Review Jurnal

Watchdogs, helpers or protectors? – Internal auditing in

Malaysian Local Government
Laurence Ferry, Zamzulaila Zakaria, Zarina Zakaria, Richard Slack

Pengawas, pembantu atau pelindung? - Audit internal di

Pemerintah Daerah Malaysia

Abstrak

Makalah ini mengkaji peran auditor internal untuk mendukung tata kelola publik
dalam konteks negara berkembang, melalui wawancara dengan eksekutif kepala audit di
17 Otoritas Pemerintah Daerah Malaysia. Menggambar pada teori kritis, penelitian
menunjukkan bahwa auditor internal berusaha untuk melegitimasi posisi mereka melalui
audit kepatuhan (pengawas) dan kinerja (penolong dan pelindung). Pada tingkat praktik
mikro, dalam menjalankan peran ganda ini, auditor internal tidak dijajah oleh aturan tata
kelola dan pengaruh manajerial, tetapi diaktifkan oleh mereka untuk melakukan tindakan
komunikatif. Namun demikian, ini dirusak oleh masalah kapasitas keuangan dan
manajerial yang merupakan tantangan di negara berkembang.

Metode Penelitian

Pada Agustus 2013, ada 1492 LGAs di Malaysia. Namun, ada perbedaan yang jelas
dalam aturan dan peraturan yang mengatur LGAs di Semenanjung Malaysia Barat
dibandingkan dengan yang ada di Malaysia Timur. Dengan demikian, untuk memastikan
konsistensi dalam data penelitian dari wawancara, data primer difokuskan pada wilayah
yang lebih besar dari Semenanjung Malaysia Barat (dengan sekitar 80% dari populasi
nasional dan ekonomi) di mana ada 99 LGAs dibandingkan dengan 50 di Malaysia Timur.
wilayah. Dari tiga tingkat LGAs; dewan kota, dewan kota dan dewan distrik, studi ini hanya
berfokus pada dua kategori pertama dewan. Dewan kota dan kotamadya memiliki
kepentingan anggaran dan populasi yang jauh lebih tinggi, dan mencerminkan hal ini,
departemen audit internal mereka jauh lebih besar, dibandingkan dengan dewan distrik
yang lebih kecil. Dengan demikian, kegiatan dalam kegiatan departemen audit internal
(interaksi dengan auditee dan sejumlah program audit disetujui setiap tahun) jauh lebih
umum di dewan kota dan kotamadya yang jauh lebih besar. Memang, dewan distrik
biasanya hanya mempekerjakan dua hingga tiga anggota staf di departemen audit
internal.

Seperti yang diperkirakan bahwa wawancara akan menjadi instrumen

pengumpulan data primer, sebelum menghubungi salah satu kota dan kota LGA, proses
persetujuan etis di universitas masing-masing dari anggota tim peneliti sepenuhnya
dipenuhi. Dalam proses ini, dibuat jelas bahwa semua peserta akan bebas untuk menarik
diri dari penelitian pada tahap apapun sebelum wawancara atau wawancara mereka
disunting jika mereka memintanya. Tim peneliti kemudian dihubungi, melalui telepon,
semua dewan kota (sembilan total) dan dewan kota (33 total). Undangan tertulis resmi
kemudian dikirim ke Chief Audit Executives (CAE) melalui email untuk menegaskan
kembali tujuan dan tujuan utama dari penelitian. Ini juga mencakup persetujuan sukarela
mereka untuk berpartisipasi dalam wawancara penelitian dan anonimitas mereka dalam
penelitian.

CAE adalah posisi senior di setiap LGA, yang bertanggung jawab langsung kepada
Kepala LGA dan fungsi auditnya independen dari semua bidang fungsional LGA lainnya.
Untuk penelitian ini, pandangan dari CAE penting karena dua alasan. Pertama, ukuran
fungsi audit internal di sebagian besar LGAs sering terdiri dari lima hingga enam auditor
tingkat non-eksekutif yang fokus pada bidang audit tertentu. Dengan demikian, untuk
mendapatkan pandangan komprehensif tentang peran tata kelola auditor internal,
perspektif dari CAE sangat penting. Kedua, CAE biasanya akan menjadi kandidat yang
paling tepat untuk diwawancarai karena keterlibatan mereka dalam keputusan besar
dalam organisasi berdasarkan partisipasi mereka dalam pertemuan manajemen senior.
Oleh karena itu, kami mencari, sedapat mungkin, untuk mewawancarai CAE sambil
mengakui bahwa karena timing dan logistik ini tidak selalu mungkin.

Mengikuti undangan ini, CAE dari enam dewan kota (67%) dan 11 dewan kota (33%)
setuju untuk berpartisipasi dalam penelitian. Selanjutnya tindak lanjut panggilan
dilakukan ke dewan kota untuk mencoba meningkatkan partisipasi mereka tetapi tidak
ada yang datang di luar 11 asli yang telah setuju untuk ambil bagian. Namun, proporsi
dewan kota yang lebih tinggi dalam sampel wawancara mencerminkan ukuran mereka
yang lebih besar dibandingkan dengan dewan kota. Jadi, dari total 42 dewan kota dan
kota di Semenanjung Malaysia Barat, 17 (keseluruhan 41%) LGA setuju untuk
berpartisipasi dalam penelitian.

Secara total, 18 responden, di antara 17 LGAs yang dikonfirmasi, terlibat dalam

penelitian ini, satu orang yang diwawancarai di setiap LGA kecuali di satu kota LGA di
mana dua peserta diwawancarai (CAE dan Deputi CAE) .3 Pada dua kesempatan, karena
CAE ketersediaan pada saat wawancara yang dijadwalkan, para peneliti mewawancarai
anggota senior alternatif dari fungsi audit. Kedua anggota senior dinominasikan oleh CAE;
yang pertama adalah Deputi CAE dan yang lainnya adalah CAE Pengatur yang meliput CAE
yang akan pensiun pada saat melakukan wawancara. Kedua alternatif senior ini terlibat
secara luas dalam perencanaan audit dan peran pengawasan dari kegiatan audit. Sampel
akhir dari 18 wawancara (di 17 LGAs) membandingkan dengan baik dengan penelitian
berbasis wawancara kualitatif lainnya (Barker, Hendry, Roberts, & Sanderson, 2012;
Campbell & Slack, 2011; Coram, Mock, & Monroe, 2011; Solomon, Solomon, Norton, &
Joseph, 2011).

Untuk wawancara, pendekatan penelitian wawancara semi terstruktur dirancang

secara sengaja untuk membantu memperoleh kekayaan data penelitian dan untuk
memberikan pemahaman yang berarti tentang pandangan peserta. Dalam kasus kami, ini
berasal dari tingkat senior dari fungsi audit internal di LGAs. Mempekerjakan metode ini
juga memungkinkan diwawancarai beberapa derajat kebebasan untuk menjelaskan dan
menguraikan pemikiran mereka dan pengalaman yang relevan (Barker, 1998; Beasley et
al., 2009; Jones & Solomon, 2010). Setiap wawancara memiliki tujuan bersama untuk
mengeksplorasi persepsi CAE terhadap peran mereka sebagai auditor internal dalam
proses tata kelola. Untuk membantu dengan keandalan data yang dikumpulkan dalam
proses wawancara, panduan wawancara, berdasarkan literatur sebelumnya dan praktik
LGA, digunakan untuk menyediakan kerangka kerja yang konsisten dan kesamaan
cakupan topik di setiap wawancara (lihat misalnya Campbell & Slack, 2011 ). Semua
wawancara mengikuti format yang sama.

Pada awal setiap wawancara, para peneliti kembali memberikan gambaran umum
tentang penelitian dan peran mereka sebagai pengumpul informasi, dengan posisi
netralitas yang tegas pada isu-isu yang terkait dengan tata kelola, sehingga orang yang
diwawancara akan cenderung untuk berbicara secara terbuka dan jujur tentang peran dan
isu-isu pemerintahan. Semua wawancara dilakukan antara Agustus dan Desember 2013.
Mayoritas wawancara berlangsung antara lima puluh menit hingga satu jam. Wawancara
umumnya dilakukan oleh satu atau dua tim peneliti dalam pertemuan tatap muka dengan
masing-masing peserta di kantor mereka sendiri. Dengan izin peserta, setiap wawancara
direkam secara digital dan kemudian ditranskripsikan.

Sementara temuan didasarkan pada bukti dari wawancara, untuk lebih lanjut
triangulasi persepsi auditor internal, dokumentasi LGA juga ditinjau termasuk notulen
dewan, laporan audit, catatan file audit, laporan tahunan dan program audit. Setelah
menyelesaikan semua wawancara, data set lengkap dianalisis menggunakan prosedur
kualitatif. Teknik pengkodean terbuka yang disarankan oleh Strauss dan Corbin (1998)
diadopsi pada tahap awal analisis data. Menggunakan teknik ini, masalah, tindakan,
interaksi dan konsep-konsep kunci diidentifikasi melalui pembacaan yang cermat
terhadap transkrip wawancara, dokumen, catatan dan refleksi dari konteks di mana
mereka terjadi. Transkrip wawancara dan dokumen karena itu diteliti untuk
mengidentifikasi pernyataan atau wacana yang mencerminkan persepsi dan pandangan
seputar kegiatan auditor internal dalam mendukung tata pemerintahan yang baik.

Selanjutnya, kode analitik yang muncul ini disusun ke dalam kategori yang
disarankan oleh data. Dalam mengembangkan kategori untuk memahami data ini,
perhatian diberikan kepada tindakan, makna yang mendasari tindakan tersebut dan
fenomena yang lebih luas yang ditanggapi tindakan ini dan yang mereka bentuk
(Silverman, 2001). Kategori adalah konsep, berasal dari data yang berdiri untuk fenomena
atau istilah penjelasan abstrak (Strauss & Corbin, 1998). Muncul pola atau tema juga
diturunkan melalui analisis komparatif, yang merupakan tindakan menemukan
persamaan dan perbedaan data dengan membandingkan kejadian, insiden atau masalah
yang secara konseptual serupa dengan yang sebelumnya dikodekan. Data-data ini disusun
sesuai dengan tema yang muncul dan hanya diselesaikan setelah membaca hati-hati dan
diskusi berulang di antara penulis makalah ini (Ahrens & Chapman, 2006).
 Karena potensi kerahasiaan dari hal-hal yang dibahas dan anonimitas peserta,
dalam temuan yang mengikuti Bagian 5, kutipan yang diambil dari wawancara hanya
dirujuk oleh nomor responden yang ditugaskan secara acak. Tanggapan juga telah
dinetralisir jender untuk lebih melindungi anonimitas peserta.

Diskusi dan Kesimpulan

Mempekerjakan kerangka Habermasian, telah diperdebatkan bahwa kegiatan

pelayanan publik telah dijajah oleh akuntansi yang menembus semua aspek kerja. Ini
telah mempengaruhi para profesional dan cara mereka berperilaku, termasuk auditor
internal. Dalam mendukung tata pemerintahan yang baik, ditemukan bahwa auditor
internal melegitimasi posisi mereka melalui peran ganda; audit kepatuhan (pengawas)
dan kinerja (pembantu dan pelindung). Itu diilustrasikan dalam penelitian bahwa proses
tata kelola yang dilakukan oleh auditor internal terutama untuk mencegah malpraktik
melalui audit kepatuhan terhadap aturan yang menjajah praktik. Selanjutnya, proses-
proses tersebut membantu membantu manajemen dalam meningkatkan pelayanan
publik dan meningkatkan citra perusahaan. Namun proses tersebut juga mengangkat
masalah yang mempertaruhkan auditor internal menjadi (lebih) terikat pada manajemen.

Dalam menjalankan peran-peran ini, tindakan auditor internal memiliki maksud

dan konsekuensi yang tidak diinginkan. Audit kepatuhan dapat, sebagaimana dimaksud,
mengurangi jumlah malpraktik dan membantu memastikan aturan diikuti. Namun, itu
mungkin menjadi instrumental dan tidak fokus pada kekhawatiran yang lebih luas di luar
batas-batas aturan tertentu dan dengan demikian berpotensi membuang sumber daya
dengan mengaudit kegiatan yang dianggap sepele. Dalam hal penyampaian layanan
publik, audit dapat secara sengaja digunakan untuk fokus pada bidang-bidang untuk
meningkatkan peringkat. Namun, instrumentalisme ini dapat memiliki konsekuensi yang
tidak diinginkan dengan fokus pada proses kerja yang mengarah pada fokus pada
prosedur daripada hasil, dan dengan demikian kurang konsentrasi pada area yang tidak
diukur tetapi dapat memiliki implikasi layanan (serius). Berkenaan dengan peningkatan
citra perusahaan, audit dapat secara instrumental fokus pada area untuk mencapai
reputasi yang lebih baik dan mengurangi keluhan. Namun, tindakan tersebut mungkin
juga memiliki konsekuensi yang tidak disengaja karena hanya menangani keluhan LGA
bagi mereka yang memiliki suara aktif dan dengan demikian tidak membantu mayoritas
warga negara. Untuk keluhan tentang layanan non-LGA, dapat menggunakan waktu tanpa
mendapatkan layanan gabungan yang asli.

Peran ganda ini (kepatuhan dan kinerja) juga memiliki konsekuensi yang lebih besar
pada identitas profesional auditor internal. Seperti yang telah kami ilustrasikan, dalam
upaya untuk meyakinkan manajemen untuk mematuhi peraturan dan untuk mengadopsi
ide-ide peningkatan kinerja, auditor internal akan menyarankan solusi yang mungkin
untuk masalah, maka dengan asumsi kedok peran manajemen yang lebih luas. Ini
mungkin bisa menjadi ancaman identitas bagi independensi auditor internal dan dapat
menyebabkan auditor internal melakukan tindakan jouissance [posesif] (Kosmala &
Herrbach, 2006). Namun demikian, auditor internal dalam penelitian ini mengambil
pendekatan yang lebih kritis dalam menangani masalah identitas profesional. Bukannya
ditangkap oleh aturan dan terikat dengan kebutuhan manajemen, mereka memilih untuk
meyakinkan manajemen dengan memberikan alasan untuk mendukung validitas
pekerjaan mereka. Ini juga memungkinkan manajemen untuk menanggapi dalam
pendekatan yang lebih reflektif melalui debat, kritik, dan argumen tentang kepraktisan
dan dimensi sosio-ekonomi dari rekomendasi auditor.

Dalam studi ini, teori kritis adalah kunci untuk masuk ke dalam struktur kehidupan
sehari-hari yang kaya, duniawi namun kompleks seperti upaya auditor internal untuk
menyeimbangkan kesesuaian dan kinerja. Dalam konteks tindakan komunikatif, auditor
internal menerima posisi yang otoritas profesional mereka untuk memaksakan aturan
dalam organisasi tidak dapat hanya dilaksanakan tanpa intervensi praktis untuk
menghindari hilangnya makna dalam kehidupan sosial sehari-hari (Edgar, 2006). Hal ini
telah terlihat, misalnya, dalam konteks memberikan rekomendasi tentang kepatuhan
manajemen terhadap peraturan eksternal dan berbagai bentuk audit mutu, di mana
auditor internal mengontekstualisasikan kegiatan mereka sesuai dengan kebutuhan
organisasi yang diakui bersama. Demikian pula, ini juga terbukti dalam tindakan tidak
mengungkapkan audit informasi sensitif yang sedang berlangsung bahkan kepada
manajemen puncak. Ini tidak hanya bertujuan untuk menjaga kemandirian auditor, tetapi
juga untuk mencegah tindakan yang tidak diinginkan yang dapat melemahkan isu-isu
moral dan psikologis yang lebih luas. Selanjutnya, pilihan tindakan linguistik strategis
auditor bukan untuk mengubah komunikasi ke manajemen, tetapi untuk memberikan
alasan yang lebih baik untuk klaim validitas dan penerimaan informasi ketika bukti penuh
diperoleh.

Sementara sebagian besar kegiatan auditor internal berasal dari tindakan strategis
yang dimediasi bahasa, dengan tujuan untuk membentuk perilaku manajemen sesuai
dengan keinginan mereka, penelitian ini mencatat bahwa dalam banyak kasus auditor
internal akan menggunakan tindakan komunikatif. Oleh karena itu auditor internal
menjunjung tinggi aturan, tetapi memungkinkan potensi untuk kantong perubahan
melalui desakan mereka dan tindakan komunikatif yang dapat memiliki transformasi dan
bahkan potensi emansipasi. Misalnya, mungkin ada perubahan aturan di area bisnis
fungsional atau perubahan pada ukuran dalam indeks peringkat.

Dari temuan dalam makalah ini, kami setuju dengan Roussy (2013) bahwa auditor
internal dapat menjadi pengawas (audit kepatuhan terhadap aturan), penolong (dengan
membuat rekomendasi mengenai pengiriman layanan publik) dan pelindung (dengan
mengatasi keluhan). Namun, kami juga menyarankan bahwa peran ini hanya mungkin
karena auditor internal melegitimasi tindakan mereka sendiri oleh pengalaman
profesional mereka untuk menasihati rekomendasi yang dapat diperpanjang melalui
tindakan komunikatif dengan manajemen yang memiliki kekuatan untuk mengubah dan
membebaskan. Oleh karena itu auditor internal pada dasarnya adalah 'penasihat', dengan
kekuatan dan kelemahan mereka dalam kekuasaan yang terletak pada 'tindakan
komunikatif' yang bergantung pada legitimasi status 'profesional' mereka sendiri.

Temuan dari makalah ini harus dibaca dalam konteks negara berkembang yang
masih tertinggal dalam hal sumber daya fisik untuk mendukung fungsi audit internal
dalam peran mereka sebagai mekanisme pemerintahan yang baik. Temuan menunjukkan
bahwa masalah jumlah kepala dan alokasi anggaran memang membatasi peran auditor
internal dalam mendukung pemerintahan LGA. Masalah kapasitas LGAs semakin
diperbesar oleh berbagai jenis audit yang dilakukan oleh lembaga eksternal seperti audit
peringkat STAR dan audit Akuntabilitas. Sementara esensi dari audit ini adalah upaya yang
dapat dimengerti untuk meningkatkan layanan pemerintah dan pengiriman publik LGAs,
mereka juga memberikan tekanan pada kapasitas finansial dan teknis yang terbatas yang
tersedia di LGAs. Memang, temuan telah menyoroti konsekuensi potensial dari berbagai
lembaga eksternal audit pada lingkup kerja audit internal serta cara-cara di mana mereka
memprioritaskan bidang audit mereka. Ini adalah tantangan umum di bidang audit secara
umum (Johnson, 2006). Meskipun, ini merupakan tantangan bagi fungsi audit internal,
beberapa auditor memeluk tantangan ini dengan mendaftarkan anggota unit fungsional
lainnya seperti departemen teknik ke bidang audit yang membutuhkan keahlian non-
audit.

Studi kami berkontribusi pada literatur yang ada tentang audit internal dalam tiga
cara. Pertama, kami menunjukkan cara-cara di mana auditor internal memobilisasi
konsep pemerintahan yang baik dalam peran mereka (Tremblay & Gendron, 2011). Kami
menyarankan auditor internal bergantung pada desakan dan perluasan mereka melalui
tindakan komunikatif dalam mendukung tata kelola LGAs. Kedua, mengikuti peningkatan
perhatian dengan tata kelola perusahaan dan akuntabilitas di sektor publik lebih umum
(Ahrens dan Ferry, 2015; Bovens et al., 2014; Ferry dan Ahrens, 2016; Ferry, Eckersley, &
Zakaria, 2015; Ferry, Murphy et al., 2015; Grossi & Pianezzi, 2016), studi ini memberikan
bukti empiris tentang perkembangan, dan tantangan yang dihadapi, dalam praktik sektor
publik dalam konteks negara berkembang, dalam kasus kami, Malaysia (dan lihat Ferry et
al., 2014, 2017). Ketiga, penelitian kami memberikan perspektif tingkat mikro tentang
bagaimana nasihat sebagai rekomendasi dapat diperpanjang oleh praktek auditor internal
dalam mendukung pemerintahan otoritas lokal (Masquefa et al., 2017). Ini melalui
tindakan komunikatif untuk tindakan manajemen potensial, yang bahkan dapat
mengubah dan membebaskan diri dari asal-usul sehari-hari yang sederhana. Memang,
penelitian ini menunjukkan bagaimana auditor internal dan manajemen mendiskusikan,
bernegosiasi dan berdebat untuk solusi atas masalah yang dapat meningkatkan
akuntabilitas mereka kepada publik. Misalnya, mengetahui hanya bagaimana mengisi
formulir pesanan lokal mungkin tampak sebagai bagian dari kegiatan sehari-hari yang
biasa. Namun tindakan tersebut secara kolektif memiliki konsekuensi penting terhadap
tata kelola di sektor publik yang dapat sama pentingnya dengan manual transformasi atau
edaran yang bertujuan untuk membakukan perilaku di sektor publik. Penelitian ini dengan
demikian melengkapi studi sebelumnya yang terutama berfokus pada potensi akuntansi
sebagai emansipatoris pada tingkat makro yang lebih luas (Gallhofer dan Haslam, 2003).

Kami mengakui bahwa studi ini dibatasi oleh pemeriksaan khusus Malaysia, yang
sementara negara berkembang, memiliki pengaruh budaya, politik, ekonomi dan sosial
sendiri. Selanjutnya, kami mengakui bahwa temuan penelitian terbatas pada wilayah
spesifik Semenanjung Malaysia Barat, dan di dalamnya, fokus pada tingkat LGAs yang
lebih besar; dewan kota dan kotamadya. Sementara ini memungkinkan konsistensi
lingkungan peraturan, ruang lingkup penelitian harus dibatasi. Dengan demikian, studi ini
secara inheren terbatas pada kemampuannya secara umum untuk Malaysia. Lebih lanjut,
meskipun adopsi NPM sebagai kerangka kerja oleh negara-negara berkembang, seperti
Malaysia, kami mengakui bahwa negara-negara berkembang lainnya dengan praktik NPM
akan sering memiliki aturan dan peraturan lokal yang berbeda di mana studi khusus
negara harus ditetapkan. Dengan demikian, penelitian masa depan dapat mengontraskan
pengalaman Malaysia dengan negara berkembang lainnya untuk memeriksa apakah ada
konsensus yang lebih luas tentang isu-isu tata kelola sektor publik yang dihadapi dalam
konteks seperti itu.

Kami juga menghargai bahwa analisis kami terutama berasal dari wawancara
dengan CAE. Kami menyadari ini hanyalah satu suara dalam proses pemerintahan dan
dengan demikian dapat menjadi bias atau motivasi melayani diri sendiri. Dengan
memastikan anonimitas dan dengan mewawancarai seluruh bagian LGAs, kami berusaha
meminimalkan kelemahan potensial ini dalam metode penelitian. Wawasan tambahan
dapat diperoleh dalam penelitian masa depan dengan memperluas pertanyaan untuk
menyertakan politisi, manajemen senior, anggota komite audit, kelompok protes, dan
warga yang mendukung panggilan untuk penelitian lebih lanjut tentang pemerintahan
dan akuntabilitas sektor publik (Ferry, 2015, 2016; Ferry, 2015, 2016; Almquist, Grossi,
van Helden, & Reichard, 2013; Ferry & Ahrens, 2016). Akhirnya, kerangka kerja
interpretatif kami yang memungkinkan kami untuk mengembangkan wawasan ini,
berdasarkan wawancara CAE, diinformasikan melalui Habermas. Sementara kami
berusaha memastikan keandalan temuan kami, kami menerima 'fallacy of internalism'
(Ferguson, 2007) dari analisis kami sendiri dan juga akan menyambut pendekatan
alternatif ontologis yang dapat digunakan untuk membingkai penelitian masa depan