Bab 9

Peranan Pemerintah Di Bidang Ekonomi

9. A. Intervensi Dan Fungsi Ekonomi Pemerintah

Dalam kancah perekonomian modern, peranan pemerintah dapat dipilah dan ditelaah menjadi empat
macam kelompok peran, yaitu:

1. Peran Alokatif, yakni peranan pemerintah dalam mengalokasikan sumber daya ekonomi yang
ada agar pemanfaatannya bisa optimal dan mendukung efesiensi produksi.
2. Peran Distributif, yakni peranan pemerintah dalam mendistribusikan sumber daya kesempatan
dan hasil-hasil ekonomi secara wajar.
3. Peran Stabilisatif, peranan pemerintah dalam memelihara stabilitas perekonomian dan
memulihkannya jika berada dalam disequilibrium
4. Peran Dinamisatif, yakni peranan pemerintah dalam menggerakkan proses pembangunan
ekonomi agar lebih cepat tumbuh, berkembang, dan maju

9. B. Dasar Teori Pengeluaran Pemerintah

Identitas keseimbangan pendapatan nasional Y=C+I+G+X-M merupakan” sumber legitimasi”

pandangan kaum Keynesian akan relevansi campur tangan pemerintah dalam perekonomian. Dari notasi
yang sangat sederhana tersebut dengan gamblang dapat ditelaah bahwa kenaikan (penurunan)
pengeluaran pemerintah akan menaikkan (menurunkan) pendapatan nasional. Banyak pertimbangan yang
mendasari pengambilan keputusan pemerintah dalam mengatur pengeluarannya. Pemerintah tidak cukup
meraih tujuan akhir dari setiap kebijaksanaan pengeluarannya, tetapi juga harus memperhitungkan
sasaran antara yang akan menikmati atau terkena kebijaksanaan tersebut. Memperbesar pengeluaran
dengan tujuan semata-mata untuk meningkatkan pendapatan nasional atau memperluas kesempatan kerja
adalah tidak memadai, melainkan harus pula diperhitungkan siapa (masyarakat lapisan mana) yang akan
terperkerjakan atau meningkat pendapatannya. Pemerintah pun perlu menghindari agar peningkatan
perannya dalam perekonomian tidak justru melemahkan kegiatan pihak swasta.
Pengamatan empiris oleh Adolph Wagner terhadap Negara-negara Eropa, Amerika Serikat, dan
Jepang pada abad ke-19 menunjukkan bahwa aktivitas pemerintah dalam perekonomian cenderung
semakin meningkat. Ekonom Jerman ini mengukurnya dari Perbandingan pengeluaran pemerintah
(perkapita) terhadap Produk Nasional (perkapita). Temuannya kemudian oleh Richard A.
Musgrave dinamakan “hukum pengeluaran pemerintah yang selalu meningkat” (law of growing
public expenditures). Wagner sendiri menamakannya “hukum aktivitas pemerintah yang selalu
meningkat”(law of ever increasing state activity) dan di Indonesia lebih dikenal dengan prinsip
dalam APBN-nya Dynamic Balanced Budget.
Menurut Wagner ada lima hal yang menyebabkan pengeluaran pemerintah selalu meningkat.
Kelima penyebab dimaksud adalah
1. Tuntutan peningkatan perlindungan keamanan dan pertahanan
2. Kenaikan tingkat pendapatan masyarakat
3. Urbanisasi yang mengiringi pertumbuhan ekonomi
4. Perkembangan demokrasi
5. Ketidak efisienan birokrasi yang mengiringi perkembangan pemerintah.

Peacock dan Wiseman mengemukakan pendapat lain dalam menerangkan perilaku

perkembangan pengeluaran pemerintah. Mereka mendasarkannya pada suatu analisis “dialektika
penerimaan-pengeluaran pemerintah”. Pemerintah selalu berusaha memperbesar pengeluarannya
dengan mengandalkan penerimaan dari pajak. Padahal masyarakat tidak menyukai pembayaran pajak
yang kian besar, mereka berpendapat (hasil voting) masyarakat mempunyai batas toleransi pajak,
yakni suatu tingkat dimana masyarakat dapat memahami besarnya pungutan pajak yang dibutuhkan
oleh pemerintah untuk membiayai pengeluaran pengeluarannya. Tingkat toleransi pajak ini
merupakan kendala yang membatasi pemerintah untuk menaikkan pungutan pajak secara tidak
semena-mena atau sewenang-wenang.
Menurut Peacock-Wiseman, perkembangan ekonomi menyebabkan pungutan pajak meningkat,
yang meskipun tarif pajaknya mungkin tidak berubah, pada gilirannya mengakibatkan pengeluaran
pemerintah meningkat pula. Jadi, dalam keadaan normal, kenaikan pendapatan nasional menaikkan
pula baik penerimaan maupun pengeluaran pemerintah. Apabila keadaan normal tadi terganggu,
katakanlah karena perang atau eksternalitas lain, maka pemerintah terpaksa harus memperbesar
pengeluarannya untuk mengatasi gangguan dimaksud. Konsekuensinya, timbul tuntutan untuk
memperoleh penerimaan pajak lebih besar. Pungutan pajak yang lebih besar menyebabkan dana
swasta untuk investasi dan modal kerja menjadi berkurang. Efek ini disebut efek penggantian
(displacement effect). Postulat yang berkenaan dengan efek ini menyatakan, gangguan sosial dalam
perekonomian menyebabkan aktivitas swasta digantikan oleh aktivitas pemerintah. Pengatasan
gangguan acapkali tidak cukup dibiayai semata-mata dengan pajak, sehingga pemerintah harus juga
 meminjam dana luar negeri. Setelah gangguan teratasi, muncul kewajiban melunasi hutang dan
mnembayar bunga. Pengeluaran pemerintah pun kian membengkak karena kewajiban baru tersebut.
Akibat lebih lanjut ialah pajak tidak turun kembali ke tingkat semula meskipun gangguan telah usai.
Jika pada saat gangguan sosial dalam perekonomian timbul efek penggantian, maka sesudah
gangguan berakhir timbul pula sebuah efek lain yang disebut efek inspeksi (inspection effect).
Postulat efek ini menyatakan, gangguan sosial menumbuhkan kesadaran masyarakat akan adanya hal-
hal yang perlu ditangani oleh pemerintah sesudah redanya gangguan sosial tersebut. Kesadaran
semacam itu menggugah kesediaan masyarakat untuk membayar pajak lebih besar, sehingga
memungkinkan pemerintah beroleh penerimaan yang lebih besar pula. Inilah yang dimaksudkan
dengan analisis dialektika penerimaan-pengeluaran pemerintah. Dalam bahasa grafik, perkembangan
pengeluaran pemerintah bukanlah berpola kurva mulus berlereng positif sebagaimana tersirat dalam
pendapat Rostow dan Musgrave, melainkan berlereng positif dengan bentuk patah-patah seperti
tangga.
Setelah kita mengetahui latar belakang intervensi pemerintah dalam perekonomian dan mengenal
dasar- dasar teori pengeluarannya, kini marilah kita membahas mengenai pengeluaran dan pendapatan
pemerintah.

9. C. Pengeluaran Dan Pendapatan Pemerintah

9. C. 1 Pengeluaran Negara
Pengeluaran pemerintah dibagi menjadi dua kelompok besar.
I. Belanja Pemerintah Pusat, yang dirinci meliputi:
1. Pengeluaran Rutin:
a. Belanja pegawai (gaji, pensiun, uang makan, uang jalan, dll.)
b. Belanja barang (kertas, mobil, pemeliharaan gedung, dll)
Pengeluaran ini dirinci per kementrian dan per daerah
c. Pembayaran bunga hutang (dalam negeri dan luar negeri)
d. Subsidi2
e. Pengeluaran rutin lainnya
2. Pengeluaran Pembangunan
Yang bertujuan untuk memajukan kegiatan ekonomi di bidang industri, pertanian,
perhubungan, kesehatan, pendidikan, perluasan kesempatan kerja, dan lain lain. Pengeluaran
pembangunan sebagian besar digolongkan sebagai investasi dan dilaksanakan dalam bentuk
proyek-proyek pembangunan
II. Dana Perimbangan,
 Yaitu subsidi kepada daerah, melalui yang disebut Dana Bagi Hasil dan Dana Alokasi Umum/
Khusus.

Melalui Pengeluarannya ini pemerintah ikut serta dalam arus uang dan arus barang/jasa dan dengan
demikian dapat mempengaruhi seluruh kegiatan ekonomi.

9. C. 2. Sumber-Sumber Pendapatan Negara

Untuk membiayai pengeluaran-pengeluarannya itu pemerintah membutuhkan uang banyak sekali.

Tentu didapatkan dari pembayaran pajak masyarakat dan bangsa kita sendiri. Itulah pentingnya kita
membayar pajak.
Pajak merupakan sumber pendapatan Negara yang penting. Selain itu pemerintah juga dapat
memperoleh uang dari penerimaan bukan pajak, bagian laba BUMN, dan pinjaman/bantuan luar
negeri.

1. Pajak
Pajak adalah sumbangan wajib, yang dipungut pemerintah yang sah (resmi), tanpa adanya balas
jasa (kontraprestasi) yang secara langsung diterima oleh pembayar pajak. Pendapatan dari pajak
dibedakan pajak dalam negeri (PPh, PPn, PBB, Cukai) dan pajak hasil perdagangan internasional
(Bea masuk, pajak ekspor). Dalam hal ini salah satu sumber keuangan Negara yang sangat besar bagi
Indonesia adalah pajak-pajak yang diperoleh dari produksi dan ekspor minyak bumi dan gas alam.

2. Penerimaan Bukan Pajak

Penerimaan Negara bukan pajak mencakup:
 Penerimaan pemerintah dari sumber daya alam (migas, pertambangan, kehutanan)
 Bagian laba perusahaan Negara
 Bagi-bagi hasil dengan perusahaan asing; dan
 Lain-lain: retribusi (pembayaran/pungutan untuk jasa-jasa pemerintah tertentu seperti ongkos
balik nama, SIM, dan sebagainya), tarif jasa pelabuhan, hasil sitaan/lelang/denda dll.

3. Bantuan Luar Negeri/hibah

Bantuan-bantuan dari Negara lain, dari swasta maupun dari lembaga2 Internasional (UNESCO,
UNICEF, FAO, WHO, dll). Bantuan tersebut tidak perlu dikembalikan lagi tapi terkait dalam suatu
program. Contoh: perusahaan air minum membuat sumur bor di suatu desa yang sulit mendapatkan
 air bersih(swasta), bantuan alat2 kesehatan untuk Rumah Sakit-Rumah Sakit(WHO), pengadaan
kendaraan untuk kepolisian dari pemerintah Amerika(dari Negara).

4. Pinjaman
Pemerintah bisa meminjam, baik dari Dalam Negeri maupun dari Luar Negeri yang perlu
digarisbawahi bahwa uang pinjaman memang merupakan penerimaan bagi pemerintah, tetapi bukan
pendapatan. Sumber pinjaman ada 2 :

a. Dalam Negeri
Pemerintah biasanya meminjam dari Bank Indonesia, dalam bentuk uang muka, penjualan
kertas-kertas perbendaharaan Negara atau obligasi Negara yang berbunga
b. Luar Negeri
Pemerintah dapat memperolehnya dari lembaga-lembaga internasional seperti IMF dan Bank
Dunia, dari pemerintahan Negara lain atau dari bank-bank Internasional. Sejak tahun 1968
sampai kini Indonesia banyak dibantu oleh sejumlah Negara donor IGGI (Inter-Govermental
Group on Indonesia) dimana pada tahun 1992 menjadi Consultative Group on Indonesia (CGI);
sekarang lebih dikenal dengan Paris Club.

9. D. APBN (Anggaran Pendapatan Belanja Negara)

Pengelolaan keuangan Negara harus dilaksanakan dengan penuh pertanggung jawaban karena ini
merupakan uang rakyat yang harus bisa mensejahterakan rakyatnya. Kebijakan pemerintah dalam
mengatur keuangan Negara (pengeluaran dan penerimaan, khususnya pajak) merupakan kebijakan Fiskal.
Kebijakan fiscal merupakan sarana pemerintah untuk mempengaruhi kegiatan ekonomi nasional,
pembangunan, produksi, komsumsi, kesempatan kerja, perdagangan, dan harga. Jelaslah kiranya bahwa
dalam hal pengelolaan keuangan negara unsur politik ikut memainkan peranan yang cukup penting!
Sesuai dengan UUD 1945 pasal 23, keuangan Negara diatur dengan sistem anggaran.
Pelaksanaannya melalui 5 langkah berikut:
1. Perencanaan
2. Pengesahan RAPBN oleh DPR
3. Pelaksanaan APBN oleh Pemerintah
4. Pengawasan
5. Pertanggungjawaban Pelaksanaan APBN oleh Pemerintah kepada DPR
1. PERENCANAAN
Presiden dibantu Menteri Keuangan tiap tahun menyusun Rancangan Anggaran Pendapatan
Negara(RAPBN) untuk tahun yang akan datang. RAPBN adalah suatu rencana rinci mengenai jumlah
biaya yang diperlukan untuk tahun yang akan datang, serta perkiraan sumber2 penerimaan Negara
untuk membiayai pengeluaran yang direncanakan itu.

Beberapa bulan sebelumnya Departemen Keuangan meminta pengajuan usulan untuk tiap
kementrian atau lembaga Negara berupa 2 anggaran ;
1. Anggaran Rutin dalam bentuk Daftar Usulan Kegiatan (DUK) dan usulan
2. Anggaran Pembangunan dalam bentuk Daftar Usulan Proyek (DUP).
Kemudian, Presiden memberikan evaluasi dan pengarahan kebijakan. Selanjutnya untuk mengatur
komposisi atau penyesuaian pengeluaran dengan kemampuan penerimaan diadakan pembahasan
bersama oleh Kementrian Keuangan dan Bappenas serta konsultasi dengan Bappeda. Berdasarkan
peraturan dan tata tertib DPR, Komisi APBN juga bertugas memberikan bahan-bahan pemikiran.
Proses penyusunan RAPBN selalu didasarkan asumsi, seperti:
1. Laju Pertumbuhan Ekonomi yang ditargetkan,
2. Perkembangan kurs Dollar,
3. laju Inflasi dan suku bunga,
4. produksi dan harga minyak mentah, dan sebagainya.
Apabila ada perubahan dalam harga minyak, kurs dollar(asumsi dasar) akan menyebabkan angka2
berubah dan seluruh rencana perlu direvisi.
Setelah mendapatkan persetujuan Presiden, rencana2 anggaran dituangkan dalam naskah
Rancangan Anggaran yang diajukan kepada DPR, yaitu RAPBN, disertai Nota Keuangan. RAPBN
merupakan bagian dari kebijakan pemerintah untuk masa yang akan datang, juga sarat dengan
pertimbangan politik dan pengaruh lembaga lembaga internasional seperti IMF, Bank Dunia, CGI,
dan sebagainya. Maka tidak mengherankan setiap tahun RAPBN menimbulkan diskusi dan tanggapan
yang bermacam-macam, baik mengenai jumlah-jumlah yang dicantumkan untuk berbagi pos, realistis
tidaknya asumsi-asumsi dasarnya, komposisinya (serta keandalan pelaksana-pelaksananya).

2. PENGESAHAN RAPBN oleh DPR

Dimana pemerintah tiap tahun mengajukan Nota Keuangan dan RAPBN kepada DPR. Karena
DPR melaksanakan haknya menetapkan APBN sesuai pasal 23 ayat (1) UUD 1945. Tiga puluh hari
sebelum tanggal 1 Januari (dulu 1 April) DPR harus sudah selesai mengadakan pembahasan Nota
Keuangan dan RAPBN. Bila disetujui, dengan atau tanpa revisi, maka RAPBN tersebut dapat
disahkan menjadi UU APBN dan disampaikan kepada pemerintah untuk dilaksanakan. Seandainya
ditolak, pemerintah harus menggunakan APBN tahun lalu (atau mengadakan revisi seperlunya).

3. PELAKSANAAN APBN oleh PEMERINTAH

Setelah disahkan, APBN berlaku sebagai pedoman dan program kerja pemerintah untuk waktu
satu tahun. Berdasarkan UU APBN tersebut pemerintah (presiden) menetapkan peraturan pelaksanaan
dalam Keppres agar UU tersebut segera dilaksanakan.

Setiap pengeluaran Negara harus berdasarkan Daftar Isian Kegiatan (DIK) atau Daftar Isian
Proyek (DIP), dipertanggungjawabkan dan dibukukan. Berdasarkan Keppres tersebut para menteri
atau ketua lembaga negara mengajukan konsep Daftar Isian Kegiatan (DIK-untuk anggaran
rutin/disahkan oleh MenKeu) maupun Daftar Isian Proyek (DIP-untuk anggaran
pembangunan/disahkan MenKeu dengan Bappenas).
Untuk pelaksanaan teknis dari DIP/DIK tersebut, Biro Keuangan dari tiap departemen atau
lembaga menerbitkan Surat Keputusan Otorisasi (SKO) untuk setiap mata anggaran. SKO merupakan
surat kuasa ( dari menteri atau lembaga yang bersangkutan ) pada Kantor Perbendaharaan Negara
(KPN) untuk melakukan pembayaran bagi kegiatan yang disediakan dananya dalam DIK/DIP yang
bersangkutan.
Untuk pembiayaan urusan kantor/proyek yang bersangkutan bendaharanya harus mengajukan
Surat Permintaan Pembayaran (SPP). Sedang pembayarannya dilakukan oleh Kantor Perbendaharaan
Negara (KPN) dalam bentuk Surat Perintah Membayar Uang (SPMU), yang dapat ditukarkan dengan
uang tunai di kantor Kas Negara.

4. PENGAWASAN
Instansi pengawas pelaksanaan APBN antara lain:

a. Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) selaku institusi tertinggi sesuai dengan ketentuan pasal 23
ayat 5 UUD 1945.
b. Pengawasan intern pada tingkat Eksekutif dijalankan oleh Direktur Jenderal Pengawasan
Negara (atas nama MenKeu)
 c. Dalam setiap lingkungan Departemen pengawasan Intern (Sering disebut pengawasan
melekat atau “waskat”) dilakukan oleh Inspektorat Jenderal (maupun Inspektorat jenderal
Proyek proyek Pembangunan).

Tapi kebocoran masih tetap ada dari temuan BPK dan BPKP (Badan Pengawasan Keuangan dan
Pembangunan). Dengan nilai Triliunan namun kurang ditanggapi.

5. PERTANGGUNGJAWABAN PELAKSANAAN APBN oleh PEMERINTAH kepada DPR

Pertanggung jawaban pemerintah tentang keuangan Negara kepada DPR dituangkan dalam
bentuk Perhitungan Anggaran Negara (PAN), serta Neraca Kekayaan Negara. Setiap laporan
pertanggung jawaban departemen harus dipriksa oleh BPK dan disahkan oleh Menteri Keuangan.
Hasil pemeriksaan oleh BPK diberitahukan kepada DPR. DPR(Komisi tentang APBN) kemudia n
meneliti pertanggung jawaban APBN dan memberikan pendapat mengenai hasil pemeriksaan BPK
tersebut selambat lambatnya satu bulan setelah pemerintah menyampaikan RUU tentang perhitungan
anggaran tersebut

Keseimbangan APBN
APBN dikatakan seimbang apabila jumlah total pendapatan Negara (yang diperkirakan akan
masuk) tepat menutup semua pengeluaran yang direncanakan. Apabila pengeluaran > pendapatan,
berarti ada defisit yang harus ditutup dengan pinjaman atau dengan cara lain. Sebaliknya bila
pendapatan > pengeluaran, APBN dikatakan surplus.

Demi stabilisasi dalam pembangunan, pemerintah ORBA menganut asas “Anggaran Berimbang
Fungsional dan Dinamis”. Anggaran Berimbang harus diartikan: Penerimaan total sama dengan
jumlah pengeluaran yang direncanakan. Tetapi awas! Berimbang tidak sama dengan seimbang.
Sebab “penerimaan Negara” mencakup seluruh uang masuk, termasuk hutang-hutang luar
negeri( yang ikut dicantumkan dalam APBN sebagai “penerimaan pembangunan” dan dengan
demikian ikut disahkan oleh DPR). Jadi berimbang sebenarnya defisit! Fungsional mempunyai arti
penerimaan pembangunan hanya boleh dipakai untuk proyek-proyek pembangunan. Dinamis artinya
pembiayaan pembangunan dari sumber dalam negeri harus semakin besar dan ketergantungan dari
dana bantuan luar negeri semakin berkurang. (poin 2 dan 3 belum tercapai)
Dari kejadian krisis ekonomi 1997-1998 menjadi bukti masih rapuhnya kekuatan APBN kita
yang masih berketergantungan terhadap pinjaman LN sehingga menambah beban cicilan dan bunga
kita ketika rupiah terdepresiasi. Pada poin 2 dan 3 ini belum tercapai. Kenyataanya di Negara kita
menunjukkan keadaan defisit APBN yang cukup gawat. Adapun cara agar bisa menutupi defisit itu
ditempuh(dari T.Gilarso):
1. Menghemat pengeluaran rutin yang kurang perlu, meningkatkan efesiensi aparatur Negara serta
memperketat kontrol internal (termasuk pembasmian korupsi dan pemborosan)
2. Meningkatkan pendapatan Negara, khususnya dengan intensifikasi dan ekstensifikasi pajak tapi
perlu diwaspadainya akibat dari peningkatan pajak
3. Pengurangan subsidi pemerintah (BBG,BBM,TDL,dsb) tanpa membahayakan tercukupinya
kebutuhan utama masyarakat. Karena kebijakan tersebut akan berhadapan dengan politik dan
masyarakat.
4. Memfokuskan pembangunan
5. Pinjaman dalam negeri, dengan menjual obligasi Negara. Cara ini di Negara-negara maju adalah
yang paling biasa, meskipun bunga nya memberatkan.
6. Uang muka dari Bank Sentral, cara ini biasa dulu ditempuh yang mengakibatkan inflasi dengan
menambah jumlah uang beredar
7. Bantuan LN kalaupun ada yang memberi
8. Pinjaman LN, cara ini tidak ada bahaya inflasi, tetapi beban cicilan dan bunga pinjaman mungkin
berat sekali, syukur syukur ada rescheduling. (pinjaman LN positifnya bunga cicilannya rendah
dibandingkan pinjaman DN tapi intervensi LN-nya tinggi, sedangkan Pinjaman DN positifnya
intervensi asing rendah tapi bunga pinjamannya lebih tinggi dibandingkan dengan LN.