187  

IZIN SEBAGAI INTRUMEN YURIDIS BAGI

PEMERINTAH DAERAH KABUPATEN/KOTA
DALAM MEMBANGUN PARIWISATA DI ERA
OTONOMI DAERAH
Setia Budi Laoepada, S.H.,M.H
Christin E. Laoere, S.H.,M.H

ABSTRAK
Penyelenggaraan urusan pemerintahan pada sektor kepariwisataan, merupakan salah satu aspek pelayanan publik yang
membutuhkan izin. Izin bagi pemerintah sebagai penerbit, dijadikan sebagai dasar untuk melakukan pengawasan, dan bagi
pemegang izin sebagai landasan yuridis untuk melakukan kegiatan usaha kepariwisataan. Tersedianya landasan hukum
yang memadai untuk penyelenggaraan perizinan yang efektif dan efisien, akan mendorong ketertarikan dunia usaha pada
sektor kepariwisataan. Berkembangnya sektor pariwisata didaerah akan berkontribusi bagi pertumbuhan dan penikatan
ekonomi daerah, yang pada akhirnya memberikan manfaat bagi pemerintah daerah, dan masyarakat disekitar obyek dan
destinasi wisata.

A. LATAR BELAKANG untuk mewujudkan tujuan dan tugas negara, yaitu

Tugas mensejahterakan yang melekat pada negara
hukum moderen, memungkinkan negara untuk
ikut terlibat dalam penyelenggaraan urusan-urusan
kemasyarakatan, termasuk urusan ekonomi yang
dalam negara hukum klasik sangat dilarang adanya
campur tangan negara. Negara dalam konsep welfare
state memiliki wewenang yang luas untuk mengatur
berbagai dimensi kehidupan bernegara, termasuk
dimensi-dimensi privat.
Negara hukum moderen memiliki dua kepala (twi
petten) yaitu sebagai badan hukum publik dan pada sisi
yang lain merupakan badan hukum perdata. Negara
sebagai badan hukum publik dalam tindakannya akan
menggunakan hukum publik, dan sebaliknya sebagai
badan hukum perdata akan bertindak pada lalu lintas
perdata yang kedudukannya setara dengan badan
hukum perdata lainnya. Dalam kedudukannya sebagai
badan hukum, negara membutuhkan dua instrumen
kepemilikan publik (public domain), dan instrumen
yuridis.
Publik domain adalah sarana dan prasaran
yang digunakan oleh negara dalam melaksanakan
tugasnya, atau disebut pula dengan perangkat kasar
yang antara lain berupa gedung, kendaraan, komputer,
dan fasilitas-fasilitas pendukung lainnya. Sedangkan
instrumen yuridis adalah ketentuan-ketentuan hukum
yang digunakan oleh pemerintah dalam mewakili
negara untuk melaksanakan tugas-tugas pemerintahan.
Instrumen yuridis pemerintah terdiri atas peraturan
perundang-undangan, keputusan-keputusan, rencana-
rencana, peraturan kebijakan, perizinan, dan intrumen
keperdataan.
Izin dalam konsep hukum administrasi memiliki
figur hukum publik sebagai pengedali perilaku
masyarakat pemegang izin. Izin juga dipandang sebagai
dasar legalitas bagi pemegangnya dalam melakukan
suatu perbuatan hukum misalnya izin usaha dalam

Izin Sebagai Intrumen Yuridis bagi Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota dalam Membangun Pariwisata di Era Otonomi Daerah
187  
bidang kepariwisataan. Tujuan izin menurut J.B.J.M.
ten Berge1 adalah sebagai instrumen yuridis yang
digunakan oleh pemerintah untuk memengaruhi para
warga agar mau mengikuti cara yang dianjurkannya
guna mencapai suatu tujuan kongkrit. Hubungan
dengan asal mula perizinan dalam sistim hukum
Indonesia, Harun menyatakan bahwa Verguning
adalah bechikking yang bersifat meniadakan larangan
umum dalam keadaan khusus. Peristilahan Vergunning
masuk ke Indonesia karena unifikasi hukum yakni
pada saat penjajah menerapkan hukum Nederland
ke Hindia Belanda, sehingga terbawalah istilah
Vergunning. Di Indonesia proses alih bahasa vergunning
melahirkan peristilahan izin, dispensasi, konsesi, dam
lisensi. Dalam pemaknaanya keempat istilah tersebut
masing-masing memiliki tekanan pemaknaan yang
spesifik, sehingga walaupun genusnya sama tetapi
pada tataran substansi pengaturan dan penetapannya
terjadi perbedaan bobot “sifat melarangnya” terhadap
tingkah laku dan perbuatan yang diatur2.
Sektor pariwisata merupakan salah satu aspek
urusan pemerintahan yang banyak memerlukan izin,
dan memiliki prospek yang cerah bagi peningkatan
kesejahteraan masyarakat di daerah. Kepariwisataan
dalam Pasal 1 ayat (4) dirumuskan sebagai keseluruhan
kegiatan yang terkait dengan pariwisata dan bersifat
multi dimensi serta multidisiplin yang muncul sebagai
kebutuhan setiap orang dan negara serta interaksi
antara wisatawan dan masyarakat setempat, sesama
wisatawan, pemerintah, pemerintah daerah, dan
pengusaha. Selanjutnya dalam pasal 3 dirumuskan
bahwa kepariwisataan berfungsi memenuhi kebutuhan
jasmani, rohani, dan intelektual setiap wisatawan
dengan rekreasi dan perjalananan serta meningkatkan
pendapatan negara untuk mewujudkan kesejahteraan
rakyat.
Pemerintah sebagai pemegang kewenangan
kepariwisataan, wewenangnya terdistribusi pada
pemerintah pusat, pemerintah daerah propinsi, dan
pemerintah daerah kabupaten dan kota. Wewenang
pemerintah daerah kabupaten dan kota diatur dalam
Pasal 30 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2009
Tentang Kepariwisataan, yang meliputi; Penyusunan
dan penetapan rencana induk pembangunan
kepariwisataan kabupaten/kota, Menetapkan destinasi
pariwisata kabupaten/kota; Menetapkan daya tarik
1
Philipus M.Hadjon, Pengantar Hukum Perizinan, Yuridika , Surabaya
1993, hlm 5
2
Harun dkk, Perizinan di Era Zitizen Friendly, Muhammadiyah
Univercity Press, Surakarta, 2017, hlm 9 -10.
188   1st International Proceeding: Building Synergy on Diversity in The Borders “Embodying The Global Maritime Axis”
wisata kabupaten/kota; Melaksanakan pendaftaran,
pencatatan,dan pendaftaran usaha pariwisata;
Mengatur penyelenggaraan dan pengelolaan
kepariwisataan di wilayahnya; Memfasilitasi
dan melakukan promosi destinasi pariwisata dan
produk pariwisata yang berada di wilayahnya;
Memfasilitasi pengembangan daya tarik wisata
baru; Menyelenggarakan pelatihan dan penelitian
kepariwisataan dalam lingkungan kabupaten/kota;
Memelihara dan melestarikan daya tarik wisata yang
berada di wilayahnya; Menyelenggarakan bimbingan
masyarakat sadar wisata; dan Mengalokasikan
anggaran kepariwisataan
Kewenangan merupakan dasar legalitas
tindakan pemerintah dalam melaksanakan fungsinya.
Kaitannya dengan pengelolaan kepariwisataan dalam
konteks otonomi daerah, perintah daerah harus dapat
menunjukan dasar kewenangannya. Termasuk dasar
kewenangan dalam penerbitan izin-izin usaha dibidang
kepariwisataan. Dengan adanya dasar wewenang yang
jelas, akan mendorong pemerintah daerah dalam
menata sektor kepariwisataan untuk meningkatkan
pendapatan asli daerah. Karena alasan itu, tulisan ini
menjadi penting dalam memberikan masukan dari
aspek hukum demi pengembangan kepariwisataan.
B. RUMUSAN MASALAH
Berdasakan uraian pada latar belakang, dalam tulisan
ini akan fokus pada kewenangan pemerintah daerah
kabupaten dan kota dalam sektor kepariwisataan,
dengan rumusan masalah “Batasan dan bentuk
kewenangan pemerintah daerah kabupaten dan kota
dalam penerbitan izin usaha dibidang kepariwisataan”.
C. TUJUAN PENULISAN
Tulisan ini fokus pada analisis yuridis terhadap batasan
dan bentuk kewenangan pemerintah daerah kabupaten
kota dalam penerbitan izin usaha kepariwisataan.
Tujuan yang hendak dicapai adalah; Menggali dan
menganalisis bentuk dan batasan-batasan kewenangan
pemerintah daerah kabupaten dan kota dalam
penerbitan izin usaha dibidang kepariwisataan.
D. MANFAAT PENULISAN
Tulisan ini diharapkan dapat memberikan manfaat
bagi pemerintah daerah kabupaten dan kota tentang;
 1. Kejelasan bentuk dan batasan kewenangan
pemerintah daerah kabupaten dan kota dalam
pengelolan izin usaha kepariwisataan
2. Menjadi rujukan bagi pemerintah daerah
kabupaten dan kota dalam merumuskan
kebijakan terkait pengembangan pariwisata
E. KAJIAN PUSTAKA
1. Konsep izin dan perizinan
Izin merupakan instrumen yuridis pemerintah yang
akan dijadikan sebagai dasar legalitas bagi pemegang
izin, dalam kegiatan atau usaha tertentu. Bagi pejabat
penerbit, izin yang dikeluarkan akan digunakan untuk
mengontrol agar tidak disalah gunakan. Senada dengan
itu, Philipus M. Hadjon,mengatakan bahwa salah
satu instrumen yang paling banyak digunakan dalam
hukum administrasi. Pemerintahan menggunakan izin
sebagai sarana yuridis untuk mengemudikan tingka
langkah para warga. Lebih lanjut diuraikan bahwa
ialah suatu persetujuan dari penguasa berdasarkan
undang-undang atau peraturan pemerintah, untuk
dalam keadaan tertentu menyimpang dari ketentuan-
ketentuan larangan perundangan. Dengan memberi
izin penguasa memperkenankan orang yang
memohonnya untuk melakukan tindakan-tindakan
tertentu yang sebenarnya dilarang. Ini menyangkut
perkenanan terhadap suatu tindakan yang demi
kepentingan umum mengharuskan pengawasan
khusus atasnya3.
Ridwan H.R berpendapat bahwa tentang tujuan
perizinan, tergantung pada kenyataan kongkrit yang
dihadapi. Keragaman peristiwa kongkrit menyebabkan
keragaman pula dari tujuan izin ini, yang secara umum
dapat disebutkan sebagai berikut;
a. Keinginan mengarahkan (mengendalikan
“sturen”) aktivitas-aktivitas tertentu misalnya izin
bangunan
b. Mencegah bahaya bagi lingkungan (izin-izin
lingkungan)
c. Keinginan melindungi obyek-obyek tertentu
(izin terbang, izin membongkar pada monumen-
monumen)
d. Hendak membagi benda-benda yang sedikit (izin
penghuni di daerah padat penduduk)
e. Pengerahan, dengan menyeleksi orang-orang
dan aktivitas-aktivitas (izin berdasarkan “drank
3
Philipus Hadjon, Op. Cit hlm 2
Izin Sebagai Intrumen Yuridis bagi Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota dalam Membangun Pariwisata di Era Otonomi Daerah
en herecawet” dimana pengurus harus memenuhi
syarat-sayarat tertentu)4
Izin sebagai landasan yuridis yang memberikan
legitimasi tindakan, merupakan keputusan tata
usaha negara yang selalu terbit dalam bentuk tertulis,
titujukan bagi orang pribadi dan atau badan hukum
perdata. Sebagai KTUN, Ridwan H.R menguraikan
komponen-komponen dari izin yakni
a. Organ yang berwenang. Dalam izin dinyatakan
siapa yang memberikannya, biasanya dari kepala
surat dan penandatangan izin akan nyata organ
mana yang memberikan izin.
b. Yang dialamatkan. Izin ditujukan kepada pihak
yang berkepentingan. Biasanya izin lahir setelah
yang berkepentingan mengajukan permohonan
untuk itu.
c. Diktum. Demi alasan kepastian hukum, harus
dimuat sejelas mungkin untuk apa izin itu
diberikan. Bagian keputusan ini, dimana akibat-
akibat hukum yang ditimbulkan oleh keputusan,
dinamakan diktum yang merupakan inti dari
keputusan.
d. Ketentuan-ketentuan, pembatasan-pembatasan
dan syarat-syarat. Sebagaimana kebanyakan
keputusan, didalamnya mengandung ketentuan,
pembatasan dan syarat-syarat (voorscriften
beperkingen, en voorwaarden), demikian pula
dengan keputusan yang berisi izin ini. Ketentuan-
ketentuan ialah kewajiban-kewajiban yang dapat
dikaitkan pada keputusan yang menguntungkan5.
Uraian komponen-komponen dari izin sebagai
KTUN sebagaimana yang diuraikan oleh Ridwan
H.R, mirip dengan konsep KTUN yang diatur dalam
ketentuan Pasal 1 Ayat (3) Undang-Undang Nomor
5 Tahun 1986 Tentang Peradilan Tata Usaha Negara
yang berbunyi, keputusan tata usaha negara adalah
suatu penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh badan
atau pejabat tata usaha negara yang berisi tindakan
hukum tata usaha negara yang berdasarkan peraturan
perundang-undangan yang berlaku, yang bersifat
kongkrit, individual dan final, yang menimbulkan
akibat hukum bagi seorang atau badan hukum perdata.
Uraian tentang konsep izin sebagaimana tergambar
pada paragraf-paragraf terdahulu, menunjukan
bahwa izin pada prinsipnya merupakan salah satu
4
Ridwan H.R. Hukum Administrasi Negara, Edisi Revisi. Raja Gravindo
Persada, Depok 2014, hlm 209
5
Ibid, hlm 209 - 211
189  
alat pemerintah untuk mensejahterakan rakyatnya.
Izin hanya dikeluarkan oleh pemerintah (termasuk
pemerintah daerah), dan pihak penerima izin selalu
orang perorang sebagai subyek hukum dan atau
badan hukum perdata dan sejenisnya. Bentuknya
selalu tertulis yang terlahir sebagai sebuah KTUN,
dapat dijadikan oleh penerbit sebagai instrumen
pengawasan/pengendalian (sturen), dan sebagai dasar
legalitas tindakan dan alat keberatan manakalah
timbul kerugian akibat adanya tindakan pemerintah
berkaitan dengan izin tersebut.
2. Izin dalam Penyelenggaraan Pemerintahan
Daerah
Sebagaimana telah diuraikan bahwa pemerintahan
moderen selalu membutuhkan instrumen izin dalam
pelaksanaan tugasnya. Kaitan dengan itu telah
digambarkan pula bahwa dalam konteks negara
hukum moderen kebebasan masyarakat tidak lagi
tanpa kontrol, melainkan selalu dikontrol dengan
hukum. Hal ini selaras dengan apa yang disampaikan
oleh Tatiek Sry Djamiati dalam orasi ilmiah pada
pengukuhan guru besarnya bahwa aktifitas tertentu
hanya dapat dilakukan kalau sudah ada izin. Saat
ini izin telah menjadi polemik berkepanjangan
menyangkut tujuan pemberian izin. Hampir semua
aspek kehidupan kita, syarat dengan nuansa perizinan.
Dapat dikatakan republik Indonesia adalah negara
penuh izin. Tiada aktivitas tanpa izin6.
Perubahan pasal 18 Undang-Undasar Tahun
1945 telah membuka jalan bagi harapan baru
penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia.
Carut marut prospek penyelenggaraan pemerintahan
daerah berdasarkan pasal 18 teratasi dengan adanya
amandamen. Pemerintahan daerah semakin dikuatkan
kedudukannya dengan diaturnya prinsip/asas
otonomi dan tugas pembantuan dalam Pasal 18 UUD
Tahun 1945. Perubahan itu tentunya didasarkan pada
berbagai analisis baik praktis maupun konseptual.
Asas otonomi dalam Pasal 18 UUD 1945,
dimaksudkan untuk melahirkan kemandirian daerah
demi kemaslahatan publik. Bagir Manan menyatakan
bahwa fungsi kesejahteraan harus dilekatkan dengan
satuan-satuan pemerintahan yang lebih dekat pada
pusat-pusat kesejahteraan. Otonomilah sebagai
ujung tombak usaha mewujudkan kesejahteraan
6
Tatiek Sry Djamiati, perizinan sebagai instrumen yuridis dalam pelayanan
publik, Universitas Airlangga, 2007; 1-2
190   1st International Proceeding: Building Synergy on Diversity in The Borders “Embodying The Global Maritime Axis”
tersebut 7. Lebih lanjut diuraikan bahwa fungsi
pemerintahan akan menghadapkan pemerintahan
pada kenyataan kongkrit yang berbeda-beda antara
daerah satu dengan daerah lain serta berkembang
mengikuti dinamika kebutuhan masyarakat
setempat, maka dalam otonomi harus tersedia
ruang gerak yang cukup untuk melakukan kebebasan
menjalankan pemerintahan. Untuk memungkinkan
penyelenggaraan kebebasan tersebut dan sekaligus
mencerminkan otonomi sebagai satuan demokratis,
maka otonomi senantiasa memerlukan kemandirian atau
keleluasaan. Bahkan tidak berlebihan apabila dikatakan
hakekat otonomi adalah kemandirian, walaupun bukan
suatu bentuk kebebasan sebuah satuan yang merdeka
(zelfstandigheid bukan onafhankelijkheid)8.
Made Suwandi dalam Didik Sukriono
berpendapat bahwa upaya mengoptimalkan
kemampuan pemerintah daerah dalam melaksanakan
otonominya, secara filosofis diperlukan elemen-
elemen dasar yang membentuk pemerintahan daerah
sebagai suatu entitas pemerintahan. Setidaknya ada
tujuh elemen dasar yaitu: (1) kewenangan atau urusan
pemerintahan, (2) Kelembagaan; (3) personil; (4)
keuangan daerah; (5) Perwakilan daerah; (6) Pelayanan
publik; (7) pembinaan dan pengawasan yang menjadi
sasaran utama dalam merevie pemerintahan daerah
sebagai upaya mewujudkan demokratisasi dan
kesejahteraan di tingkat lokal9.
Merujuk pada tujuh kriteria yang diutarakan,
dalam tulisan ini dirasa penting untuk menguraikan
aspek kewenangan, karena hal ini sangat penting
dalam perizinan. Wewenang merupakan syarat
materil dalam menilik keabsahan suatu perbuatan atau
tindakan pemerintah, disamping syarat prosedur dan
syarat substansi. Tidak terpenuhinya syarat wewenang
dalam tindakan pemerintah akan berimplikasi pada
pemahaman bahwa tindakan tersebut sesungguhnya
tidak perna ada sehingga akibat-akibat hukumnya juga
harus dianggap nihil. Pentingnya aspek wewenang
tidak lepas dari adanya penyelenggaraan pemerintahan
dalam negara hukum yang menghendaki adanya asas
legalitas dan asas pemerintahan menurut hukum.
Asas legalitas menghendaki pemerintah dalam
menyelenggarakan pemerintahan harus dapat
menunjukan dasar legalitasnya dalam peraturan
7
Bagir Manan: Menyongsong Fajar Otonomi Daerah. Pusat Studi Hukum
Fakultas Hukum UII. Jogjakarta, 2001,hlm 26)
8
Ibid
9
Didik Sukriono, Hukum Konstitusi dan Konsep Otonomi Daerah.
Kajian Politik Hukum Tentang Konstitusi, Otonomi daerah dan Desa pasca
perubahan konstitusi. Setara Press, Malang 2013, hlm 131
perundang-undangan. Tindakan pemerintah tanpa
dasar dalam peraturan perundang-undangan
dalam konteks asas legalitas dikategorikan sebagai
tindakan tanpa wewenang atau cacat yuridis dari
aspek wewenang. Menurut Indroharto asas tersebut
merancangkan bahwa tanpa adanya dasar wewenang
yang diberikan oleh suatu peraturan perundang-
undangan yang berlaku, maka segala macam aparat
pemerintah itu tidak akan memiliki wewenang yang
dapat mempengaruhi atau mengubah keadaan atau
posisi hukum warga masyarakatnya.10.
Asas pemerintahan menurut hukum merupakan
asas yang lebih luas cakupannya dari asas legalitas.
Suatu tindakan pemerintahan mungkin saja telah
memenuhi aspek legalitasnya. Namun apabila cara
penggunaan wewenang itu dengan cara paksaan
yang bersifat sewenang-wenang, maka dari segi
hukum tindakan demikian harus dianggap sebagai
bersifat melawan hukum. Jadi selain setiap wewenang
pemerintahan yang dimiliki oleh para badan atau
jabatan TUN itu selalu harus bersifat legal atau ada
dasar hukumnya, ia juga harus dilaksanakan menurut
prinsip-prinsip hukum tidak tertulis11.
Mengenai wewenang itu, H.D.Stout mengatakan
bahwa: wewenang adalah pengertian yang berasal
dari hukum organisasi pemerintahan, yang dapat
dijelaskan sebagai keseluruhan aturan-aturan yang
berkenaan dengan perolehan dan penggunaan
wewenang pemerintah oleh subyek hukum publik
didalam hubungan hukum publik. Lebih lanjut Stout
menyitir pendapat Goorden bahwa wewenang adalah
keseluruhan hak dan kewajiban yang secara eksplisit
diberikan oleh pembuat undang-undang kepada subyek
hukum publik. Sedangkan P. Nicolai kewenangan
adalah kemampuan untuk melakukan tindakan hukum
tertentu (yaitu tindakan-tindakan yang dimaksudkan
untuk menimbulkan akibat hukum, dan mencakup
mengenai timbul dan lenyapnya akibat hukum).
Hak berisi kebebasan untuk melakukan atau tidak
melakukan tindakan tertentu atau menuntut pihak
lain untuk melakukan tindakan tertentu, sedangkan
kewajiban memuat keharusan untuk melakukan atau
tidak melakukan tindakan tertentu12.
10
Indroharto. Usaha Memahami Undang-Undang Tentang Peradilan Tata
Usaha Negara. Buku I. Pustaka Sinar Harapan. Jakarta, 1996, Hlm 83
11
Ibid. Hlm 87 - 88
12
Ridwan H.R. Op. Cit. Hlm 98 - 99
Izin Sebagai Intrumen Yuridis bagi Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota dalam Membangun Pariwisata di Era Otonomi Daerah
F. METODOLOGI
1. Tipe, penulisan ini merupakan penulisan
hukum normatif yang mendasarkan pemecahan
masalah-masalah hukum dengan metode hukum
2. Pendekatan, tulisan ini menggunakan pendekatan
peraturan perundang-undangan dan pendekatan
konsep.
3. Sumber dan bahan hukum yang digunakan
adalah peraturan perundang-undangan
bidang kepariwisataan, pelayanan publik, dan
pemerintahan daerah sebagai bahan hukum
primer. Disamping itu menggunakan pula bahan
hukum sekunder berupa tulisan-tulisan ilmiah
dalam bentuk buku, jurnal, dan kamus hukum
sebagai pendukung
G. PEMBAHASAN
Kewenangan sebagai dasar legalitas tindakan
pemerintah berasal dari tiga sumber kewenangan
yaitu atribusi, delegasi, dan mandat. Atribusi
merupakan kewenangan asli, delegasi merupakan
kewenangan turunan dari atribusi, dan mandat
lebih bersifat suruhan atau perintah. Pelaksanaan
kewenangan atribusi dan delegasi dilakukan secara
mandiri oleh pemegang, sedangkan mandat kewajiban
mempertanggung jawabkannya pada pemberi mandat.
Kejelasan kewenangan ini menjadi penting dalam
penggunaan instrumen izin oleh pemerintah daerah
kabupaten dan kota untuk pengembangan pariwisata.
Sektor pariwisata dalam undang-undang
pemerintahan daerah merupakan urusan pilihan
pemerintah daerah. Sektor ini juga merupakan
aspek pelayanan publik, yang oleh Undang-undang
pemerintah daerah diberikan ruang pengusahaannya
oleh daerah. Pembangunan kepariwisataan meliputi
industri pariwisata, destinasi pariwisata, kelembagaan,
dan pemasaran pariwisata. Dari aspek-aspek ini
kemudian lahirlah jenis-jenis usaha pariwisata yang
diatur dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2009
Tentang Kepariwisataan, yang meliputi daya tarik
wisata, kawasan pariwisata, jasa transportasi wisata,
jasa perjalanan wisata, jasa makanan dan minuman,
jasa transportasi, penyediaan hiburan dan rekreasi,
penyelenggaraan pertemuan, perjalanan insentif,
konferensi, dan pameran, jasa informasi pariwisata,
jasa konsultasi paramuwisata, wisata tirta dan spa.
Pembangunan pengusahaan pariwisata mencakup
multi sektor sesuai jenis usaha. Sebagai bagian dari
191  
pelayanan publik yang harus diusahakan oleh negara,
Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2009 Tentang
Kepariwisataan mengatur hak warga negara dalam
Pasal 19 hingga pasal 22. Pada Pasal 19 dirumuskan
bahwa setiap orang berhak memperoleh kesemapatan
memenuhi kebutuhan wisata, melakukan usaha
pariwisata, menjadi pekerja buruh pariwisata, dan atau
berperan dalam proses pembangunan kepariwisataan.
Pasal 19 ayat (2), setiap orang dan atau masyarakat
didalam dan disekitar destinasi pariwisata mempunyai
hak prioritas menjadi pekerja/buruh, kongsinya, dan
atau pengelolaan.
Dalam Pasal 22 mengatur hak-hak pengusaha
pariwisata yang meliputi hak mendapatkan kesempatan
yang sama dalam bidang pariwisata, membentuk
dan menjadi anggota asosiasi kepariwisataan,
mendapatkan perlindungan hukum dalam berusaha,
dan mendapatkan fasilitas sesuai dengan peraturan
perundang-undangan. Sebagaimana halnya konsep
hak dan kewajiban bahwa dalam setiap hak dan
kewajiban selalu terkandung hubungan timbal balik.
Demikian halnya dalam pengusahaan pariwisata.
Hak-hak warga negara dan badan usaha merupakan
kewajiban pemerintah untuk dipenuhi, dan sebaliknya
kewajiban masyarakat atau pengusaha pariwisata
menjadi hak pemerintah. Agar hak dan kewajiban
kedua pihak ini dapat berjalan secara seimbang, maka
dibutuhkan instrumen izin.
Izin bagi pengusaha pariwisata akan menjadi
dasar hukum usahanya. Dalam izin tersebut tertuang
batasan-batasan usaha, syarat-syarat formal dan
materil yang harus dipenuhi, dan syarat-syarat
lainnya. Pemenuhan syarat-syarat ini akan menjadi
dasar untuk diterbitkannya izin, sekaligus terkandung
wewenang pengawasan pemerintah didalamnya.
Setelah izin dikeluarkan, pejabat yang bersangkutan
dapat melakukan pengawasan baik secara rutin
maupun insidentil, untuk memastikan bahwa
pengusaha pariwisata menjalankan usahanya dalam
batasan-batasan yang telah ditentukan dalam izin
dan peraturan perundang-undangan. Jika pemegang
izin tidak dapat memenuhinya maka akan dijadikan
sebagai dasar oleh pejabat yang berwenang untuk
melakukan penegakan hukum bidang perizinan.
Dalam hukum administrasi negara, tindakan-
tindakan hukum pemerintah dalam memberikan
pelayanan publik termasuk pelayanan perizinan
harus memenuhi aspek-aspek legalitas berupa
prosedur, substansi dan aspek wewenang. Aspek
192   1st International Proceeding: Building Synergy on Diversity in The Borders “Embodying The Global Maritime Axis”
prosedur meliputi tata cara dan syarat-syarat yang
harus dilalui dan dipenuhi agar izin dapat diterbitkan.
Aspek substansi berkaitan dengan isi keputusan/izin
dengan tujuan dan isi dari pada izin. Sedangkan
aspek wewenang berkaitan dengan dasar hukum yang
memberikan wewenang bagi pejabat penerbit izin.
Apabila aspek-aspek ini tidak terpenuhi maka akan
berkonsekuensi pada terbitnya izin yang mengandung
cacat hukum.
1. Batasan kewenangan pemerintah daerah
dalam bidang kepariwisataan
Undang-undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang
Pemerintahan Daerah membagi urusan pemerintahan
menjadi urusan pemerintahan absolut, urusan
pemerintahan wajib, dan urusan pemerintahan
umum. Urusan konkuren merupakan urusan yang
dibagi antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah
propinsi dan pemerintah daerah kabupaten kota
sebagai dasar pelaksanaan otonomi daerah.
Urusan pemerintahan konkuren yang menjadi
kewenangan pemerintah daerah, dikelompokan lagi
menjadi urusan pemerintahan konkuren yang bersifat
wajib dan urusan pemerintahan konkuren yang bersifat
pilihan. Urusan pemerintahan ini diklasifikasikan
lagi menjadi urusan pemerintahan yang menyangkut
pelayanan dasar dan urusan pemerintahan yang
tidak menyangkut pelayanan dasar. Kepariwisataan
sesuai ketentuan Pasal 12 Ayat (3) Huruf b Undang-
Undang pemerintahan daerah, merupakan urusan
pemerintahan yang bersifat pilihan. Dengan rumusan
ini menjadi landasan hukum adanya kewenangan
pemerintah daerah dalam pengelolaan kepariwisataan.
Selanjutnya pada bagian lampiran dari undang-
undang tersebut mengelompokan batasan-batasan
urusan kepariwisataan antara pemerintah pusat,
pemerintah daerah propinsi, dan pemerintah
daerah kabupaten/kota. Urusan pemerintah daerah
kabupaten/kota dirinci sebagai berikut;
a. Destinasi pariwisata, meliputi pengelolaan
daya tarik wisata kabupaten/kota, pengelolaan
kawasan strategi kabupaten/kota, pengelolaan
destinasi pariwisata kabupaten/kota, dan
penetapan tanda daftar usaha kabupaten/kota
b. Pemasaran pariwisata, meliputi pemasaran
pariwisata dalam dan luar negeri, daya tarik,
destinasi dan kawasan strategis pariwisata
kabupaten/kota
 c. Pengembangan ekonomi kreatif melalui
pemanfaatan dan perlindungan hak intelektual,
yang mencakup penyediaan prasaran (zona
kreatif/ruang keratif/kota kreatif) sebagai ruang
berekspresi, berpromosi dan berinteraksi bagi
insan kreatif di daerah kabupaten/kota.
d. Pengembangan sumberdaya pariwisata dan
ekonomi kreatif, mencakup pelaksanaan
peningkatan kapasitas sumber daya manusia
pariwisata dan ekonomi kreatif tingkat dasar
Pemerintah daerah kabupaten dan kota
dalam menjalankan urusan pemerintahan bidang
kepariwisataan, hanya dapat dilaksanakan dalam
batasan-batasan yang diatur dalam Undang-Undang
Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah.
Tindakan diluar itu akan dianggap sebagai tindakan
tanpa wewenang sehingga tidak memiliki kekuatan
hukum.
2. Bentuk wewenang pemerintah daerah
kabupaten dan kota
Bentuk wewenang pemerintah daerah memiliki
kaitan dengan darimana sumber wewenang itu
diperoleh pemerintah daerah. Sumber wewenang
pemerintah terdiri atas wewenang atribusi, wewenang
delegasi, dan wewenang mandat. Wewenang atribusi
merupakan wewenang asli yang melekat pada jabatan.
Terkait dengan konsep wewenang ini, Philipus M.
Hadjon menguraikan bahwa wewenang atribusi
adalah wewenang yang diberikan atau ditetapkan
untuk jabtan tertentu. Dengan demikian wewenang
atribusi merupakan wewenang yang melekat
pada suatu jabatan. Kewenangan delegasi adalah
wewenang pelimpahan. Sedangkan wewenang mandat
mengandung makna penugasan, bukan pelimpahan.
Wewenang apapun bentuknya selalu digunakan
untuk melaksanakan tugas dan fungsi. Artinya
wewenang merupakan dampak ikutan dari adanya
suatu tugas dan funsi tertentu yang digunakan untuk
ketertiban penyelenggaraan tugas dan fungsi tersebut
agar tetap berada dalam batasan-batasan yang legal
dan terkontro, dan terspesifikasi. Tentang wewenang
pemerintah daerah kabupaten kota dalam sektor
pariwisata dapat ditemukan dalam Undang-Undang
Nomor 10 Tahun 2009 Tentang Kepariwisataan,
Peraturan Menteri Pariwisata Nomor 18 Tahun 2016
Tentang PendaftaranUsaha Pariwisata.
Izin Sebagai Intrumen Yuridis bagi Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota dalam Membangun Pariwisata di Era Otonomi Daerah
Pasal 30 Undang-Undang Nomor 10 Tahun
2009 Tentang Kepariwisataan mengatur bahwa
pemerintah kabupaten/kota berwenang Menyusun
dan menetapkan rencana induk pembangunan
kepariwisataan kabupaten/kota, Menetapkan
destinasi pariwisata kabupaten/kota, Menetapkan
daya tarik wisata kabupaten/kota, Melaksanakan
pendaftaran, pencatatan dan pendataan pendaftaran
usaha pariwisata, Mengatur penyelenggaraan dan
pengelolaan kepariwisataan wilayahnya, Memfasilitasi
dan melaksanakan promosi destinasi wisata dan
produk pariwisata yang berada di wilayahnya,
Memfasilitasi pengembangan daya tarik wisata
baru, Menyelenggarakan pelatihan dan penelitian
kepariwisataan dalam lingkup kabupaten/kota,
Memelihara dan melestarikan daya tarik wisata yang
berada diwilayahnya, Menyelenggarakan bimbingan
masyarakat sadar wisata, Mengalokasikan anggaran
kepariwisataan
Selanjutnya dalam Peraturan Menteri Pariwisata
Nomor 18 Tahun 2016 Tentang Pendaftaran Usaha
Pariwisata, telah merinci dengan jenis jenis-jenis usaha
pariwisata. Kaitan dengan itu kewenangan pemerintah
daerah kabupaten dan kota yang diatur dalam
peraturan tersebut meliputi pendaftaran izin usaha
pariwisata, dan adanya pendelegasian wewenang
pengaturan kepada daerah. Sebagaimana halnya sifat
peraturan perundang-undangan yang selalu tersusun
dari norma yang abstrak hingga norma kongkrit.
Dari yang bersifat umum hingga khusus, maka
untuk terwujudnya penyelenggaraan pembangunan
kepariwisataan perlu adanya peraturan-peraturan
lokal pada tingkat daerah baik dalam bentuk PERDA
maupun PERBUB. Dalam masing-masing peraturan
tersebutlah akan mengatur secara lengkap kewenangan
pejabat penerbit izin, prosedur penerbitan izin, dan
materi-materi muatannya.
Adanya aturan yang jelas pada tingkat lokal
akan memberikan kepastian hukum bagi pelaku
usaha untuk melakukan investasi usaha, yang pada
akhirnya akan menopang perekonomian daerah.
Pada sisi lain dengan adanya dasar regulasi daerah
yang jelas, akan memberikan kepastian pengusaha
kepariwisataan dalam pengajuan izin-izin usahanya.
Semakin banyak pengusaha yang merasa nyaman
dan terlindungi kepentingan usahanya oleh hukum,
akan meningkatkan pertumbuhan ekonomi,
dan memberikan manfaat secara signifikan bagi
pendapatan asli daerah.
193  
H. PENUTUP
1. Kesimpulan
1. Kewenangan penyelenggaraan perizinan
dibidang kepariwisataan telah mendapatkan
pengaturan yang cukup pada tataran legislasi
pusat. Landasan kewenangannya sangat kuat
karena bersifat delegatif. Agar kewenangan
yang cukup kuat ini dapat digunakan dengan
baik dalam membangung pariwisata di
daerah maka perlu diikuti delang pengaturan-
pengaturan pada tingkat lokal untuk memberikan
jaminan perlindungan hukum bagi dunia usaha
kepariwisataan.
2. Peraturan daerah Kabupaten dan kota dan/
atau peraturan Bupati/Walikota, harus diatur
secara lengkap aspek-aspek yang berkaitan
dengan perizinan, agar pelaku usaha tidak
diperhadapkan pada permasalahn-permasalahan
klasik menyangkut mekanisme dan syarat
perizinan yang berat dan berbelit-belit.
2. Saran
1. Pemerintah daerah kabupaten dan kota harus
mengidentifikasi secara lengkap peluang-peluang
usaha kepariwisataan, agar menjadi reverensi
bagi dunia usaha
194   1st International Proceeding: Building Synergy on Diversity in The Borders “Embodying The Global Maritime Axis”
2. Sektor perizinan harus mendapatkan perhatian
serius dengan menetapkan landasan yuridisnya
dalam peraturan daerah, agar usaha-usaha
potensial bidang kepariwisataan dapat dikelola
dan memberikan kontribusi bagi pembangunan
daerah.
DAFTAR BACAAN
Bagir Manan; Menyongsong Fajar Otonomi Daerah. Pusat
Studi Hukum Fakultas Hukum UII. Jogjakarta, 2001
Djamiati,Tatiek Sry; perizinan sebagai instrumen yuridis dalam
pelayanan publik, Universitas Airlangga, 2007;
Gautama Sudargo, Pengertian Tentang Negara Hukum, Alumni
Bandung 1973
Hadjon Philipus M, Pengantar Hukum Perizinan, Yuridika ,
Surabaya 1993, hlm 5
---------------------------Hukum Administrasi dan Good Governance,
Universitas Trisakti Jakarta 2010
Harun dkk, Perizinan di Era Zitizen Friendly, Muhammadiyah
Univercity Press, Surakarta, 2017, hlm 9 -10.
H.R. Ridwan Hukum Administrasi Negara, Edisi Revisi. Raja
Gravindo Persada, Depok 2014,
Indroharto. Usaha Memahami Undang-Undang Tentang
Peradilan Tata Usaha Negara. Buku I. Pustaka Sinar
Harapan. Jakarta, 1996, Hlm 83
Mardiasmo, Otonomi dan manajamen keuangan daerah, Andy
Yogyakarta 2004
Puspitosari Hesti dkk, Filosofi Pelayanan Publik
Sukriono Didik, Hukum Konstitusi dan Konsep Otonomi
Daerah. Kajian Politik Hukum Tentang Konstitusi,
Otonomi daerah dan Desa pasca perubahan konstitusi.
Setara Press, Malang 2013, hlm 131