) atau sejumlah aktor dalam suatu bidang
 8

kegiatan tertentu. Pengertian kebijakan seperti ini dapat kita gunakan dan relatif

memadai untuk keperluan pembicaraan-pembicaraan biasa, namun menjadi

kurang memadai untuk pembicaraan-pembicaraan yang lebih ilmiah dan

sistematis menyangkut analisis kebijakan publik.7

Kebijakan merupakan suatu rangkaian alternatif yang siap dipilih

berdasarkan prinsip-prinsip tertentu. Kebijakan merupakan suatu hasil analisis

yang mendalam terhadap berbagai alternatif yang bermuara kepada keputusan

tentang alternatif terbaik.8

B. Kebijakan Publik

Pada dasarnya banyak para ahli yang memberikan definisi tentang

kebijakan publik. Perbedaan ini timbul karena masing-masing ahli mempunyai

latar belakang yang berbeda-beda. Sementara di sisi lain, pendekatan dan model

yang digunakan para ahli pada akhirnya juga akan menentukan bagaimana

kebijakan publik tersebut hendak didefinisikan.

Para ahli yang memberikan definisi mengenai kebijakan publik antara

lain9:

1) Robert Eyestone, mengatakan bahwa secara luas kebijakan publik dapat

didefinisikan sebagai hubungan suatu unit pemerintah dengan

lingkungannya;

7
BudiWinarno,KebijakanPublik,TeoridanProses,Yogyakarta:MediaPresindo,
2002,hal.1415.
8
HarbaniPasolong,TeoriAdministrasiPublik,Jakarta:Alfabeta,2008,hal.38.

9
BudiWinarno,Op.Cit.hal.1516.
 9

2) Thomas R. Dye, mengatakan bahwa kebijakan publik adalah apapun

yang dipilih oleh pemerintah untuk dilakukan dan tidak dilakukan;

3) Richard Rose, menyarankan bahwa kebijakan hendaknya dipahami

sebagai serangkaian kegiatan yang sedikit banyak berhubungan beserta

konsekuensi-konsekuensinya bagi mereka yang bersangkutan daripada

sebagai suatu keputusan tersendiri;

4) Carl Friedrich, memandang kebijakan sebagai suatu arah tindakan yang

diusulkan oleh seseorang, kelompok, atau pemerintah dalam suatu

lingkungan tertentu, yang memberikan hambatan-hambatan dan

kesempatan-kesempatan terhadap kebijakan yang diusulkan untuk

menggunakan dan mengatasi dalam rangka mencapai suatu tujuan, atau

merealisasikan suatu sasaran atau suatu maksud tertentu;

Bagi Philip J. Cooper, kebijakan publik sebagai pilihan otoritatif yang

dibuat demi kepintingan masyarakat. Dengan sendirinya, kebijakan publik hanya

dapat dikeluarkan oleh pemerintah, tidak oleh badan lain, walaupun kebijakan

tersebut mungkin diambil atas desakan pihak lain diluar pemerintah. Aspek paling

vital dalam kebijakan publik adalah pembuat keputusan.

Kebijakakan publik dan lembaga-lembaga pemerintah mempunyai

hubungan yang sangat erat. Suatu kebijakan tidak akan menjadi kebijakan publik

sebelum ditetapkan dan dilaksanakan oleh suatu lembaga pemerintah. Lembaga-

lembaga pemerintah merupakan pola - pola perilaku yang tersusun dari individu

individu dan kelompok kelompok. Pola pola perilaku individu dan kelompok

yang stabil mungkin mempengaruhi substansi kebijaksanaan publik. Pola pola

 10

ini mungkin memberikan manfaat kepada kepentingan kepentingan tertentu

dalam masyarakat dan tidak memberikan manfaat kepada kepentingan

kepentingan lain.

Penyelenggaraan kebijakan P2KP dilaksanakan oleh lembaga-lembaga

pemerintah, tokoh masyarakat dan masyarakat. Oleh karena itu, sangat mungkin

terdapat masalah masalah yang menghambat implementasi kebijakan P2KP

disebabkan adanya kepentingan kepentingan yang berbeda dari lembaga

pelaksana. Kepentingan itu berasal dari pola perilaku individu individu dan

kelompok kelompok yang ada dalam lembaga tersebut.

C. Implementasi Kebijakan

Implementasi secara politik adalah implementasi yang perlu dipaksakan

secara politik karena walupun ambiguitasnya rendah, tingkat konfliknya tinggi.

Tahap implementasi terjadi hanya setelah keputusan hukum ditetapkan dan dana

disediakan. Implementasi kebijakan tidak hanya bersangkut paut dengan

mekanisme operasional kebijakan ke dalam prosedur prosedur birokrasi,

melainkan juga terkait dengan masalah konflik keputusan dan bagaimana suatu

kebijakan tersebut diperoleh kelompok kelompok sasaran.10

Studi implementasi kebijakan atau analisis implemetasi kebijakan

memfokuskan diri pada aktivitas aktivitas atau kegiatan yang dilaksanakan

untuk menjalankan keputusan kebijakan yang telah ditetapkan. Menurut Udoji

(1981) dalam Wahab, implementasi kebijakan merupakan sesuatu yang penting,

10
RiantNugroho,PublicPolicy:DinamikaKebijakan,AnalisisKebijakan,Manajemen
Kebijakan,Jakarta:ElexMediaKomputindo,2012,hal.32.
 11

bahkan mungkin jauh lebih penting dibandingkan proses pembuatan kebijakan,

karena suatu kebijakan hanya sekedar susunan peraturan yang sempurna dan

hanya tersimpan rapi dalam arsip apabila tidak diimplementasikan.11

Implementasi kebijakan adalah suatu kegiatan yang dimaksudkan untuk

mengoperasikan sebuah program. Implementasi kebijakan pada dasarnya adalah

jembatan yang menghubungkan antara tindakan tindakan dengan tujuan yang

ingin dicapai dari suatu kebijakan. Seperti yang dikemukakan oleh Pressman dan

Wildavsky, implementasi diartikan sebagai interaksi antara penyusunan tujuan

dengan sarana tindakan dalam mencapai tujuan tersebut.12

Sedangkan Van Meter dan Carl Horn, Dalam The Policy Implementation

Process di dalam Jurnal Administration and Society, Vol. 5 no. 4 tahun

1975, mendefinisikan implementasi sebagai :

... policy implementation encompasses those action by public and privat

individuals (or groups) that are directed at the achievement of objectives
set forth in the prior policy decisions. This includes both one-tome efforts
to transform decision into operational terms, as well as contuining efforts
to achieve the large and small changes mandated by policy decisions
(Van Meter & Van Horn; 1975:447).

Implementasi kebijakan dibatasi sebagai tindakan tindakan yang

dilakukan oleh individu individu (atau kelompok - kelompok) pemerintah

maupun swasta yang diarahkan untuk mencapai tujuan tujuan yang telah

ditetapkan dalam keputusan keputusan kebijakan sebelumnya. Dengan demikian

11
S.A.Wahab,AnalisisKebijaksanaan:DariFormulasikeImplementasiKebijaksanaan
Negara,Jakarta:BumiAksara,2008,hal.21.
12
C.Jones,PengantarKebijakanPublik.Jakarta:RajawaliPress,1999,hal.295296)
 12

perlu ditekankan bahwa tahap implementasi tidak akan dimulai sebelum tujuan

tujuan dan sasaran sasaran ditetapkan oleh keputusan.

Eugene Bardach dalam bukunya yang berjudul The Implementation Game

: What happen after a bill become a Law?, berpendapat bahwa proses politik

dalam suatu policy tidak berhenti hanya pada saat penyusunannya, tapi juga

sampai pada tahap implementasi. Berbagai trik politik berlangsung saat sebuah

kebijakan dijalankan, sehingga seringkali tujuan utama dari kebijakan tersebut

justru tidak tercapai. Menurutnya sebuah implementasi adalah suatu permainan

tawar-menawar, persuasi, dan manuver di dalam kondisi ketidak-pastian oleh

orang - orang dan kelompok - kelompok guna memaksimalkan kekuasaan dan

pengaruh mereka. Hal ini terjadi karena kontrol rasional organisasi tidak dapat

berjalan dengan sendirinya pada kebijakan yang dijalankan oleh berbagai aktor

dan institusi, atau dengan kata lain, proses implementasi itu sudah dengan

sendirinya berpotensi memunculkan konflik kepentingan dan kekuasaan diantara

para aktor pelaksananya. Permainan yang demikian tentu bisa berakibat tidak

sehat bagi implementasi sebuah kebijakan.

Dalam rangka implementasi kebijakan P2KP, pelaksana atau implementor

harus tunduk kepada instruksi instruksi legal yang dibuat oleh pembuat

kebijakan. Maka dari itu sebelum melaksanakan proses implementasi, pelaksana

harus mengetahui dan memahami apa yang harus mereka lakukan. Karena itu

menurut Jones (1977) ditegaskan bahwa implementasi mengatur kegiatan

kegiatan yang mengarah pada penempatan suatu program ke dalam tujuan

kebijakan yang diinginkan. Kegiatan utama yang paling penting dalam

 13

implementasi, yaitu meliputi: 1) Penafsiran, merupakan kegiatan yang

menterjemahkan makna program ke dalam pengaturan yang dapat diterima dan

dapat dijalankan. 2) Organisasi, sebagai unit atau wadah untuk menempatkan

program ke dalam tujuan kebijakan. 3) Penerapan, berhubungan dengan

perlengkapan rutin bagi pelayanan, upah dan lain lainnya.13

Jones menjelaskan dari sudut institusional, organisasi bisa dilihat dari

aktor atau badan badan dalam implementasi program dengan memfokuskan diri

pada peranan birokrasi sebagai lembaga pelaksana primer. Penafsiran terhadap

rencana kebijakan ke dalam proses implementasi hanya dilakukan oleh organisasi

pemerintah dan pihak pihak lain yang terlibat dalam pelaksanaan program

kebijakan. Suatu program kebijakan akan berhasil bila penafsiran oleh badan

badan eksekutif, birokrat dan beberapa pihak lain yang terlibat apa adanya.

Patton dan Savicky membedakan kegagalan implementasi kebijakan ke

dalam dua jenis; pertama, kegagalan program (program failure), yaitu kegagalan

yang disebabkan kebijakan tidak dapat diimplementasikan. Kedua, kegagalan

teori (theory failure), yaitu jika kebijakan dapat dilaksanakan tetapi tidak

menghasilkan manfaat yang dikehendaki.14

Sedangkan menurut Winter (1990) terdapat empat variabel kunci yang

mempengaruhi keberhasilan implementasi, yaitu: (1) proses formasi kebijakan, (2)

perilaku organisasi pelaku implementasi, (3) perilaku pelaksana di tingkat bawah

13
C.Jones.Op.Cit.hal.18.
14
RiantNugroho,Op.Cit,hal.84.
 14

(street-level bureucrats), (4) respons kelompok target kebijakan dan perubahan

dalam masyarakat.15

Sementara itu, Cheema dan Rondinelli, mengatakan bahwa untuk analisa

implementasi program program pemerintah yang bersifat desentralisasi, ada

empat kelompok variabel yang dapat mempengaruhi kinerja dan dampak suatu

program,16 yaitu:

a. Kondisi lingkungan

b. Hubungan antar organisasi

c. Sumberdaya orgnaisasi untuk implementasi program; dan

d. Karakteristik dan kemampuan agen pelaksana

Keempat faktor ini dijelaskan sebagai berikut. Pertama, kondisi

lingkungan meliputi: tipe sistem politik, struktur pembuatan kebijakan,

karakteristik struktur, politik lokal, kendala sumberdaya, sosio kultural, derajat

keterlibatan para penerima program, dan tersedianya infrastruktur yang cukup.

Kedua, hubungan antar organisasi, meliputi unsur kejelasan dan konsistensi

program, pembangunan fungsi antar instansi yang pantas, standarisasi prosedur

perencanaan, anggaran, implementasi dan evaluasi, ketepatan, konsistensi, dan

kualitas komunikasi antar instansi, dan efektivitas jejaring untuk mendukung

program.

15
Ibid.,hal.8586.
16
A.Subarsono,AnalisisKebijakanPublik:Konsep,TeoridanAplikasi.
Yogyakarta:PustakaPelajar,2005,hal.100.

 15

Ketiga, sumberdaya organisasi, meliputi unsur: kontrol terhadap sumber

dana, keseimbangan antara pembagian anggaran dan kegiatan program, ketepatan

alokasi anggaran, pendapatan yang cukup untuk pengeluaran, dukungan

pemimpin politk pusat, dukungan pemimpin politik lokal, dan komitmen

birokrasi. Terakhir, keempat, karakteristik dan kapabilitas instansi pelaksana,

meliputi: keterampilan teknis; manajerial dan politis petugas; kemampuan untuk

mengkoordinasi; mengontrol dan mengintegrasikan keputusan; dukungan dan

sumberdaya politik instansi; sifat komunikasi internal; hubungan yang baik antara

instansi dengan pihak di luar pemerintah, kualitas pemimpin instansi yang

bersangkutan; komitmen petugas terhadap program, dan kedudukan instansi

dalam hierarki sistem administrasi.17

Menurut Grindle18 ada dua hal yang mempengaruhi keberhasilan

implementasi dalam proses politik dan administrasi, yaitu contens of policy dan

contexs of policy. Adapun dimaksud content of policy yaitu kepentingan yang

dipengaruhi (interest affected), tipe manfaat (type of benefits), derajat perubahan

yang diharapkan, letak pengambilan keputusan, pelaksana program, dan sumber

daya yang dilibatkan. Sedangkan yang dimaksud contexs of policy yaitu

kekuasaan, kepentingan dan strategi aktor yang terlibat, karakteristik lembaga dan

penguasa, serta kepatuhan dan daya tanggap.

Jika kebanyakan tokoh diatas lebih fokus terhadap implementor dalam

mengukur keberhasilan proses implementasi, lain halnya dengan Mazmanian dan

17
Ibid.,hal.101102.
18
S.Wibawa,StudiImplementasiKebijakan.Yogyakarta:Laporanpenelitianpada
jurusanAdministrasiNegaraFisipolUGM,tidakditerbitkan,1992,hal.26.
 16

Sabatier melihat masyarakat sebagai objek kebijakan mempunyai peran penting

dalam menentukan berhasil atau tidaknya suatu kebijakan diimplementasikan.

Dalam teorinya, dinyatakan bahwa ada tiga kelompok variabel yang

mempengaruhi kesuksesan implementasi, yakni:19

1. Karakteristik dari Masalah (tractability of the problems)

2. Karakteristik Kebijakan/ undang-undang (ability of statute to structure

implementation)

3. Variabel Lingkungan (non statutory variables affecting implementation)

Masing masing model implementasi tentu saja memiliki kelebihan dan

kekurangan, seperti yang diungkapkan Patton dan Savicky bahwa tidak ada satu

model terbaik atau model tunggal untuk melakukan melakukan studi

implementasi. Pada dasarnya faktor faktor yang mempengaruhi implementasi

suatu kebijakan tergantung pada jenis kebijakan itu sendiri. Hal ini senada dengan

yang dikemukakan oleh Ingram, dimana analisis implementasi kebijakan

bergantung pada jenis kebijakannya.20

Dalam penelitian ini, peneliti menggunakan teori Mazmanian dan Sabtier,

dimana implementasi kebijakan diklasifikasikan ke dalam tiga variabel,21 yaitu:

19
A.Subarsono.Op.Cit,hal.87.
20
RiantNugroho,Op.Cit,hal.85

21
Ibid.,hal.9192.
 17

a. Variabel independen: yaitu mudah-tidaknya masalah dikendalikan yang

berkenaan dengan indikator masalah teori dan teknis pelaksanaan,

keragaman objek dan perubahan seperti apa yang dikehendaki.

b. Variabel intervening: yaitu variabel kemampuan kebijakan untuk

menstrukturkan proses implementasi dengan indikator kejelasan dan

konsistensi tujuan.

c. Variabel dependen: yaitu variabel - variabel yang mempengaruhi proses

implementasi yang berkenaan dengan indikator kondisi sosial ekonomi dan

teknologi, dukungan publik, sikap dan risorsis konstituen, dukungan pejabat

yang lebih tinggi, serta komitmen dan kualitas kepemimpinan dari pejabat

pelaksana.

Pengelompokan ke dalam tiga variabel diatas dilakukan dengan

pertimbangan yang disesuasikan dengan objek diteliti, yaitu kebijakan Percepatan

Penganekaragaman Konsumsi Pangan (P2KP). Untuk lebih jelasnya,

implementasi kebijakan yang dilihat sebagai suatu proses politik dan administrasi

dapat dilihat pada gambar 1 di bawah ini

 18

Gambar 1.
Model Implementasi Menurut Mazmanian & Sabtier

Variabel Independen:
1. Tingkat kesulitan masalah teknis yang ada
2. Tingkat kemajemukan dari kelompok sasaran
3. Prosentase kelompok sasaran terhadap total populasi
4. Derajat perubahan perilaku yang diharapkan

Variabel Intervening: Variabel Dependen:

1. Kejelasan atau konsistensi tujuan 1. Kondisi sosial, ekonomi dan teknologi
2. Teori kausal yang memadai 2. Dukungan publik
3. Sumber keuangan yang mencukupi 3. Sikap dan sumber daya kelompok sasaran
4. Integrasi organisasi pelaksana utama
5. Dikresi pelaksana 4. Dukungan kewenangan
6. Tingkat komitmen implementor 5. Komitmen dan kemampuan pejabat
7. Akses-formal pelaksana ke organisasi lain pelaksana

Tahap tahap dalam proses imple mentasi

Output Kepatuhan Dampak Dampak Perbaikan

kebijakan kelompok nyata output ouput mendasar
dari badan- sasaran kebijakan kebijakan dalam UU
badan terhadap sebagaimana
pelaksana output ke dipersepsi
bijakan

(Sumber: Subarsono, 2005:95)

Implementasi kebijakan dengan mengikuti gambar di atas, adalah model

yang sesuai untuk menganalisis implementasi kebijakan P2KP. Hal ini disebabkan

dalam implementasi kebijakan P2KP melibatkan beberapa organisasi pelaksana

yang memiliki kepentingan cukup beragam dan sifat kebijakan ini yang begitu

dekat dengan kelompok sasarannya, yaitu masyarakat. Sehingga untuk

menjelaskan konteks politik dan administrasi dalam mencapai keberhasilan

implementasi kebijakan program P2KP, maka penggunaan teori Mazmanian dan

Sabtier dinilai tepat untuk mengkaji faktor faktor yang berpengaruh dalam
 19

mempermudah dan menghambat implementasi kebijakan program P2KP. Berikut

penjelesannya.

1. Variabel Independen (mudah tidaknya masalah dikendalikan)

Terlepasnya dari kenyataan bahwa banyak sekali kesukaran-

kesukaran yang dijumpai dalam implementasi program-program

pemerintah, sebenarnya ada sejumlah masalah-masalah sosial yang jauh

lebih mudah untuk ditangani bila dibandingkan dengan masalah lainnya.

Aspek-aspek teknis dari permasalahan serta perilaku yang akan diatur

sangat bervariasi sehingga ini menjadi kendala dalam implementasi

program. Hal-hal yang dapat mempengaruhi program dari sudut pandang ini

adalah:

a. Tingkat kesulitan masalah teknis yang ada

Tercapai atau tidaknya tujuan suatu program akan tergantung pada

sejumlah persyaratan teknis, termasuk diantaranya kemampuan untuk

mengembangkan indicator - indikator pengukur prestasi kerja yang tidak

terlalu mahal serta pemahaman mengenahi prinsip-prinsip hubungan kausal

yang mempengaruhi masalah. Contahnya adalah kebijakan penyeragaman

kurikulum sekolah-sekolah dasar di seluruh Indonesia yang lalu dalam

pelaksanaannya hampir dikatakan tidak banyak menemuhi hambatan-

hambatan teknis sehingga tujuan-tujuan formal dari kebijakan tersebut dapat

direalisasikan dengan relatif mudah. Sementara itu kebijakan pengendalian

atau pelestarian lingkungan hidup berjalan tersendat-sendat karena

kesukaran-kesukaran dalam memonitor secara teratur kadar pencemaran

 20

lingkungan, luasnya wilayah yang harus dicakup dalam program, masih

rendahnya kesadaran para pelaku, relatif mahalnya peralatan yang

digunakan dan masih rendahnya pengetahuan teknis para pejabat di daerah

mengenahi masalah yang ditangani. Setiap program jelas akan menyangkut

masalah biaya yang biasanya dikumpulkan dari wajib pajak serta dari

kelompok-kelompok sasaran. Biaya yang dipikul tidak sebanding dengan

tindakan-tindakan perbaikan terhadap masalah yang sedang dihadapi, maka

dukungan politik terhadap program tersebut kemungkinan akan mengalami

penurunan yang menimbulkan perubahan tujuan formalnya. Adanya

teknologi yang canggih yang menjadi syarat dapat dilaksanakannya suatu

program baru mungkin akan menimbulkan desakan-desakan keras berbagai

pihak untuk menunda sementara waktu maksud pencapaian tujuan yang

telah digariskan dalam keputusan kebijakan hingga diperoleh kepastian

bahwa telah tersedia sarana atau teknologi yang dapat menjamin efektifitas

pencapaian tujuan tersebut.

b. Tingkat kemajemukan dari kelompok sasaran

Hal ini menyangkut kelompok sasaran dari pembuatan suatu

kebijakan atau dapat dikatakan masyarakat setempat yang dapat bersifat

homogeni ataupun heterogen. Kondisi masyarakat yang homogen tentunya

akan lebih memudahkan suatu program ataupun kebijakan

diimplementasikan, sementara itu dengan kondisi masyarkat yang lebih

heterogen akan lebih menyulitkan ataupun mendapat lebih banyak tantangan

dalam pengimplementasiaannya.
 21

c. Prosentase kelompok sasaran terhadap total populasi

Dalam artian bahwa suatu program atau kebijakan akan lebih

mudah diimplementasikan ketika sasarannya hanyalah sekelompok orang

tertentu atau hanya sebagian kecil dari semua populasi yang ada ketimbang

kelompok sasarannya menyangkut seluruh populasi itu sendiri. Semakin

kecil dan semakinjelas yang perilakunya akan diubah, maka semakin besar

pula peluang untuk memobilisasikan dukungan politik terhadap program

dan dengan demikian akan lebih terbuka peluang bagi pencapaian tujuan

kebijakan.

d. Tingkat dan ruang lingkup perubahan perilaku yang dikehendaki

Jumlah modifikasi perilaku yang diinginkan bagi tercapainya

tujuan formal adalah fungsi dari jumlah total orang yang menjadi kelompok

sasaran dan jumlah perubahan yang dituntut dari mereka. Semakin besar

perubahan perilaku yang dikehendaki, semaikin sulit memperoleh

implementasi yang berhasil. Sebuah kebijakan atau program akan lebih

mudah diimplementasikan ketika program tersebut lebih bersifat kognitif

dan memberikan pengetahuan. Sementara itu, program yang bersifat

merubah sikap atau perilaku masyarakat cenderung cukup sulit untuk

diimplementasikan seperti perda larangan merokok ditempat umum,

pemakaian kondom dan Keluarga Berencana, dan lain-lain.

2. Variabel Intervening (Kemampuan kebijakan menstrukturkan proses

implementasi)
 22

Pada prinsipnya perintah eksekutif untuk dapat mensetrukturkan

proses implementasi dengan cara menjabarkan tujuan-tujuan formal yang

akan dicapainya dengan cara melakukan seleksi terhadap lembaga-lembaga

yang tepat untuk mengimplementasikannya, dengan cara memberikan

kewenangan dan dukungan sumber-sumber finansial pada lembaga-lembaga

tersebut. Para pembuat kebijakan dapat memainkan peran yang cukup

berarti dalam rangka pencapaian tujuan kebijakan dengan cara

mendayagunakan wewenang yang mereka miliki untuk menstrukturkan

proses implementasi secara tepat.

a. Kejelasan dan konsistensi tujuan kebijakan

Tujuan-tujuan resmi yang dirumuskan dengan cermat dan disusun

secara jelas sesuai dengan urutan kepentingannya memainkan peranan yang

amat penting sebagai alat bantu dalam mengevaluasi program, sebagai

pedoman yang konkrit bagi para pejabat-pejabat pelaksana dan sebagai

sumber dukungan bagi tujuan itu sendiri. Tujuan yang jelas dapat pula

berperan selaku sumber-sumber bagi para aktor yang terlibat, baik yang ada

didalam lembaga maupun yang ada diluar lembaga. Semakin baik suatu

peraturan memberikan petunjuk-petunjuk yang cermat dan disusun menurut

urutan kepentingannya bagi para pejabat pelaksana dan aktor-aktor lainnya,

semakin besar pula kemungkinan bahwa output kebijakan dari badan-badan

pelaksana dan pada gilirannya perilaku kelompok-kelompok sasaran akan

sejalan dengan petunjuk-petunjuk tersebut.

 23

b. Teori kausal yang memadai

Setiap usaha pembaharuan sosial setidaknya secara implisit

memuat teori kausal tertentu yang menjelaskan bagaimana kira-kira tujuan

usaha pembaharuan itu akan tercapai. Dalam kaitan ini harus diakui bahwa

salah satu kontribusi penting dari analisis implementasi ini adalah

perhatiannya pada teori yang menyeluruh mengenahi bagaimana cara

mencapai perubahan-perubahan yang dikehendaki. Hubungan yang baik

suatu teori kausal mensyaratkan bahwa hubungan-hubungan timbal balik

antara campur tangan pemerintah disatu pihak, dan tercapainya tujuan-

tujuan program dapat dipahami dengan jelas.

c. Sumber keuangan yang mencukupi

Dana tak dapat disangkal merupakan salah satu faktor penentu

dalam program pelayanan masyarakat apapun. Dalam program-program

regulatif dana juga diperlukan untuk menggaji atau menyewa tenaga dan

untuk memungkinkan dilakukannya analisis teknis yang diperlukan untuk

membuat peraturan atau regulasi tersebut. Secara umum tersedianya dana

amat diperlukan agar terbuka peluang untuk mencapai tujuan-tujuan formal.

d. Intergrasi organisasi pelaksana

Beberapa ahli menyatakan bahwa kesukaran-kesukaran untuk

mewujudkan tindakan yang terkoordinasi dilingkungan badan atau instansi

tertentu dan diantara sejumlah besar badan-badan lain yang telibat. Masalah
 24

koordinasi ini makin runyam jika menyangkut peraturan pemerintah pusat,

yang dalam pelaksanaannya seringkali amat tergantung pada pemerintah

daerah. Salah satu ciri penting yang perlu dimiliki oleh setiap peraturan

perundangan yang baik ialah kemampuannya untuk memadukan hirarki

badan-badan pelaksana.

e. Direksi pelaksana

Badan pelaksana atau implementor sebuah kebijakan harus

diberikan kejelasan aturan serta konsistensi agar tidak terjadi kerancuan

yang menyebabkan kegagalan pengimplementasian. Selain dapat

memberikan kejelasan konsistensi tujuan, memperkecil hambatan, dan

intensif yang memadahi bagi kepatuhan kelompok-kelompok sasaran, suatu

undang-undang masih dapat mempengaruhi lebih lanjut proses

implementasi dengan cara menggariskan secara formal aturan-aturan

pembuatan keputusan dari badan-badan pelaksana.

f. Tingkat komitmen implementor terhadap tujuan kebijakan

Pada prinsipnya ada beberapa cara yang dapat ditempuh oleh

pembuat undang-undang atau peraturan untuk menjamin bahwa para pejabat

pelaksana memiliki kesepakatan yang diisyaratkan demi tercapainya tujuan.

Tanggungjawab untuk implemetasi dapat ditugaskan pada badan-badan

yang orentasi kebijakannya sejalan dengan peraturan dan bersedia

menempatkan program pada prioritas utama.

 25

g. Akses formal pihak-pihak luar

Faktor lain yang dapat mempengaruhi implementasi kebijakan ialah sejauh

mana peluang-peluang untuk berpartisipasi terbuka bagi aktor-aktor diluar

badan-badan pelaksana mempengaruhi pendukung tujuan. Aktor-aktor

diluar badan pelaksana yang mau dan mampu berpartisispasi untuk

mendukung program dapat mempengaruhi tercapainya tujuan.

3. Variabel independen (Diluar undang-undang yang mempengaruhi

implementasi)

Variabel yang mempengaruhi proses implementasi yang berkenaan

dengan indikator kondisi sosial ekonomi dan teknologi, dukungan publik,

sikap dan sasaran kelompok sasaran, dukungan kewenangan dan komitmen

pejabat pelaksana.

a. Kondisi sosial ekonomi dan teknologi

Perbedaan waktu dan wilayah hukum pemerintahan dalam hal

kondisi-kondisi sosial, ekonomi dan teknologi berpengaruh terhadap upaya

pencapaian tujuan yang digariskan dalam suatu peraturan. Pertama,

perbedaan-perbedaan kondisi sosial ekonomi dapat mempengaruhi persepsi

mengenahi kadar pentingnya masalah yang akan ditanggulangi. Kalau pada

waktu yang sama masih ada masalah lain yang harus ditanggulangi maka
 26

kemungkinan untuk memperoleh sumberdaya menjadi sulit. Kedua,

kenberhasilan implementasi mungkin akan lebih sulit dicapai mengingat

perbedaan-perbedaan kondisi sosio-ekonomi setempat. Perbedaan ini

menimbulkan desakan-desakan untuk membuat aturan-aturan yang luwes

dan yang memberikan kelaluasaan untuk melakukan tindakan-tindakan

administrasi tertentu pada satuan-satuan organisasi lokal. Artinya bahwa

tercapainya tujuan tergantung kepada tingkat dukungan lokal terhadap

peraturan tersebut. Ketiga, dukungan terhadap peraturan yang dimaksud

melindungi lingkungan berkorelasi dengan sumber-sumber keuangan dari

kelompok sasaran dan kelompok lain yang memiliki posisi strategis dalam

sektor ekonomi secara keseluruhan.

b. Dukungan publik

Hakikatnya perhatian publik yang bersifat sesaat dalam siklus

tertentu dapat menimbulkan kesulitan-kesulitan tertentu. Karena untuk dapat

mencapai hasil implementasi kebijakan setiap program membutuhkan

adanya dukungan dari instansi-instansi atasan baik dalam alokasi anggaran

maupun perlindungan dari aktor yang tidak mendukung kebijakan.

c. Sikap dan sumber daya kelompok sasaran utama

Kelompok-kelompok masyarakat dapat mempegaruhi proses

implementasi kebijakan baik yang sifatnya mendukung program maupun

yang menentang program. Kelompok-kelompok masyarakat berinteraksi

 27

dengan variabel lain melalui sejumlah cara. Yaitu; Pertama, keanggotaan

sumber-sumber keuangan mereka cenderung berbeda-beda sesuai dengan

dukungan publik bagi posisi mereka dan lingkup perubahan perilaku yang

dikehendaki oleh tujuan peraturan. Kedua, kelompok-kelompok masyarakat

dapat secara langsung mempengaruhi keputusan-keputusan badan-badan

pelaksana melalui pemberian komentar atas keputusan-keputusan yang

bersangkutan dan melalui sumbangan mereka berupa sumber-sumber yang

diberikan. Ketiga, kelompok-kelompok tersebut mungkin mampu

mempengaruhi kebijakan secara tidak lansung yaitu melalui publikasi hasil

penelitian yang kritis mengenahi prestasi kerja badan tersebut atau

melaluipengumpulan pendapat umum.

d. Dukungan kewenangan

Lembaga-lembaga atasan dari badan-badan pelaksana dapat

memberikan dukungan terhadap tujuan-tujuan undang-undang melalui

jumlah dan arah pengawasan, penyediaan sumber-sumber keuangan,

banyaknya tugas-tugas yang baru saling bertentangan dengan tugas yang

lama.

e. Komitmen dan kemampuan pejabat pelaksana

Variabel yang paling berpengaruh langsung terhadap output

kebijakan badan-badan pelaksana ialah kesepakatan para pejabat badan

pelaksana terhadap upaya mewujudkan tujuan undang-undang. Dimana

 28

sedikitnya dua komponen yaitu arah dan ranking tujuan-tujuan tersebut

dalam skala prioitas pejabat-pejabat tersebut dan kemampuan pejabat-

pejabat dalam mewujudkan prioritas-prioritas tersebut.

6. Kerangka Berpikir

Ketahanan pangan merupakan salah satu permasalahan yang cukup

krusial, mengingat isu pangan sendiri memiliki keterkaitan erat dengan kestabilan

satu bangsa. Kebijakan atau program secara langsung ataupun tidak langsung

yang terkait dengan diversifikasi konsumsi pangan terus digulirkan oleh

pemerintah, melalui berbagai kegiatan dan dilakukan oleh banyak instansi.

Sebagai contoh gerakan sadar pangan dan gizi yang dilakukan oleh Departemen

Kesehatan, Program Diversifikasi Konsumsi Pangan dan Gizi oleh Departemen

Pertanian (1993 - 1998) dan Program Percepatan Penganekaragaan Konsumsi

Pangan (P2KP). Ironisnya, pada tingkat lokal pun belum dapat dirasakan dampak

positif dari kebijakan kebijakan yang berkenaan dengan masalah ketahanan

pangan tersebut. Hal tersebut disebabkan oleh instansi yang bertugas menjalankan

program tersebut kurang serius dalam tahap implementasinya, sehingga program

P2KP yang dicanangkan pemerintah tidak mampu dirasakan oleh masyarakat

yang sesungguhnya memiliki potensi sangat baik dalam hal diversifikasi

konsumsi pangan.

Berdasarkan masalah yang diperoleh dari observasi awal dan wawancara

serta landasan teori yang telah dikemukakan sebelumnya, maka kerangka

 29

pemikiran yang menjadi acuan dalam penelitian ini yaitu menggunakan teori

implementasi kebijakan publik untuk mengetauhi bagaimana upaya Dinas

Pertanian, Perikanan dan Kehutanan Kabuaten Sleman dalam mengatasi masalah

ketahanan pangan melalui program P2KP dengan mengkaji dari beberapa dimensi

yang mempengaruhi proses implementasi kebijakan berdasarkan teori

implementasi menurut Mazmanian dan Sabtier yaitu:

Gambar 2. Kerngka Berpikir

Proram Percepatan Peganekaragaman Konsumsi Pangan

Identifikasi Masalah:
1. Masih tertanamnya pola pikir yang kuno pada masyarakat setempat, yang
menjadikan beras sebagai satu-satunya konsumsi pokok
2. Masyarakat lokal cenderung tertutup oleh masuknya pengetauan atau budaya baru
terkait konsumi pangan, karena kurangnya inforasi yang berkenaan dengan hal
tersebut.
3. Sarana dan prasarana yang kurang memadai di Desa Wonokerto untuk menciptakan
pengenakaragaman konsumi pangan yang baik.
4. Pemerintah, dalam hal ini instansi yaang bertugas menjalankan Program P2KP,
belum cukup serius dalam menggalakan program ini.
(Sumber: Peneliti,2013)

Implementasi Kebijakan Menurut Teori Mazmanian dan Sabtier:

1. Variabel Independen (Karakteristik masalah)

2. Variabel Intervening (Karakteristik kebijakan)
3. Variabel Dependen (Lingkungan kebijakan)
(Subarsono, 2010:94)

Tingkat konusmsi beras menurun dan tercipta

ketahanan pangan yang ideal
 30

7. Definisi Konsep dan Operasional

A. Definisi Konseptual

Konsep merupakan generalisais dari sekelompok fenomena abstrak yang

secara empirik dapat memberikan arahan pada variabel penelitian. Konsep

konsep ysng dioperasionalkan dalam penelitian ini meliputi :

a. Kebijakan P2KP adalah keputusan yang dibuat oleh negara atau pemerintah

untuk kepentingan masyarakat luas (public goods), dalam rangka

menciptakan ketahanan pangan.

b. Implementasi kebijakan P2KP adalah wujud dan juga upaya pemerintah

dalam merealisasikan kebijakan tersebut dengan segala keputusan atau

kesepakatan yang telah diambil sebelumnya dalam bidang pertanian.

c. Program Percepatan Penganekaragaman Konsumsi Pangan (P2KP), yaitu

salah satu bentuk kebijakan pemerintah bidang pertanian, khususnya

ketahanan pangan, yang mendukung masyarakat desa untuk melakukan

kegiatan kegiatan penganekaragaman konsumi pangan.

B. Definisi Operasional

Berdasarkan definisi konseptual di atas, maka untuk menyelaraskan

konsep dengan pelaksanaan penelitian, maka perlu dibuat definisi operasional

yang digunakan sebagai alat ukur atau indikator penelitian di lapangan.

Sesuai dengan topik penelitian ini, yaitu implementasi Program P2KP

dalam rangka mendukung kebijakan Diversifikasi Konsumsi Pangan (DKP), maka

 31

terdapat tiga variabel yang dapat mempengaruhi implementasi kebijakan P2KP Di

Desa Wonokerto Kabupaten Sleman, yaitu :

a. Variabel independen: yaitu mudah-tidaknya masalah dikendalikan yang

berkenaan dengan indikator masalah teori dan teknis pelaksanaan,

keragaman objek dan perubahan seperti apa yang dikehendaki.

b. Variabel intervening: yaitu variabel kemampuan kebijakan untuk

menstrukturkan proses implementasi dengan indikator kejelasan dan

konsistensi tujuan.

c. Variabel dependen: yaitu variabel - variabel yang mempengaruhi proses

implementasi yang berkenaan dengan indikator kondisi sosial ekonomi dan

teknologi, dukungan publik, sikap dan risorsis konstituen, dukungan pejabat

yang lebih tinggi, serta komitmen dan kualitas kepemimpinan dari pejabat

pelaksana.

8. Metodologi Penelitian

A. Metode Penelitian

Berdasarkan gambaran permasalahan yang diuraikan pada bagian

sebelumnya maka penelitian ini dirancang dengan metode Penelitian Kualitatif.

Penelitian kualitatif lebih memberikan penekanan pada upaya untuk menjawab

makna yang ada di balik realitas dan terungkap lewat data yang terkumpul.22

22
J.W.Creswell.,EducationalResearch:Planning,Conducting,andEvaluating
QuantitativeandQulitativeResearch.NewJersey:PretinceHall,2008,hal.42.
 32

Metode penelitian ini terfokus pada kualitatif studi kasus (case study),

menurut Creswell23 metode studi kasus adalah suatu penelitian yang dilakukan

terhadap suatu kesatuan sistem. Dalam suatu kasus, dapat terdiri atas satu unit

atau lebih dari satu unit, tetapi merupakan satu kesatuan. Misalnya kasus dapat

satu orang, satu komunitas, satu desa, beberapa desa tetapi dalam satu kantor

Pemerintahan, dan sebagainya.

B. Instrumen Penelitian

Pada metode penelitian kualitatif, peneliti sebagai instrumen utama.

Menurut Nasution24 peneliti adalah key instrument atau alat penelitian utama.

Oleh karena itu instrumen utama dalam penelitian ini adalah peneliti sendiri.

Peneiti sendiri yang mengadakan pengamatan atau wawancara tak berstruktur

dengan menggunakan buku catatan, tape recorder, kamera dan lainnya. Peneliti

sebagai instrumen dapat memahami instrumen antar manusia, membaca gerak

muka, serta mengetauhi makna yang terkandung dalam ucapan atau perbatan

informan.

C. Lokasi Penelitian dan Unit Analisa

Penelitian ini dilakukan di dua instansi yang terkait dengan penelitian ini

yaitu, Dinas Pertanian, Perikanan dan Kehutanan Kabupaten Sleman dan Kantor

Pemerintahan Desa Wonokerto. Alasan pemilihan instansi tersebut sebagai site

23
Ibid.,hal.44.
24
A.Prastowo,MetodePenelitianKualitatif:dalamPerspektifRancanganPenelitian.
Yogyakarta:ArRuzzMedia,2011,hal.43.
 33

penelitian karena melihat Yogyakarta sebagai salah satu propinsi yang fokus

terhadap permasalahan ketahanan pangan dan telah berkomitmen untuk

menciptakan ketahanan pangan yang baik dan cukup. Kabupaten Sleman dengan

kekayaan sumber daya alamnya, memiliki potensi besar untuk mewujudkan

ketahanan pangan melalui diversifikasi pangan tingkat lokal. Keseriusan

Pemerintah Kabupaten Sleman dalam meningkatkan kualitas konsumsi pangan di

tingkat lokal di dukung oleh ditetapkannya 12 Kelompok Wanita Tani (KWT)

dari berbagai desa di kabupaten Sleman sebagai penerima manfaat P2KP melalui

KWT Muda Jaya sebagai masyarakat desa yang diberdayakan untuk menunjang

program P2KP di Desa Wonokerto.

Oleh karena itu peneliti mengangkat Desa Wonokerto di Kabupaten

Sleman sebagai site penelitian. Untuk meneliti tentang Implementasi program

P2KP, maka yang menjadi unit analisis dalam penelitiannya, antara lain:

1) Individu, yaitu masyarakat Desa Wonokerto serta birokrat daerah yang

tugasnya bersentuhan dengan pengelolaaan program P2KP tersebut. Antara

lain yakni panitia kecamatan, panitia desa, BKPP tingkat kabupaten dan

provinsi

2) Perundang undangan, yaitu beberapa Undang undang, Peraturan

Pemerintah, Keppres, Peraturan Menteri Pertanian, dan Perda yang

berkaitan dengan pengaturan kebijakan tersebut.

 34

D. Jenis Data

Jenis data yang dibutuhkan untuk penelitian ini adalah data primer yang

langsung dari informan di lapangan dan data sekunder yang bersumber dari

dokumen dokumen baik lembaga pemerintah maupun swasta. Rincian tentang

jenis data yang dipergunakan dalam penelitian ini, sebagaimana berikut:

a. Data Primer, dalam penelitian ini, yaitu hasil wawancara dengan masyarakat

dan berbagai pihak yang berkompeten untuk memberikan informasi dalam

kajian ini termasuk tokoh masyarakat, akademisi dan pejabat terkait.

b. Data sekunder, yang akan menjadi data sekunder dalam penelitian ini adalah

laporan, hasil pembahasan, opini dan petunjk teknis kegiatan tersebut. Data

sekunder yang dimaksud bersumber dari berbagai institusi, antara lain:

1) Juknis dari pemerintah, melalui Departemen Pertanian.

2) Perda Propinsi melalui Badan Ketahanan Pangan dan Penyuluhan (BKPP)

Daerah Istimewa Yogyakarta.

3) Pedoman Umum P2KP dari Pemerintah Daerah melalui Dinas Pertanian,

Perikanan dan Kehutanan (DPPK) Kabupaten Sleman.

4) Laporan dari kecamatan dan kepala desa, serta lembaga lain yang memuat

kegiatan penyaluran dana dan permasalahan yang muncul

 35

E. Teknik Pengumpulan Data

Dalam rangka memperoleh data dan informasi yang memadai, maka

peneliti akan menggunakan teknik pengumpulan data, sebagai berikut:

a. Observasi, yaitu mengadakan pengamatan langsung dan membuat catatan

yang sistematis terhadap kegiatan P2KP. Kemudian, dilihat juga bagaimana

reaksi masyarakat terhadap implementasi program tersebut. Pengamatan

dapat diklasifikasikan atas pengamatan melalui cara berperanserta

(partisipan) dan cara tidak berperanserta (non-partisipan). Pada pengamatan

tanpa peran serta, pengamat hanya melakukan satu fungsi yaitu mengadakan

pengamatan saja. Sedangkan pengamat berperan serta melakukan dua

peranan sekaligus yaitu sebagai pengamat dan sekaigus menjadi anggota

resmi kelompok yang diamati.25 Pada penelitian ini peneliti melakukan

observasi non-partisipan karena dalam penelitian ini tidak terlibat untuk

membantu pekerjaan Dinas Pertanian Perikanan dan Kehutanan Kabupaten

Sleman dalam menangani permasalahan ketahanan pangan seta tidak

teribat dalam kegiatan penyuuhan program P2KP. Agar observasi ini

mencapai hasil yang maksimal, digunakan alat penelitian, berupa catatan

catatan, menyiakan alat elektronik seperti camera digital, recorder, dengan

memusatkan perhatian pada data data yang relevan, dan

mengklasifikasikan gejala dalam kelompok yang tepat.

25
J.L.Moeloeng.(2006).MetodePenelitianKualitatif.Bandung:PT.RemajaRosdakarya,
Hal.176.
 36

b. Wawancara, yaitu mengadakan wawancara dengan berbagai pihak terkait

kegiatan P2KP. Para pihak di sini tidak hanya pemberi tetapi juga penerima

dan masyarakat. Harapannya hasil wawacara ini dapat melengkapi dan

menguji kebenaran data lainnya. Jenis wawancara yang digunakan peneliti

adalah wawancara terpimpin. Tujuan wawancara ini jelas adalah agar

pertanyaan yang diajukan menjadi sistematis sehingga mudah diolah

kembali, dan dianalisis secara kualitatif, dan kesimpulan yang diperoleh

lebih reliable.

Pada penelitian ini, peneliti telah menyusun pedoman wawancara

mengenai hal hal yang nantinya aka ditanyakan kepada para informan

untuk mendapatka informasi yang akurat. Proses penyusunannya

disesuaikan pada dimensi keberhasilan implementasi kebijakan dengan

menggunakan teori Mazmanaian dan Sabtier yang dimensinya terdiri dari

karateristik kebijakan, masalah dan lingkungan kebijakan. Adapun pedoman

wawancara yang telah disusun yaitu sebagai berikut:

Tabel 1. Pedoman Wawancara

Dimensi Kisi-kisi Pertanyaan Informan

Karakteristik a) Kesulitan teknis - Pegawai

masalah dalam penerapan bidang
prograrm P2KP ketahanan
b) Keragaman perilaku pangan
masyarakat dalam - Aparat pe
menyikapi merintah
permasalahan - desa
penganekaraga man - Masyarakat
konsumsi pangan desa
c) Target kelompok Wonokerto
sasaran yang menjadi
tujuan utama untuk
 37

melaksanakan suatu
kebijakan
d) Ruang lingkup
perubahan perilaku
masyarakat yang
diharapkan
Karakeristik a) Tujuan kebijakan - Pegawai
kebijakan dalam bidang
penganekaragaman ketahanan
konsumsi pangan pangan
b) Sumber daya yang - Aparat pe
dibutuhka dalam merintah desa
mengimplementasikan - Masyarakat
kebijakan desa
c) Koordinasi bidang Wonokerto
ketahanan pangan
dalam
mengimplementasikan
kebijakan
d) Aturan-aturan
keputusan yang dibuat
implementor
e) Lembaga pemerintah
yang terkait dengan
implementasi
kebijakan
f) Akses kelompok luar
untuk berpartisipasi
dalam impleme ntasi
kebijakan
Lingkungan a) Kondisi sosial, - Pegawai
kebijakan ekonomi masyarakat bidang
dan kemajuan ketahanan
teknologi. pangan
b) Dukungan masyarakat - Aparat pe
terhadap sebuah merintah desa
kebijakan - Masyarakat
c) Sikap dan sumber desa
yang dimiliki Wonokerto
masyarakat dalam
mempegaruhi suatu
kebijakan
d) Komitmen dan
keterampilan para
implementor
(Sumber, Peneliti 2013)
 38

Pedoman wawancara ini disusun sesuai dengan fokus penelitian

dengan berdasarkan apa yang nantinya akan peneliti kaji dan temukan saat

di lapangan, kemudian akan diolah dan dikembangkan sesuai degan data

yang diperoleh dan menjadi suatu rangkaian informasi yang dinarasikan

dalam bentuk deskriptif, sehingga menjadi suatu hasil penelitian yang paten

dapat dipertanggungjawabkan kredibiltas datanya.

c. Dokumentasi, yaitu upaya upaya untuk mendapatkan data sekunder dari

dokumen dokumen yang memuat data dan informasi yang berkaitan

dengan penyelenggaraan P2KP. Dokumen dokumen yang dimaksud

berupa buku buku, laporan penelitian terkait, berita dan artikel dalam

media cetak. Di samping itu, dokumen internet dalam bentuk berita dan

artikel merupakan pilihan yang sangat penting mengingat kualitas datanya.

F. Penentuan informan

Narsumber atau informan adalah orang yang bisa memberikan informasi

informasi utama yang dibutuhkan dalam suatu penelitian. Informan adalah orang

yang dimanfaatkan untuk me mberikan informasi tentang situasi dan kondisi latar

(lokasi atau tempat) penelitian. Adapun teknik yang digunakan untuk menentukan

informan dalam penelitian kualitatif ini dijelaskan oleh Sugiyono (2011), yaitu

dengan peneliti memasuki situasi sosial tersebut. 26

26
Ibid.,hal.132.
 39

Pada penelitian ini, penentuan informan yang menjadi sumber data

dilakukan dengan teknik purposive,yaitu dipilih dengan petimbangan dan tujuan

tertentu yang memahami fokus penelitian. Pada penelitian ini, penentuan

informan dibagi menjadi dua yaitu key informan dan secondary informan. Key

informan sebagai informan utama yang lebih mengetaui situasi fokus penelitian

dan secondary informan sebagai informan penunjang dalam memberikan

penambahan informasi. Pada penelitian ini, peneliti memilih informan yaitu

informan di bidang ketahanan pangan, aparat pemerintah desa, anggota KWT

Muda Jaya dan masyarakat Desa Wonokerto. Adapun Tabel instrumennya

sebagai berikut:

Tabel 2. Daftar Informan

No Informan Keterangan

1. Pegawai bidang ketahanan pangan Key informant

2. Aparat pemerintah desa Secondary

informant

3. Anggota KWT Muda Jaya Secondary

informant

4. Masyarakat Desa Secondary

informant
 40

G. Teknik Analisa Data

Setelah keseluruhan data yang diperlukan terkumpul, guna menjawab

rumusan permasalahan, maka data tersebut perlu dianalisis dengan menggunakan

teknik kualitatif. Adapun langkah langkah yang akan ditempuh sebagai berikut:

a. Reduksi data, yaitu memilih dan memilah data mentah yang masih beragam

untuk dikelompokkan dalam pokok pokok persoalan sesuai fokus

penelitian. Tujuannya agar data yang sama segera terkelompok pada bagian

yang relevan dan mudah ditelusur bilamana diperlukan.

b. Display data, yaitu penampilan data sistematis yang sudah diolah. Data

data yang display dapat berupa table, matriks, chart atau grafik dan lain

sebagainya. Dengan demikian, peneliti dapat mempelajari data dengan

mudah.

c. Penarikan kesimpulan, yaitu tahap pengambilan keputusan atas pertanyaan

penelitian. Data data yang telah disusun sedemikian rupa dikaitkan dengan

pola, model, hubungan sebab akibat dan persamaan dengan pendapat lain

akan muncul kesimpulan dari apa yang telah diteliti. Seandainya kesimpulan

tersebut yang dihasilkan masih menyasikan keraguan dan ketidakjelasan,

maka akan diadakan verifikasi dengan mencari data data baru yang

relevan.
 41

Tabel 3. SiklusTeknik Analisis Data Menurut Miles dan Huberman

Data colection Data

display

Data
reduction

Conclusion,
drawing &
reviewing
(Sumber: Bungin, 2005:69)

9. Sistematika Penulisan

Pembahasan dalam penelitian ini akan disajikan dalam 5 (lima) bab,

masing masing dengan sub sub bab sebagai berikut:

Bab I, merupakan bab pendahuluan. Bab ini memuat dan menguraikan

latar belakang, perumusan masalah, tujuan penelitian, manfaat penelitian,

kerangka teori, definisi konseptual dan operasional, metode penelitian (meliputi:

jenis penelitian, lokasi penelitian dan unit analisis data, jenis data, teknik data dan

teknik analisa data), serta sistematika penulisan.

Bab II, merupakan bab yang menguraikan tentang desain program P2KP,

terdiri dari subbab, yaitu, desain kebijakan P2KP (meliputi: tujuan, sasaran dan

indikator keluaran program P2KP), mekanisme pelaksaan P2KP, operasionalisasi

desain program P2KP di desa Wonokerto Kabupaten Sleman. Pada bab ini juga

diberikan gambaran umum terkait lokasi penelitian.

 42

Bab III, merupakan bab yang menguraikan tentang analisis lingkungan

yang menpengaruhi implementasi kebijakan program P2KP, meliputi; kondisi

sosial, ekonomi dan teknologi, dukungan publik, sikap dan sumber daya

kelompok sasaran utama, dukungan kewenangan, serta komitmen dan

kemampuan pejabat pelaksana. Pada bab ini penulis juga memaparkan

interpretasikan hasil penelitiannya.

Bab IV, menguraikan tentang karateristik masalah kebijakan P2KP,

meliputi tingkat kesulitan masalah teknis yang ada, tingkat kemajemukan dari

kelompok sasaran, Prosentase kelompok sasaran terhadap total populasi, dan

derajat perubahan perilaku yang diharapkan. Bab ini juga menguraikan

karakteristik kebijakan P2KP, yang meliputi kejelasan atau konsistensi tujuan,

teori kausal yang memadai, sumber keuangan yang mencukupi, integrasi

organisasi pelaksana, dikresi pelaksana, tingkat komitmen implementor dan akses-

formal pelaksana ke organisasi lain.

Bab V, merupakan bab penutup. Bab ini akan menguraikan secara singkat

tentang kesimpulan dan saran berdasarkan hasil penelitian serta analisis pada bab

sebelumnya.