Makalah Tanah

EKSISTENSI LARANGAN KEPEMILIKAN TANAH SECARA
LATIFUNDIA DAN ABSENTEE (GUNTAI): STUDI DI KANTOR

PERTANAHAN KABUPATEN DELI SERDANG
TESIS
Oleh
ARTHA RUMONDANG SIBURIAN

077011006/M.Kn
PROGRAM STUDI MAGISTER KENOTARIATAN

FAKULTAS HUKUM
UNIVERSITAS SUMATERA UTARA
MEDAN
2009
Artha Rumondang Siburian : Eksistensi Larangan Kepemilikan Tanah Secara Latifundia Dan Absentee (Guntai):
Studi Di Kantor Pertanahan Kabupaten Deli Serdang, 2010.
EKSISTENSI LARANGAN KEPEMILIKAN TANAH SECARA
LATIFUNDIA DAN ABSENTEE (GUNTAI): STUDI DI KANTOR
PERTANAHAN KABUPATEN DELI SERDANG
TESIS
Diajukan Sebagai Salah Satu Syarat

Untuk Memperoleh Gelar Magister Kenotariatan
Dalam Program Studi Kenotariatan Pada Fakultas Hukum
Universitas Sumatera Utara
Oleh
ARTHA RUMONDANG SIBURIAN

077011006/M.Kn
PROGRAM STUDI MAGISTER KENOTARIATAN

FAKULTAS HUKUM
UNIVERSITAS SUMATERA UTARA
MEDAN
2009
Judul Tesis : EKSISTENSI LARANGAN KEPEMILIKAN TANAH
SECARA LATIFUNDIA DAN ABSENTEE (GUNTAI);
STUDI DI KANTOR PERTANAHAN KABUPATEN
DELI SERDANG
Nama Mahasiswa : Artha Rumondang Siburian
Nomor Pokok : 077011006
Program Studi : Kenotariatan
Menyetujui
Komisi Pembimbing
(Prof.Dr.Muhammad Yamin,SH.MS.CN)
Ketua
(Notaris Syafnil Gani,SH.M.Hum) (Hj.Chadidjah Dalimunthe,SH.M.Hum)

Anggota Anggota
Ketua Program Studi, Dekan,
(Prof.Dr.Muhammad Yamin,SH.MS.CN) (Prof.Dr.Runtung,SH.M.Hum)
Tanggal lulus : 08 September 2009

Telah diuji pada
Tanggal : 08 September 2009
PANITIA PENGUJI TESIS
Ketua : Prof. Dr. Muhammad Yamin, SH. MS. CN
Anggota : 1. Notaris Syafnil Gani, SH. M.Hum
2. Hj.Chadidjah Dalimunthe, SH. M.Hum
3. Dr. T.Keizerina Devi Azwar, SH. CN. M.Hum
4. Chairani Bustami, SH. SpN. M.Kn
ABSTRAK
Indonesia merupakan sebuah negara agraris, dimana penduduknya sebagian

besar bermatapencaharian dengan pertanian. Oleh karena itu tanah merupakan faktor
yang sangat penting bagi kehidupan bangsa Indonesia. UU Nomor 5 Tahun 1960
yang dikenal dengan UUPA menyatakan bahwa tanah diperuntukkan untuk sebesar-
besarnya kemakmuran rakyat/Bangsa Indonesia, oleh karena itu penguasaan tanah
yang melampaui batas oleh segelintir orang tidak diperkenankan. Larangan
kepemilikan tanah secara latifundia adalah larangan penguasaan tanah pertanian luas
yang melampaui batas maksimum, sedangkan larangan tanah absentee (guntai)
adalah larangan kepemilikan tanah pertanian yang letaknya di luar wilayah
kecamatan tempat tinggal pemilik tanah. Larangan kepemilikan tanah secara
latifundia dan absentee (guntai) merupakan program dari landreform yang bertujuan
untuk memperbaharui struktur keagrariaan terutama terhadap tanah pertanian yang
dilakukan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat yang adil dan makmur dan
memperkuat serta memperluas pemilikan tanah, terutama kaum petani. Peraturan
pelaksanaannya adalah pasal 7, 10, 17 UUPA dan selain itu Pemerintah menerbitkan
UU No. 56 Prp Tahun 1960, PP No. 224 Tahun 1961, PP No. 41 Tahun 1964 dan PP
No. 4 Tahun 1977. Seiring dengan berjalannya waktu program landreform sejak
diterbitkannya UU No 56 Tahun 1960 dan berbagai peraturan pelaksanaannya hingga
saat ini tidak berjalan lancar, hal tersebut dikarenakan adanya indikasi ketimpangan
penguasaan tanah akibatnya banyak petani miskin yang tidak memiliki tanah
pertanian ditambah lagi dengan pertambahan penduduk berakibat menurunnya
kesejahteraan petani dan bertambahnya tuna kisma. Ketentuan peraturan perundang-
undangan tentang landreform yang ada sudah tidak sesuai lagi dengan kondisi
sekarang.
Oleh karena itu perlu dikaji bagaimana latar belakang timbulnya kepemilikan
tanah tersebut dan apakah peraturan-peraturan tersebut masih efektif
dioperasionalkan serta bagaimana peran dari Kantor Pertanahan Kabupaten Deli
Serdang terhadap pelaksanaan larangan kepemilikan tanah tersebut. Penelitian ini
bersifat deskriptif analitis, yaitu bertujuan untuk mengumpulkan serta menganalisis
data yang diperoleh secara sistematis, faktual dan akurat sehingga ditemukan
gambaran yang jelas mengenai eksistensi larangan kepemilikan tanah secara
latifundia dan absentee di Kantor Pertanahan Kabupaten Deli Serdang. Metode
pendekatannya yaitu yuridis normatif dan empiris. Sumber data berasal dari data
primer, yaitu data yang diperoleh langsung dari narasumber yaitu Pejabat Kantor
Pertanahan Kabupaten Deli Serdang serta data sekunder yaitu dengan mempelajari
bahan hukum primer, bahan hukum sekunder serta bahan hukum tersier.
Pengumpulan data dilakukan dengan cara studi kepustakaan yaitu menghimpun data
dengan melakukan penelaahan bahan kepustakaan atau data sekunder dan dengan
studi lapangan yang dilakukan untuk menghimpun data primer dengan cara
wawancara. Selanjutnya data dianalisis secara kualitatif.
Dari hasil penelitian ini disimpulkan bahwa yang menjadi latar belakang
timbulnya pemilikan tanah secara latifundia dan absentee yaitu adanya kemudahan
dalam pembuatan Kartu Tanda Penduduk (KTP), adanya penggunaan kuasa mutlak
sehingga terjadi penyelundupan hukum, serta banyaknya tanah-tanah yang tidak
terdaftar membuat jangkauan pelaksanaan landreform tidak sampai kepada sasaran.
Hal ini menunjukkan bahwa eksistensi dari peraturan tersebut sudah tidak efektif lagi.
Sehingga perlu pengawasan yang ketat dari aparat Kantor Pertanahan terhadap tanah-
tanah yang sudah diredistribusikan ataupun belum dan juga sistem informasi
pertanahan melalui komputerisasi kantor pertanahan segera di lakukan agar untuk
pemilik tanah yang ingin mendaftarkan tanahnya dapat diproses dengan cepat dan
mudah.
Kata Kunci : Eksistensi, Latifundia, Absentee (Guntai)
ABSTRACT
Indonesia is an agrarian country, in which majority of the population live in

an earning in agriculture. There fore, land is a significantly important factor for the
life of Indonesian nation. The Agrarian law No. 5/1960 which is also well known as
UUPA that land is used as great as possible for welfare of the people/ nation of
Indonesia, therefore over possession of land by some persons is not allowed.
The prohibition to own land by latifundia is the prohibition to own an agricultural
land with exceeding maximun size, while the prohibition to own absentee (guntai)
land is the prohibition to own an agricultural land located outside of the sub-district
where the land owner’s domicile. The prohibition to own latifundia and absentee
(guntai) land is the program of the landreform intended to renew the structure of
agrarian matters especially for the agriculture land to improve the welfare of the just
and prosperous society and to strengthen and to expand the ownership of land
especially for the farmer’s community. The regulation of implementation of this
program is found in Article 7,10, 17 of Agrarian Law and Law No. 56 Prp/1960,
Government Regulation No. 224/1961, Government Regulation No. 41/1964,
Government Regulation No. 4/1977. From the issuance of law No. 56/1960 and its
various regulations of implementation to present, the landreform program has not yet
gone smoothly because of the indication of the imbalance of land ownership resulted
consequently a great number of the farmers became poorer and even they failed to
own their agriculture land, in addition the increased population resulted in their
welfare decreased and the number of farmers increased. The regulations of
legislation on land reform does not go any more with the current condition.
Therefore, it needs to study the background of the incident of the land
ownership and whether or not the regulations are still effective to be operated and
how the Land Office plays its role in implementing the prohibition of land ownership.
The purpose of this analytical descriptive study with normative and empirical
juridical approach is to collect and analyze the factual and accurate data
systematically obtained to find out a clear description of the existence of the
prohibition to own latifunfia and absentee (guntai) lands in the Land Office, Deli
Serdang District. The primary data the for this study were obtained through directly
interviewing the officers of the Land Office, Deli Serdang District and the secondary
data for this study were collected through library research by studying the primary,
secondary, and tertiary legal materials. The data obtained were then qualitatively
analyzed.
The result of this study shows that the incident of owning latifundia and
absentee (guntai) lands was caused by the simplicity of making the identification card
for the residents, the use of absolute power that resulted in law infiltration, and the
great number of unregistered lands that the implementation of landreform could
reach the person targeted. This condition shows that the existence of the regulation is
not effective any more that a strict control from the apparatuses of Land Office on
the lands which have been or have not been redistributed and computers should be
installed in the Land Office for the land information system that the land owner who
wants to register his land can be easily and quickly processed.
Key words: Existence, Latifundia, Absentee (Guntai)
KATA PENGANTAR
Puji dan syukur dipanjatkan kepada Tuhan Yang Maha Besar dan Pengasih,
karena berkat dan kasihNya Penulis diberi kesehatan, kekuatan, dan kesabaran serta
khidmat, sehingga dapat menyelesaikan tesis ini sebagai persyaratan untuk
memperoleh gelar MAGISTER KENOTARIATAN pada Fakultas Hukum
Universitas Sumatera Utara. Adapun judul tesis Penulis adalah “EKSISTENSI
LARANGAN KEPEMILIKAN TANAH SECARA LATIFUNDIA DAN
ABSENTEE (GUNTAI): STUDI DI KANTOR PERTANAHAN KABUPATEN
DELI SERDANG.”
Dalam menyelesaikan tesis ini, Penulis banyak memperoleh bantuan baik
berupa pengajaran, bimbingan dan arahan dari berbagai pihak. Pada kesempatan ini
Penulis tidak lupa menyampaikan penghargaan serta terimakasih yang tulus kepada
semua pihak yang telah turut memberikan bantuan kepada penulis baik secara
langsung maupun tidak langsung sejak awal Penulis menjalani perkuliahan hingga
penyusunan tesis ini dan penyelesaiannya.
Dalam kesempatan ini dengan kerendahan hati, Penulis menyampaikan
ucapan terimakasih yang tulus dan penghargaan setinggi-tingginya kepada:
1. Bapak Prof. Chairuddin P. Lubis, DTM&H, SpA(K), selaku Rektor Universitas
Sumatera Utara atas kesempatan dan fasilitas yang diberikan kepada penulis
untuk mengikuti dan menyelesaikan pendidikan;
2. Bapak Prof. Dr. Runtung SH.M.Hum, selaku Dekan Fakultas Hukum Universitas
Sumatera Utara.
3. Bapak Abdul Rahim Lubis, SH. M.Kn, selaku Kepala Seksi Hak Tanah dan
Pendaftaran Tanah pada Kantor Pertanahan Kabupaten Deli Serdang dan Bapak
Drs. Aman Tarigan, selaku Kepala Seksi Pengaturan dan Penataan Pertanahan,
yang telah bersedia penulis wawancarai dan memberikan informasi serta telah
menjawab seluruh pertanyaan sehubungan dengan penulisan tesis ini;
4. Bapak Prof. Dr. Muhammad Yamin Lubis, SH. MS. CN selaku Ketua Program
Studi Kenotariatan Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara sekaligus
Pembimbing Utama, yang telah begitu terbuka dan penuh perhatian memberi
bimbingan, arahan dan dorongan sehingga Penulis selalu terdorong untuk menjadi
lebih baik lagi. Penulis mengucapkan terimakasih yang sebesar-besarnya;
5. Bapak Notaris Syafnil Gani, SH. M.Hum, selaku Dosen Pembimbing II
yang selalu memberikan bimbingan, perhatian, dorongan dan arahan kepada
Penulis;
6. Ibu Hj. Chadidjah Dalimunthe, SH. M.Hum, selaku Dosen Pembimbing III yang
telah banyak memberikan masukan dan arahan dalam penyempurnaan tesis
Penulis;
7. Ibu Dr. T. Keizerina Devi Azwar, S.H, CN, M.Hum selaku Sekretaris Program
Studi Kenotariatan Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara sekaligus Dosen
Penguji dalam penulisan ini yang telah memberi masukan kepada Penulis;
8. Ibu Chairani Bustami, SH, SpN, MKn, selaku Dosen Penguji yang telah
memberikan masukan serta kritik yang membangun kepada Penulis;
9. Seluruh Staf Pengajar Program Studi Kenotariatan Universitas Sumatera Utara
atas jasa mereka yang telah mencurahkan ilmu pengetahuannya dan mendidik
Penulis sehingga dapat menyelesaikan studi ini;
10. Seluruh Staf Administrasi Program Studi Kenotariatan Universitas Sumatera
Utara yang senantiasa memberikan bantuannya kepada Penulis selama masa
perkuliahan;
11. Kepada yang terhormat dan terkasih (Alm) Papa R.J.S Siburian, SH dan Mama R
Aritonang sebagai orang tua terbaik yang selalu mendoakan, membesarkan
Penulis dengan penuh pengorbanan, sabar dan tabah dalam segala hal dari dulu,
sekarang, esok dan seterusnya yang menjadi bagian dalam hidup Penulis serta
memotivasi untuk melanjutkan pendidikan S2;
12. Kepada kakakku Ir.Roselyne Siburian dan H Sitorus SE, abang-abangku: Ir.
Willfried Siburian dan Dr. Imelda Simbolon serta Andreas Siburian, SH dan Lina
Manurung, Amd.AK serta keponakan-keponakanku: Yohannes Christian, Yohana
Carla, Josephine, Jeremia, dan Gabriela terimakasih yang tulus buat doa,
semangat serta motivasi yang tiada hentinya kepada Penulis untuk melanjutkan
pendidikan. I love u All ................
13. Kepada Bang Sopar Siburian, SH. SpN. M.H, yang telah memberikan dukungan,
nasehat yang tiada hentinya sehingga Penulis dapat menyelesaikan pendidikan
Program Studi Kenotariatan di Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara.
Serta untuk semua teman-temanku: Monalisa Simatupang, SH.M.Kn, Kak Rani,
Bang Pendi, Diana, Armaini, Anna, Freddy, Juni di Kantor Notaris Sopar
Siburian,SH,SpN,M.H, terimakasih atas dukungan dan motivasi yang tiada
hentinya;
14. Teman-teman mahasiswa Program Studi Kenotariatan Universitas Sumatera
Utara angkatan 2007. To my best friends: Juliana, Lisbeth, Novi, Lenny, Afni,
Juni Surbakti, thanks for your kindness. Juga untuk kelas B dan C, special kelas
A yang tidak bisa Penulis sebutkan satu persatu, thanks atas kekompakannya
selama ini dan yang selalu memotivasi serta memberikan semangat dalam
menyelesaikan tesis ini;
15. Rekan-rekan pada Magister Kenotariatan yang tidak dapat penulis sebutkan satu
persatu yang telah memberikan bantuan semangat, dorongan, motivasi kepada
penulis dalam menyelesaikan penulisan tesis ini;
16. Special untuk Keluarga Besar Inangtua Sipahutar yang telah memberikan tempat
tinggal untuk Penulis tempati selama menyelesaikan pendidikan Kenotariatan di
Universitas Sumatera Utara;
17. Kepada semua pihak yang tidak dapat Penulis sebutkan satu persatu yang telah
memberikan bantuan dan perhatiannya sehingga Penulis dapat menyelesaikan
perkuliahan dan penulisan tesis ini.
Akhir kata, semoga Tuhan Yang Maha Esa melimpahkan Rahmat-Nya kepada
kita semua dan penulis menyadari tesis ini masih jauh dari sempurna, namun
diharapkan semoga tesis ini dapat bermanfaat bagi semua pihak.
Medan, Oktober 2009
Penulis,
ARTHA SIBURIAN
RIWAYAT HIDUP
I. Identitas Pribadi
Nama : Artha Siburian
Tempat/Tanggal lahir : Tg. Balai Karimun, 16 Juli 1974
Jenis Kelamin : Perempuan
Agama : Kristen Protestan
Alamat : Jl. Malaka II Nomor 126. Klender
Jakarta Timur. (13460)
II. Orang Tua
Nama Ayah : (Alm) RJS Siburian, SH
Nama Ibu : R Aritonang
III. Pendidikan
1. SDN Malaka 09 Pagi, Jakarta Timur, lulus tahun 1986
2. SMPN 165 Jakarta Timur, lulus tahun 1989
3. SMAN 59 Jakarta Timur, lulus tahun 1992
4. Sarjana Hukum Universitas Cenderawasih Jayapura, Irian Jaya, lulus tahun
1997.
DAFTAR ISI
Halaman
ABSTRAK ........................................................................................... i
ABSTRACT ......................................................................................... iii
KATA PENGANTAR ........................................................................ v
RIWAYAT HIDUP ............................................................................. x
DAFTAR ISI ....................................................................................... xi
DAFTAR LAMPIRAN ...................................................................... xiii
BAB I PENDAHULUAN .......................................................... 1
A. Latar Belakang ........................................................... 1

B. Perumusan Masalah ................................................... 16
C. Tujuan Penelitian ....................................................... 16
D. Manfaat Penelitian ..................................................... 17
E. Keaslian Penelitian .................................................... 17
F. Kerangka Teori dan Konsepsi ................................... 17
G. Metode Penelitian ...................................................... 26
BAB II LANDREFORM DAN KEPEMILIKAN TANAH

SECARA LATIFUNDIA DAN ABSENTEE
(GUNTAI) ..................................................................... 30
A. Landreform ................................................................ 30
B. Kepemilikan Tanah Secara Latifundia ...................... 52
C. Kepemilikan Tanah Secara Absentee (Guntai) ........ 63
BAB III LARANGAN KEPEMILIKAN TANAH
LATIFUNDIA DAN ABSENTEE (GUNTAI)
DI KABUPATEN DELI SERDANG ........................... 73
A. Pelaksanaan Peraturan Kepemilikan Tanah

Latifundia dan Absentee (Guntai) ............................ 73
B. Efektifitas Larangan Kepemilikan Tanah Latifundia
dan Absentee (Guntai) ............................................... 83
BAB IV PERAN DAN TANGGUNG JAWAB KANTOR

PERTANAHAN TERHADAP TANAH LATIFUNDIA
DAN ABSENTEE (GUNTAI) DI KABUPATEN
DELI SERDANG .......................................................... 92
A. Kebijakan Pertanahan Berdasarkan Peraturan
Presiden Nomor 10 Tahun 2006 ............................... 92
B. Peran dan Tanggung Jawab Kantor Pertanahan
Kabupaten Deli Serdang Terhadap Kepemilikan
Tanah Secara Latifundia dan Absentee (guntai) ........ 96
BAB V KESIMPULAN DAN SARAN ...................................... 104

A. Kesimpulan ................................................................ 104
B. Saran .......................................................................... 107
DAFTAR PUSTAKA .......................................................................... 109
DAFTAR LAMPIRAN
Nomor Judul Halaman
1. Surat balasan riset dari Kantor Pertanahan 114
Kabupaten Deli Serdang
BAB I
PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Negara Indonesia adalah negara agraris dimana penduduknya sebagian besar
bermatapencaharian dibidang pertanian (agraris) baik sebagai petani pemilik tanah,
petani penggarap tanah maupun sebagai buruh tani. Oleh karena itu tanah sebagai
tempat berusaha merupakan faktor yang sangat penting bagi kelangsungan hidup
masyarakat. Setiap orang membutuhkan tanah karena tidak ada aktivitas atau kegiatan
orang yang tidak membutuhkan tanah. 1 Pentingnya arti tanah bagi kehidupan manusia
ialah karena kehidupan manusia itu sama sekali tidak dapat dipisahkan dari tanah.
Mereka hidup di atas tanah dan memperoleh bahan pangan dengan cara
2
mendayagunakan tanah.
Arti penting tanah tersebut dapat dilihat dalam Pasal 33 ayat (3) UUD 1945
yang menyatakan “Bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung didalamnya
dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.”
Jelas, bahwa tanah sebagai tempat berusaha, yang merupakan bagian dari permukaan
bumi harus dipergunakan sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat.
Setelah kemerdekaan, pada tahun 1945 Indonesia menghadapi masalah
mendasar dibidang hukum pertanahan, yaitu terdapatnya masalah kepemilikan tanah
1
Tampil Anshari Siregar, Mempertahankan Hak Atas Tanah, (Medan: Multi Grafik Medan,
2005), hlm. 2.
2
G. Kartasapoetra, R.G. Kartasapoetra, A.G. Kartasapoetra, A. Setiady, Hukum Tanah
Jaminan UUPA Bagi Keberhasilan Pendayagunaan Tanah, (Jakarta: Bina Aksara, 1985), hlm. 1
yang tidak proporsional, kebutuhan tanah pertanian yang meningkat terus serta
didorong oleh jumlah pertambahan penduduk. Dalam mengatasi masalah tersebut
sebagai negara merdeka yang berdaulat penuh berusaha untuk mengatur kehidupan
bernegara dengan mewujudkan hukum agraris nasional.
Pembaharuan struktur keagrariaan terutama pada tanah pertanian dilakukan
untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat yang semula tidak memiliki lahan olahan
atau garapan untuk memiliki atau mempunyai lahan. Berbagai upaya telah dilakukan
dan diawali pada tahun 1945 dengan penghapusan hak-hak istimewa di desa Perdikan
(desa-desa bebas). 3 Selanjutnya pada Tahun 1958, Pemerintah menghapuskan tanah-
tanah partikulir 4 yang semula dijual kepada warga negara Inggris, Arab dan Cina oleh
Pemerintahan Kolonial Belanda, selama masa kesulitan ekonomi pada awal abad ke
19. 5 Dan berdasarkan Undang-undang Nomor 1 Tahun 1958 tentang Tanah Partikulir,
terhadap pemilik tanah diberikan pilihan untuk menjual tanahnya baik secara
langsung kepada petani atau pemerintah untuk dibagi-bagikan. Dan pada saat yang
3
Desa Perdikan adalah desa yang mempunyai hak istimewa berupa pembebasan dari
pembayaran pajak tanah, karena jasa-jasa tertentu pendirinya kepada Raja atau Sultan yang berkuasa.
Para pendiri desa diangkat sebagai kepala desa dengan jabatan yang bersifat turun temurun. Para
kepala desa menganggap bahwa diri mereka adalah pemilik tanah-tanah luas yang dikerjakan dan
digarap oleh penduduk asli sebagai penyakap atau penggarap bagi hasil. (Boedi Harsono, Hukum
Agraria Indonesia, Sejarah Pembentukan Undang-undang Pokok Agraria, Isi dan Pelaksanaannya,
Jilid I. (Jakarta: Djambatan, Edisi Revisi 1999), hlm. 90.
4
Tanah Partikulir adalah tanah eigendom di atas mana pemiliknya sebelum UU ini berlaku
mempunyai hak-hak pertuanan. (Lihat Pasal 1 UU No. 1 Tahun 1958). Hak-hak pertuanan yang ada
pada tanah partikulir itu adalah: (1) Hak untuk mengangkat atau mengesahkan pemilihan serta
memberhentikan kepala kampung atau desa dan kepala-kepala umum; (2) Hak untuk menuntut kerja
paksa atau memungut uang pengganti kerja paksa dari penduduk; (3) hak untuk mengadakan
pungutan-pungutan baik yang berupa uang atau hasil tanah dari penduduk; (4) hak-hak yang menurut
peraturan-peraturan lain dan atau adat setempat sederajat dengan hak pertuanan; (5) Hak-hak untuk
mendirikan pasar, memungut biaya pemakaian jalan dan penyeberangan. (Chadidjah Dalimunthe,
Pelaksanaan Landreform di Indonesia dan Permasalahannya, Medan: USU, 2005, hlm. 32)
5
Erman Rajagukguk, Hukum Agraria Pola Penguasaan Tanah Dan Kebutuhan Hidup.
(Jakarta: Chandra Pratama, 1995), hlm. 2.
bersamaan diusahakan untuk menyusun ketentuan hukum agraria yang baru, ditandai
dengan dibentuknya berbagai kepanitiaan dengan maksud untuk merombak ketentuan
yang diatur dalam Agrarische Wet Tahun 1870. Dimulai dari Panitia Agraria Yogya
(1948)6, Panitia Agraria Jakarta (1951) 7, Panitia Soewahjo (1956)8, Rancangan
Soenarjo (1958) 9 dan Rancangan Sadjarwo (1960). 10
Setelah melewati jalan panjang dan berliku, Bangsa Indonesia sepakat untuk
melakukan pembaharuan dibidang keagrarian pada periode tahun 1960-an sebagai
perwujudan dari Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 dengan dikeluarkannya Undang-undang
Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria yang selanjutnya
disebut dengan Undang-undang Pokok Agraria (UUPA) pada tanggal 24 September
1960. Salah satu aspek hukum penting dengan diundangkannya UUPA adalah
dicanangkannya program landreform di Indonesia. Program dari landreform tersebut
adalah : 11
a. Pembatasan luas maksimum penguasaan tanah;

b. Larangan pemilikan tanah secara absentee (guntai);
6
Panitia ini bertemu di Yogyakarta, dibentuk berdasarkan Penetapan Presiden Republik
Indonesia Nomor 16 Tahun 1948 tanggal 21 Mei 1948 dan diketuai oleh Sarimin Reksodihardjo.
7
Dengan Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 36 Tahun 1951 tanggal 19 Maret
1951, Panitia Agraria Yogya dibubarkan dan dibentuk panitia baru agrarian, yang berkedudukan di
Jakarta dan diketuai oleh Sarimin Reksodihardjo dengan wakil ketua Sadjarwo.
8
Dengan Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 1956 tanggal 14 Januari
1956, Panitia Agraria Jakarta dibubarkan dan diganti dengan panitia baru, dan diketuai oleh Soewahjo
Soemodilogo.
9
Rancangan Undang-undang Agraria diselesaikan oleh Panitia Soewahjo pada tanggal 6
Pebruari 1958 namun kemudian diganti dengan rancangan yang baru. Dikenal dengan Rancangan
Soenarjo yang menjabat sebagai Menteri Agraria pada waktu itu. Rancangan ini diajukan ke Parlemen
pada tanggal 24 April 1958.
10
Berdasarkan Keputusan Presiden tanggal 5 Juli 1959, Rancangan Undang-undang yang
telah dimajukan sekali lagi diubah. Rancangan yang baru dinamakan Rancangan Sadjarwo dan
dimajukan pada Parlemen tanggal 1 Agustus 1960.( Erman Rajagukguk, Ibid)
11
Supriadi, Hukum Agraria, (Jakarta: Sinar Grafika, 2007), hlm. 203.
c. Redistribusi tanah-tanah yang selebihnya dari batas maksimum, tanah-tanah
yang terkena larangan absentee, tanah-tanah bekas swapraja dan tanah-tanah
negara;
d. Pengaturan soal pengembalian dan penebusan tanah-tanah pertanian yang
digadaikan;
e. Pengaturan kembali perjanjian bagi hasil tanah pertanian;
f. Penetapan luas minimum pemilikan tanah pertanian disertai larangan untuk
melakukan perbuatan-perbuatan yang mengakibatkan pemecahan pemilikan
tanah-tanah pertanian menjadi bagian-bagian yang terlampau kecil.
Sejak itu rakyat petani mempunyai kekuatan hukum untuk memperjuangkan
haknya atas tanah, melakukan pembagian hasil yang adil dan mengolah tanahnya
demi kemakmuran. Tetapi kenyataannya dalam hal penguasaan dan pemilikan tanah
masih banyak ketimpangan yang terjadi dalam masyarakat, dimana ada sekelompok
kecil masyarakat memiliki dan menguasai tanah secara berlebihan dan melampaui
batas dan di lain pihak kelompok terbesar dari masyarakat mempunyai tanah dalam
jumlah yang sangat terbatas, bahkan banyak pula yang tidak mempunyai tanah sama
sekali dan terpaksa hidup sebagai buruh tani, yang berarti sangat bertentangan dari
prinsip keadilan sosial.
Keadaan ini mengharuskan Pemerintah untuk mengatur pemilikan dan
penguasaan tanah yang ada sedemikian rupa agar benar-benar bermanfaat bagi
seluruh bangsa Indonesia. GBHN Tahun 1988 menyatakan sebagaimana yang dikutip
12
oleh M. Yamin:
“ Pemanfaatan tanah harus sungguh-sungguh membantu usaha meningkatkan

kesejahteraan rakyat dalam rangka mewujudkan keadilan sosial. Sehubungan
dengan itu perlu dilanjutkan dan makin ditingkatkan penataan kembali
12
Muhammad Yamin, Beberapa Masalah Aktual Hukum Agraria, (Medan: Pustaka Bangsa
Press, 2004), hlm. 94.
penggunaan dan penguasaan dan pemilikan tanah termasuk pengalihan hak atas
tanah.”
Pengaturan pemilikan dan penguasaan tanah yang menjadi program
landreform diatur dalam Pasal 7, 10, 17 UUPA. Pasal 7 UUPA berbunyi “Untuk tidak
merugikan kepentingan umum, maka pemilikan dan penguasaan tanah yang
melampaui batas tidak diperkenankan”. Dalam pasal ini melarang apa yang
dinamakan dengan groot grondbezitter 13 yaitu larangan pemilikan tanah yang
melampaui batas atau disebut juga dengan istilah latifundia. Larangan pemilikan
tanah secara latifundia dimaksudkan untuk mengakhiri dan mencegah bertumpuknya
tanah ditangan golongan-golongan dan orang-orang tertentu saja. Pemilikan dan
penguasaan tanah yang melampaui batas merugikan kepentingan umum, menciptakan
tuan-tuan tanah dan banyak hal-hal negatif yang mungkin terjadi seperti tidak naiknya
produksi, petani penggarap selalu akan menyewa dan uang sewa akan selalu
meningkat sehingga pendapatan mereka akan terus berkurang. Kesejahteraan sosial
dari masyarakat akan terus merosot dan condong tuan-tuan tanah memaksa para
penyewanya untuk memberikan suara pada pemilu bagi golongan yang akan
mempertahankan posisinya. Rakyat yang memerlukan tanah akan terus bertambah
dan kemiskinan sudah tidak terelakkan lagi. 14 Hal ini akan menyebabkan semakin
sempitnya atau hilangnya sama sekali kemungkinan bagi petani untuk memiliki tanah
sendiri.
13
Boedi Harsono, Op. Cit., hlm. 354
14
A.P. Parlindungan, Bunga Rampai Hukum Agraria serta Landreform, Bagian I, (Bandung:
Mandar Maju, 1989), hlm. 23-24.
Menurut taksiran pada waktu itu 60% dari jumlah petani adalah petani tidak
bertanah. 15 Sebagian dari mereka merupakan buruh tani dan sebagian lainnya adalah
mengerjakan tanah orang lain sebagai penyewa atau penggarap dalam perjanjian bagi
hasil. Jumlah petani yang tidak bertanah semakin lama akan semakin bertambah. Ini
berarti bahwa syarat untuk mendapatkan tanah garapan akan semakin berat
disebabkan bertambahnya petani yang memerlukan tanah garapan. Dan biasanya
orang-orang yang mempunyai tanah banyak makin lama tanahnya akan semakin
bertambah baik yang dimiliki maupun yang dikuasainya dalam hubungan gadai atau
jual tahunan. Dengan demikian maka pembagian hasil pertanian menjadi tidak
merata.
Bertitik tolak dari ketentuan Pasal 7 UUPA tersebut secara substansi tidak
berjalan sesuai dengan yang diinginkan. Masih ada tanah-tanah hak milik yang luas
dikuasai oleh satu orang atas nama beberapa pemilik dengan status hak milik, padahal
hal menurut PP Nomor 224 Tahun 1961 tentang Pelaksanaan Pembagian Tanah dan
Pemberian Ganti Kerugian telah memberikan batasan atas tanah pertanian. 16 Seperti
juga yang disinyalir oleh sebuah Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM) yang
17
bergerak dibidang Pembaharuan Hukum Agraria bahwa:
Jika ditelusuri dari berbagai kebijakan pemerintah, penguasaan lahan dalam

jumlah besar agaknya bermula pada tahun 1980-an. Sebagian besar penguasaan
tanah tidak hanya berada di tangan perusahaan HPH (Hak Pengelolaan Hutan),
15
Boedi Harsono, Op. Cit, hlm. 354
16
M. Yamin, Beberapa Dimensi Filosophis Hukum Agraria, (Medan: Pustaka Bangsa Press,
2003), hlm. 10.
17
“Majalah Forum Keadilan” Nomor 27 tanggal 20 Oktober 2002, seperti yang dikutip dalam
buku Supriadi, Hukum Agraria, (Jakarta: Sinar Grafika, 2007), hlm. 204.
tetapi juga perusahaan-perusahaan yang mendapat konsesi pertambangan atau
kontrak kerja pertambangan. Selain itu, perusahaan-perusahaan besar yang
berbisnis dibidang perkebunan atau agrobisnis juga menguasai lahan yang tidak
sedikit.
Selain para perusahaan pertambangan yang mendapat konsesi dari pemerintah
pusat berdasarkan kontrak kerja tersebut, banyak juga perusahaan-perusahaan lain
yang mendapatkan kemudahan dalam penguasaan atas tanah tersebut. Banyak
diantara perusahaan perkebunan yang juga dimiliki oleh para pengusaha papan atas.
Selain itu penumpukan penguasaan tanah yang melebihi batas maksimum oleh
segelintir orang pun terjadi di kota-kota besar. Seperti adanya pembangunan
perumahan mewah yang ekslusif di wilayah Jabotabek (Jakarta, Bogor, Tanggerang,
dan Bekasi), pemberian pembukaan lahan untuk keperluan perkebunan,
pertambangan, lapangan golf dan lain-lain. 18
Dari hal tersebut jelas terlihat adanya ketimpangan pemilikan dan penguasaan
tanah yang terjadi antara petani dan pengusaha-pengusaha papan atas. Untuk itu perlu
adanya penetapan luas maksimum tanah pertanian agar tidak terjadi penumpukan
tanah pertanian pada segelintir orang. Karena jika terjadi penumpukan pada segelintir
orang, maka akan merugikan para petani yang menjadikan sawah sebagai alat
produksi dan sumber mata pencaharian.
Sebagai konsekwensi dari Pasal 7 UUPA yang tidak memperkenankan
penguasaan tanah yang melampaui batas maka dalam Pasal 17 UUPA diatur luas
18
Ibid.
maksimum dan atau minimum yang boleh dimiliki oleh satu keluarga baik dengan
hak milik atau dengan hak yang lain.
Sejalan dengan Pasal 17 UUPA, Boedi Harsono mengatakan:
Dengan demikian maka pemilikan tanah yang merupakan faktor utama dalam
produksi pertanian diharapkan akan lebih merata, dan demikian pembagian
hasilnya akan lebih merata pula. Tindakan itu diharapkan akan merupakan pula
pendorong ke arah kenaikan produksi pertanian, karena akan menambah
kegairahaan bekerja para petani penggarap tanah yang bersangkutan, yang telah
menjadi pemiliknya. 19
Mengacu pada ketentuan Pasal 17 UUPA, Pemerintah mengeluarkan
peraturan pelaksanaannya berupa Undang-undang Nomor 56 Prp Tahun 1960 tentang
Penetapan Luas Tanah Pertanian dan undang-undang ini merupakan induk
pelaksanaan landreform di Indonesia. 20 Undang-undang ini mengatur 3 masalah
yang pokok, yaitu mengenai:
1. Penetapan luas maksimum pemilikan dan penguasaan tanah pertanian;

2. Penetapan luas minimum pemilikan tanah pertanian dan larangan untuk
tanah-tanah itu menjadi bagian-bagian yang terlampau kecil;
3. Pengembalian dan penebusan tanah-tanah pertanian yang digadaikan. 21
Penetapan luas tanah pertanian yang harus dimiliki oleh seseorang diatur
dalam Pasal 1 UU Nomor 56 Prp Tahun 1960 yang menyatakan seorang atau
orang-orang yang dalam penghidupannya merupakan satu keluarga bersama-sama
hanya diperbolehkan menguasai tanah pertanian, baik milik sendiri atau kepunyaan
19
Boedi Harsono, Op.Cit., hlm. 355.
20
UU Prp 56 Tahun 1960 ini dikeluarkan Pemerintah pada tanggal 29 Desember 1960, dan
dinyatakan mulai berlaku tanggal 1 Januari 1961, tepat pada hari dilangsungkannya apa yang disebut
“Upacara Pengayunan Cangkul Pertama Pembangunan Nasional Semesta Berencana”.
21
orang lain atau dikuasai seluruhnya tidak boleh lebih dari 20 hektar, baik sawah,
tanah kering, maupun sawah dan tanah kering dan dengan mengingat keadaan daerah
yang sangat khusus, Menteri Agraria dapat menambah luas maksimum 20 hektar
tersebut dengan paling banyak 5 hektar. Melalui Undang-undang ini luas tanah
maksimum yang bisa dikuasai seseorang diatur secara rinci dengan
mempertimbangkan tersedianya tanah-tanah yang masih dapat dibagi, kepadatan
penduduk dan kesuburan tanah pertanian.
Penetapan luas maksimum dan minimum kepemilikan tanah merupakan
langkah awal untuk melaksanakan program landreform dibidang tanah pertanian yang
kemudian menjadi acuan untuk menentukan apakah seseorang mempunyai tanah
pertanian yang melampaui batas atau kecil. Berdasarkan Undang-undang Landreform
ini juga setiap orang yang mempunyai tanah pertanian yang melampaui batas
maksimum diwajibkan untuk melaporkannya kepada Kepala Kantor Pertanahan
Kabupaten/Kota.22 Setiap orang yang mempunyai tanah lebih tidak boleh
mengalihkan tanah tersebut langsung kepada pihak lain tanpa memperoleh izin dari
Kepala Kantor Pertanahan. Kepada pihak yang menjual atau tidak melaporkan
kelebihan tanahnya diancam dengan pidana kurungan tiga bulan atau denda
Rp.10.000.23 Kelebihan tanah tersebut diambil oleh negara dengan memberikan ganti
22
Undang-Undang Nomor 56/Prp/1960, Pasal 3.
23
Ketentuan Pidana ini diatur dalam Pasal 11 UU No.56/Prp/1960 tentang Penetapan Luas
Pertanian.
rugi dan selanjutnya diredistribusikan kepada petani yang tidak punya tanah dengan
menetapkan skala prioritas penerima. 24
Pelaksanaan redistribusi tanah pertanian yang diambil oleh Pemerintah diatur
dalam Peraturan Pemerintah Nomor 224 Tahun 1961 tentang Pelaksanaan Pembagian
Tanah dan Pemberian Ganti Kerugian. Selain mengatur tentang redistribusi tanah,
dalam Peraturan Pemerintah tersebut juga mengatur mengenai kepemilikan tanah
absentee dimana dalam Pasal 3 disebutkan bahwa pemilik tanah yang bertempat
tinggal di luar kecamatan tempat tanah itu terletak dalam jangka waktu 6 bulan wajib
mengalihkan hak atas tanahnya kepada orang lain di kecamatan tempat letak tanahnya
itu atau pindah ke kecamatan tempat letak tanahnya berada. Ketentuan ini selanjutnya
dipertegas lagi dengan Peraturan Pemerintah Nomor 41 Tahun 1964 tentang
Perubahan dan Tambahan PP Nomor 224 Tahun 1961. Penambahannya terdapat
dalam Pasal 3(a) yaitu tentang kewajiban melapor bagi pemilik tanah yang
meninggalkan tempat kediamannya selama 2 tahun berturut-turut, apabila pemilik
24
Peraturan Pemerintah Nomor 224 Tahun 1961 Tentang Pelaksanaan Pembagian Tanah Dan
Pemberian Ganti Kerugian, Pasal 8.
Tanah kelebihan tersebut terlebih dahulu diberikan kepada: a. Petani yang mempunyai ikatan
keluarga sejauh tidak lebih dari derajat kedua dengan bekas pemiliknya dengan ketentuan sebanyak-
banyaknya 5 orang; b. Petani yang terdaftar sebagai veteran; c. Petani janda pejuang kemerdekaan
yang gugur; d. Petani yang menjadi korban kekacauan.
Kemudian lagi dapat dibagikan kepada para petani menurut prioritas sebagai berikut:
a. Penggarap yang mengerjakan tanah yang bersangkutan; b. Buruh tani pada bekas pemilik, yang
mengerjakan tanah yang bersangkutan; c. Pekerja tetap pada bekas pemilik tanah yang bersangkutan;
d. Penggarap yang belum sampai 3 tahun mengerjakan tanah yang bersangkutan; e. Penggarap yang
mengerjakan tanah pemilik; f. Penggarap tanah-tanah yang oleh Pemerintah diberi peruntukan lain
berdasarkan Pasal 4 ayat (2 ) dan (3); g. Penggarap yang tanah garapannya kurang dari 0,5 hektar; h.
Pemilik yang luas tanahnya kurang dari 0,5 hektar; i. Petani atau buruh tani. (A.P.Parlindungan,
Landreform di Indonesia, Strategi dan Sasarannya, Bandung: Alumni, 1990, hlm. 48)
tanah melaporkan kepada pejabat yang berwenang, maka pemilik tanah
mendapatkan perpanjangan jangka waktu 1 (satu) tahun lagi untuk memindahkan hak
milik atas tanahnya pada orang lain dimana tanah itu berada dan apabila pemilik
tanah tidak melaporkannya, maka dalam waktu 2 (dua) tahun terhitung sejak ia
meninggalkan tempat kediamannya itu diwajibkan untuk memindahkan hak miliknya
kepada orang lain yang bertempat tinggal di kecamatan letak tanah tersebut. Dalam
Pasal 3(b) tentang Pegawai Negeri dan Angkatan Bersenjata yang telah berhenti
menjalankan tugas negara dalam jangka waktu 1 (satu) tahun harus mengakhiri
penguasaan tanahnya secara absentee.
Selanjutnya ketentuan Peraturan Pemerintah Nomor 41 Tahun 1964 tersebut
dipertegas lagi dengan Peraturan Pemerintah Nomor 4 Tahun 1977 tentang Pemilikan
tanah pertanian secara guntai (absentee) bagi para pensiunan pegawai negeri.
Dalam Pasal 6 diatur bagi para pegawai negeri, pensiunan pegawai negeri, janda
pegawai negeri, dan janda pensiun pegawai negeri selama tidak menikah lagi dengan
seorang bukan pegawai negeri atau pensiunan pegawai negeri dibenarkan mempunyai
tanah absentee. Bahkan dalam waktu 2 tahun menjelang masa pensiunnya
diperbolehkan memiliki tanah pertanian secara absentee (guntai) seluas 2/5 dari batas
maksimum penguasaan tanah untuk Daerah Tingkat II di daerah yang bersangkutan.
Pemilikan tanah secara absentee adalah pemilikan tanah pertanian yang
pemiliknya berada di luar kecamatan yang berbeda dengan lokasi tanah pertanian
dimaksud. Pemilikan tanah seperti ini dilarang oleh undang-undang, karena dianggap
tidak efektif sebab pemilik tanah berada di luar kecamatan letak tanah tersebut
sehingga tidak dapat mengerjakan tanahnya secara aktif. Ketentuan tersebut
merupakan gambaran situasi pada waktu ketentuan tersebut dibuat, yang didasarkan
pada keadaan teknologi yang belum maju seperti sekarang ini. Tetapi larangan
tersebut tidak berlaku terhadap pemilik yang bertempat tinggal di kecamatan yang
berbatasan dengan kecamatan tempat letak tanah yang bersangkutan, asal jarak
tempat tinggal pemilik itu dan tanahnya menurut pertimbangan dari Panitia
Landreform Tingkat II (sekarang Kantor Pertanahan) masih memungkinkan pemilik
tanah untuk mengerjakan tanahnya tersebut secara efisien. Tanah-tanah pertanian
tersebut letaknya di desa sedang mereka yang memiliki tanah absentee umumnya
bertempat tinggal di kota. Tujuan melarang pemilikan tanah absentee adalah agar
hasil yang diperoleh dari penguasaan tanah itu sebagian besar dapat dinikmati oleh
masyarakat pedesaan di tempat letak tanah yang bersangkutan, karena pemilik tanah
akan bertempat tinggal di daerah penghasil. Dengan demikian larangan pemilikan
tanah absentee merupakan jawaban agar para petani mengerjakan sendiri tanahnya
secara aktif dan harus bertempat tinggal di kecamatan dimana tanah pertaniannya
terletak.
Secara normatif, asas mengerjakan sendiri tanah pertanian tersebut
diwujudkan dalam Pasal 10 UUPA yang berbunyi: “Setiap orang dan badan hukum
yang mempunyai sesuatu hak atas tanah-tanah pertanian pada asasnya diwajibkan
mengerjakan atau mengusahakannya sendiri tanahnya secara aktif dengan mencegah
cara-cara pemerasan.” Larangan absentee ini juga ditujukan untuk mencegah

terjadinya tanah terlantar. Tanah terlantar adalah tanah yang dengan sengaja tidak
dipergunakan oleh pemegang haknya sesuai dengan keadaan, sifat dan tujuannya atau
tidak dipelihara dengan baik. 25 Tanah terlantar disebabkan karena:
a. Pemilikan tanah yang terlampau luas atau pemilikan tanah secara absentee
yang mengakibatkan pemegang hak tidak mampu untuk membangun dan
memanfaatkan tanahnya;
b. Adanya resesi ekonomi yang menimbulkan perubahan struktur pemasaran
atau sebab-sebab lain, sehingga pemegang hak merasa tidak akan memperoleh
keuntungan untuk melanjutkan usahanya dan memutuskan untuk tidak
mengolah tanahnya;
c. Pemegang hak sulit untuk mengusahakan tanahnya sesuai dengan sifat dan
tujuannya, karena adanya penggarapan liar;
d. Spekulasi tanah yang mengharapkan keuntungan secara tidak wajar. 26
Maka untuk mengantispasi agar tidak terjadi tanah-tanah terlantar karena kecil
kemungkinan tanah tersebut dapat dikerjakan sendiri oleh pemiliknya, maka UUPA
mengembangkan ketentuan bagi hasil yang telah diatur dengan UU No.2/1960.
Walaupun pada asasnya tanah absentee wajib dikerjakan sendiri, ternyata
inilah yang melemahkan isi pasal itu sendiri karena banyak petani zaman sekarang
adalah petani berdasi atau pejabat yang berspekulasi dan manipulasi tanah sehingga
terjadi petani yang tidak mampu mengerjakan pekerjaan bertani dan tinggal pula di
luar kecamatan tempat tanah tersebut. Dengan fakta realitas demikian sebenarnya
sudah boleh disebutkan bahwa pasal-pasal yang membela rakyat ini atas penguasaan
dan penggunaan tanah ini masih jauh dari harapan. 27
25
Chadidjah Dalimunthe, Pelaksanaan Landreform di Indonesia dan Permasalahannya,
(Medan: USU, 2005), hlm. 121.
26
Ibid, hlm. 119
27
M. Yamin, Op. Cit., hlm. 11.
Pada umumnya timbulnya kepemilikan tanah secara latifundia dan absentee
banyak terjadi di daerah pedesaan yang tanahnya masih belum terdaftar pada Kantor
Pertanahan. Meskipun sudah ada ketentuan bahwa setiap tanah harus dilaporkan atau
didaftarkan namun banyak pemilik tanah yang belum melaksanakan hal tersebut. Hal
ini dapat disebabkan karena beberapa hal yaitu karena ketidaktahuan masyarakat atas
kepemilikan tanah tersebut dan atau adanya ketidakpatuhan tiap-tiap individu untuk
melaporkan kelebihan tanah yang dimilikinya.
Kantor pertanahan pun belum menjangkau semua desa-desa yang berada di
pelosok-pelosok daerah jadi apabila dilakukan jual beli atas sebidang tanah biasanya
hanya dilakukan melalui kepala desa. Otomatis kepemilikan atas tanah tersebut
hanya diketahui oleh aparat desa, pihak pembeli dan penjual. Hal-hal seperti inilah
yang bisa menjadi tanah latifundia dan absentee.
Yang banyak terjadi dalam praktek adalah adanya sebidang tanah pertanian
yang dimiliki oleh seseorang yang dalam kenyataannya sudah tidak dikuasainya lagi
karena telah beralih secara diam-diam ke tangan orang lain yang berdomisili di luar
kecamatan letak tanah tersebut. Hal ini dapat terjadi melalui dua cara, yaitu cara
pertama dengan memiliki KTP ganda yang memungkinkan orang menyelundupi
ketentuan tentang tanah absentee dan cara kedua yaitu melalui upaya pemindahan hak
yang terkenal dengan cara pemberian kuasa mutlak. 28
28
Maria SW Sumardjono, Kebijakan Pertanahan Antara Regulasi Dan Implementasi.
(Jakarta: Kompas, 2001), hlm. 21.
Melalui kuasa mutlak, maka pemberi kuasa (penjual) memberikan kuasa yang
tidak dapat ditarik kembali kepada penerima kuasa (pembeli) yang diberi
kewenangan untuk menguasai, menggunakan dan melakukan perbuatan hukum
pemindahan hak atas tanah yang menjadi objek pemberian kuasa sehingga pada
hakekatnya merupakan perbuatan hukum pemindahan hak atas tanah. Hal ini jelas
merupakan penyelundupan hukum melanggar ketentuan peraturan perundang-
undangan. Memiliki KTP ganda tidak mudah untuk diketahui karena secara yuridis
kalau tanah sudah bersertipikat maka sertipikat atas nama pemilik semula dan surat
kuasa hanya diketahui oleh kedua belah pihak saja.
Fenomena yang terjadi sekarang ini, walaupun program landreform telah
dilaksanakan sejak tahun 1960 ternyata prinsip tanah pertanian untuk petani dan
pemiliknya wajib mengusahakan sendiri tanah pertaniannya belum dapat di kerjakan
dengan baik. Tanah pertanian masih dijadikan sebagai objek spekulasi yang
mengakibatkan luas tanah pertanian semakin berkurang karena dialih fungsikan.
Selain itu untuk larangan kepemilikan tanah secara absentee tidak diatur dalam
peraturan tersendiri. Hanya dijadikan salah satu materi muatan dari peraturan
redistribusi tanah. Dan dalam peraturan tersebut tidak secara tegas disebut larangan
tetapi disebut sebagai kewajiban untuk mengalihkan atau kewajiban untuk pindah
lokasi tanah. Untuk itu, aspirasi dalam menegakkan supremasi hukum sudah
dijadikan salah satu prioritas dalam pembangunan nasional. Dalam hal inilah program
landreform terhadap larangan kepemilikan tanah secara latifundia dan absentee perlu
direvitalisasi kembali dan dikaji ulang.

B. Perumusan Masalah
Berdasarkan penjelasan dalam latar belakang permasalahan tersebut di atas,
maka yang menjadi permasalahan dalam penelitian ini adalah:
1. Bagaimana latar belakang timbulnya kepemilikan tanah secara latifundia dan
absentee (guntai)?
2. Apakah pelaksanaan peraturan larangan kepemilikan tanah latifundia dan
absentee (guntai) masih efektif dioperasionalkan dalam pelaksanaan
restrukturisasi pemilikan tanah pertanian di Kabupaten Deli Serdang?
3. Bagaimana peranan Kantor Pertanahan Kabupaten Deli Serdang terhadap
pelaksanaan larangan kepemilikan tanah secara latifundia dan absentee
(guntai) tersebut?
C. Tujuan Penelitian
Berdasarkan permasalahan yang telah dikemukakan di atas maka tujuan yang
hendak dicapai adalah:
1. Untuk mengetahui latar belakang timbulnya kepemilikan tanah secara
latifundia dan absentee (guntai);
2. Untuk mengetahui pelaksanaan peraturan larangan kepemilikan tanah secara
latifundia dan absentee dalam pelaksanaan restrukturisasi pemilikan tanah
pertanian di Kabupaten Deli Serdang..
3. Untuk mengetahui peranan Kantor Pertanahan Kabupaten Deli Serdang
terhadap pelaksanaan kepemilikan tanah secara latifundia dan absentee
(guntai) tersebut.
D. Manfaat Penelitian
Hasil penelitian diharapkan dapat memberikan manfaat, baik secara teoritis
maupun secara praktis, yaitu:
1. Secara teoritis, hasil penelitian ini dapat memberikan sumbangan pemikiran
bagi perkembangan hukum pertanahan khususnya mengenai larangan
kepemilikan tanah secara latifundia dan absentee (guntai).
2. Secara praktis, penelitian ini diharapkan dapat memberikan masukan bagi
para praktisi maupun bagi para pihak mengenai larangan kepemilikan tanah
secara latifundia dan absentee (guntai).
E. Keaslian Penelitian
Berdasarkan penelusuran kepustakaan yang ada di lingkungan Universitas
Sumatera Utara, khususnya pada sekolah Pascasarjana Universitas Sumatera Utara
menunjukkan bahwa penelitian dengan judul “Eksistensi Larangan Kepemilikan
Tanah Secara Latifundia Dan Absentee (Guntai)”: Studi Pada Kantor
Pertanahan Kabupaten Deli Serdang belum ada yang membahasnya sehingga tesis
ini dapat dapat dipertanggungjawabkan keasliannya secara akademis.
F. Kerangka Teori dan Konsepsi
1. Kerangka Teori
Kerangka teori adalah suatu kerangka pemikiran atau butir-butir pendapat,
teori, tesis, mengenai sesuatu kasus atau permasalahan yang menjadi bahan
perbandingan, pegangan teoritis, yang mungkin disetujui ataupun tidak disetujui yang
dijadikan masukan dalam membuat kerangka berpikir dalam penulisan. 29 Dalam
setiap penelitian harus disertai dengan pemikiran-pemikiran teoritis oleh karena
adanya hubungan timbal balik yang erat antara teori dengan kegiatan pengumpulan,
pengolahan, analisa dan konstruksi data. 30 Rianto Adi menyatakan: “Kerangka teori
merupakan teori yang dibuat untuk memberikan gambaran yang sistematis mengenai
masalah yang akan diteliti. Teori itu masih bersifat sementara yang akan dibuktikan
kebenarannya dengan cara meneliti dalam realitas. 31
Secara teoritis penguasaan tanah secara latifundia dan absentee akan
membawa akibat negatif kepada produktivitas tanah pertanian. Karena pemilik tanah
yang bersangkutan tidak dapat mengusahakan sendiri tanah pertaniannya. Selain itu
juga memberikan kemungkinan bagi orang-orang kaya (uang dan pengetahuan) untuk
menguasai tanah pertanian yang sangat luas dan menjadikannya sarana eksploitasi
terhadap masyarakat petani yang dianggap miskin dan bodoh. Kelanjutannya pun
sudah pasti yakni terhimpunnya tanah pertanian dalam kekuasaan tuan-tuan tanah
(landlord). Hal inilah yang dapat menyebabkan terjadinya kesenjangan sosial
dibidang penguasaan tanah pertanian.
Pasal 33 Undang-undang Dasar 1945 menyatakan bahwa bumi, air dan segala
kekayaan yang terkandung didalamnya adalah dikuasai oleh negara dan diusahakan
sebesar-besarnya guna meningkatkan kemakmuran masyarakat banyak. Artinya
penguasaan tanah pertanian oleh kalangan tertentu saja, apalagi bukan oleh petani
29
M. Solly Lubis, Filsafat Ilmu Dan Penelitian, (Bandung: Mandar Maju, 1994), hlm. 80.
30
Soerjono Soekanto, Pengantar Penelitian Hukum, (Jakarta: UI-Press, 1986), hlm.122.
31
Rianto Adi, Metodologi Penelitian Sosial Dan Hukum, (Jakarta: Granit, 2004), hlm. 29.
tidak diperbolehkan. Jadi secara konstitusional penguasaan tanah pertanian wajib
diatur oleh pemerintahan negara agar tercipta keadilan sosial.
Soerjono Soekanto menyatakan bahwa untuk dapat terlaksananya suatu
peraturan perundang-undangan secara efektif, dipengaruhi oleh beberapa faktor yaitu
sebagai berikut : 32
a. Faktor hukumnya sendiri;

b. Faktor penegak hukum, yakni pihak-pihak yang membentuk hukum
menegakkan hukum;
c. Faktor sarana atau fasilitas yang mendukung penegak hukum;
d. Faktor masyarakat, yakni lingkungan dimana hukum tersebut berlaku atau
diterapkan;
e. Faktor kebudayaan, yakni sebagai hasil karya, cipta dan rasa yang didasarkan
pada karsa manusia didalam pergaulan hidup.
Abdurahman senada dengan Soerjono Soekanto yang mengemukakan bahwa
ada beberapa faktor yang mempengaruhi keefektifan berlakunya undang-undang atau
peraturan, yaitu: 33
a. Faktor peraturan hukumnya sendiri baik yang menyangkut sistem peraturannya

dalam arti sinkronisasi antara peraturan yang satu dengan yang lainnya,
peraturan yang mendukung pelaksanaan peraturan yang bersangkutan dan
substansi atau isi dari peraturan tersebut.
b. Faktor pelaksana dan penegak hukum yang diserahi tugas untuk melaksanakan
peraturan tersebut.
c. Faktor sarana dan prasarana yang mencakup berbagai fasilitas yang diperlukan
untuk mendukung pelaksanaan peraturan tersebut.
d. Faktor masyarakat dan budaya setempat banyak mempengaruhi pelaksanaan
undang-undang atau peraturan yang bersangkutan.
32
Soerjono Soekanto, Faktor-faktor Yang Mempengaruhi Penegakan Hukum. (Jakarta: Raja
Grafindo Persada, 2002), hlm. 15.
33
Abdurahman, Himpunan Peraturan Perundang-undangan. (Jakarta: Akademika Pressindo,
1985), hlm. 3.
Faktor-faktor tersebut di atas saling berkaitan erat satu sama lain, sebab merupakan
esensi dari penegakan hukum juga merupakan tolak ukur dari efektifitas berlakunya
undang-undang atau peraturan.
Keempat faktor tersebut dapat dikaji berdasarkan teori sistem hukum dari
Lawrence Meir Friedman yang menyatakan: untuk menilai bekerjanya hukum sebagai
suatu proses ada 3 komponen yang harus diperhatikan, yaitu : (a) Legal structure
(struktur hukum); (b) Legal subtance (substansi hukum); dan (c) Legal culture
(budaya hukum). 34
Struktur hukum merupakan kerangka atau rangkanya hukum mencakup
pranata-pranata penegakan hukum, prosedur-prosedur hukum, jurisdiksi pengadilan
dan orang-orang yang terlibat didalamnya (aparat hukum). Struktur hukum adalah
pola yang memperlihatkan bagaimana hukum itu dijalankan menurut ketentuan-
ketentuan formalnya oleh institusi-institusi hukum atau aparat penegak hukum.
Unsur substansi hukum adalah aturan, norma dan perilaku nyata manusia yang berada
di dalam sistem itu. Substansi ini merupakan keadaan faktual yang dihasilkan oleh
sistem hukum. Dan unsur kultur hukum adalah suasana pikiran sosial dan kekuatan
sosial yang menentukan bagaimana hukum digunakan dihindari atau disalahgunakan.
Komponen ini terdiri dari nilai-nilai dan sikap warga masyarakat yang merupakan
pengikat sistem hukum serta menentukan tempat sistem hukum itu di tengah-tengah
kultur bangsa sebagai keseluruhan. Friedman mengemukakan cara lain untuk
34
Lawrence M. Friedman seperti yang dikutip dalam buku Ediwarman, Perlindungan Hukum
Bagi Korban Kasus-kasus Pertanahan.(Medan: Pustaka Bangsa Press, 2003), hlm. 76.
menggambarkan ketiga unsur sistem hukum itu adalah dengan mengibaratkan
struktur hukum sebagai mesin, substansi hukum adalah apa yang dihasilkan atau
dikerjakan oleh mesin itu, dan kultur hukum adalah apa saja atau siapa saja yang
memutuskan bagaimana mesin itu digunakan. 35
Dari ketiga komponen-komponen dalam sistem yang saling mempengaruhi
satu sama lainnya tersebut, maka dapat dikaji bagaimana bekerjanya hukum dalam
praktek sehari-hari. Hukum merupakan budaya masyarakat oleh karena itu tidak
mungkin mengkaji hukum secara satu atau dua sistem hukum saja tanpa
memperhatikan kekuatan-kekuatan sistem yang ada dalam masyarakat.
Suatu Peraturan Pemerintah haruslah dijalankan oleh organ atau struktur yang
benar, akan tetapi itu semua akan berjalan dengan efektif apabila didukung oleh
budaya hukumnya. Dengan demikian teori sistem hukum ini menganalisa masalah-
masalah terhadap penerapan substansi hukum, struktur hukum dan budaya hukum.
Ketiga komponen-komponen inilah yang harus dapat dilaksanakan di dalam
eksistensi larangan kepemilikan tanah secara latifundia dan absentee. Sehingga dapat
diketahui bahwa timbulnya larangan kepemilikan tanah secara latifundia dan
absentee (guntai) secara filosofis merupakan suatu perlindungan hukum terhadap
kepentingan para petani yang relatif lemah jika berhadapan dengan para pemilik
modal yang melihat tanah sebagai faktor produksi semata. Perlindungan ini
35
Muchtar Wahid, Memaknai Kepastian Hukum Hak Milik Atas Tanah. (Jakarta: Republika,
2008), hlm. 80.
diimplementasikan dalam UUPA dan dijadikan salah satu asas dalam rangka
mengadakan strukturisasi pemilikan tanah pertanian.
Sebagai patokan untuk melakukan perombakan pemilikan tanah telah
dikeluarkan UU Landreform yang menetapkan luas maksimum tanah pertanian yang
bisa dimiliki seseorang. Patokan ini juga berlaku sebagai parameter untuk
menentukan luas tanah pertanian yang dapat dimiliki secara absentee. Untuk
mengendalikan restrukturisasi pemilikan tanah pertanian kepada orang yang memiliki
kelebihan tanah pertanian dilarang mengalihkannya secara langsung kepada pihak
lain dengan ancaman pidana 36.
Berkenaan dengan hal tersebut di atas, Pemerintah telah mengeluarkan
peraturan yang berhubungan dengan larangan pemilikan tanah secara latifundia dan
absentee (guntai), yaitu :
1. Undang-undang Nomor 56 Tahun 1960 tentang Penetapan Luas Tanah
Pertanian;
2. Peraturan Pemerintah Nomor 224 Tahun 1961 tentang Pelaksanaan
Pembagian Tanah dan Pemberian Ganti Rugi yang juga dikenal dengan
Peraturan Redistribusi (selanjutnya disebut dengan Undang-undang
Redistribusi);
36
Undang-undang Nomor 56 Prp 1960 tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian Pasal 10 jo
Peraturan Pemerintah Nomor 224 Tahun 1961 Pasal 19.
3. Peraturan Pemerintah Nomor 41 Tahun 1964 tentang Perubahan dan
Tambahan PP Nomor 224 Tahun 1961 tentang Pelaksanaan Pembagian Tanah
dan Pemberian Ganti Kerugian;
4. Peraturan Pemerintah Nomor 4 Tahun 1977 tentang Pemilikan Tanah
Pertanian Secara Guntai (Absentee) Bagi Para Pensiun Pegawai Negeri.
Walaupun Peraturan Pemerintah Nomor 224 Tahun 1961 membahas tentang
Pelaksanaan Pembagian Tanah dan Pemberian Ganti Kerugian namun salah satu
materi muatan yang diatur adalah larangan kepemilikan tanah secara absentee.
Mengenai tanah absentee dikatakan bahwa “pemilik tanah pertanian yang bertempat
tinggal diluar kecamatan tempat letaknya tanah wajib mengalihkan tanahnya kepada
pihak lain, atau pemilik tanah pindah ke tempat dimana tanah berada.”
Dalam larangan pemilikan tanah secara absentee, masih dimungkinkan
adanya dua macam pengecualian, yaitu: 37
1. Pemilikan tanah secara absentee masih diperbolehkan apabila tanah pertanian dan
pemiliknya berada dalam kecamatan yang berbatasan karena hal itu masih
memungkinkan pemiliknya mengerjakan tanahnya secara aktif;
2. Kalangan tertentu masih diperbolehkan memiliki tanah secara absentee karena
mereka berada di tempat lain untuk melaksanakan kewajiban negara dan agama.
Dalam peraturan pelaksanaannya, daerah yang menjadi ukuran pemilikan secara
absentee adalah wilayah kecamatan 38.
37
Ibid
38
Peraturan Pemerintah Nomor 224 Tahun 1961 tentang Pelaksanaan Pembagian Tanah dan
Pemberian Ganti Kerugian, Pasal 3.
2. Konsepsi
Dalam kerangka konsepsional diungkapkan beberapa konsepsi atau pengertian
yang akan dipergunakan sebagai dasar penelitian hukum. 39 Konsepsi diterjemahkan
sebagai usaha membawa sesuatu dari abstrak menjadi sesuatu yang konkrit.
Pentingnya definisi operasional adalah untuk menghindarkan perbedaan pengertian
atau penafsiran mendua (dubius) dari suatu istilah yang dipakai. 40
Oleh karena itu untuk menghindari terjadinya perbedaan tentang konsep yang
dipakai dalam penelitian ini, maka diperlukan penjelasan mengenai pengertian
konsep yang dipakai tersebut sebagaimana dikemukakan sebagai berikut:
a. Eksistensi adalah adanya, keberadaan. 41
b. Efektif adalah ada efeknya (akibatnya, pengaruhnya, kesannya); mulai berlaku
(tentang undang-undang atau peraturan); dapat membawa hasil atau berhasil
guna. 42
c. Kepemilikan adalah proses, perbuatan, cara memiliki . 43
d. Landreform adalah perombakan mengenai pemilikan dan penguasaan tanah
serta hubungan-hubungan hukum yang bersangkutan dengan penguasaan
39
Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif. Suatu Tinjauan Singkat.
(Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2007), hlm. 7.
40
Tan Kamelo, ”Perkembangan Lembaga Jaminan Fidusia: Suatu Tinjauan Putusan
Pengadilan dan Perjanjian di Sumatera Utara”, Disertasi, PPs-USU, Medan, 2002, hlm. 35.
41
Kamus Besar Bahasa Indonesia, Departemen Pendidikan dan Kebudayaan Republik
Indonesia, Balai Pustaka, Jakarta, 1999, hlm.253.
42
Ibid, hlm. 250.
43
Ibid, hlm. 655.
tanah agar masyarakat adil dan makmur dapat terselenggara khususnya taraf
hidup petani. 44
e. Larangan latifundia adalah larangan penguasaan tanah yang luas sekali
sehingga ada batas maksimum seseorang boleh mempunyai tanah terutama
tanah pertanian (ceiling atas kepemilikan tanah). 45
f. Ceiling adalah batas maksimun dan minimum pemilikan tanah pertanian yang
boleh dimiliki sehingga setiap kelebihan harus diserahkan kepada Pemerintah
untuk dibagikan kepada petani tanpa tanah atau petani gurem.
g. Tanah absentee adalah tanah pertanian dimana pemiliknya berdomisili di luar
kecamatan letak tanahnya sebagaimana dimaksud dalam Pasal 1 (satu)
Peraturan Pemerintah Nomor 224 Tahun 1961. 46
h. Tanah garapan adalah sebidang tanah yang sudah ada atau belum dilekati
dengan sesuatu hak yang dikerjakan atau dimanfaatkan oleh pihak lain baik
dengan persetujuan yang berhak dengan atau tanpa jangka waktu tertentu. 47
i. Redistribusi adalah pembagian tanah yang melebihi batas maksimum, tanah
yang dikuasai secara absentee, tanah swapraja, atau bekas swapraja dan tanah
negara lainnya kepada para petani yang belum mempunyai tanah pertanian
yang diambil oleh Pemerintah.
44
Boedi Harsono, Op.Cit, hlm 350
45
A.P Parlindungan, Komentar Atas Undang-undang Pokok Agraria., (Bandung: Mandar
Maju, 1998), hlm. 72.
46
Keputusan Kepala BPN Nomor 2 Tahun 2003.
47
Keputusan Kepala BPN Nomor 2 Tahun 2003 tentang Norma dan Standar Mekanisme
Ketatalaksanaan Kewenangan Pemerintah Dibidang PertanahanYang Dilaksanakan Oleh Pemerintah
Kabupaten/Kota.
j. Petani adalah orang, yang mata pencaharian pokoknya adalah bertani, baik
yang mempunyai maupun tidak mempunyai sawah/ tanah sendiri. 48
k. Penggarap adalah petani yang secara sah mengerjakan atau mengusahakan
sendiri secara aktif tanah yang bukan miliknya dengan memikul seluruh atau
sebagian dari resiko produksinya. 49
G. Metode Penelitian
1. Spesifikasi Penelitian
Metode penelitian yang dilakukan adalah bersifat deskriptif analitis,
maksudnya penelitian ini merupakan penelitian yang menggambarkan, menelaah,
menjelaskan dan menganalisis hukum baik dalam bentuk teori maupun praktek
pelaksanaan dari hasil penelitian di lapangan, 50 dalam hal ini pelaksanaan larangan
kepemilikan tanah secara latifundia dan absentee (guntai) di Kabupaten Deli
Serdang.
Dalam melakukan penelitian ini menggunakan pendekatan yuridis normatif
dan empiris, 51 dimana pendekatan terhadap permasalahan dilakukan dengan
mengkaji berbagai aspek hukum baik dari segi ketentuan-ketentuan peraturan-
peraturan yang berlaku mengenai larangan kepemilikan tanah secara latifundia dan
absentee serta meneliti atau menelaahnya dari segi pelaksanaannya.
48
Hermat Hermit, Cara Memperoleh Sertipikat Tanah Hak Milik, Tanah Negara dan Tanah
Pemda, (Bandung: Mandar Maju, 2004), hlm. 185
49
Ibid, hlm. 186.
50
Soerjono Soekanto, Pengantar Penelitian Hukum., Op. Cit., hlm. 63.
51
Ibid, hlm. 44.
2. Sumber Data
Sumber data yang digunakan dalam penelitian ini adalah berupa:
a. Data primer, yaitu data yang diperoleh langsung dari nara sumber, yaitu
Pejabat Kantor Pertanahan Kabupaten Deli Serdang;
b. Data sekunder, yang terdiri dari:
1) Bahan hukum primer yaitu peraturan perundang-undangan yang berkaitan
dengan penelitian ini, yaitu:
a. Undang-undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Pokok-pokok Agraria;
b. Undang-undang Nomor 56 Prp Tahun 1960 tentang Penetapan Luas
Maksimum Tanah Pertanian;
c. Peraturan Pemerintah Nomor 224 Tahun 1961 tentang Pelaksanaan
Pembagian Tanah dan Pemberian Ganti Kerugian;
d. Peraturan Pemerintah Nomor 41 Tahun 1964 tentang Perubahan dan
Tambahan Peraturan Pemerintah Nomor 224 Tahun 1961;
e. Peraturan Pemerintah Nomor 4 Tahun 1977 tentang Pemilikan Tanah
Pertanian Secara Guntai (Absentee) Bagi Pensiunan Pegawai Negeri.
2) Bahan hukum sekunder yaitu bahan-bahan yang memberikan penjelasan
mengenai bahan hukum primer berupa hasil-hasil penelitian, hasil-hasil
penelitian para ahli, hasil karya ilmiah, buku-buku ilmiah. pendapat para
pakar hukum yang berkaitan dengan permasalahan;
3) Bahan hukum tersier yaitu bahan-bahan yang memberi petunjuk atau
penjelasan terhadap bahan hukum primer dan bahan hukum sekunder yaitu
kamus hukum, kamus Indonesia, majalah, surat kabar, jurnal ilmiah,
internet, dan sebagainya.
3. Teknik Pengumpulan Data
Pengumpulan data dalam penelitian ini dilakukan dengan:
1) Studi kepustakaan (library research), yaitu menghimpun data dengan
melakukan penelahaan bahan kepustakaan atau data sekunder yang meliputi
bahan hukum primer, bahan hukum sekunder dan bahan hukum tersier;
2) Studi lapangan (field research), yaitu dilakukan untuk menghimpun data
primer dengan cara wawancara, dilakukan secara langsung kepada
narasumber dengan mempergunakan daftar pertanyaan sebagai pedoman
wawancara dan dilakukan secara bebas dan terarah agar mendapatkan
informasi yang lebih fokus dengan masalah yang diteliti.
4. Alat Pengumpulan Data
Alat pengumpulan data yang dipergunakan dalam penelitian ini adalah dengan
cara:
1) Studi dokumen, digunakan untuk memperoleh data sekunder, dengan
membaca, mempelajari, meneliti, mengidentifikasi dan menganalisa data
sekunder yang berkaitan dengan penelitian;
2) Wawancara yang dilakukan secara langsung dengan menggunakan pedoman
wawancara, berupa wawancara terarah dan sistematis yang ditujukan kepada
narasumber, 52 yang terlebih dahulu dibuat daftar pertanyaan. Penelitian
dilakukan di Kantor Pertanahan Kabupaten Deli Serdang. Wawancara
dilakukan kepada 2 (dua) orang nara sumber, yaitu:
a. Kepala Seksi Hak Tanah dan Pendaftaran Tanah;
b. Kepala Seksi Pengaturan dan Penataan Pertanahan.
5. Analisis Data
Analisis data terhadap data primer dan data sekunder dilakukan setelah
diadakan terlebih dahulu pemeriksaan, pengelompokan, pengolahan, dan dievaluasi
sehingga diketahui validitasnya, lalu dianalisis secara kualitatif dan kemudian diolah
dengan penggunaan metode deduktif dan terakhir dilakukan pembahasan untuk
menjawab permasalahan yang ada.
52
Soerjono Soekanto, Op.Cit., hlm. 21.
BAB II
LANDREFORM DAN KEPEMILIKAN TANAH

SECARA LATIFUNDIA DAN ABSENTEE (GUNTAI)
A. Landreform
1. Pengertian Landreform
Dalam kehidupan masyarakat Indonesia tanah mempunyai arti dan kedudukan
yang amat penting di mana setiap kegiatan pembangunan selalu memerlukan tanah.
Berbagai upaya telah ditempuh selama ini untuk mengendalikan penggunaan,
penguasaan, pemilikan serta pengalihan hak atas tanah untuk menunjang berbagai
kegiatan pembangunan dan memberikan kemakmuran sebesar-besarnya bagi rakyat
Indonesia.
Dengan lahirnya UU Nomor 5 Tahun 1960 mengenai Undang-undang Pokok
Agraria sebagai implementasi dari Pasal 33 ayat 3 UUD 1945 53, maka terciptalah
unifikasi dalam bidang hukum agraria di Indonesia dan menghapuskan dualisme
hukum pada masa kolonial dimana peraturan yang berlaku didasarkan pada hukum
adat dan hukum barat. UUPA selain merupakan politik hukum pertanahan yang baru
bagi bangsa Indonesia juga merupakan suatu titik tolak perombakan struktur
54
pertanahan yang disebut landreform di Indonesia.
Upaya pengaturan landreform telah dimulai pada tahun 1948 yang ditandai
dengan terbentuknya beberapa panitia, yaitu :
53
“Bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh Negara dan
dipergunakan sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat”.
54
Hustiati, Agrarian Reform di Philipina dan Perbandingannya dengan Landreform di
Indonesia., (Bandung,: Mandar Maju, 1990), hlm. 28.
1. Panitia Agraria Yogyakarta yang diketuai oleh Sarimin Reksodihardjo.
Oleh panitia ini diusulkan beberapa asas yang merupakan dasar hukum agraria
yang baru yaitu perlu diadakan penetapan luas minimum dan maksimum tanah
diantara petani kecil dan memberi tanah yang cukup untuk hidup yang patut
sekalipun sederhana. Untuk itu diusulkan minimum 2 hektar dan maksimum 10
hektar untuk petani yang berada di Pulau Jawa. Buat daerah-daerah luar Jawa
dipandang perlu untuk mengadakan penyelidikan lebih lanjut serta perlu diadakan
registrasi (pendaftaran) tanah.
2. Panitia Agraria Jakarta yang diketuai oleh Sarimin Reksodihardjo.
Beberapa hal penting dari hasil panitia ini adalah mengadakan batas minimum
dan maksimum tanah pertanian. Oleh panitia ini ditentukan minimum 2 hektar
dan maksimum 25 hektar untuk setiap keluarga.
3. Panitia Soewahjo yang diketuai oleh Soewahjo Soemodilogo.
Adapun pokok-pokok pikiran yang penting dalam rancangan UUPA yang
diusulkan antara lain adalah perlunya diadakan penetapan batas maksimum dan
minimum luas tanah yang boleh menjadi milik seseorang atau badan hukum dan
tanah pertanian pada asasnya harus dikerjakan dan diusahakan secara sendiri oleh
pemiliknya.
4. Rancangan Soenarjo.
Hasil panitia Soenarjo ini pada dasarnya tidak berbeda dengan panitia Soewahjo
dan pada masa Menteri Soenarjo inilah Rancangan Undang-undang Agraria pada
tanggal 1 April 1958 resmi diajukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat. Menurut
panitia ini asas-asas landreform merupakan suatu hal yang penting diatur dalam
hukum agraria yang baru.
5. Rancangan Sadjarwo.
Sebagaimana diketahui bahwa rancangan Sadjarwo ini kemudian disahkan
sebagai UUPA yang jika dipelajari banyak memuat asas-asas landreform bahkan
ada sebagian ahli hukum menyatakan sebagai Undang Undang Landreform. 55
Dari uraian di atas, jelas bahwa program landreform tersebut penting bagi
bangsa yang corak perekonomiannya bersifat agraris seperti Indonesia. Oleh sebab itu
jika konsisten dengan konsep landreform dan dalam hubungannya dengan UUPA
maka UUPA selain merupakan politik hukum pertanahan yang baru bagi bangsa
Indonesia juga merupakan suatu titik tolak perombakan struktur pertanahan baik
menyangkut penguasaan ataupun pemilikan tanah serta dalam kerangka memperbaiki
hubungan hukum mengenai penguasaan tanah yang disebut landreform di
Indonesia. 56
UUPA merupakan induk dari landreform Indonesia, hal mana terbukti dari
ketentuan-ketentuan yang terdapat dalam konsiderans hingga Pasal 19 UUPA. 57 Hal
ini berarti bahwa berbagai undang-undang atau peraturan lain yang berkaitan dengan
pelaksanaan landreform tidak boleh keluar dari sitematika yang telah dikembangkan
oleh UUPA. 58
55
Boedi Harsono, Op.Cit., hlm. 125-130.
56
Hustiati, Op.Cit., hlm. 28
57
A.P Parlindungan, Op. Cit., hlm. 7.
58
Hustiati, Op.Cit., hlm. 28.
Dalam kepustakaan agraria sering dijumpai istilah agrarian reform dan
landreform. Agrarian reform (pembaharuan agraria) atau adakalanya disebut reforma
agraria (istilah resmi sebagaimana tercantum dalam TAP MPR Nomor IX Tahun
2001 tentang Pembaharuan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam), Pasal 2
menyebutkan bahwa:
Pembaharuan agraria mencakup suatu proses yang berkesinambungan berkenaan

dengan penataan kembali penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan
sumber daya agrarian dilaksanakan dalam rangka tercapainya kepastian dan
perlindungan hukum serta keadilan dan kemakmuran bagi seluruh rakyat
Indonesia.
Dalam pasal 2 tersebut, ada empat poin penting yang dinyatakan secara tegas
yaitu penguasaan, pemilikan, pengunaan, dan pemanfaatan. “Penguasaan dan
Pemilikan” adalah bagaimana hubungan hukum antara seseorang (badan) dengan
sebidang tanah. Sedangkan “penggunaan dan pemanfaatan” berkenaan dengan
bagaimana sebidang tanah dimanfaatkan, apakah akan ditanami padi, singkong, karet
ataukah dibangun rumah atau mungkin dibiarkan saja menjadi hutan. Dengan
demikian pembaruan agraria dapat dipilah dalam dua sisi yaitu (1) sisi penguasaan
dan pemilikan yang biasa disebut dengan landreform dalam arti sempit, yaitu
penataan ulang struktur penguasaan dan pemilikan tanah; (2) sisi penggunaan dan
pemanfaatan, yang biasa disebut dengan non-landreform, yaitu bagaimana
menciptakan nilai ekonomi dari sebidang tanah yaitu dengan mengolahnya,
mengintroduksikan teknologi baru, menyediakan infra struktur, memberi bantuan
kredit, dukungan penyuluhan pertanian dan lain-lain. 59
Yang perlu dipahami sebelum sampai kepada apa yang dimaksud dengan
agrarian reform dan landreform adalah tentang batasan “agraria”. Dalam Pasal 1 ayat
(2) dan Pasal 2 ayat (1) UUPA, yang dimaksud dengan agraria adalah “Seluruh bumi,
air, dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya....”
Pengertian ini sejalan dengan yang tercantum pada TAP MPR Nomor IX Tahun 2001
pada bagian “Menimbang” butir (a) yaitu: “Bahwa sumber daya agraria/sumber daya
alam meliputi bumi, air, ruang angkasa, dan kekayaan alam yang terkandung di
dalamnya”. Meskipun tanah hanyalah salah satu objek agraria namun tanah
merupakan objek pokok yang dicakup dalam pengertian agraria. Selanjutnya dalam
UU Nomor 5 Tahun 1960 pada bagian “Berpendapat” butir (d) disebutkan:
“ ... mewajibkan negara untuk mengatur pemilikan tanah dan memimpin
penggunaannya hingga semua tanah di seluruh wilayah kedaulatan bangsa
dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.......”. Begitu besarnya esensi
permasalahan “tanah” juga ditemui dalam TAP MPR No. IX Tahun 2001 Pasal 6
butir (b) yaitu “Melaksanakan penataan kembali penguasaan, pemilikan, penggunaan
59
Makalah “Permasalahan Konseptual dan Implementasi Dalam Pembaruan Agraria di
Indonesia” oleh Sahyuti, Peneliti pada Pusat Penelitian Pengembangan Sosek Pertanian, Bogor. Di
akses terakhir tanggal 13 April 2009.
dan pemanfaatan tanah (landreform) yang berkeadilan dengan memperhatikan
kepemilikan tanah untuk rakyat...”.60
Pentingnya posisi “tanah” dalam pengertian agraria tersebut secara tidak
langsung memberi makna bahwa kegiatan pertanian merupakan bentuk aktifitas
masyarakat yang paling erat kaitannya dengan apa yang dibicarakan dalam agraria,
termasuk ketika membicarakan reforma agraria. Hal ini karena pertanian merupakan
sektor yang paling banyak bersentuhan dengan pengolahan tanah. Secara faktual
terlihat bahwa landreform merupakan langkah yang tak terpisahkan dalam
pembangunan pertanian.
A.P Parlindungan menyatakan, “kalaulah mau konsekuen dengan bunyi
ketentuan Pasal 1 dan Pasal 2 UUPA seharusnya digunakan istilah agrarian reform,
61
dimana di dalamnya terdapat landreform, water reform, dan air reform.”
Dengan demikian yang diadakan perombakan tidak hanya hubungan manusia dengan
tanah saja tetapi juga penataan dengan air dan ruang angkasa. Karena itu jika melihat
ruang lingkup Pasal 1 dan Pasal 2 UUPA lebih tepat digunakan istilah agrarian
reform. 62
Agrarian Reform meliputi 5 program (Panca Program) yaitu :
1. Perombakan hukum agraria melalui unifikasi hukum yang berkonsepsi nasional

dan pemberian jaminan kepastian hukum;
2. Penghapusan hak-hak asing dan konsesi-konsesi kolonial atas tanah;
60
Makalah ”Land Reform di Indonesia” oleh ALSA KLI UGM, Di akses terakhir tanggal 13
April 2009.
61
A.P Parlindungan, Komentar Atas Undang-Undang Pokok Agraria, (Bandung, Mandar
Maju, 1998), hlm. 79.
62
Boedy Harsono, Op.Cit., hlm 3-4.
3. Mengakhiri penghisapan feodal secara berangsur-angsur;
4. Perombakan mengenai pemilikan dan penguasaan tanah serta hubungan-
hubungan hukum yang bersangkutan dengan penguasaan tanah dalam
mewujudkan pemerataan kemakmuran dan keadilan.
5. Perencanaan, persediaan, dan penggunaan bumi, air, dan kekayaan alam yang
terkandung didalamnya serta penggunaannya secara terencana sesuai dengan daya
dan kesanggupan serta kemampuannya. 63
Program yang keempat lazim disebut program landreform. Bahkan
keseluruhan program agrarian reform tersebut seringkali disebut program
landreform. Maka dikenal sebutan “landreform dalam arti luas dan landreform dalam
arti sempit”. 64 Berkaitan dengan hal tersebut, Boedy Harsono secara tegas
membedakan antara landreform dalam arti sempit dan landreform dalam arti luas.
Landreform dalam arti sempit merupakan serangkaian tindakan dalam rangka
agrarian reform Indonesia yang meliputi perombakan mengenai pemilikan dan
penguasaan tanah serta hubungan-hubungan hukum yang bersangkutan dengan
penguasaan tanah. Sedangkan landreform dalam arti luas disebut sebagai agrarian
65
reform”
Secara harafiah perkataan landreform berasal dari kata-kata dalam bahasa
Inggris yang terdiri dari kata “land” dan “reform”. Land artinya tanah dan reform
artinya perubahan atau perombakan. Jadi landreform berarti perombakan terhadap
struktur pertanahan akan tetapi yang dimaksud bukan hanya perombakan terhadap
struktur penguasaan pertanahan saja melainkan perombakan terhadap hubungan
manusia dengan tanah, hubungan manusia dengan manusia berkenaan dengan tanah
63
Mudjiono, Politik dan Hukum Agraria , (Jogjakarta: Liberty, 1997), hlm. 66.
64
Boedi Harsono, Op.Cit., hlm. 3-4.
65
Boedi Harsono, Ibid
guna meningkatkan penghasilan petani. 66 Para ahli pun memiliki pandangan yang
berbeda-beda mengenai konsep landreform.
Lipton dalam salah satu tulisannya mendefinisikan konsep landreform sebagai
berikut:
Pengambilalihan luas tanah secara paksa yang biasanya dilakukan oleh negara
dari pemilik-pemilik tanah yang dengan ganti rugi sebagian. Dan penguasaan
tanah sedemikian rupa sehingga manfaat dari hubungan antara manusia dengan
tanah dapat tersebar lebih merata daripada sebelum pengambilalihan. 67
Dalam definisi tersebut landreform mengandung dua makna yaitu pada satu
sisi negara dapat mengambil tanah-tanah yang dikuasai oleh perorangan kemudian
membagi-bagikan tanah tersebut kepada perorangan dan keluarga dalam unit yang
kecil dan sesuai dengan prosedur yang telah ditentukan. Pada sisi yang lain tanah-
tanah yang telah diambil alih tersebut diusahakan bersama secara kolektif dalam
bentuk usaha bersama seperti koperasi atau usaha tani lainnya.
Dari segi lain, pengertian landreform adalah mengubah dan menyusun
kembali tatanan dan prosedur-prosedur yang berlaku sebagai usaha untuk membuat
sistem penguasaan tanah itu lebih konsisten dengan persyaratan-persyaratan secara
keseluruhan dari pembangunan ekonomi. 68 Pandangan seperti ini bertitik tolak dari
suatu pemikiran bahwa tatanan yang berlaku dalam sistem penguasaan tanah pada
66
67
Michael Lipton, Towards A Theory Of Landreform, dalam David Lehmann,ed, Agrarian
Reform and Agrarian Reformism, London, Feber and Faber, 1974, P. 269-281, sebagaimana dikutip
oleh Soediono MP Tjondronegoro dan Gunawan Wiradi, Dua Abad Penguasaan Tanah di Jawa dan
Madura dari Masa ke Masa, (Jakarta: Yayasan Obor Indonesia, 1984), hlm. 314-315.
68
Peter Doner, Land Reform and Economic Development, Penguin Books Australia, Ltd.
1972, hlm. 17-17, sebagaimana dikutip oleh Gunawan Wiradi dalam Soediono MP. Tjondronegoro dan
Gunawan Wiradi, Ibid
suatu kondisi tertentu ditinjau dari perspektif pembangunan ekonomi sudah tidak
memadai lagi. Oleh karena itu perlu diadakan perubahan (reformasi). Pandangan ini
melihat landreform berorientasi pada aspek ekonomi. 69
Perserikatan Bangsa Bangsa (PBB) mengartikan landreform dan agrarian
reform sebagai berikut:
Landreform refers to integral reform of the tenure, production and supporting

services structure to eliminate obstacles to economic and social development a
rising out defects in the agrarian structure by redistribution of wealth,
opportunity and power, as menifest in the ownership and control of land, water
and other resources. 70
Sedangkan agrarian reform diartikan sebagai berikut:
Agrarian reform is mean to cover all aspects institutional development including

land reform. Tenure production and supporting services structure and relate
institutions, such as local government, public administration in rural areas, rural
education and rural social welfare intitution and so forth.71
Dari uraian tersebut di atas, PBB membedakan pengertian antara landreform
dan agrarian reform. Landreform dimaksudkan untuk menghilangkan penghalang-
penghalang terhadap perkembangan pembangunan ekonomi sosial dengan jalan
redistribusi di bidang kekayaan kesempatan dan kekuasaan sebagai manifestasi dari
pemilikan dan pengawasan terhadap tanah, air dan sumber daya lainnya. Sedangkan
agrarian reform dimaksudkan untuk mengatasi semua aspek yang berkaitan dengan
pembangunan termasuk landreform. Penghasilan produksi dan pelayanan termasuk
69
Pendastaren Tarigan, Arah Negara Hukum Demokratis Memperkuat Posisi Pemerintah
Dengan Delegasi Pengaturan dan Pengawasan Tindakan Pemerintah Dalam Bidang Pertanahan,
(Medan: Pustaka Bangsa Press, 2008), hlm. 287.
70
Chadidjah Dalimunthe, Pelaksanaan Land Reform Di Indonesia Dan Permasalahannya,
(Medan: USU, 2005), hlm. 40.
71
Ibid
hubungan lembaganya. 72 Pendapat berikutnya dikemukakan oleh Gunawan Wiradi
yang menyatakan bahwa landreform mengacu kepada “penataan kembali susunan
penguasaan tanah demi kepentingan petani kecil, penyakap (tenants), buruh tani tak
bertanah”. 73
Istilah landreform dan agraria reform selalu dipergunakan secara bergantian
dalam diskusi-diskusi yang menyangkut perbaikan-perbaikan dan perubahan-
perubahan dalam kebijakan pemerintah mengenai tanah pertanian. Sehubungan
dengan hal tersebut Gunawan Wiradi menyatakan bahwa, “Di dalam suatu
masyarakat non-industri, tanah mencerminkan bentuk dasar dari kemakmuran dan
sumber dasar dari perekonomian dan politik.” Disisi lain sistem penguasaan tanah
mencerminkan pula hubungan-hubungan dan susunan-susunan pengelompokan
sosial. Kenyataan ini dan keadaan politik ekonomi dan sosial budaya pada umumnya
dari suatu negara serta kemauan politik pemerintahnya menentukan pula corak reform
yang dilakukan. Artinya program agraria dapat dilancarkan dengan titik berat yang
berbeda-beda. Ada yang titik beratnya pada pembangunan ekonomi (dalam hal ini
soal redistribusi tanah tidak begitu difokuskan) dan ada yang menitik beratkan pada
perombakan struktur sosial dan asas pemerataan, maka soal redistribusi tanah
merupakan sasaran utama. 74
72
Ibid
73
Gunawan Wiradi, Reforma Agraria Dalam Perspektif Transisi Agraris, “Makalah”,
Bandung, 1998, hlm. 14-15.
74
Gunawan Wiradi, Pola Penguasaan Tanah Dan Reforma Agraria, Dalam Dua Abad
Penguasaan Tanah di Jawa Dan Madura Dari Masa Ke Masa, Soediono MP Tjondronegoro dan
Gunawan Wiradi, (Jakarta: PT. Gramedia, 1984), hlm. 314.
Selain itu landreform juga diartikan sebagai perubahan dasar (perombakan)
struktur pertanahan yang berarti bukan sekedar tambal sulam, landreform meliputi
program untuk melakukan tindakan-tindakan yang saling berhubungan satu sama lain
yang bertujuan untuk menghilangkan penghalang-penghalang dibidang sosial
ekonomi yang timbul dari kekurangan-kekurangan yang terdapat dalam struktur
pertanahan. 75
Pandangan yang berbeda itulah yang membedakan kedua istilah tersebut di
atas dipakai secara terpisah. Istilah landreform dipakai dalam rangka redistribusi
tanah sedangkan agraria reform digunakan untuk tujuan yang lebih komprehensif
sebab tidak hanya menyangkut masalah redistribusi saja tetapi juga menyangkut
tindak lanjut dari redistribusi tersebut. 76 Kegiatan redistribusi tidak terhenti hanya
sampai tanah dibagikan. Jika hanya sampai di tanah dibagikan para petani penerima
tanah cenderung menjual tanah yang telah diterima masing-masing. Oleh karena itu
dibutuhkan tindak lanjut berupa landreform by leverage yang menyempatkan petani
memperoleh bantuan seperti kredit bersyarat ringan, pemasaran, pelatihan,
pembibitan, manajemen, dan teknologi. 77 Para petani kecil harus mempunyai akses
terhadap kredit dengan bunga rendah dan mudah dijangkau, penyediaan infrastruktur
pendukung, memiliki akses pasar dan memperoleh harga yang adil, serta mendapat
75
Chadidjah Dalimunthe, Op. Cit., hlm, 39
76
Pendastaren, Op.Cit., hlm. 288-289.
77
Disampaikan oleh Kepala BPN, Luthfi I Nasoetion pada acara
penyerahan 500 sertifikat tanah pola ajudikasi secara swadaya untuk petani di Kota Gajah, Lampung
Tengah, tanggal 27 Juni 2003, diakses dari http://www.mediaindo.co.id tanggal 6 Agustus 2009.
dukungan teknis untuk mengembangkan sistem produksi pertanian-pangan yang
berkelanjutan.
Landreform by leverage atau pembaharuan agraria yang didasarkan pada
kekuataan rakyat merupakan jawaban terhadap ketidakadilan agraria yang dibangun
dalam kerangka pembangunan nasional yang selama ini memarjinalkan dan
mencerabut hak-hak rakyat atas tanah dan sumber-sumber agraria lainnya. Penguatan
organisasi rakyat merupakan prioritas utama dalam perjuangan pembaharuan agraria
di Indonesia. Agar Pembaharuan Agraria dapat berjalan dengan baik maka harus ada
inisistif bersama antara masyarakat dengan pemerintah.
Program landreform atau lebih populer dengan redistribusi tanah pertanian
negara secara singkat dapat didefinisikan 78 sebagai kebijakan dan kegiatan
pemerintah meredistribusikan tanah-tanah pertanian negara kepada para petani
berlahan sempit (petani gurem) dan terutama petani penggarap yang tidak memiliki
79
tanah.
Selanjutnya A.P Parlindungan berpendapat bahwa landreform di Indonesia
bukan sekedar membagi-bagikan ataupun bersifat politis akan tetapi adalah suatu
78
Landreform secara universal/internasional dipahami sebagai bagian dari agrarian reform
dan bukan kegiatan parsial apalagi bersifat proyek “bagi-bagi tanah”, melainkan menuju ke arah
perombakan struktur penguasaan dan pemilikan tanah dalam rangka menghilangkan hambatan-
hambatan yang mengganjal para petani menuju kesejahteraan sosial dan ekonominya. (Herman
Hermit, Program Landreform dan Relevansinya dalam Pembangunan di Indonesia”, (Jatinangor:
Fakultas Teknik UNWIM, 2001), hlm. 13.
79
Herman Hermit, Cara Memperoleh Sertipikat Tanah Hak Milik, Tanah Negara dan Tanah
Pemda, (Bandung: Mandar Maju, 2004), hlm. 183.
usaha untuk reformasi hubungan antara manusia dengan tanah yang lebih manusiawi.
Di dunia internasional landreform itu mempunyai makna sebagai : 80
a. Perubahan hubungan antara manusia dengan tanah;

b. Perubahan dan perlindungan petani penggarap dari tuan-tuan tanah atau
penghapusan pertuanan tanah;
c. Larangan pemilikan tanah yang luas disebut juga dengan larangan latifundia;
d. Larangan absentee atau guntai;
e. Penerapan suatu ceiling bagi pemilikan tanah.
Pengertian lain landreform adalah menata kembali sistem pertanahan baik
peruntukkan, persediaan, penggunaan, penguasaan, pemilikan tanah serta peralihan
haknya. 81 Dalam pengertian tersebut penataan mengenai peruntukkan adalah apakah
telah sesuai dengan peruntukkannya, misalnya tanah tersebut digunakan untuk
pertanian. Mengenai persediaan yaitu apakah juga dibenarkan tanah-tanah tersebut
disediakan terlebih dahulu sebelum adanya pembangunan. Hal ini jika mengacu pada
Keputusan Presiden Nomor 36 Tahun 1998 tentang Tanah Terlantar tentu
bertentangan. Demikian juga tentang penggunaan tanah banyak tanah yang
dipergunakan tidak sesuai lagi dengan pengunaan tanah tersebut seperti tanah
pertanian dipergunakan untuk pemukiman. Penataan tentang kepemilikan juga apakah
hanya warga negara Indonesia saja yang boleh memiliki hak milik atas tanah,
bagaimana ketentuan badan hukum atau apakah warga negara asing boleh memiliki
hak milik atas tanah. Demikian juga halnya dengan masalah peralihan hak atas tanah
yang memerlukan alat yang mutakhir dari sistem pendaftaran tanah yang baik
sehingga tidak mungkin terjadi adanya peralihan hak atas tanah yang berdampak
80
A.P Parlindungan , Aneka Hukum Agraria, (Bandung: Alumni, 1983), hlm. 8.
81
Affan Mukti, Pokok-pokok Bahasan Hukum Agraria, (Medan, USU Press, 2006), hlm. 25.
kepada sistem pendaftaran yang dapat menimbulkan atau adanya sertipikat asli tapi
palsu dan juga ada sertipikat tetapi tidak ada tanah/lahan. Hal-hal inilah yang perlu
ditata sehingga masyarakat yang akan berhubungan dengan kantor pertanahan dalam
hal ini seksi pendaftaran/pengukuran tanah dapat lebih cepat untuk mengetahui
perkembangan sistem pertanahan di Indonesia.
Inti dari agrarian reform adalah landreform dalam pengertian redistribusi
pemilikan dan penguasaan tanah. Meskipun demikian landreform tidak akan berhasil
jika tidak didukung oleh program-program penunjang seperti pengairan, perkreditan,
penyuluhan, pendidikan, pemasaran dan sebagainya. 82 Seperti yang diungkapkan oleh
Cohen, agrarian reform adalah sebagai upaya yang luas dari pemerintah yang
mencakup berbagai kebijakan pembangunan melalui redistribusi tanah berupa
peningkatan produksi, kredit kelembagaan, pajak pertanahan, kebijakan penyakapan
dan upah, pemindahan dan pembukaan tanah baru. 83
Jadi reforma agraria selain merupakan bagian dari program pembangunan
ekonomi juga bermakna sebagai suatu program politik untuk merubah struktur
kekuasaan dalam lapangan agraria. Dimana redistribusi tanah dan sumber-sumber
agraria lainnya yang telah dikuasai dalam skala besar atau melebihi batas maksimum
yang ditentukan dan pengembalian tanah-tanah dan sumber-sumber agraria lainya
82
Dokumen Kelompok Studi Pembaruan Agraria, “Ketetapan MPR RI tentang Pembaruan
Agraria sebagai Komitmen Negara Menggerakkan Perubahan Menuju Indonesia yang Lebih Baik”
disampaikan kepada Badan Pekerja MPR RI pada tanggal 21 Mei 2001.
83
Suardi, Hukum Agraria, (Jakarta: Badan Penerbit IBLAM, 2005), hlm. 105.
yang diambil dari penguasaan rakyat sebelumnya menjadi suatu program penting
dalam rangka merombak struktur penguasaan tanah.
Mengenai istilah landreform secara tegas tidak terdapat di dalam UUPA.
Akan tetapi bila UUPA dipelajari secara mendalam maka dijumpai asas-asas atau
prinsip-prinsip tentang landreform, hal ini dapat dipelajari baik dari pasal-pasalnya
maupun penjelasan dari UUPA itu sendiri.
Gouw Giok Siong 84 menyatakan bahwa di dalam UUPA terdapat prinsip-
prinsip landreform. Boedi Harsono menyatakan asas-asas dan ketentuan-ketentuan
pokok landreform itu dijumpai dalam UUPA 85. Sedangkan A.P Parlindungan
menyatakan bahwa UUPA tersebut sebagai induk landreform Indonesia. 86 Pandangan
yang demikian didasarkan pada kenyataan bahwa UUPA mengandung ketentuan
pokok mengenai landreform. Yang lebih tegas lagi Abdurrahman menyatakan bahwa
UUPA sebagai Undang Undang Landreform Indonesia. 87
Dari uraian di atas, meskipun dirumuskan dengan kalimat yang berbeda-beda
tetapi dapat disepakati bahwa pada dasarnya landreform dan/atau agrarian reform
adalah suatu penataan proses perubahan alokasi dan realokasi, distribusi dan
redistribusi pemilikan atau penguasaan sumber daya pertanahan terutama bagi petani
“gurem” atau petani kecil yang kurang memiliki lahan pertanian. 88
84
Gouw Giok Siong, Tafsiran Undang-Undang Pokok Agraria (Jakarta: 1960), hlm. 22.
85
Boedi Harsono, Op. Cit., hlm. 350
86
A.P Parlindungan, Landreform Indonesia, Suatu Studi Perbandingan, (Bandung: Alumni,
1991), hlm. 10.
87
Abdurrahman, Masalah Pencabutan Hak-hak Atas Tanah dan Pembebasan Tanah Di
Indonesia, (Bandung: Alumni, 1983), hlm. 47.
88
Pendastaren Tarigan, Op. Cit. , hlm. 291
Di Indonesia pelaksanaan landreform berlandaskan kepada Pancasila dan
UUD 1945 yang terwujud di dalam suatu rangkaian kegiatan dalam bidang
pertanahan yang bersifat menyeluruh, terarah, terpadu dan berkesinambungan di
dalam penataan, pemilikan, penguasaan, penggunaan, dan peralihannya sehingga
dapat meningkatkan kesejahteraan dan kemakmuran yang sebesar-besarnya bagi
rakyat secara adil dan merata.
2. Tujuan Landreform
Secara umum landreform mempunyai tujuan memperbaiki situasi di mana
banyak sekali petani di bawah suatu ikatan tertentu terhadap pemilik tanah, hal ini
disebabkan karena distribusi tanah yang tidak merata. Pada satu sisi terdapat orang
yang menguasai tanah yang sangat luas sementara pada sisi yang lain banyak orang
(petani) menguasai tanah yang sangat sempit bahkan tidak mempunyai tanah sama
sekali (tuna kisma), yang terakhir ini kehidupannya sangat tergantung kepada pemilik
tanah dan hidup sebagai penyakap.
Di Indonesia, tujuan land reform dapat dipahami dengan menelusuri latar
belakang terbentuknya UUPA serta beberapa pendapat yang akan diuraikan berikut
ini. Dewan Pertimbangan Agung (DPA) salah satu lembaga yang ikut mengusulkan
tentang perombakan hak atas tanah dan penggunaan tanah menyatakan bahwa tujuan
landreform Indonesia adalah: Pertama, untuk menyelenggarakan masyarakat adil dan
makmur khususnya meningkatkan taraf hidup para petani. Kedua, adalah untuk
memperkuat dan memperluas pemilikan tanah bagi seluruh rakyat Indonesia terutama
kaum petani. 89
Selanjutnya Sadjarwo dalam kedudukannya sebagai Menteri Agraria pada
pidatonya yang mengantarkan Rencana Undang Undang Pokok Agraria dihadapan
sidang Pleno DPR-GR tanggal 12 September 1960 antara lain menyatakan bahwa:
“Perjuangan perombakan hukum agraria kolonial dan penyusunan hukum agraria
nasional terjalin erat dengan sejarah perjuangan bangsa Indonesia untuk melepaskan
diri dari cengkeraman, pengaruh, dan sisa-sisa penjajahan, khususnya perjuangan
rakyat tani untuk membebaskan diri dari kekangan-kekangan feodalisme 90 atas tanah
dan pemerasan kaum modal asing. 91 Itulah sebabnya maka landreform di Indonesia
tidak dapat dipisahkan dengan revolusi nasional Indonesia. Oleh karenanya
landreform Indonesia mempunyai tujuan:
1. Untuk mengadakan pembagian yang adil atas sumber penghidupan rakyat tani
yang berupa tanah dengan maksud agar ada pembagian hasil yang adil,
dengan merombak struktur pertanahan sama sekali secara revolusioner 92 guna
merealisir keadilan sosial;
2. Untuk melaksanakan prinsip tanah untuk petani, agar tidak terjadi lagi tanah
sebagai objek spekulasi dan alat pemerasan;
3. Untuk memperkuat dan memperluas hak milik atas tanah bagi setiap warga
negara Indonesia, baik laki-laki maupun perempuan yang berfungsi sosial.
Suatu pengakuan dan perlindungan bagi privat bezit, yaitu hak milik sebagai
hak yang terkuat, bersifat perseorangan dan turun temurun, tetapi berfungsi
sosial;
4. Untuk mengakhiri sistem tuan tanah dan menghapuskan pemilikan dan
penguasaan tanah secara besar-besaran dengan tak terbatas, dengan
89
Boedi Harsono, ibid, hlm. 350
90
Feodalisme adalah sistem sosial di Eropa pada abad pertengahan yang ditandai oleh
kekuasaan yang besar ditangan tuan tanah.
91
Ibid, hlm. 351
92
Revolusioner adalah perubahan secara menyeluruh dan mendasar.
menyelenggarakan batas maksimum dan batas minimum untuk tiap keluarga.
Sebagai kepala keluarga (dalam hubungannya dengan tanah) dapat seorang
laki-laki atau seorang perempuan. Dengan demikian mengikis pula sistem
liberalisme 93 dan kapitalisme 94 atas tanah dan memberikan perlindungan
terhadap golongan yang ekonomis lemah;
5. Untuk mempertinggi produksi nasional dan mendorong terselenggaranya
pertanian yang intensif secara gotong royong dalam bentuk koperasi dan
bentuk gotong royong lainnya, untuk mencapai kesejahteraan yang merata dan
adil, dibarengi dengan sistem perkreditan yang khusus ditujukan kepada
golongan petani. 95
Selanjutnya Presiden Soekarno pada pidatonya tanggal 17 Agustus 1960 yang
terkenal dengan “Pidato JAREK (Jalannya Revolusi Kita)” menyatakan bahwa
“Melaksanakan landreform berarti melaksanakan suatu bagian mutlak dari revolusi
Indonesia. Revolusi Indonesia tanpa landreform adalah sama saja dengan gedung
tanpa alas, sama saja dengan pohon tanpa batang atau pun sama saja dengan omong
besar tanpa isi”. Kalimat tersebut mengisyaratkan bahwa betapa pentingnya
landreform tersebut bagi Indonesia. Program landreform adalah program yang
sifatnya mendasar dalam rangka memperbaiki struktur penguasaan tanah di
Indonesia. Menyitir pernyataan Perserikatan Bangsa Bangsa (PBB) Soekarno
menyatakan:
“Defects in agrarian structure, and in particular system of land tenure, prevent a

rise in the standard of living of small farmers and agricultural labourers and
impede economic development” (Keburukan-keburukan dalam struktur
pertanahan, terutama sekali keburukan-keburukan dalam cara pengelolaannya,
93
Liberalisme adalah aliran ekonomi yang menghendaki kebebasan pribadi untuk berusaha
dan berniaga (pemerintah tidak boleh ikut campur).
94
Kapitalisme adalah sistem dan paham ekonomi (perekonomian) yang modalnya
(penanaman modalnya, kegiatan industrinya) bersumber pada modal pribadi atau modal-modal
perusahaan swasta dengan ciri persaingan di pasar bebas.
95
Boedi Harsono, Ibid., hlm. 351
menghalangi tingkat hidup si petani kecil dan buruh pertanian, dan menghambat
kemajuan ekonomi). 96
Boedi Harsono menyatakan bahwa penyelenggaraan landreform di Indonesia
mempunyai tujuan:
“Untuk meningkatkan penghasilan dan taraf hidup para petani terutama petani
kecil dan petani penggarap tanah, sebagai landasan atau prasyarat untuk
menyelenggarakan pembangunan ekonomi menuju masyarakat yang adil dan
makmur berdasarkan Pancasila.” 97
A.P Parlindungan menyatakan bahwa tujuan landreform Indonesia haruslah
disesuaikan dengan UUPA itu sendiri, karena UUPA adalah sebagai induk dari
landreform. Oleh karena itu apa yang menjadi tujuan UUPA juga merupakan tujuan
landreform, yaitu:
1. Meletakkan dasar-dasar bagi penyusunan hukum agraria nasional yang
merupakan alat untuk membawakan kemakmuran, kebahagiaan dan keadilan bagi
negara dan rakyat terutama rakyat tani dalam kerangka masyarakat yang adil dan
makmur;
2. Meletakkan dasar untuk mengadakan kesatuan dan kesederhanaan dalam hukum;
3. Meletakkan dasar-dasar untuk mengadakan kepastian hukum mengenai hak-hak
atas tanah bagi rakyat seluruhnya.
Mengenai tujuan diadakannya program landreform di Indonesia dapat
diklasifikasikan menjadi 2 (dua) bagian yaitu:
96
Affan Mukti, Op.Cit., hlm. 29.
97
Boedy Harsono, Op.Cit., hlm. 352.
Secara umum:
Tujuan landreform adalah mempertinggi taraf hidup dan penghasilan petani
penggarap sebagai landasan pembangunan ekonomi menuju masyarakat adil dan
makmur berdasarkan Pancasila. 98
Secara khusus:
Dengan berlandaskan pada tujuan secara umum di atas maka landreform di Indonesia
diarahkan agar dapat mencapai 3 (tiga) aspek sekaligus sebagaimana yang dinyatakan
oleh Hustiati, 99I Nyoman Budi Jaya 100 dan Chadidjah Dalimunthe, 101 yaitu:
1. Tujuan Sosial Ekonomis:

a) Memperbaiki keadaan sosial ekonomi rakyat, dengan memperkuat hak milik
serta memberi isi dan fungsi sosial pada hak milik;
b) Memperbaiki produksi nasional khususnya sektor pertanian guna
mempertinggi penghasilan dan taraf hidup rakyat.
2. Tujuan Sosial Politis:
a) Mengakhiri sistem tuan tanah dan menghapuskan pemilikan tanah yang luas;
b) Mengadakan pembagian yang adil atas sumber-sumber penghidupan rakyat
tani berupa tanah dengan maksud agar ada pembagian hasil yang adil pula.
3. Tujuan Mental Psikologis:
a) Meningkatkan kegairahaan kerja bagi para petani penggarap dengan jalan
memberikan kepastian hak mengenai pemilikan tanah;
b) Memperbaiki hubungan kerja antara pemilik tanah dengan penggarapnya.
Atas dasar itu maka sasaran yang akan dicapai adalah memberikan
pengayoman kepada para petani penggarap dalam usaha memberikan kepastian
hukum dan kepastian hak dengan cara memberikan hak milik atas tanah yang telah
digarapnya. Sebagai pengakuan adanya hak milik perseorangan atas tanah maka
kepada pemilik yang tanah-tanahnya diambil oleh pemerintah diberikan ganti
kerugian menurut ketentuan yang berlaku.
98
Ibid, hlm.353.
99
100
I Nyoman Budi Jaya, Tinjauan Yuridis Tentang Redistribusi Tanah Pertanian Dalam
Rangka Pelaksanaan landreform, ( Yogyakarta: Liberty, 1989), hlm. 11.
101
Chadidjah Dalimunthe, Op.Cit., hlm. 43-44.
Tujuan landreform sebagaimana tersebut di atas apabila dikaitkan dengan
tujuan negara Republik Indonesia sebagaimana tercantum dalam Pembukaan UUD
1945 yaitu untuk mencapai masyarakat yang adil dan makmur berdasarkan Pancasila,
jelas sangat mendukung. Kaitan itu nampak pula dari ketentuan Pasal 33 ayat (3)
Undang-undang Dasar 1945 sebagai sumber pengaturan soal keagrariaan (sumber
UUPA), dimana dalam UUPA sendiri dimuat asas-asas dan ketentuan-ketentuan
pokok landreform.
102
Asas-asas landreform yang dimaksud adalah sebagai berikut:
1. Asas penghapusan tuan-tuan tanah besar. Asas ini dimuat dalam Pasal 7 UUPA;
2. Asas pembatasan luas maksimum dan/atau minimum tanah. Setiap orang atau
badan hukum dilarang memiliki, menguasai tanah pertanian yang menyebabkan
terjadinya monopoli pemilikan tanah pertanian. ( Pasal 17 UUPA);
3. Asas pemerasan orang oleh orang lain. Perlu diadakan perlindungan bagi
golongan warga negara yang lemah terhadap sesama warga-warga yang kuat
kedudukan ekonominya. Asas ini dimuat dalam Pasal 11 UUPA;
4. Asas kewajiban mengerjakan atau mengusahakan sendiri secara aktif tanah
miliknya. Agar tidak terjadinya tanah-tanah terlantar dan penggunaan tanah
yang tidak efisien. Asas ini dimuat dalam Pasal 10 UUPA.
Selanjutnya tujuan diadakannya program landreform di daerah pertanian
adalah:
1. Untuk memberikan tanah bagi para petani yang selama ini telah nyata-nyata
menggarap secara sah di lokasi yang telah memenuhi persyaratan untuk
ditetapkan sebagai objek landreform;
2. Pembagian tanah pertanian tersebut dimaksudkan untuk memberikan kepastian
hukum terhadap hak atas tanah bagi para petani penggarap yang sah;
102
Y.W Sunindhia dan Ninik Widiyanti, Pembaharan Hukum Agraria (Beberapa Pemikiran),
(Jakarta: Bina Aksara, 1988), hlm.127-129.
3. Kepastian hukum tersebut akan memberikan dampak ketentraman kerja dan
kepastian berusaha bagi para petani karena tanah merupakan faktor produksi
utama bagi mereka dalam mengembangkan basis perekonomian;
4. Adanya ikatan yang lebih kuat antara para petani dengan tanah yang akan
memberikan motivasi yang lebih mendasar bagi mereka untuk melaksanakan
kegiatan menyuburkan dan mengolah tanahnya dengan baik. 103
3. Program Landreform
Pembangunan pertanian harus merupakan usaha yang terpadu dengan
pembangunan daerah dan pedesaan. Dalam hubungan ini diperlukan langkah-langkah
mengendalikan secara efektif masalah penggunaan, penguasaan dan pemilikan tanah
sehingga bumi, air dan ruang angkasa sesuai dengan asas adil dan merata.
Sejalan dengan hal tersebut di atas, M Yamin menyatakan bagi negara-negara yang
sedang berkembang program landreform sangat diperlukan sebab pada umumnya di
negara-negara berkembang tanah merupakan sumber daya yang utama bagi
peningkatan perekonomian. 104
Sesuai dengan tujuan tersebut di atas dan mengingat situasi dan kondisi
agraria di Indonesia pada waktu itu maka program landreform meliputi :
1. Pembatasan luas maksimum penguasaan tanah;
2. Larangan pemilikan tanah secara absentee, atau guntai;
103
Bumi Bhakti Adiguna III, 1996, Media Komunikasi Pertanahan , Edisi xii, Nomor 12.
104
M. Yamin dalam “Jawaban Singkat Pertanyaan-pertanyaan Dalam Komentar Atas
Undang Undang Pokok Agraria, A.P Parlindungan”, (Medan: Pustaka Bangsa, 2004), hlm. 13.
3. Redistribusi tanah-tanah yang selebihnya dari batas maksimum, tanah-tanah
yang terkena larangan absentee, tanah-tanah bekas swapraja dan tanah-tanah
negara;
4. Pengaturan soal pengembalian dan penebusan tanah-tanah pertanian yang
digadaikan;
5. Pengaturan kembali perjanjian bagi hasil tanah pertanian;
6. Penetapan luas minimum pemilikan tanah pertanian disertai larangan untuk
tanah-tanah pertanian menjadi bagian-bagian yang terlampau kecil.
Pelaksanaan landreform bertujuan melakukan penertiban dan pengaturan serta
penataan penguasaan tanah pertanian yan melebihi batas maksimum pemilikan tanah
secara absentee, tanah-tanah bekas swapraja, eks tanah partikelir, tanah-tanah bekas
perkebunan dan tanah-tanah negara yang digarap rakyat. 105
Untuk mencegah semakin banyaknya petani yang mempunyai tanah yang
sangat kecil dan penggunaan tanah pertanian menjadi non pertanian dilarang
mengalihkan tanah pertanian tanpa izin. 106
B. Kepemilikan Tanah Secara Latifundia
Seluruh bumi, air dan ruang angkasa termasuk kekayaan alam yang
terkandung di dalamnya dalam wilayah Republik Indonesia sebagai karunia Tuhan
Yang Maha Esa adalah dimiliki oleh masyarakat Indonesia dan dipergunakan
105
Chadidjah Dalimunthe, Op. Cit., hlm. 45.
106
Ibid.
sebesar-besarnya demi kesejahteraan Bangsa Indonesia menuju masyarakat adil dan
makmur dan juga seluruhnya adalah merupakan kekayan alam sesuai dengan fungsi
sosial hak atas tanah yang diatur dalam Pasal 6 UUPA dan juga dalam Pasal (3) UUD
1945 serta Pasal 2 dan Pasal 3 UUPA kepada setiap keluarga diberi batasan tentang
luas tanah yang boleh dikuasai. Maka dalam rangka membangun masyarakat adil dan
makmur berdasarkan Pancasila, Undang-undang Pokok Agraria (UUPA) menetapkan
dalam Pasal 7 bahwa supaya tidak merugikan kepentingan umum maka pemilikan
dan penguasaan tanah yang melampaui batas tidak diperkenankan. 107 Latar belakang
timbulnya ketentuan ini didasarkan pada kondisi objektif pada saat berlakunya
UUPA, bahwa kenyataan menunjukkan 80% rakyat Indonesia pada waktu itu
menggantungkan hidupnya dari usaha pertanian. Pada waktu itu kurang lebih 60 %
dari seluruh petani adalah petani tak bertanah (tuna kisma) dan petani bertanah rata-
rata hanya memiliki 0,6 hektar sawah atau 0,5 hektar tanah kering setiap keluarga
yang nyata-nyata tidak cukup untuk hidup layak pada saat itu. Tetapi di Jawa,
Madura, Sulawesi Selatan, Bali dan Lombok pada saat itu (1960) tercatat 5.400
orang yang mempunyai sawah lebih dari 10 hektar, (1.000 orang diantaranya lebih
dari 20 hektar) dan 11.000 orang mempunyai tanah kering lebih dari 10 hektar (2.700
orang diantaranya lebih dari 20 hektar). 108 Hal itu menggambarkan suatu keadaan
yang akan berdampak negatif, karena tidak ada pemerataan dan ketidakadilan
pemilikan dan penguasaan atas tanah pertanian dimaksud.
107
Lihat Penjelasan Umum angka 1 UU Nomor 56 Prp Tahun 1960.
108
Ibid
Pemilikan dan penguasaan tanah yang melampaui batas khususnya di daerah-
daerah yang tingkat kepadatan penduduknya cukup tinggi berarti dapat mengurangi
akses petani dalam memiliki dan menguasai tanah sendiri akibatnya bukan saja terjadi
ketimpangan penguasaan dan pemilikan tanah tetapi juga menyebabkan terjadinya
ketimpangan pendapatan diantara pemilik tanah itu sendiri.
Ketimpangan terhadap luas tanah yang dimiliki dan diusahakan mengakibatkan
sebagian orang mempunyai tanah yang berlebih-lebihan sedang yang sebagian besar
lainnya tidak mempunyai atau tidak cukup tanahnya, hal ini jelas bertentangan
dengan asas sosialisme Indonesia yang menghendaki pembagian yang merata atas
sumber daya penghidupan rakyat tani yang berupa tanah itu.
Maka sesuai dengan tujuan landreform, salah satu upaya untuk mewujudkan
landreform adalah dengan melarang pemilikan tanah yang melampaui batas
(latifundia). Pengertian larangan pemilikan tanah pertanian secara latifundia adalah
larangan penguasaan tanah yang luas sekali sehingga ada batasan maksimum
seseorang boleh mempunyai tanah terutama tanah pertanian. 109 Untuk membatasi
pemilikan tanah yang melampaui batas maka ditetapkanlah batas maksimum dan
batas minimum pemilikan tanah. Batas maksimum ini disebut juga dengan ceiling.
Tanah kelebihan yang juga disebut surplus akan diambil oleh pemerintah dan
109
A.P Parlindungan, Komentar Atas Undang Undang Pokok Agraria, Op. Cit., hlm. 72.
dibagikan kepada para petani yang tidak mempunyai tanah (tuna kisma) juga disebut
landless farmers ataupun kepada petani gurem 110 juga disebut near landless farmers.
Pemilikan tanah yang sangat luas bertentangan dengan prinsip sosialisme
Indonesia 111 yang menghendaki pembagian yang merata atas sumber penghidupan
rakyat tani yang berupa tanah sehingga akan tercapai rasa keadilan. Seperti tanah
partikulir dengan hak pertuanan di atasnya yang hanya menguntungkan tuan-tuan
tanah. Hak-hak pertuanan yang ada pada tanah partikulir itu adalah:
1. Hak untuk mengangkat atau mengesahkan pemilihan serta memberhentikan

kepala kampung atau desa dan kepala-kepala umum;
2. Hak untuk menuntut kerja paksa atau memungut uang pengganti kerja paksa
dari penduduk;
3. Hak untuk mengadakan pungutan-pungutan baik yang berupa uang atau hasil
tanah dari penduduk;
4. Hak-hak yang menurut peraturan-peraturan lain dan atau adat setempat,
sederajat. 112
Hak-hak inilah yang hanya menguntungkan tuan tanah dan merupakan
demonstrasi perbudakan di Indonesia sehingga dengan Undang-undang Nomor 1
Tahun 1958 tanah partikulir ini telah dihapuskan. Dan terhadap tanah partikulir
tersebut sesuai dengan Pasal 8 UU Nomor 1 Tahun 1958 dilaksanakan dengan
pemberian ganti rugi kepada pemiliknya dan hanya diberikan kepada tanah-tanah
yang memang diusahakan.
110
Petani gurem adalah petani yang mempunyai tanah pertanian tetapi dalam jumlah yang
sedikit.
111
Sudargo Gautama, Tafsiran Undang-undang Pokok Agraria, (Bandung: Alumni, 1981),
hlm. 270.
112
A.P. Parlindungan, Land reform di Indonesia, Suatu Studi Perbandingan, (Bandung: Maju,
1991), hlm. 65.
Dalam GBHN, Ekonomi, I, Pertanian, dikatakan bahwa:
Pembangunan pertanian perlu didukung oleh tata ruang dan tata guna tanah
sehingga penggunaan, penguasaan, pemilikan dan pengalihan hak atas tanah dapat
menjamin kemudahan dan kelancaran usaha-usaha pertanian serta benar-benar
sesuai dengan asas adil dan merata. Sehubungan dengan itu, perlu dicegah
pemilikan tanah oleh perseorangan secara berlebihan, serta pembagian tanah
menjadi sangat kecil, sehingga tidak menjadi sumber kehidupan yang layak.
Jelas bahwa GBHN kembali mempertegas larangan latifundia ini. 113
Pemilikan dan penguasaan tanah yang luas oleh segelintir petani membuka
peluang terjadinya pemerasan oleh petani bertanah luas terhadap petani bertanah
sempit atau bahkan tidak memiliki tanah. Pemerasan dapat dikemas dalam bentuk
gadai dan bagi hasil pertanian. Oleh karena itu perlu dilakukan upaya-upaya untuk
memberi tanah pertanian yang cukup luas dengan jalan membuka tanah secara besar-
besaran. Upaya ini juga harus dibarengi dengan adanya batas maksimum tanah
pertanian yang boleh dikuasai satu keluarga, baik dengan hak milik maupun dengan
hak yang lain. 114
Selanjutnya yang dilarang dalam Pasal 7 UUPA tersebut bukan saja pada
pemilikan tanah yang melampaui batas tetapi juga pada penguasaannya. Pengertian
istilah pemilikan mempunyai arti yang berbeda dengan istilah penguasaan tanah
pertanian. Pengertian penguasaan tanah pertanian secara yuridis dapat dilihat pada
Pasal 1 UU Nomor 56 Tahun 1960 yang berbunyi “seseorang atau orang-orang yang
dalam penghidupannya merupakan satu keluarga bersama-sama hanya diperbolehkan
menguasai tanah pertanian baik miliknya sendiri atau kepunyaan orang lain atau
113
Hustiati, Op. Cit., hlm. 71
114
Lihat Penjelasan Umum Angka 3 UU Nomor 56 Prp Tahun 1960.
dikuasainya tidak boleh lebih dari 20 hektar, baik sawah, tanah kering maupun sawah
dan tanah kering.” Seandainya seseorang yang mempunyai tanah atas hak milik atau
gadai, menyewakan atau dibagi hasilkan kepada orang lain termasuk dalam
pengertian orang yang menguasai tanah tersebut. Jadi pengertian menguasai itu harus
diartikan baik menguasai secara langsung atau tidak langsung. Begitu pula yang
menyewakan tanah termasuk dalam pengertian menguasai. 115
Selanjutnya dalam Pasal 17 UUPA dipertegas tentang luas maksimum
dan/atau minimum tanah dengan peraturan perundangan di dalam waktu yang
singkat (Pasal 17 ayat (1) dan (2) UUPA). Tanah-tanah yang merupakan kelebihan
dari luas maksimum itu diambil oleh Pemerintah dengan ganti kerugian untuk
selanjutnya dibagikan kepada rakyat yang membutuhkan menurut ketentuan-
ketentuan dalam Peraturan Pemerintah (Pasal 17 ayat 3 UUPA). Dengan demikian
maka pemilikan tanah pertanian selanjutnya dapat lebih merata dan adil. Selain
memenuhi syarat keadilan maka tindakan tersebut akan berakibat pula bertambahnya
produksi karena para penggarap tanah-tanah itu yang telah menjadi pemiliknya akan
lebih giat dalam mengerjakan usaha pertaniannya. Selain luas maksimum perlu juga
diadakan penetapan luas minimum dengan tujuan supaya tiap keluarga petani
mempunyai tanah yang cukup luasnya untuk dapat mencapai taraf penghidupan yang
layak. Tercapainya batas minimum yang akan ditetapkan dengan peraturan
perundangan akan dilaksanakan secara berangsur-angsur (Pasal 17 ayat 4 UUPA)
artinya akan diselenggarakan taraf demi taraf. Dan untuk pertama kali akan dicegah
115
Lihat Penjelasan UU Nomor 56 Prp Tahun 1960 tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian
pemecahan lahan-lahan karena hal itu akan menjauhkan dari usaha untuk
mempertinggi taraf hidup petani.
Penentuan batas maksimum pemilikan tanah pertanian, pengambilan
kelebihan tanah oleh pemerintah dengan ganti rugi dan pendistribusiannya kembali
kepada petani harus diatur dalam peraturan perundang-undangan. Dengan demikian
maka pemilikan tanah akan menjadi lebih adil dan merata, yang kemudian akan
mendorong bertambahnya produksi.
Untuk merealisasikan kebijakan nasional dibidang pertanahan yang ditetapkan
dalam UUPA, khusus untuk melaksanakan program landreform yang membatasi
menumpuknya tanah ditangan golongan orang tertentu maka pemerintah pertama kali
mengundangkan Undang-undang Nomor 56/Prp/ 1960 tentang Penetapan Luas
Tanah Pertanian yang lebih dikenal dengan Undang-undang Landreform Indonesia.
UU Landrefom ini mengatur tiga masalah pokok yaitu: a) Penetapan luas maksimum
pemilikan dan penguasaan tanah pertanian; b) Penetapan luas minimum pemilikan
tanah pertanian dan larangan untuk melakukan perbuatan yang mengakibatkan
pemecahan tanah yang terlampau kecil; dan c) Pengembalian dan penebusan tanah
pertanian yang digadaikan.
Luas maksimum tanah pertanian yang dapat dimiliki oleh keluarga petani
ditetapkan untuk tiap-tiap kabupaten/ kota dengan memperhatikan keadaan daerah
masing-masing dan faktor-faktor seperti: ketersediaan tanah; kepadatan penduduk;
jenis dan kesuburan tanah; besarnya usaha tanah yang baik serta kemajuan teknologi
pertanian. 116 Untuk itu diadakan perbedaan antara daerah yang padat (sangat padat,
cukup padat, dan kurang padat) dengan daerah yang tidak padat serta dibedakan pula
jenis tanahnya, antara tanah sawah dengan tanah kering. Lebih jelasnya dapat dilihat
dalam tabel 1 berikut ini:
Tabel 1: Kriteria Kepadatan Penduduk dan Golongan Daerah.
Kepadatan penduduk tiap Penggolongan daerah

kilometer persegi
> 50 Tidak Padat

51 – 250 Kurang Padat
251 – 400 Cukup Padat
< 401 Sangat Padat
Sumber : UU Nomor 56 Prp Tahun 1960.
Selanjutnya yang menentukan apakah luas maksimum itu dilampaui atau tidak
bukanlah terbatas pada tanah-tanah miliknya sendiri melainkan keseluruhan tanah
pertanian yang dikuasainya, jadi termasuk juga tanah-tanah kepunyaan orang lain
yang dikuasainya dalam hubungan gadai, sewa (jual tahunan) dan sebagainya. Tetapi
tanah-tanah yang dikuasai dengan hak guna usaha atau hak-hak lainnya yang bersifat
sementara dan terbatas yang diperoleh dari pemerintah (misalnya tanah hak pakai,
tanah bengkok/jabatan) serta tanah-tanah pertanian yang dikuasai oleh badan hukum
tidak terkena ketentuan mengenai luas maksimum tersebut. 117
116
Pendastaren Tarigan, Arah Negara Hukum Demokratis Memperkuat Posisi Pemerintah
Dengan delegasi Legislasi Namun Terkendali, (Medan, Pustaka Bangsa Press, 2008), hlm. 307.
117
Ibid, hlm. 308
Dalam UUPA juga diatur tentang perlunya ditetapkan batas minimum agar
tiap keluarga petani mempunyai tanah yang cukup luasnya untuk dapat mencapai
taraf penghidupan yang layak. Luas minimum tanah pertanian yang dimiliki keluarga
petani oleh UU Nomor 56 Tahun 1960 ditetapkan seluas 2 hektar baik untuk tanah
sawah maupun tanah kering. Konsepsi luas minimum ini akan diupayakan
pencapaiannya secara bertahap, yang juga dilengkapi dengan upaya-upaya lain seperti
pembukaaan tanah pertanian baru (ekstensifikasi), transmigrasi, industrialisasi,
meningkatkan produktivitas tanah pertanian yang ada (intensifikasi) dan pemberian
kredit pertanian. 118
Dengan memperhatikan kepadatan penduduk, luas daerah dan faktor lainnya,
maka luas maksimum yang dimaksud dalam UU Nomor 56 Tahun 1960 ditetapkan
sebagai berikut:
Tabel 2 : Kepadatan Penduduk dan Luas Maksimum Pemilikan

atau Penguasaan Tanah Pertanian
No Di daerah-daerah yang : Jenis Tanah
Sawah Tanah Kering

(ha) (ha)
1. Tidak Padat 15 20
2. Padat :
i. Kurang padat 10 12
ii. Cukup Padat 7,5 9
iii. Sangat padat 5 6
Sumber : UU Nomor 56 Prp Tahun 1960.
118
Lihat Penjelasan Pasal 8 U Nomor 56 Tahun 1960
Yang dimaksud dengan “daerah” ialah Daerah Tingkat II. 119 Jika tanah yang
dimiliki atau dikuasai itu berada di berbagai daerah maka ketentuan yang
diberlakukan atasnya adalah larangan pemilikan tanah pertanian secara absentee. 120
Semua kotapraja ditetapkan sebagai daerah yang sangat padat karena pada umumnya
keadaannya memang demikian. Perekonomian kota harus diarahkan kepada
berkembangnya industri dan bukan kepada usaha pertanian.
Apabila seseorang memiliki tanah yang melampaui batas maksimum, maka
tanah kelebihannya akan diambil oleh pemerintah dengan memberi ganti kerugian
kepada bekas pemilik tanah. Para pemilik lama dilarang menguasai ataupun
memindahkan tanah kelebihan kepada pihak lain dari maksimum yang diperbolehkan.
Hanya negara yang berhak menguasai dan memindahkan tanah kelebihan tersebut
kepada orang lain. Pemilik asal tidak berhak untuk menentukan kepada siapa tanah
itu harus diberikan. Ia hanya dapat memilih dari tanah yang dimilikinya mana yang
ingin tetap dikuasainya dan mana yang akan diserahkan kepada negara. 121 Tanah
kelebihan tersebut kemudian dibagi-bagikan kepada para petani, terutama yang tidak
mempunyai lahan pertanian ataupun yang mempunyai lahan yang sempit.
Orang-orang dan kepala-kepala keluarga yang anggota-anggota keluarganya
yang menguasai tanah-tanah pertanian yang jumlah luasnya melebihi luas maksimum
wajib melaporkan kepada Kantor Pertanahan atas kelebihan tanah yang dimilikinya.
Kewajiban lapor itu disertai sanksi, berupa kurungan selama-lamanya 3 bulan dan
119
Boedy Harsono,Op.Cit., hlm. 357
120
Lihat PP Nomor 224 Tahun 1961.
121
Lihat Pasal 4 UU Nomor 56 Prp Tahun 1960
atau denda sebanyak-banyaknya Rp10.000,- apabila kelebihan tersebut tidak
dilaporkan. Selain sanksi pidana ditentukan pula, bahwa jika terjadi tindak pidana
yang berupa pelanggaran Pasal 3 UU Nomor 56 Prp Tahun 1960 tersebut maka tanah
yang selebihnya dari batas maksimum jatuh kepada negara tanpa ganti rugi berupa
apapun, yaitu jika tanah yang bersangkutan semuanya milik terhukum dan/atau
anggota-anggota keluarganya.
Selain itu pemilik tanah diberi kesempatan untuk mengemukakan
keinginannya mengenai bagian tanah yang mana yang akan diambil oleh negara.
Jatuhnya tanah tersebut kepada negara berlaku karena hukum, artinya tidak
memerlukan putusan hakim yaitu setelah ada keputusan pengadilan yang mempunyai
kekuasaan untuk dijalankan, yang menyatakan bahwa benar telah terjadi tindak
pidana yang merupakan pelanggaran Pasal 3 tersebut.
Selanjutnya dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 15 Tahun 1974
tentang Pedoman Tindak Lanjut Pelaksanaan Landreform menyebutkan antara lain,
bahwa kewajiban melapor kelebihan maksimum tersebut menjadi 6 bulan sejak
berlakunya PMDN ini 122 dan selambat-lambatnya dalam waktu 1 tahun sejak
berlakunya peraturan ini harus mengakhiri penguasaan tanah kelebihan maksimum
tersebut dengan cara:
1. Memindahkan baik penguasaan ataupun hak atas tanah kelebihan tersebut

kepada pihak yang memenuhi syarat;
122
PMDN Nomor 15 Tahun 1974 berlaku sejak tanggal 8 Oktober 1974.
2. Pengajuan permohonan hak baru yang dibenarkan menurut peraturan
perundang-undangan yang berlaku sesuai dengan peruntukkan dan
penggunaannya. 123
Untuk mencegah jangan sampai orang menghindarkan diri dari akibat
penetapan luas maksimum tersebut maka dilarang untuk memindahkan hak miliknya
atas seluruh atau sebagian tanah tersebut kecuali dengan izin Kepala Kantor
Pertanahan yang bersangkutan.
Peralihan karena pewarisan tanpa wasiat tidak termasuk dalam pengertian
“memindahkan hak milik”, karena pengertian “memindahkan” memerlukan
perbuatan yang sengaja ditujukan untuk beralihnya hak milik yang bersangkutan.
Larangan tersebut hanya berlaku selama belum ada penegasan tanah mana yang akan
diambil oleh pemerintah dan mana yang akan tetap dikuasai oleh yang bersangkutan.
Sementara itu perlu diadakan peraturan izin pemindahan hak untuk mencegah jangan
sampai yang dipindahkan bagian-bagian tanah yang sebenarnya akan diambil oleh
pemerintah.
C. Kepemilikan Tanah Secara Absentee (Guntai)
Dalam melakukan reforma hubungan manusia dengan tanah telah diupayakan
agar setiap orang mempunyai tanah atau lahan pertanian dengan melarang adanya
pemilikan tanah yang melampaui batas. Maka hal pertama yang dilakukan adalah
bagi pemilik tanah pertanian agar mengerjakan atau mengusahakannya sendiri
123
Chadidjah Dlimunthe,”Politik Hukum Agraria Nasional Terhadap Hak-Hak Atas Tanah,
(Medan: Yayasan Pencerahan Mandailing, 2008), hlm. 76.
tanahnya secara aktif. 124 Diadakannya ketentuan ini untuk menghapuskan penguasaan
tanah pertanian secara apa yang disebut “absentee” atau dalam bahasa Sunda disebut
dengan “guntai”, yaitu pemilikan tanah yang letak tanahnya berada di luar daerah
tempat tinggal yang mempunyai tanah. (“Absent” artinya tidak hadir, tidak ada di
tempat) 125 atau tanah absentee (guntai) adalah tanah pertanian yang dimiliki oleh
orang perorangan dan keluarga, di mana letak pertanian itu di luar wilayah kecamatan
tempat kedudukan (domisili) pemilik tanah. 126
Pemilikan tanah secara absentee dilarang oleh undang-undang karena letak
tanah tersebut berada di luar kecamatan yang berbeda dengan tempat tinggal pemilik
tanah sehingga tidak dapat mengerjakan tanahnya secara aktif. Tetapi larangan
tersebut tidak berlaku terhadap pemilik yang bertempat tinggal di kecamatan yang
berbatasan dengan kecamatan tempat letak tanah yang bersangkutan asal jarak tempat
tinggal pemilik itu dan tanahnya menurut pertimbangan pada waktu itu masih
memungkinkannya untuk mengerjakan tanah tersebut secara efisien. 127 Ketentuan-
ketentuan tersebut merupakan gambaran situasi pada waktu itu yang didasarkan pada
keadaan teknologi yang belum maju seperti sekarang.
Selain itu tujuan melarang pemilikan tanah secara absentee adalah untuk
menghilangkan sistem pemerasan dan penumpukan tanah di tangan segelintir tuan-
tuan tanah agar hasil yang diperoleh dari penguasaan tanah itu sebagian besar dapat
124
Lihat pembahasan Pasal 10 UUPA.
125
126
Lihat Pasal 3 PP Nomor 224 Tahun 1961 dan Pasal 1 PP Nomor 41 Tahun 1964 (tambahan
Pasal 3a sampai dengan Pasal 3e).
127
Lihat Pasal 3 ayat (2) PP Nomor 224 Tahun 1961.
dinikmati oleh masyarakat pedesaan tempat letak tanah yang bersangkutan, karena
pemilik tanah akan bertempat tinggal di daerah penghasil. Jika pemilik tanah berada
di perkotaan sementara tanahnya berada di pedesaan kemungkinan besar pemilik
tanah tidak dapat mengerjakan sendiri tanahnya secara aktif, akibatnya terpaksa
dibagi hasilkan kepada petani penggarap di tempat letaknya tanah. Jika penggarap
hanya mempunyai hubungan bagi hasil dengan tanahnya apa yang menjadi tujuan
landreform dalam bidang mental psikologis tidak akan tercapai128
Larangan absentee lebih lanjut diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 224
Tahun 1961 tentang pembagian tanah dan pemberian ganti kerugian. Dalam Pasal 3
peraturan ini antara lain ditentukan bahwa bagi pemilik tanah pertanian yang
bertempat tinggal di luar kecamatan tempat letak tanahnya diberikan dua pilihan,
yaitu: pertama, dalam jangka waktu 6 bulan wajib mengalihkan hak atas tanahnya
kepada orang lain di kecamatan tempat letak tanah yang bersangkutan atau kedua
kepada pemilik tanah tersebut diwajibkan untuk pindah dalam satu kecamatan dengan
tanah tersebut. 129 Untuk mencegah usaha-usaha yang bertujuan menghindarkan diri
dari ketentuan tersebut di atas dijelaskan “pindah ke kecamatan letak tanah yang
bersangkutan” diartikan bahwa mereka benar-benar berumah tangga dan menjalankan
kegiatan-kegiatan hidup bermasyarakat dalam kehidupan sehari-hari di tempat yang
baru sehingga memungkinkan penggarapan tanah miliknya secara efisien. 130 Dengan
128
Chadidjah Dalimunthe, Op.Cit., hlm. 42.
129
Lihat Pasal 3 UU Nomor 224 Tahun 1961 tentang Pelaksanaan Pembagian Tanah dan
Pemberian ganti Kerugian.
130
demikian belumlah cukup jika seseorang telah mempunyai kartu penduduk di tempat
yang baru padahal menurut kenyataannya sehari-hari ia masih tetap berada di tempat
tinggalnya yang lain.
Dalam pasal tersebut juga disebutkan bahwa jika pemilik tanah pertanian
absentee berpindah tempat atau meninggalkan kediamannya keluar kecamatan tempat
letak tanah itu selama 2 (dua) tahun berturut-turut sedang ia melaporkan kepada
pejabat setempat yang berwenang, maka dalam waktu 1 (satu) tahun kemudian
setelah berakhirnya jangka waktu 2 (dua) tahun tersebut maka kepada pemiliknya
diwajibkan untuk mengalihkan hak milik atas tanahnya kepada orang lain yang
bertempat tinggal di kecamatan tersebut atau kembali pindah ke kecamatan tempat
letak tanah tersebut. 131 Sedangkan pemilik tanah pertanian absentee yang telah
pindah tempat atau meninggalkan kediamannya keluar kecamatan tempat letak tanah
itu selama 2 (dua) tahun berturut-turut maka wajib memindahkan hak atas tanahnnya
kepada orang lain yang bertempat tinggal di kecamatan tersebut atau kembali pindah
ke kecamatan tempat letak tanah tersebut. 132 Selanjutnya pemilik tanah pertanian
absentee yang diperoleh dari warisan dalam waktu 1 (satu) tahun terhitung sejak si
pewaris meninggal diwajibkan untuk memindahkannya kepada orang lain yang
bertempat tinggal di kecamatan dimana tanah itu terletak atau dia pindah ke
131
Lihat Pasal 3a ayat 1 PP Nomor 41 Tahun 1964.
132
Lihat Pasal 3a ayat 2 PP Nomor 41 Tahun 1964.
kecamatan letak tanah itu. Dalam hal tertentu dengan alasan yang wajar dapat
diperpanjang waktunya oleh Badan Pertanahan Nasional. 133
Apabila kewajiban-kewajiban sebagaimana yang disebutkan di atas tidak
dipenuhi maka tanah yang bersangkutan dikuasai oleh pemerintah dan kepada
pemilik tanah diberikan ganti kerugian. Untuk selanjutnya tanah tersebut dijadikan
sebagai tanah objek landreform yang akan diredistribusikan menurut hukum yang
berlaku.
Terhadap larangan absentee ini tidak berlaku bagi pemilik tanah pertanian
yang sedang menjalankan tugas negara seperti pegawai negeri, pejabat militer atau
yang dipersamakan dengan mereka. Artinya kepada mereka dimungkinkan adanya
pemilikan tanah pertanian meskipun tidak bertempat tinggal di kecamatan tempat
letak tanah di maksud dengan ketentuan bahwa luas tanah yang dimiliki tersebut tidak
boleh melebihi 2/5 dari ketentuan luas maksimum pemilikan tanah pertanian yang
ditentukan untuk daerah yang bersangkutan. Adanya ketentuan ini merupakan
pengecualian dari larangan pemilikan tanah secara absentee.
Tetapi sewaktu-waktu seorang pegawai negeri atau yang dipersamakan
dengan mereka berhenti dalam menjalankan tugas negara (misalnya: pensiun) dan
mempunyai hak milik atas tanah pertanian di luar kecamatan tempat tinggalnya dalam
waktu satu (1) tahun terhitung sejak ia mengakhiri tugasnya tersebut diwajibkan
pindah ke kecamatan letak tanah itu atau memindahkan hak milik atas tanahnya
kepada orang lain yang bertempat tinggal di kecamatan dimana tanah itu terletak. Dan
133
Lihat Pasal 3c PP Nomor 41 Tahun 1964
dalam hal-hal tertentu jangka waktu tersebut dapat diperpanjang oleh Menteri Agraria
jika ada alasan yang wajar. Pertimbangan tersebut didasarkan kepada perlunya
dilaksanakan prinsip bahwa pemilik tanah pertanian wajib mengerjakan atau
mengusahakan sendiri secara aktif dan mencegah cara-cara pemerasan. 134 Dalam
usaha dibidang pertanian tidak boleh ada pemerasan tidak boleh terjadi apa yang
disebut exploitation de l’homme par l’homme, yaitu penindasan manusia terhadap
manusia lain. 135 Dalam penjelasan umum UUPA (II.7) antara lain disebutkan dalam
ketentuan Pasal 10 ayat (1) adalah suatu asas yang pelaksanaannya masih
memerlukan pengaturan lebih lanjut. Dalam peraturan pelaksanaan itu nanti kiranya
masih perlu membuka adanya pengecualian (dispensasi). 136 Hubungan-hubungan
yang seperti itu harus dilakukan menurut ketentuan yang berlaku sehingga tidak
terjadi penindasan terhadap golongan ekonomi lemah. Perjanjian tidak dibenarkan
dilakukan oleh pihak-pihak atas syarat-syarat yang ditentukan sendiri tetapi harus
ditetapkan oleh pihak yang berwenang jadi tidak dibenarkan adanya exploitation de
l’homme par l’homme.
134
Lihat Konsiderans PP Nomor 41 Tahun 1964
135
Pasal 11 ayat (1) UUPA, menyebutkan hubungan hukum antara orang termasuk badan
hukum dengan bumi, air, dan ruang angkasa serta wewenang yang bersumber dari hubungan hukum
itu akan diatur, harus memperhatikan kepentingan orang lain dan dicegah penguasaan atas kehidupan
dan pekerjaan orang lain yang melampaui batas. Selanjutnya pada ayat (2), bahwa perbedaan hukum
golongan atau masyarakat bila perlu harus diperhatikan dengan menjamin perlindungan terhadap
ekonomi lemah.
136
Dalam penjelasan tersebut dicontohkan seorang pegawai negeri yang untuk persediaan hari
tuanya mempunyai tanah satu dua hektar dan berhubung dengan pekerjaannya tidak mungkin dapat
mengusahakannya sendiri, kiranya harus dimungkinkan untuk memiliki tanah tersebut. Selama itu
tanahnya boleh diserahkan kepada orang lain untuk diusahakan dengan perjanjian sewa, bagi hasil dan
lain sebagainya. Tetapi setelah ia tidak bekerja lagi sebagai pegawai negeri (misalnya pensiun) tanah
itu harus dikerjakannya sendiri secara aktif.
Dalam Peraturan Pemerintah Nomor 4 Tahun 1977 tentang Pemilikan Tanah
Pertanian Secara Guntai (Absentee) Bagi Para Pensiunan Pegawai Negeri dinyatakan
bahwa pengecualian yang diberikan kepada pegawai negeri sipil tersebut
diberlakukan juga kepada:
a. Pensiunan pegawai negeri;

b. Janda pegawai negeri dan janda pensiunan pegawai negeri selama tidak
menikah lagi dengan seorang bukan pegawai negeri atau pensiunan pegawai
negeri;
c. Karyawan dan pensiunan karyawan yang sebelum berlakunya UU Nomor 8
Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Kepegawaian sudah memiliki tanah
pertanian secara guntai
d. Janda dari yang disebut pada huruf (c) selama ia tidak menikah lagi dengan
seseorang bukan pegawai negeri atau pensiunan pegawai negeri. 137
Selanjutnya dalam Peraturan Pemerintah tersebut juga mengatur tentang
seorang pegawai negeri dalam waktu 2 tahun menjelang masa pensiun, diperbolehkan
membeli tanah pertanian secara guntai (absentee) seluas sampai 2/5 dari batas
maksimum penguasaan tanah untuk Daerah Tingkat II yang bersangkutan. 138 Dasar
pertimbangan dari ketentuan tersebut adalah bahwa dewasa ini umumnya sukar bagi
para pensiunan tersebut untuk berpindah ke tempat letak tanah itu meskipun
pemilikan tanah itu dimaksudkan untuk jaminan di hari tua setelah pensiun. 139
Dengan kondisi bangsa Indonesia sekarang ini dan juga di masa yang akan
datang adanya ketentuan tentang pengecualian ini, kiranya sudah saatnya untuk
dipikirkan lagi relevansinya. Sebab bukan saja jumlah pegawai negeri dan
keluarganya semakin lama semakin bertambah. Apalagi dengan adanya ketentuan
137
Lihat PP Nomor 4 Tahun 1977
138
Lihat Pasal 6 PP Nomor 4 Tahun 1977
139
Lihat Konsideran PP Nomor 4 Tahun 1977.
Peraturan Pemerintah Nomor 4 Tahun 1977 tentang Pemilikan Tanah Guntai Bagi
Para Pensiunan Pegawai Negeri diartikan juga janda pegawai negeri dan janda
pensiunan pegawai negeri selama tidak menikah lagi dengan seorang bukan pegawai
negeri atau pensiunan pegawai negeri yang tentunya akan menambah jumlah orang
yang dikecualikan dalam memiliki tanah absentee, sementara tanah pertanian dapat
dipastikan tidak akan bertambah. Kalau demikian akan bertambah banyak pula
jumlah orang yang mempunyai tanah absentee baik yang dilarang maupun yang
dibolehkan. Sementara bagi orang-orang yang pada saat ini menggantungkan
hidupnya semata-mata dari pertanian (petani) saja kondisi tanah pertaniannya sudah
sangat sempit.
Jadi sesuai dengan tujuan landreform di Indonesia maka pemusatan
penguasaan tanah oleh sekelompok orang yang dapat merugikan rakyat tidak
dibenarkan, hal ini telah diatur dalam penetapan batas maksimum penguasaan tanah
pertanian dan kepemilikan tanah absentee. Namun, didalam praktek masih dijumpai
berbagai masalah terutama dalam penguasaan tanahnya. Banyak tanah-tanah yang
masih tidak jelas kepemilikan dan penggunaanya. Ketidakjelasan tentang penguasaan
tanah (present land tenure) dan penggunaan tanah (present land use) mengakibatkan
usaha pemerintah untuk melaksanakan pembagian yang adil atas tanah dan hasil yang
adil pula tidak berhasil dengan baik. 140 Banyak masyarakat yang mempunyai tanah
yang cukup luas dan yang tidak mempunyai tanah sama sekali, banyak tanah yang
statusnya absentee namun pemilik yang bersangkutan tidak mengetahui bahwa

140
Chadidjah Dalimunthe, Op.Cit., hlm.168.
pemilikan tersebut dilarang atau pemiliknya tidak tahu dengan peraturan yang ada.
Hal itu disebabkan karena tanah-tanah tersebut tidak terdaftar di Kantor Pertanahan
sehingga dapat dengan mudah terjadi peralihan hak secara terus menerus tanpa
melalui instansi yang berwenang. Hal inilah yang dapat menimbulkan kepemilikan
tanah yang melebihi batas maksimum.
Disamping itu, yang menimbulkan kepemilikan tanah secara latifundia dan
absentee adalah kemudahan dalam pembuatan Kartu Tanda Penduduk (KTP). Yang
banyak terjadi dalam praktek adalah adanya sebidang tanah pertanian yang dimiliki
oleh seseorang dalam kenyataannya sudah tidak dikuasainya lagi karena telah beralih
secara diam-diam ke tangan orang lain yang berdomisili di luar kecamatan letak tanah
tersebut. Tanah-tanah pertanian tersebut letaknya di desa sedangkan mereka yang
memiliki tanah absentee umumnya bertempat tinggal di kota. Hal ini dapat terjadi
dengan memiliki KTP ganda yang memungkinkan orang menyelundupi ketentuan
tentang tanah absentee dan faktor yang lain melalui upaya pemindahan hak yang
terkenal dengan cara pemberian kuasa mutlak. 141
Melalui kuasa mutlak, maka pemberi kuasa (penjual) memberikan kuasa yang
tidak dapat ditarik kembali kepada penerima kuasa (pembeli) yang diberi
pemindahan hak atas tanah yang menjadi objek pemberian kuasa sehingga pada
141
Maria SW Sumardjono, Kebijakan Pertanahan Antara Regulasi Dan Implementasi.
(Jakarta: Kompas, 2001), hlm. 21.
merupakan penyelundupan hukum melanggar ketentuan peraturan perundang-
undangan. Memiliki KTP ganda tidak mudah untuk diketahui karena secara yuridis
kalau tanah sudah bersertipikat, maka sertipikat atas nama pemilik semula dan surat
kuasa hanya diketahui oleh kedua belah pihak saja.
BAB III
LARANGAN KEPEMILIKAN TANAH LATIFUNDIA

DAN ABSENTEE (GUNTAI) DI KABUPATEN DELI SERDANG
A. Pelaksanaan Peraturan Kepemilikan Tanah Latifundia Dan Absentee

(Guntai)
Pengaturan landreform yang terdapat dalam UUPA merupakan induk
landreform Indonesia. Ketentuan-ketentuan dalam Konsiderans hingga Pasal 19
UUPA membuktikan hal ini. Beberapa pasal UUPA yang memuat objektif
landreform antara lain: 142
1. Pasal 6 UUPA : Semua hak atas tanah mempunyai fungsi sosial”
Ini berarti bahwa hak atas tanah apapun yang ada pada seseorang tidaklah dapat
dibenarkan bahwa tanahnya itu akan dipergunakan/ tidak dipergunakan semata-
mata untuk kepentingan pribadinya, apalagi kalau hal itu menimbulkan kerugian
bagi masyarakat. Penggunaan tanah harus disesuaikan dengan keadaannya dan
sifat daripada haknya hingga bermanfaat baik bagi kesejahteraan dan kebahagiaan
pemiliknya maupun bermanfaat pula bagi masyarakat dan negara. Berhubung
dengan fungsi sosialnya maka adalah suatu hal yang wajar bahwa tanah itu harus
dipelihara dengan baik agar bertambah kesuburannya serta dicegah kerusakannya.
Kewajiban memelihara tanah ini tidak saja dibebankan kepada pemiliknya atau
pemegang haknya melainkan menjadi beban pula dari setiap orang, badan-hukum
atau instansi yang mempunyai suatu hubungan hukum dengan tanah itu
142
(Pasal 15). Dalam melaksanakan ketentuan ini akan diperhatikan kepentingan
pihak yang ekonomis lemah.
2. Pasal 7 UUPA :
“Untuk tidak merugikan kepentingan umum maka pemilikan dan penguasaan
tanah yang melampau batas tidak diperkenankan”. Dalam masalah land reform
dikenal dengan istilah groot grondbezitter atau latifundio. 143
3. Pasal 10 UUPA :
(1) Setiap orang dan badan hukum yang mempunyai sesuatu hak atas tanah
pertanian pada asasnya diwajibkan mengerjakan atau mengusahakannya
sendiri secara aktif, dengan mencegah cara-cara pemerasan.
(2) Pelaksanaan daripada ketentuan dalam ayat (1) ini akan diatur lebih lanjut
dengan peraturan perundang-undangan.
(3) Pengecualian terhadap asas tersebut pada ayat (1) pasal ini diatur dalam
peraturan perundangan.
Dalam landreform dikenal dengan istilah absenteeisme (guntai) atau sering
dikembangkan dengan slogan “tanah untuk petani” (land to the tiller). 144
4. Pasal 11 UUPA :
(1) Hubungan hukum antara orang, termasuk badan hukum, dengan bumi, air
dan ruang angkasa serta wewenang-wewenang yang bersumber pada
hubungan hukum itu akan diatur, agar tercapai tujuan yang disebut dalam
pasal 2 ayat (3) dan dicegah penguasaan atas kehidupan dan pekerjaan orang
lain yang melampaui batas.
(2) Perbedaan dalam keadaan masyarakat dan keperluan hukum golongan
rakyat di mana perlu dan tidak bertentangan dengan kepentingan nasional
diperhatikan, dengan menjamin perlindungan terhadap kepentingan
golongan yang ekonomi lemah.
143
A.P. Parlindungan, Aneka Hukum Agraria, (Bandung: Alumni, 1983), hlm. 8.
144
Ibid.
5. Pasal 13 UUPA :
(1) Pemerintah berusaha agar supaya usaha-usaha dalam lapangan agraria diatur
sedemikian rupa sehingga meninggikan produksi dan kemakmuran rakyat
sebagai yang dimaksud dalam pasal 2 ayat (3) serta menjamin bagi setiap
warga-negara Indonesia derajat hidup yang sesuai dengan martabat manusia,
baik bagi diri sendiri maupun keluarganya.
(2) Pemerintah mencegah adanya usaha-usaha dalam lapangan agraria dari
organisasi-organisasi dan perseorangan yang bersifat monopoli swasta.
6. Pasal 17 UUPA :
(1) Dengan mengingat ketentuan dalam Pasal 7 maka untuk mencapai tujuan
yang dimaksud dalam Pasal 2 ayat (3) diatur luas maksimum dan/atau
minimum tanah yang boleh dipunyai dengan sesuatu hak tersebut dalam
Pasal 16 oleh satu keluarga atau badan hukum.
(2) Penetapan batas maksimum termaksud dalam ayat (1) pasal ini dilakukan
dengan peraturan perundangan di dalam waktu yang singkat.
(3) Tanah-tanah yang merupakan kelebihan dari batas maksimum termaksud
dalam ayat (2) pasal ini diambil oleh pemerintah dengan ganti kerugian,
untuk selanjutnya dibagikan kepada rakyat yang membutuhkan menurut
ketentuan-ketentuan dalam Peraturan Pemerintah.
(4) Tercapainya batas minimum termaksud dalam ayat (1) pasal ini, yang akan
ditetapkan dengan peraturan perundangan, dilaksanakan secara berangsur-
angsur.
Ketentuan-ketentuan dalam UUPA ini hanyalah merupakan ketentuan pokok
yang mengatur secara garis besarnya saja dan untuk melaksanakannya diperlukan
peraturan pelaksanaan baik berupa undang-undang, peraturan pemerintah, peraturan
menteri ataupun peraturan pelaksanaan lainnya dengan ketentuan bahwa peraturan
yang dibentuk ini tidak boleh bertentangan dengan sistematika yang telah ditetapkan
oleh UUPA. Peraturan-peraturan pelaksanaan landreform ini antara lain:
1. Ketetapan MPR Nomor IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan
Pengelolaan Sumber Daya Alam.
Adapun yang dimaksud dengan pembaharuan agraria mencakup suatu proses
yang berkesinambungan dengan penataan kembali penguasaan, pemilikan,
penggunaan, dan pemanfaatan sumber daya agraria, dilaksanakan dalam rangka
tercapainya kepastian dan perlindungan hukum serta keadilan dan kemakmuran
bagi seluruh rakyat.
2. UU Nomor 56 Prp Tahun 1960 tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian.
Undang-undang ini merupakan tindak lanjut dari ketentuan Pasal 7 dan 17 UUPA.
Berdasarkan penjelasan umum undang-undang tersebut, dinyatakan bahwa
perlunya penetapan luas tanah pertanian tersebut didasarkan pada kenyataan:
pertama, pada saat ini lebih kurang dari 60 % petani di Indonesia adalah petani
tak bertanah, sebagian dari mereka adalah buruh tani dan sebagian lagi
mengerjakan tanah orang lain sebagai penyewa atau penggarap dalam hubungan
bagi hasil. Sedangkan petani yang mempunyai tanah hanya menguasai tanah rata-
rata 0,6 hektar sawah atau 0,5 hektar tanah kering. Disamping petani-petani yang
tidak mempunyai tanah pada sisi yang kontradiktif terdapat sebagian kecil petani
menguasai tanah yang luasnya berpuluh-puluh hektar atau sampai ribuan hektar.
Perlu diketahui tanah-tanah itu tidak semuanya dipunyai mereka dengan hak
milik, tetapi kebanyakan dikuasainya dengan hak gadai atau sewa.
Kedua, bahwa ada orang-orang yang mempunyai tanah yang berlebih-lebihan
sedang yang sebagian besar lainnya tidak mempunyai atau tidak cukup tanahnya
adalah terang bertentangan dengan asas sosialisme Indonesia yang menghendaki
pembagian yang merata atas sumber penghidupan rakyat tani yang berupa tanah
itu, agar ada pembagian yang adil pula atas hasil tanah-tanah tersebut. Oleh
karena itu perlu ditetapkan luas maksimum dan minimum tanah pertanian.
Ketiga, banyak gadai yang telah berlangsung bertahun-tahun, berpuluh-puluh
tahun bahkan sampai pada ahli warisnya karena penggadai tidak mampu untuk
menebus tanahnya.
4. PP Nomor 224 Tahun 1961 tentang Pelaksanaan Pembagian Tanah dan
Pemberian Ganti Kerugian. 145
Pasal 1 PP Nomor 224 Tahun 1961 antara lain mengatur tentang tanah-tanah yang
menjadi objek landreform yang meliputi, tanah-tanah yang melebihi batas
maksimum sebagaimana yang diatur dalam UU Nomor 56 Prp Tahun 1960,
tanah-tanah guntai yang diambil oleh pemerintah, tanah-tanah swapraja dan bekas
swapraja yang telah beralih kepada negara, dan tanah-tanah lain yang dikuasai
langsung oleh negara 146 untuk selanjutnya tanah-tanah tersebut akan dibagikan
kepada petani. Selain itu mengatur tentang lembaga-lembaga pendukung
landreform seperti koperasi pertanian. Keberadaan koperasi ini ditujukan untuk
mengatur tentang penguasaan tanahnya, membantu penggarapannya,
mengusahakan kredit, dan memberikan pembinaan dalam mengelola tanah
145
Pasal 3 Peraturan ini telah diubah dan ditambah dengan Peraturan Pemerintah Nomor 41
Tahun 1964, yaitu tentang pengecualian Pasal 3 bagi Pegawai Negeri Sipil dan ABRI, dan PP Nomor 4
Tahun 1977 tentang Pemilikan Tanah Secara Guntai bagi Para Pensiunan Pegawai Negeri.
146
Tanah-tanah lain yang dikuasai lagsung oleh negara menurut ketentuan pasal 1 huruf d
tersebut antara lain tanah-tanah bekas partikelir, tanah-tanah dengan hak guna usaha yang telah
berakhir jangka waktunya, dihentikan atau dibatalkan, tanah-tanah kehutanan yang diserahkan kembali
penguasaannya oleh jawatan yang bersangkutan kepada negara dan lain-lain. Dari penjelasan tersebut
terlihat bahwa ketentuan pasal 1 huruf d tersebut bersifat unlimitatif, artinya terbuka kemungkinan
kepada pemerintah untuk menentukan tanah sebagai objek landreform.
pertanian. Dari ketentuan tersebut di atas adanya pengaturan lembaga-lembaga
pendukung (instituional supporting) landreform membuktikan bahwa program
landreform Indonesia bukan hanya redistribusi tanah semata-mata kepada petani,
melainkan juga mengatur tentang tindak lanjut dari pembagian tanah tersebut,
sehingga tujuannya tidak hanya pemerataan tetapi yang paling penting adalah
peningkatan kesejahteraan para petani.
5. Peraturan Pemerintah Nomor 41 Tahun 1964 tentang Perubahan dan Tambahan
PP Nomor 224 Tahun 1961 beserta penjelasannya.
6. Peraturan Pemerintah Nomor 4 Tahun 1977 tentang Pemilikan Tanah Pertanian
secara Guntai (Absentee) bagi Para Pensiunan Pegawai Negeri.
7. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 15 Tahun 1974 tentang Pedoman Tindak
Lanjut Pelaksanaan Landreform.
Dalam ketentuan Pasal 2 peraturan tersebut antara lain disebutkan bahwa
penguasaan tanah yang melebihi batas maksimum dan belum dikuasai oleh
pemerintah wajib dilaporkan oleh pihak yang menguasainya dalam waktu 6
(enam) bulan terhitung sejak berlakunya peraturan ini kepada Bupati/Walikota cq
Kepala Sub Direktorat Agraria (sekarang pada Kantor Pertanahan setempat).
Selanjutnya kepada pihak yang menguasai tanah yang melebihi batas maksimum
tersebut di atas selambat-lambatnya dalam waktu 1 (satu) tahun sejak berlakunya
peraturan ini diharuskan mengakhiri penguasaan tanah kelebihan tersebut.
Ketentuan ini berlaku juga terhadap tanah-tanah yang dimiliki secara guntai.
Seiring dengan perkembangan zaman sekarang ini dan kebutuhan atas tanah
yang semakin meningkat perlu di pertimbangkan kembali apakah ketentuan
peraturan-peraturan yang berkaitan dengan kepemilikan tanah secara latifundia dan
absentee tersebut masih eksis berlangsung atau perlu dikaji kembali. Banyak
peraturan-peraturan tersebut yang keberadaannya sudah tidak relevan lagi untuk
digunakan. Dengan melihat kondisi tanah yang tersedia dan perkembangan zaman
kiranya sudah saatnya peraturan-peraturan tersebut ditinjau kembali.
Berkaitan dengan peraturan larangan pemilikan tanah absentee, belum adanya
peraturan yang khusus mengatur tentang tanah tanah absentee. Dasar penetapannya
masih berpedoman kepada petunjuk Pasal 1 dan Pasal 3 PP Nomor 224 Tahun 1961.
Selanjutnya, pasal yang menetapkan perbedaan kecamatan antara pemilik dengan
letak tanah miliknya menjadikan tanah pertanian tersebut masuk kategori tanah
absentee. Batas daerah kecamatan dijadikan sebagai patokan karena jarak antara
tempat dalam satu kecamatan dipandang masih memungkinkan pengolahan lahan
secara efektif. 147 Didalam kenyataannya selalu ditemukan keadaan jarak antara
tempat tinggal pemilik dengan tanah pertaniannya yang berada di luar kecamatan dan
tidak berbatasan dengan kecamatan tempat tinggalnya, lebih dekat daripada tanah
pertaniannya di dalam kecamatan yang sama atau tanah pertaniannya di kecamatan
lain yang berbatasan. Hal ini diperkirakan akan semakin meluas di masa datang
karena pemekaran kecamatan akan berlangsung terus.
147
Lihat, Penjelasan Pasal 3 PP Nomor 224 Tahun 1961.
Kepemilikam tanah absentee yang membedakan antara seseorang dengan
Badan Hukum, dimana seseorang dilarang memiliki tanah absentee sementara banyak
Badan Hukum memiliki tanah absentee. Padahal dengan penataan struktur
penguasaan tanah sajapun akan dapat memberikan kesempatan bagi penduduk yang
menggantungkan hidupnya pada kegiatan pertanian untuk meningkatkan taraf
hidupnya pada kegiataan pertanian untuk meningkatkan taraf hidup sehingga dapat
memperkokoh pembangunan ekonomi dan sosial masyarakat. 148
Pengecualian terhadap pegawai negeri, pensiunan, janda pensiunan dan yang
dipersamakan dengan mereka perlu direvisi ulang, karena fasilitas untuk dapat
memiliki lahan pertanian di luar kecamatan tempat tinggalnya sebesar 2/5 dari batas
maksimum di Daerah Tingkat II setempat pada saat sekarang ini sudah terlampau
besar. Penempatan pegawai negeri pada posisi istimewa semacam itu pada tingkat
kesejahteraan pegawai negeri sekarang ini akan menumbuhkan antipati dan
kecemburuan sosial dikalangan masyarakat tani. Berkaitan dengan larangan
kepemilikan tanah secara latifundia, dalam Pasal 2 UU Nomor 56 Prp Tahun 1960
menentukan luas maksimum tanah pertanian yang dimiliki didasarkan pada jumlah
anggota keluarga sebanyak 7 (tujuh) orang yang disertai dengan kemungkinan
terjadinya kelebihan anggota keluarga serta luas tanah yang dimiliki kiranya juga
perlu diadakan peninjauan kembali. Hendaknya disesuaikan dengan perhitungan
ekonomis agar dapat menunjang kehidupan yang layak bagi petani beserta
148
M. Yamin, “Revitalisasi Penggunaan Tanah”, Makalah, Disampaikan pada Seminar
Masalah Pertanahan di Sumatera Utara yang diadakan oleh DPRD Prop. Sumatera Utara di Garuda
Plaza Hotel Medan, tanggal 17 Oktober 2005)
keluarganya yang bervariasi sesuai dengan kondisi daerahnya saat ini serta perkiraan
di masa yang akan datang.
Selanjutnya dalam ketentuan tersebut di atas luas penguasaan tanah yang
dijadikan dasar adalah hanya terbatas pada tanah-tanah pertanian yang mempunyai
dasar pemilikan dan atau penguasaan dengan hak milik, baik hak milik yang dapat
dibuktikan dengan sertipikat yang sudah didaftarkan pada Kantor Pertanahan ataupun
belum didaftarkan (tanah adat). Padahal dalam perkembangan penguasaan tanah saat
ini yang menjadi dasar penguasaan tanah tidak hanya terbatas pada hak milik tetapi
juga terjadi dalam hubungan sewa menyewa ataupun gadai, meskipun hal tersebut
sudah dilarang tetapi kenyataannnya didalam masyarakat hal tersebut masih
dilakukan, terutama di daerah-daerah pedesaaan. Demikian juga subjeknya hanya
terbatas pada perorangan. Padahal yang menguasai tanah yang sangat luas
sesungguhnya bukan terletak pada petani perorangan sebagaimana yang diatur dalam
peraturan ini, melainkan kebanyakan dikuasai oleh badan-badan usaha baik swasta
maupun badan usaha yang dimiliki oleh pemerintah.
Selanjutnya dalam Pasal 3 UU tersebut bagi pemilik yang mempunyai tanah
kelebihan harus melaporkan tanah lebihnya tersebut dalam jangka waktu 3 bulan.
Dalam pelaksanaannya peraturan tersebut tidak dijalankan, banyak masyarakat yang
tidak melapor akan kelebihan tanahnya tersebut. Menurut Arie Sukanti Hutagalung
Ketentuan pemberian tenggang waktu 3 bulan untuk melapor kelebihan tanah
dimanfaatkan untuk mengalihkan tanah kepemilikan mereka kepada anak, menantu
atau saudaranya dan tidak menyerahkan kepada pemerintah. Pelaksanaan reformasi

agraria yang dimaksud oleh penetapan luas tanah maksimum oleh perorangan itu,
pada akhirnya tidak dapat terlaksana karena bergantung pada kepatuhan individu
untuk melaporkan kelebihan tanah yang dimilikinya. 149
Selain itu mengenai batas minimum kepemilikan tanah 150 juga dianggap tidak
efektif lagi dalam penegakannya, karena jumlah petani sudah semakin besar
sementara areal tanah pertanian yang tersedia semakin sempit. Dan juga kenyataan
menunjukkan bahwa dengan penerapan teknologi pertanian yang maju, hasil
pertanian pun sudah jauh lebih meningkat dibanding pada saat berlakunya UU No. 56
Prp Tahun 1960.
Mencermati dengan seksama eksistensi dari peraturan-peraturan tersebut
apabila dilaksanakan dengan baik sesuai dengan ketentuannya tidak akan ditemukan
lagi masyarakat yang tidak memiliki tanah, khususnya para petani yang tidak
mempunyai tanah. Hal ini disebabkan karena Pemerintah masih setengah hati dalam
menerapkan peraturan tersebut, hal ini dapat dilihat dari kebanyakan pemilik tanah
yang melampaui batas maksimum dan tanah absentee (guntai) adalah para pengusaha
(birokrasi) itu sendiri sehingga secara psikologis para aparat Kantor Pertanahan tidak
mampu untuk melakukannya, selain itu data administrasi di Kantor Pertanahan
mengenai jumlah masyarakat yang memiliki tanah yang melampaui batas dan tanah
absentee tidak terdaftar.
149
Sumber: Http://www.antara.co.id, ”Penetapan Luas Tanah Pertanian Dianggap Tidak
Efektif, tanggal 30 Juli 2007. Diakses tanggal 04 Mei 2009.
150
Pasal 8 UU Nomor 56 Prp Tahun 1960 menyebutkan ”Pemerintah mengadakan usaha-
usaha agar setiap petani sekeluarga memiliki tanah pertanian minimum 2 hektar.
B. Efektifitas Larangan Kepemilikan Tanah Pertanian Secara Latifundia Dan
Absentee (Guntai) di Kabupaten Deli Serdang
Suatu peraturan dikatakan dapat berlaku efektif dalam masyarakat apabila
peraturan tersebut memenuhi tiga syarat yaitu: peraturan itu dibuat sesuai dengan
filosofi bangsa yang bersangkutan; peraturan itu dibentuk sesuai dengan norma
hukum yang berlaku untuk itu; serta sesuai dengan nilai dan kesadaran hukum yang
hidup dalam masyarakat. Ketiga syarat tersebut tidak bersifat statis tetapi dinamis,
karena dapat saja berubah sewaktu-waktu sesuai dengan perubahan kehidupan di

151
masyarakat yang dipengaruhi oleh perkembangan ilmu dan teknologi.
Berdasarkan pembahasan sebelumnya bahwa landreform dicanangkan pada
tahun 1960 pada saat itu corak ekonomi dari bangsa Indonesia masih agraris dengan
struktur pemilikan tanah yang tidak seimbang dan dilatarbelakangi oleh dualisme
hukum tanah. Sebagai bangsa agraris, maka para petani memandang tanah sebagai
sumber kehidupan. Memiliki tanah pertanian merupakan lambang eksistensi
kemanusiaan yang utama, maka secara filosofis tanah pertanian mempunyai nilai
yang sangat tinggi. Dengan demikian, pembentukan UUPA pada tahun 1960 sudah
memenuhi syarat. Hal ini terlihat jelas dalam program land reform Indonesia yang
berkeinginan untuk merombak struktur pemilikan atas tanah pertanian yang tidak
proporsional dan sekaligus menghilangkan dualisme hukum, membentuk lembaga
151
Ady Kusnadi’ Cs, Penelitian tentang Efektifitas Peraturan Perundang-undangan
Larangan Tanah Absentee, (Jakarta: Badan Pembinaan Hukum Nasional Departemen Kehakiman dan
Hak Asasi Manusia RI, 2001), hlm. 69.
hukum pertanahan yang didasarkan pada hukum adat (hukum yang hidup dalam
masyarakat).
Sebagai negara agraris diinginkan agar konsep tanah pertanian untuk petani
dilaksanakan dengan pemikiran bahwa untuk meningkatkan produktivitas tanah
pertanian itu maka yang mengolahnya pun haruslah orang yang memahami seluk
beluk pertanian. Manakala tanah pertanian dikuasai oleh para tuan tanah (landlord),
tanah itu akan dijadikan sebagai sarana eksploitasi terhadap penggarap tanah. Kalau
tidak demikian maka tanah pertanian akan ditelantarkan (hanya sebagai sarana
investasi saja) yang berakibat tidak baik terhadap pertumbuhan ekonomi bangsa. Hal
seperti itu adalah bertentangan dengan filosofi negara agraris yang memandang tanah
sebagai sumber kehidupan. Karena itulah, hal tersebut akan diakhiri melalui
restrukturisasi pemilikan tanah pertanian yang tidak proporsional dengan menetapkan
batas maksimum dan minimum serta melarang pemilikan tanah secara absente.
Berkenaan dengan larangan pemilikan tanah secara latifundia dan absentee
(guntai) dalam UUPA tidak secara khusus ditemukan istilah absentee. Akan tetapi
dalam Pasal 10 UUPA, dikatakan bahwa setiap orang dan badan hukum yang
memiliki suatu hak atas tanah pertanian pada asasnya diwajibkan mengerjakan atau
mengusahakannya sendiri secara aktif dengan mencegah cara-cara pemerasan. Dalam
penjelasan umumnya dikatakan, bahwa asas ini telah dijadikan dasar perubahan
struktur pertanahan hampir diseluruh dunia. Dan untuk melaksanakan asas ini perlu
diwujudkan batas maksimum dan minimum luas tanah pertanian yang boleh dimiliki
oleh seorang petani agar dapat hidup layak.

Kondisi atau struktur masyarakat tahun 1960, sudah tentu mengalami
perubahan dibandingkan dengan struktur masyarakat desa dewasa ini. Namun
demikian perubahan tersebut belum bisa membawa masyarakat Indonesia ke tingkat
yang disebut masyarakat industri. Hilangnya areal pertanian yang subur telah
membawa bangsa Indonesia ke dalam krisis pangan. Bangsa Indonesia harus kembali
mengimpor beras karena areal pertanian sudah berubah menjadi perumahan mewah
dan bangunan pabrik. Artinya masyarakat Indonesia masih tetap merupakan negara
agraris tetapi negara agraris yang tidak mempunyai tanah pertanian yang cukup untuk
para petani. Akibatnya para petani masuk ke kota-kota besar untuk mencari sesuap
nasi tanpa sebuah harapan di masa depan dan menjadi beban berat bagi pemerintah
kota. Pada dekade tahun 60-an melalui UUPA dengan program landreform telah
diberikan janji kepada para petani yang mempunyai lahan kecil dan petani penggarap,
bahwa mereka akan mempunyai tanah pertanian sendiri yang diperoleh melalui
redistribusi tanah pertanian. Tanah-tanah yang akan dibagikan itu berasal dari tuan-
tuan tanah yang melebihi batas maksimum, tanah absentee yang diambil oleh
pemerintah, ditambah lagi dengan tanah swapraja dan bekas swapraja yang
diserahkan kepada pemerintah serta tanah negara yang dikuasai oleh pemerintah.
Terlepas dari janji pemerintah tersebut khusus mengenai larangan pemilikan
tanah secara latifundia dan absentee, apakah hal ini sudah sesuai dengan nilai yang
hidup dalam kesadaran hukum masyarakat. Seorang petani yang memandang tanah
pertanian sebagai sumber kehidupan pribadi dan keluarganya tentunya tidak berpikir
untuk meninggalkannya. Kenyataannya di lapangan bahwa pemilikan tanah tersebut

bukan dilakukan oleh para petani yang betul-betul petani, tetapi yang banyak
memiliki tanah sampai ratusan hektar tersebut adalah orang-orang kota yang
152
mempunyai uang, untuk dijual kembali dengan harga yang mahal.
Tanah itu dibeli bukan untuk diolah sebagaimana peruntukkan tanahnya,
tetapi dibeli sebagai sarana investasi dan dijual kembali setelah harganya tinggi. Sifat
hedonis 153 yang kental pada orang kota mengakibatkan tanah digunakan sebagai
sarana spekulasi dan eksploitasi hanya untuk meraih keuntungan semata. Dengan
pandangan yang demikian tentunya orang kota khususnya secara ekonomis mampu
dan mempunyai kekuasaan potensial menghambat terlaksananya kepemilikan tanah
secara absentee.
Dengan demikian dilihat dari nilai yang hidup di dalam masyarakat, para
petani hampir semua mengatakan konsep tanah pertanian untuk petani dan wajib
diolah sendiri harus ditegakkan. Tanah pertanian banyak yang terlantar dan tidak
diolah dengan semestinya karena pemiliknya bukan keluarga petani dan tinggal di
daerah lain yang umumnya di perkotaan dan telah mempunyai sumber penghidupan
yang lain.
Berdasarkan penelitian di Kantor Pertanahan Kabupaten Deli Serdang,
sewaktu UU Nomor 224 Tahun 1961 dikeluarkan masyarakat petani banyak yang
melaporkan kelebihan batas maksimum atas tanah pertaniannya karena mereka
152
Wawancara dengan Bapak Aman Tarigan, Kepala Seksi Pengaturan dan Penataan Tanah
pada Kantor Pertanahan Kabupaten Deli Serdang, pada tanggal 11 Juni 2009.
153
Hedonis adalah pengikut aliran hedonisme, yaitu mempunyai suatu pandangan hidup yang
menganggap bahwa kesenangan dan kenikmatan materi adalah tujuan utama dalam hidup. (Kamus
Besar Bahasa Indonesia, Departemen Pendidikan dan Kebudayaan, Balai Pustaka, 1999, hlm. 345)
mengharapkan adanya ganti rugi dari pemerintah. Tetapi sesuai dengan
perkembangan zaman sekarang ini masyarakat tidak mau untuk melaporkan
kelebihan tanahnya karena menganggap bahwa ganti rugi yang di berikan oleh
pemerintah lebih kecil dibandingkan apabila mereka menjualnya sendiri. Hal inilah
yang menyebabkan Kantor Pertanahan sulit untuk mengontrol kepemilikan hak atas
tanah tersebut. 154
Operandi pembelian tanah oleh orang kota dilakukan dengan berbagai cara.
Ada yang menggunakan Kartu Tanda Penduduk Asli Tetapi Palsu (KTP Aspal). Asli,
karena KTP itu benar-benar asli dan dikeluarkan oleh pejabat yang berwenang. Palsu,
karena sebenarnya orang tersebut tidak tinggal di kecamatan letaknya tanah.
Berdasarkan KTP Aspal tersebutlah dilakukan jual beli tanah pertanian. Selain itu ada
juga yang menggunakan jasa calo yang mampu mengurus jual beli tanah itu sampai
memperoleh Akta Jual Beli yang dilakukan dihadapan Notaris atau Camat.
Terdapat berbagai ragam aspek dalam mengimplementasikan ketentuan
larangan kepemilikan tanah secara latifundia dan absentee (guntai), diantaranya
adalah perubahan kebijakan pertanahan oleh penguasa. Dalam kaitan ini dikutip
pengakuan Menteri Kehakiman pada era Kabinet Reformasi, yaitu Prof. Muladi,
S.H 155 mengatakan semenjak tahun 1970-an dengan jargon pertumbuhan ekonomi
yang diharapkan akan tercapai pemerataan, maka arah kebijakan pertanahan yang
154
Wawancara dengan Drs. Aman Tarigan, Kepala Seksi Pengaturan dan Penataan
Pertanahan pada Kantor Pertanahan Kabupaten Deli Serdang, pada tanggal 11 Juni 2009
155
Muladi, Seminar Reformasi Kebijakan di Bidang Pertanahan, Jakarta, 2000 (di akses
melalui internet, pada bulan Maret 2009)
digariskan oleh UUPA itu telah bergeser dari cirinya yang populis ke arah pemberian
konsesi yang berpihak terhadap kepentingan sebagian kecil kelompok masyarakat
yang secara ekonomi dan politik mempunyai kedudukan dan posisi tawar yang kuat.
Pergeseran kebijakan ini juga berdampak pada pemilikan dan penguasaan tanah
secara absentee, dimana secara jelas terlihat sebagian kecil masyarakat menguasai
begitu luas tanah dan sebagian besar (petani) hanya menguasai sebagian kecil tanah
pertanian.
Berkenaan dengan pelaksanaan larangan pemilikan tanah secara latifundia
dan absentee selalu berhubungan dengan redistribusi tanah pertanian yang dilakukan
oleh pemerintah. Sebelum melaksanakan redistribusi tanah, pemerintah terlebih
dahulu harus mengambil tanah-tanah yang kelebihan melebihi batas maksimum dan
tanah yang dimiliki secara absentee dengan memberikan ganti rugi yang ditetapkan
oleh Panitia Landreform Tingkat II (sekarang Pemerintah Daerah dan Kota).
Sekalipun dengan mewujudkan landreform masih akan menimbulkan masalah
sebagaimana kelompok pemerhati sering menyebutkan bahwa mewujudkan
landreform selama ini hampir sama dengan membangunkan singa tidur. Bila salah
membangunkan akan menambah persoalan baru, namun bila tepat
membangunkannya akan dapat meningkatkan penghasilan dengan baik. Ini terjadi
karena pandangan mewujudkan landreform belum komprehensif dan tuntas, sehingga
masih banyak penyelewengan penggunaan program pertanahan tersebut yang
akhirnya memunculkan:
1. Penguasaan pemilikan tanah yang melampaui batas (ceiling);
2. Pemberdayaan hak-hak tanah rakyat yang tidak proporsional dan
menyimpangi asas tanah untuk petani (land to the tillers);
3. Keberpihakkan pemerintah kepada dunia usaha yangmembutuhkan tanah,
tanpa memperhatikan dan menghormati hak-hak rakyat yang telah ada;
4. Penyerobotan tanah yang melanggar peraturan yang ada;
5. Tidak transparannya pengambil kebijakan serta pelaksana kebijakan
pertanahan, sehigga tanah menjadi menarik digunakan sebagai ajang spekulasi
dan manipulasi, yang berakibat bahwa yang punya uang adalah pemenang
mutlak sekalipun berhadapan dengan hukum. 156
Berhubungan dengan hal tersebut, sebagai contoh di daerah Jawa Barat
pemilikan tanah secara absentee semakin menjadi-jadi yang menjadikan semakin
memperburuk ketimpangan penguasaan tanah. Jika pada tahun 1960-an dikenal tuan-
tuan tanah yang menguasai ribuan hektar tanah dalam wilayah-wilayah tertentu
sekarang akumulasinya semakin bertambah puluhan ribu hektar dan dikuasai oleh
satu kelompok bahkan terkadang oleh satu orang. 157
Berdasarkan wawancara pada kantor pertanahan Kabupaten Deli Serdang,
penerapan peraturan mengenai larangan pemilikan tanah secara latifundia dan
absentee sudah tidak efektif untuk dilaksanakan. Untuk tanah absentee, batasan yang
dibuat oleh undang-undang itu adalah dengan memakai ruang lingkup wilayah
kecamatan, sementara dengan zaman yang sudah berkembang ini sarana transportasi
dan infra struktur yang tersedia memungkinkan mobilitas penduduk meningkat,
sehingga batasan itu seharusnya antar kabupaten, bukan antar lingkup kecamatan lagi.
Terlebih-lebih lagi dengan adanya pemekaran pada daerah-daerah. Sehingga dengan
156
Muhammad Yamin Lubis dan Abdul Rahim Lubis, Beberapa Masalah Aktual Hukum
Agraria,( Medan: Pustaka Bangsa Press, 2004), hlm.110
157
Faryadi, “Land reform, Jawaban Bagi Ketimpangan Penguasaan Tanah di Jawa Barat,
(Jakarta: 2000), hlm. 507
adanya pemekaran terhadap daerah-daerah, wilayah yang sebelumnya sangat luas jadi
dipersempit menjadi antar kecamatan sehingga semakin sempitlah ruang gerak dari
wilayah kecamatan tersebut. Tetapi khusus untuk kriteria luas maksimum bidang
tanah pertanian dianggap masih tetap relevan dan dapat dipertahankan. Karena
dengan pembatasan ruang lingkup tersebut dapat diharapkan tercipta keadilan dan
pemerataan dalam pemilikan dan penguasaan tanah pertanian dan mencegah orang-
orang yang akan menguasai tanah melebihi luas maksimum tersebut. 158
Selain itu pelaksanaan pembatasan luas maksimum pemilikan tanah pertanian
tidak berjalan seperti yang diharapkan, masih banyak masyarakat yang tidak
melaporkan kepemilikan tanahnya dikarenakan karena ketidaktauan mereka tentang
masalah tersebut dan adanya ketidakmampuan (masalah dana) mereka untuk
mendaftarkan hak atas tanah yang dikuasainya, terutama terhadap tanah-tanah
pertanian; 159 selain itu juga kurangnya sosialisasi dari kantor pertanahan terhadap
kepemilikan atas tanah tersebut disebabkan karena tidak adanya program dari
Pemerintah. Dari pihak Kantor Pertanahan sendiri tidak ada keinginan untuk
menjalankan program itu sendiri dengan alasan untuk menjalankan program tersebut
membutuhkan sebuah kelembagaan, dana dan sarana/prasarana yang sangat besar,
disamping itu peraturannya sudah tidak sesuai lagi dengan kesadaran hukum yang
hidup dalam masyarakat.
158
Wawancara dengan Bapak Abdul Rahman Lubis, SH, MKn, Kepala Seksi Hak Tanah dan
Pendaftaran Tanah di Kantor Pertanahan Kabupaten Deli Serdang, pada tanggal 05 Juni 2009.
159
Wawancara dengan Bapak Abdul Rahman Lubis, SH, MKn, Kepala Seksi Hak Tanah dan
Pendaftaran Tanah di Kantor Pertanahan Kabupaten Deli Serdang, pada tanggal 05 Juni 2009.
Ketentuan-ketentuan landreform dalam UUPA (Pasal 7,10,17) masih bersifat
lips servive atau dilaksanakan dengan parsial-parsial dan sekedar formalitas yang
belum menyentuh tujuan sebenarnya dalam mensejahterahkan rakyat tani. Kantor
Pertanahan Kabupaten Deli Serdang pun telah melakukan program-pogram
landreform di masyarakat seperti redistribusi tanah, prona dan konsolidasi tanah.
Namun secara keseluruhan belum merupakan peningkatan yang berarti atas akses
tanah masyarakat. Sebaliknya yang dapat dilihat contoh objektif landreform yang
mendesak segera diatur adalah batas ceiling yang tentunya dalam PP Nomor 224
Tahun 1961 sudah tidak sesuai lagi dengan kondisi ceiling saat ini.
BAB IV
PERAN DAN TANGGUNG JAWAB KANTOR PERTANAHAN

TERHADAP TANAH LATIFUNDIA DAN ABSENTEE (GUNTAI)
DI KABUPATEN DELI SERDANG
A. Kebijakan Pertanahan Berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 10 Tahun
2006 tentang Badan Pertanahan Nasional
Eksistensi Badan Pertanahan Nasional yang memiliki tugas dan kewajiban
dibidang pertanahan dipertegas dalam Peraturan Presiden Nomor 10 Tahun 2006
tentang Badan Pertanahan Nasional. Dalam salah satu pertimbangan terbitnya
Peraturan Presiden ini adalah bahwa tanah merupakan perekat Negara Kesatuan
Republik Indonesia sehingga perlu diatur dan dikelola secara nasional untuk menjaga
keberlanjutan sistem kehidupan berbangsa dan bernegara. 160
Berdasarkan pertimbangan itu, Peraturan Presiden Nomor 10 Tahun 2006
menempatkan BPN sebagai Lembaga Pemerintah Non Departemen yang berada di
bawah dan bertanggung jawab kepada Presiden. Sebelumnya lembaga ini berada di
bawah koordinasi Menteri Dalam Negeri. Selanjutnya Badan Pertanahan Nasional
melaksanakan tugas pemerintah di bidang pertanahan secara nasional, regional dan
sektoral. 161 Sedangkan fungsinya mencakup 21 fungsi, beberapa di antaranya adalah:
perumusan kebijakan nasional di bidang pertanahan; koordinasi kebijakan,
perencanaan dan program di bidang pertanahan; pengaturan dan penetapan hak-hak
160
Arie Sukanti Hutagalung dan Markus Gunawan, Kewenangan Pemerintah di Bidang
Pertanahan, (Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2008), hlm. 88.
161
Indonesia, Peraturan Presiden Nomor 10 Tahun 2006 tentang Badan Pertanahan Nasional,
Pasal 2.
atas tanah; reformasi agraria; pengawasan dan pengendalian penguasaan pemilikan
tanah; pemberdayaan masyarakat dibidang pertanahan; dan pengkajian dan
penanganan masalah, sengketa, perkara dan konflik dibidang pertanahan.
Dengan penetapan tugas pokok dan fungsi BPN sebagaimana tersebut di atas,
maka Perpres Nomor 10 Tahun 2006 ini memiliki beberapa signifikasi yang
mendasar dalam konteks pelaksanaan pembaruan agraria di Indonesia. Pertama,
Perpres No. 10 ini mengangkat dan menekankan kembali acuan nilai yang telah
ditegaskan dalam UUPA No. 5/1960 mengenai kesatuan hubungan abadi antara
bangsa dan tanah air Indonesia. Kedua, Perpres ini juga menegaskan lagi kedudukan
tanah sebagai perekat kesatuan bangsa dan fungsi sosialnya sebagai landasan untuk
memajukan kesejahteraan umum. Ketiga, dalam Perpres ini juga dinyatakan bahwa
kebijakan pertanahan harus bersifat nasional dan tidak boleh terkotak-kotak oleh
sekat-sekat sektoral dan regional. Keempat, Perpres ini merevitalisasi kelembagaan
BPN untuk menjalankan fungsi-fungsi yang telah diperluas di antaranya adalah untuk
melaksanakan reforma agraria dan menangani sengketa, konflik dan perkara agraria.
Kelima, dalam fungsi dan struktur BPN RI yang baru juga ada penekanan mengenai
fungsi pemberdayaan masyarakat di bidang pertanahan yang membuka ruang bagi
dilaksanakannya program dukungan pasca redistribusi tanah sebagai kesatuan paket
reforma agraria. 162
162
Yusup Napiri , Moh. Sohibuddin, Iwan Nurdin, Syahyuti, “Reforma Agraria, Kepastian
Yang Harus Dijaga”, (Bogor: Koalisi Rakyat Untuk Kedaulatan Pangan/KRKP, 2006), hlm. 33-34.
Selanjutnya dalam hal kebijakan pertanahan nasional, perlu juga ditambah
sepanjang itu menyangkut hukum, pedoman dan kebijakan nasional yang secara rinci
dapat diusulkan sebagai berikut: 163
1. Pengaturan penyelenggaraan peruntukkan, penggunaan, persediaan dan

pemeliharaan tanah:
2. Penetapan dan pengaturan hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dengan
tanah diantaranya tentang pengaturan penguasaan, pengawasan, pengendalian,
penetapan pedoman untuk melaksanakan objek landreform dalam pemilikan
tanah; Perumusan kebijakan teknis serta pelaksanaan penataan penguasaan tanah
partikelir, tanah kelebihan maksimum, tanah absentee, tanah-tanah bekas
swapraja, tanah-tanah bekas swapraja serta tanah-tanah negara lainnya;
Perumusan kebijaksanaan teknis dan penetapan ganti rugi tanah partikelir, tanah
kelebihan maksimum dan tanah absentee serta penyelesaian masalah tanah objek
pengaturan penguasaan tanah; Penghimpunan, pengolahan, dan penyajian data
serta melakukan dokumentasi dan pelaporan data penguasaan tanah; penegasan
tanah objek landreform; Ganti rugi tanah kelebihan maksimum/absentee dan
tanah partikelir serta penetapan kebijakan konsolidasi;
3. Pengurusan hak atas tanah;
4. Penetapan dan pengaturan hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dan
perbuatan hukum dengan tanah.
Hal-hal di atas harus menjadi acuan atau mekanisme kontrol atas pengelolaan
pertanahan di tanah air.
Peppres Nomor 10 juga menyebutkan salah satu tugas dari pada BPN yaitu
pengelolaan data dan informasi dibidang pertanahan yaitu membangun sistem
informasi dan manajemen pertanahan yang mencakup berbagai kegiatan yang salah
satunya adalah penyusunan basis data. Penyusunan basis data ini sebagai bahan
perencanaan untuk meningkatkan pola penyusunan dan pemilikan yang lebih adil
serta penggunaan dan pemanfaatan tanah yang optimal dan serasi.
163
Arie Sukanti Hutagalung, Tebaran Pemikiran Seputar Masalah Hukum Tanah, (Jakarta:
Lembaga Pemberdayaan Hukum Indonesia, 2005), hlm. 74-76
Pelayanan pertanahan pada Kantor Pertanahan pada prinsipnya adalah
pelayanan data dan informasi pertanahan. Data yang tersimpan di Kantor Pertanahan
merupakan data yang diperoleh dan diolah melalui proses yang rumit dan panjang
mengikuti aturan yang tertuang pada Peraturan Kepala BPN nomor 1 tahun 2005
tentang Standar Prosedur Operasional Pelayanan Pertanahan (SPOPP). Pembaruan
data selalu dilakukan apabila terjadi perubahan pada subyek atau obyek hak atas
tanah. Karena yang sifatnya yang sangat dinamis, maka data pertanahan mempunyai
tingkat pengambilan (retrievel) dan pembaruan (up dated) yang cukup tinggi. Di satu
sisi membutuhkan kecepatan dengan standar yang sudah ditetapkan dalam
menarik/mengambil data dan di sisi lain membutuhkan persyaratan dalam
penyimpanan data (storage) yang dapat mendukung proses pengambilan data
tersebut. Proses pengambilan, penyimpanan, pengolahan dan penyajian data
merupakan proses yang dengan sangat mudah dilakukan teknologi informasi dengan
mudah dan cepat.
Dengan demikian dapat dibayangkan apabila data pertanahan disimpan dalam
suatu database sedangkan pengolahan dilakukan dengan kecanggihan komputerisasi
maka semua proses pelayanan data pertanahan disetiap kantor pertanahan dapat
dilakukan secara cepat dan tepat.
Pengelolaan data dan informasi dibidang pertanahan ditindaklanjuti dengan
dibentuknya Pusat Data dan Informasi Pertanahan (Pusdatin) yang tugasnya
melaksanakan pengumpulan, pengolahan, penyajian data dan informasi pertanahan
serta membangun dan mengembangkan sistem informasi pertanahan nasional
(Simtanas).
B. Peran dan Tanggung Jawab Kantor Pertanahan Kabupaten Deli Serdang

Terhadap Kepemilikan Tanah Secara Latifundia dan Absentee (Guntai).
Secara geografis Kabupaten Deli Serdang (setelah dimekarkan, pada tahun
2003) terletak pada posisi 020 57’ sampai dengan 30 16’ Lintang Utara dan 980 33’ s/d
990 27’ Bujur Timur. Wilayah Kabupaten Deli Serdang terletak di wilayah pantai
timur Propinsi Sumatera Utara dan dapat dilihat dalam tabel berikut ini:
Tabel 3 : Batas-batas dan luas wilayah per-kecamatan
Karakteristik Penjelasan
Letak 20 57” Lintang Utara

30 16” Lintang Selatan
90 33” – 990 27” Bujur Timur
Luas Wilayah 2.497,72 Km2/ 249.772 Ha
Letak di atas permukaan laut 0-500 M

Batas-batas Utara : Kabupaten Langkat dan Selat
Malaka
Selatan : Kabupaten Karo dan Kab. Simalungun
Barat : Kabupaten Langkat dan Kab. Karo
Timur : Kabupaten Serdang Bedagai
Daerah Administratif Terdiri dari 22 Kecamatan dan 403 Desa/
Kelurahan yang semuanya telah definitif
Sumber Data : Situs Pemerintahan Kabupaten Deli Serdang Tahun 2009
Luas wilayah Kabupaten Deli Serdang pada saat awal terbentuknya yakni
pada awal kemerdekaan Republik Indonesia tahun 1945 adalah sekitar 6.589,65
km2. Selanjutnya, pada tahun 2003 Kabupaten Deli Serdang mengalami pemekaran
menjadi 2 (dua) wilayah kabupaten yaitu Kabupaten Deli Serdang dan Kabupaten
Serdang Bedagai, sehingga luas Kabupaten Deli Serdang saat ini tinggal 2.497,72
km2 atau 249.772 hektar.
Kondisi geomorfologi (evolusi tanah) pada wilayah kabupaten Deli Serdang,
yakni meliputi perubahan penggunaan lahan (land use), kondisi topografi wilayah,
distribusi struktur dan jenis tanah. Komposisi penggunaan lahan di wilayah
Kabupaten Deli Serdang memperlihatkan bahwa luas perkebunan (perkebunan besar
dan perkebunan rakyat) dan luas permukiman terus berkembang dari waktu-kewaktu
sedangkan luas sawah (tadah hujan dan irigasi) dan tegalan/kebun campuran hampir
tidak bertambah dan ada indikasi/kecenderungan menurun. Sementara penggunaan
lahan untuk permukiman meningkat dari waktu ke waktu dimana pada tahun 1995
tercatat seluas 12.135 ha dan pada tahun 2005 menjadi 26.252 ha atau meningkat
sebesar 4.186 ha dalam 9 tahun atau bertambah rata-rata 465 ha per tahun.
Kabupaten Deli Serdang termasuk dalam golongan daerah yang padat
sehingga luas tanah pertanian yang dapat diberikan pada seseorang seluas 6 hektar
untuk tanah kering dan 5 hektar untuk tanah sawah dengan jumlah kepadatan
penduduknya rata-rata 652 tiap kilometer persegi. Dan pemberian batas luas
maksimum tanah pertanian untuk setiap daerah adalah disesuaikan dengan
perkembangan zaman sekarang dan memperhatikan jumlah penduduk yang kian
bertambah.
Pelaksanaan pemilikan tanah secara latifundia dan absentee telah
dilaksanakan oleh Kantor pertanahan Deli Serdang sejak tahun 1960-an, sejak
peraturan UU Nomor 56 Tahun 1960 dan PP Nomor 224 Tahun 1961 diberlakukan
dibuktikan dengan adanya pemberian hak atas tanah negara maupun yang berasal dari
tanah objek landreform dan diberikan sesuai dengan luas yang telah ditetapkan
berdasarkan pada peraturan yang berlaku dan subjek penerimanya tetap disyaratkan
harus bertempat tinggal di kecamatan letak tanah yang dimohonkan. Apabila ada
persyaratan yang tidak memenuhi pemberian hak tersebut maka akan ditolak atau
tidak akan diproses dan berkasnya akan dikembalikan kepada pemohon. 164
Dari data sekunder yang didapat pada kantor pertanahan Deli Serdang dapat
dikatakan bahwa ketentuan-ketentuan larangan pemilikan tanah secara latifundia dan
absentee (guntai) tersebut di atas tidak berlaku efektif. Hal ini dapat dilihat dari data
laporan pelaksanaan landreform yang masuk pada kantor pertanahan dalam setiap
tahun maupun dari hasil berbagai penelitian bahwa tanah kelebihan maksimum
(latifundia) tidak terdata dan untuk tanah absentee tidak efektif lagi pelaksanaannya.
Alasannya adalah dalam praktek di lapangan banyak terlihat tanah-tanah baik secara
langsung maupun tidak langsung dinyatakan sebagai tanah yang dimiliki oleh
164
Wawancara dengan Bapak Abdul Rahim Lubis, SH, MKn, Kepala Seksi Hak Tanah dan
Pendaftaran Tanah pada Kantor Pertahanan Kabupaten Deli Serdang.
penduduk yang berasal dari luar kecamatan letak tanah tersebut. Akibatnya pendataan
di kantor Pertanahan Kabupaten Deli Serdang terhadap kepemilikan tanah absentee
dan latifundia yang dimiliki oleh masyarakat setempat tidak ada. Banyak masyarakat
yang tidak melaporkan atas kepemilikan tanahnya dengan alasan bahwa kewajiban
untuk mendaftarkan tanah tersebut sesuai dengan Pasal 19 UUPA adalah kewajiban
pemerintah tetapi karena ketidakmampuan atau keterbatasan pemerintah untuk saat
ini belum bisa melakukan pendaftaran terhadap sebidang tanah di seluruh Indonesia.
Otomatis dengan kondisi masyarakat baik karena ketidakmampuan atau
ketidaktauannya banyak masyarakat yang belum mendaftarkan hak atas tanah yang
dikuasainya terutama terhadap tanah-tanah pertanian. Secara hukum sulit dinyatakan
bahwa suatu bidang tanah dikategorikan tanah latifundia dan tanah absentee.. Hal ini
pula yang menyebabkan hasil sensus pertanian tidak dapat mengungkapkan bahwa
165
secara faktual tanah itu absentee akan tetapi secara yuridis tidak.
Hal ini disebabkan juga karena sangat mudah untuk mendapatkan KTP di
Indonesia. Seseorang yang tinggal di Jakarta mudah sekali untuk mendapat identitas
KTP di Lubuk Pakam. Kantor Pertanahan tidak mempunyai hak uji material.
Sehingga dalam memproses sertipikat tanah itu kalau sudah sesuai dengan prosedur
maka sertipikatnya dikeluarkan. KTP tidak bisa diuji benar atau palsu oleh BPN.
165
Ibid
Sehingga banyak masyarakat kota yang memiliki tanah di daerah. Maka terjadilah
ketimpangan dalam pemilikan tanah. 166
Selanjutnya Berdasarkan data yang di dapat dari kantor wilayah pertanahan
Kota Medan dalam pelaksanaan kegiatan inventarisasi Data Penguasaan, Pemilikan,
Penggunaan dan Pemanfaatan tanah (P4T) yang dilakukan pada wilayah desa
Sukamandi Hulu, Kecamatan Pagar Merbau, Kabupaten Deli Serdang terdapat
beberapa pemilikan tanah secara absentee. Kepemilikan tanah absentee tersebut
didata berdasarkan alamat atau tempat tinggal pemilik tanah di desa Sukamandi Hulu,
yaitu pemilik tanah yang bertempat tinggal di luar kecamatan Pagar Merbau
(kecamatan tempat letak tanah). Tempat tinggal para pemilik tanah tersebut tersebar
dibeberapa kecamatan seperti Lubuk Pakam, kecamatan Perbaungan, Kecamatan
Galang, serta kota Medan.. Luas pemilikan tanah absentee ini tercatat seluas
169.132,80 M2 dengan jenis penggunaan tanah sawah sebanyak 47 bidang, rumah
dan pekarangan 1 bidang, serta rumah dan sawah 1 bidang.
Administrasi pertanahan di desa Sukamandi Hulu belum menggambarkan
adanya tertib administrasi pertanahan yang baik sesuai ketentuan yang berlaku. Hal
ini dapat dilihat dari data pertanahan yang ada, dimana bukti kepemilikan atas tanah
masih berupa surat jual beli dibawah tangan dan peralihan-peralihannya juga hanya
dibuat berdasarkan rasa saling percaya antara pemilik tanah dengan pembeli (tanpa
dibuat dalam akta). Disamping itu masih terdapat tanah-tanah yang tidak mempunyai
166
Wawancara dengan Drs. Aman Tarigan, Kepala Seksi Pengaturan dan Penataan
Pertanahan pada Kantor Pertanahan Kabupaten Deli Serdang, pada tanggal 11 Juni 2009.
bukti hak sama sekali yang sebagian besar berasal dari tanah garapan. Penguasaan
tanah dengan cara sewa dan bagi hasil juga belum dilaksanakan sesuai dengan
administrasi pertanahan dan ketentuan sebagaimana diatur dalam UU Nomor 2 Tahun
1960 tentang Perjanjian Bagi Hasil (tanah pertanian).
Dengan adanya pelaksanaan kegiatan P4T tersebut dapat terlihat pemilikan
tanah pertanian yang diperoleh secara absentee di kecamatan tersebut berasal dari jual
beli yang pemiliknya rata-rata tidak tinggal di daerah letak tanah tersebut. Jelas dalam
hal ini, sistem administrasi pertanahan di Kantor Pertanahan Kabupaten Deli Serdang
belum menggambarkan adanya tertib administrasi pertanahan yang baik sesuai
dengan ketentuan yang berlaku karena untuk mengetahui kepemilikan atas tanah
latifundia dan absentee pun tidak ada datanya. Belum adanya sistem pelayanan
pertanahan tentang informasi atau database di kantor tersebut untuk disampaikan,
dilegitimasi oleh pejabat yang berwenang sehingga masyarakat mempunyai kepastian
terhadap suatu aset yang dimilikinya.
Tidak seluruh masyarakat Deli Serdang mengetahui tentang kepemilikan
kelebihan tanah maksimum (latifundia) dan absentee tersebut dikarenakan kurangnya
sosialisasi dari Aparat Pemerintah. Padahal fenomena tanah absentee dan kelebihan
tanah maksimum (latifundia) yang dipergunakan untuk tanah pertanian merupakan
fenomena yang biasa terlihat atau terdengar dan secara terbatas diketahui oleh
penduduk atau warga setempat. Jadi pada umumnya masyarakat yang melakukan jual
beli tanah sebatas hanya kepada pihak penjual dan disaksikan oleh Camat dan tidak
dilanjuti dengan proses pendaftarannya di Kantor Pertanahan, akibatnya tanah

tersebut tidak tercatat pada kantor Pertanahan. Selain itu tidak dilakukan atau tidak
ada sanksinya kepada pihak penerima tanah yang tidak mendaftarkan tanahnya ke
BPN sehingga pola jual beli sebagaimana yang dilakukan di atas mengakibatkan
administrasi pertanahan menjadi tidak tertib dan untuk mencari data-data yang
diperlukan di kantor pertanahan sangatlah sulit. Selanjutnya untuk melaksanakan
salah satu tugas dan tanggung jawabnya Kantor Pertanahan memberikan penyuluhan-
penyuluhan pada masyarakat di desa-desa tentang pentingnya bagi pemilik tanah
untuk mendaftarkan tanahnya agar Kantor Pertanahan dapat melakukan penertiban
administrasi pertanahan karena belum seluruhnya Daftar Nama orang yang memiliki
tanah di Kabupaten Deli Serdang terdaftar. Daftar nama diperlukan sebagai instrumen
untuk melakukan kontrol dalam hal pemilikan dan penguasaan tanah. Yang telah ada
saat ini adalah daftar buku tanah dan surat ukur. Jadi kalau data-data yang diperlukan
oleh BPN telah lengkap seperti buku tanah, daftar nama, surat ukur maka sangat
mudah untuk melihat siapa-siapa saja yang menguasai tanah lebih dan mempunyai
tanah yang berada di luar kecamatan tempat tinggalnya. 167
Selain itu kejelasan, kelengkapan dan transparansi data pertanahan merupakan
salah satu kunci utama dalam pencapaian bentuk pelayanan yanag menjadi harapan
masyarakat. Karena dalam praktek di lapangan sering terjadi bahwa ada sebidang
tanah pertanian yang dimiliki oleh seseorang dalam kenyataannya sudah tidak
dikuasainya lagi karena telah beralih secara diam-diam ke tangan orang lain yang
167
Wawancara dengan Bapak Abdul Rahim Lubis, SH, MKn, Kepala Seksi Hak Tanah dan
Pendaftaran Tanah pada Kantor Pertahanan Kabupaten Deli Serdang.
berdomisili di luar kecamatan letak tanah tersebut. Hal ini biasa karena adanya
pemilikan KTP ganda yang memungkinkan seseorang menyelundupi ketentuan
tentang tanah absentee dan melalui upaya pemindahan hak terselubung yang dikenal
dengan pemberian kuasa mutlak. Melalui kuasa mutlak, maka pemberi kuasa
(penjual) memberikan kuasa yang tidak dapat ditarik kembali kepada penerima kuasa
(pembeli) yang diberi kewenangan untuk menguasai, menggunakan dan melakukan
segala perbuatan hukum pemindahan hak atas tanah. Hal ini jelas merupakan
penyelundupan hukum.
BAB V
KESIMPULAN DAN SARAN
Berdasarkan penelitian dan pembahasan pada bab-bab sebelumnya maka
dapat ditarik kesimpulan dan saran sebagai berikut :
A. Kesimpulan
1. Latar belakang timbulnya kepemilikan tanah secara latifundia dan absentee yaitu
mudahnya untuk mendapatkan Kartu Tanda Penduduk (KTP) dan adanya
penggunaan kuasa mutlak. Yang banyak terjadi dalam praktek adalah adanya
sebidang tanah pertanian yang dimiliki oleh seseorang dalam kenyataannya sudah
tidak dikuasainya lagi karena telah beralih secara diam-diam ke tangan orang lain
yang berdomisili di luar kecamatan letak tanah tersebut. Tanah-tanah pertanian
tersebut letaknya di desa sedangkan mereka yang memiliki tanah absentee
umumnya bertempat tinggal di kota. Kemudahan dalam pembuatan KTP
menyebabkan banyak orang kota atau orang yang mempunyai uang banyak
membeli tanah pertanian untuk usaha atau hanya untuk investasi masa depan. Hal
ini disebabkan karena sistem administrasi kependudukan secara online melalui
komputerisasi belum terlaksana dengan baik. Jadi siapa saja bisa dengan mudah
untuk mempunyai lebih dari satu KTP. Memiliki KTP ganda tidak mudah untuk
diketahui karena secara yuridis kalau tanah sudah bersertipikat maka sertipikat
atas nama pemilik semula dan surat kuasa hanya diketahui oleh kedua belah pihak
saja.
Selain itu melalui kuasa mutlak maka pemberi kuasa (penjual) memberikan kuasa
yang tidak dapat ditarik kembali kepada penerima kuasa (pembeli) yang diberi
pemindahan hak atas tanah yang menjadi objek pemberian kuasa, sehingga pada
merupakan penyelundupan hukum, melanggar ketentuan peraturan perundang-
undangan. Selain itu timbulnya kepemilikan tanah secara latifundia dan absentee
karena tanahnya masih belum terdaftar pada Kantor Pertanahan. Meskipun sudah
ada ketentuan bahwa setiap tanah harus dilaporkan atau didaftarkan namun masih
banyak pemilik tanah yang belum melaksanakan hal tersebut. Hal ini dapat
disebabkan karena ketidaktauan masyarakat atas kepemilikan tanah tersebut dan
atau adanya ketidakpatuhan tiap-tiap individu untuk melaporkan kelebihan tanah
yang dimilikinya.
2. Pelaksanaan peraturan tentang kepemilikan tanah latifundia dan absentee sudah
tidak sesuai lagi dengan perkembangan zaman sekarang ini sehingga banyak
peraturan-peraturan yang perlu direvisi atau diganti. Berkaitan dengan peraturan
larangan kepemilikan tanah absentee belum ada peraturan yang khusus mengatur
tentang tanah absentee. Selain itu ukuran batas kecamatan sebagai dasar
penetapan tanah absentee perlu dikaji ulang. Hal ini berkaitan dengan semakin
majunya sarana transportasi serta adanya pemekaran kecamatan yang satu dengan
yang lainnya semakin pendek dan mudah dijangkau. Pengecualian terhadap
pegawai negeri, pensiunan, janda pensiunan dan yang dipersamakan dengan

mereka perlu direvisi ulang karena fasilitas untuk dapat memiliki lahan pertanian
di luar kecamatan tempat tinggalnya sebesar 2/5 dari batas maksimum di Daerah
Tingkat II setempat pada saat sekarang ini sudah terlampau besar. Berkaitan
dengan larangan kepemilikan tanah secara latifundia, luas maksimum tanah
pertanian yang dimiliki berdasarkan pada jumlah anggota keluarga sebanyak 7
(tujuh) orang yang disertai dengan kemungkinan terjadinya kelebihan anggota
keluarga serta luas tanah yang dimiliki kiranya perlu juga diadakan peninjauan
kembali. Selanjutnya jangka waktu melapor dalam waktu 3 bulan atas kelebihan
tanahnya perlu dikaji ulang, dan juga mengenai batas minimum kepemilikan
tanah juga dianggap tidak efektif lagi dalam penegakkannya karena jumlah petani
sudah semakin banyak sementara areal tanah pertanian yang tersedia semakin
sempit.
3. Kantor Pertanahan Kabupaten Deli Serdang hanya sekedar dalam memberikan
kontribusi terhadap larangan pemilikan tanah secara latifundia dan absentee
(guntai) dengan memberikan penyuluhan kepada masyarakat akan pentingnya
pendaftaran tanah yang efektif dan efisien sebagai upaya dalam memberikan
jaminan kepastian hukum dan perlindungan hukum bagi pemegang hak atas
tanah. Dengan didaftarkannya hak atas tanah tersebut nantinya dapat diketahui
siapa-siapa saja yang menguasai tanah lebih dan yang mempunyai tanah yang
berada di luar kecamatan dan terhadap tanah kelebihan (latifundia) dan tanah
absentee tersebut akan diberikan ganti rugi oleh Kantor Pertanahan kepada
pemilik awal dan selanjutnya diberikan kepada petani yang tidak mempunyai
tanah.
B. Saran
1. Perlu adanya sistem komputerisasi online administrasi kependudukan. Jadi untuk
mendapatkan KTP ganda sudah tidak bisa lagi. Dan penggunaan Surat Kuasa
Mutlak dibidang pertanahan perlu pula segera diatur bagi Para Pejabat di bidang
pertanahan, Camat, Kepala Desa yang melayani penyelesaian status hak atas
tanah yang menggunakan surat kuasa mutlak sebagai bahan pembuktian
pemindahan hak atas tanah hendaknya diberi sanksi yang seberat-beratnya.
2. Pelaksanaan peraturan kepemilikan tanah secara latifundia dan absentee agar
direvisi ulang atau diganti karena sudah tidak sesuai lagi dengan perkembangan
dan kebutuhan penduduk saat ini, misalnya penetapan tentang luas batas
maksimum dan minimum pemilikan tanah (ceiling) sudah tidak relevan lagi
karena jumlah petani sudah semakin besar sementara areal tanah pertanian yang
tersedia semakin sempit, dan juga kenyataan menunjukkan bahwa dengan
penerapan teknologi pertanian yang maju hasil pertanianpun jauh lebih
meningkat. Kerjasama yang baik antara Kantor Pertanahan dan Aparat di
pedesaan harus ditingkatkan agar tidak menimbulkan kesimpangsiuran dan dapat
memberi dampak positif terhadap para petani dan pembangunan pertanian dan
dapat terlaksana dengan baik selain itu partisipasi aktif dari para petani dan rakyat
juga harus ditingkatkan.
3. Perlu pengawasan yang ketat dari aparat kantor pertanahan terhadap tanah-tanah
yang sudah diredistribusikan ataupun belum dalam penguasaan dan pemilikan
terhadap tanah-tanah pertanian agar lebih ditingkatkan lagi dan sistem informasi
pertanahan melalui komputerisasi kantor pertanahan segera dilakukan agar untuk
mereka yang akan mendaftarkan tanahnya dapat diproses dengan cepat dan
mudah.
DAFTAR PUSTAKA
A. Buku
Abdurrahman, Himpunan Peraturan Perundang-undangan, Jakarta: Akademika

Pressindo, 1985.
, Masalah Pencabutan Hak-hak Atas Tanah dan Pembebasan Tanah di

Indonesia, Bandung: Alumni, 1983.
Adi, Rianto, Metodologi Penelitian Sosial Dan Hukum. Jakarta: Granit, 2004.
Dalimunthe, Chadidjah, Pelaksaaan Landreform di Indonesia dan Permasalahannya.

Medan: USU, 2005.
, Politik Hukum Agraria Terhadap Hak-hak Atas Tanah.

Yayasan Pencerahan Mandailing, 2008.
Ediwarman., Perlindungan Hukum Bagi Korban Kasus-kasus Pertanahan, Medan:

Pustaka Bangsa Press, 2003.
Faryadi, Landreform, Jawaban Bagi Ketimpangan Penguasaan tanah Di Jawa Barat,

Jakarta: 2000.
Gautama, Sudargo, Tafsiran Undang Undang Pokok Agraria, Bandung: Alumni,

1981.
Harsono, Boedi., Hukum Agraria Indonesia, Sejarah Pembentukan Undang-undang

Pokok Agraria, Isi dan Pelaksanaannya, Jilid I. Jakarta: Djambatan, 1999.
Hermit, Herman., Cara Memperoleh Sertifikat Tanah Hak Milik, Tanah Negara dan
Tanah Pemda, Bandung: Mandar Maju, 2004.
---------------------, Program Landreform dan Relevansinya Dalam Pembangunan di

Indonesia, Jati Nangor: Fakultas Teknik UNWIM, 2001.
Hustiati, Agrarian Reform di Philipina dan Perbandingannya dengan Landreform di

Indonesia, Bandung : Mandar Maju, 1990.
Hutagalung, Arie Sukanti, Program Redistribusi Tanah di Indonesia; Suatu Sarana
Ke Arah Pemecahan Masalah Penguasaan Tanah dan Pemilikan Tanah,
Jakarta: Rajawali, 1985.
, Tebaran Pemikiran Seputar masalah Hukum Tanah,

(Jakarta: Lembaga Pemberdayaan Hukum Indonesia, 2005).
Jaya, I Nyoman Budi., Tinjauan Yuridis Tentang Redistribusi Tanah Pertanian

Dalam Rangka Pelaksanaan landreform, Yogyakarta: Liberty, 1989.
Kartasapoetra G, R.G. Kartasapoetra, A.G. Kartasapoetra, A.Setiady, Hukum Tanah

Jaminan UUPA Bagi Keberhasilan Pendayagunaan Tanah, Jakarta: Bina
Aksara, 1985.
Kusnadi, Ady’Cs, Penelitian Tentang Efektifitas Peraturan Perundang-undangan

Larangan Tanah Absentee. Jakarta: Badan Pembinaan Hukum Nasional
Departemen Kehakiman Dan Hak Asasi Manusia RI, 2001.
Lubis, M. Solly, Filsafat Ilmu Dan Penelitian. Bandung: Mandar Maju, 1994.
Mudjiono, Politik dan Hukum Agraria. Jogjakarta: Liberty, 1997.
Mukti, Affan., Pokok-pokok Bahasan Hukum Agraria. Medan: USU Press, 2006.
Napiri, Yusup, Moh. Sohibuddin, Iwan Nurdin, Syahyuti, “Reforma Agraria,

Kepastian Yang Harus Dijaga”, Bogor: Koalisi Rakyat Untuk Kedaulatan
Pangan/KRKP, 2006.
Parlindungan, A.P, Komentar Atas Undang-undang Pokok Agraria. Bandung:

Mandar Maju, 1998.
_______________, Landreform di Indonesia, Suatu Studi Perbandingan. Bandung,

Alumni, 1991.
_______________, Aneka Hukum Agraria, Bandung: Alumni, 1986.
_______________, Bunga Rampai Hukum Agraria serta Landreform, Bandung:

Mandar maju, 1989.
Perangin-angin, Effendi, Hukum Agraria di Indonesia, Suatu Telaah Dari Sudut

Pandang Praktisi Hukum, Jakarta: Rajawali Press, 1986.
Rajagukguk, Erman, Hukum Agraria Pola Penguasaan Tanah dan Kebutuhan Hidup,
Jakarta: Chandra Pratama, 1995.
Salindeho, John, Masalah Tanah Dalam Pembangunan, Jakarta : Sinar Grafika, 1988.
Siong, Gouw Giok, Tafsiran Undang-undang Pokok Agraria, Jakarta: 1960
Siregar, Tampil Anshari., Pendalaman Lanjutan UUPA. Medan : Pustaka Bangsa

Press, 2005.
____________________, Mempertahankan Hak Atas Tanah, Medan: Multi Grafik,

2005.
____________________, Undang-undang Pokok Agraria Dalam Bagan, Medan: FH

USU, 2006.
Soekanto, Soerjono, Pengantar Penelitian Hukum, Jakarta : UI Press, 1986.
Soekanto, Soerjono dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif, Suatu Tinjauan
Singkat, Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2007.
Soekanto, Soerjono, Faktor-faktor Yang Mempengaruhi Penegakan Hukum, Jakarta:

Raja Grafindo Persada, 2002.
Suardi, Hukum Agraria, Jakarta: Badan Penerbit IBLAM, 2005.
Sumardjono, Maria S.W, Kebijakan Pertanahan Antara Regulasi Dan Implementasi,

Jakarta: Kompas, 2001.
Sunindia, Y.W dan Ninik Widiyanti., Pembaharuan Hukum Agraria (Beberapa

Pemikiran), Jakarta: Bina Aksara, 1988.
Sunggono, Bambang, Metodologi Penelitian Hukum, Jakarta: Raja Grafindo Persada,

1997.
Supriadi, Hukum Agraria, Jakarta : Sinar Grafika, 2007.
Tarigan, Pendastaren, Arah Negara Hukum Demokratis Memperkuat Posisi

Pemerintah Dengan Delegasi Legislasi Namun Terkendali, Dengan Delegasi
Pengaturan dan Pengawasan Tindakan Pemerintah Dalam Bidang
Pertanahan, Medan: Pustaka Bangsa Press, 2008.
Tjondronegoro, Soediono MP dan Gunawan Wiradi, Dua Abad Penguasaan Tanah di
Jawa dan Madura dari Masa ke Masa, Jakarta: Yayasan Obor Indonesia,
1984.
Wahid, Muchtar, Memaknai Kepastian Hukum Hak Milik atas Tanah, Jakarta:
Republika, 2008.
Yamin, Muhammad dan Abdul Rahim Lubis, Beberapa Masalah Aktual Hukum
Agraria. Medan: Pustaka Bangsa Press, 2004.
Yamin, Muhammad, Beberapa Dimensi Filosophis Hukum Agraria, Medan: Pustaka

Bangsa Press, 2004.
________________, Jawaban Singkat Pertanyaan-pertanyaan Dalam Komentar

UUPA A.P Parlindungan. Medan: Pustaka Bangsa Press, 2004.
B. Peraturan Perundang-undangan
Undang-Undang Dasar 1945.
Undang-undang Nomor 4 Tahun 2003, tentang Kebijakan Nasional Di Bidang

Pertanahan.
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Undang-Undang Pokok Agraria.
Undang-Undang Nomor 56 Prp Tahun 1960 tentang Penetapan Luas Maksimum

Tanah Pertanian.
Peraturan Pemerintah Nomor 224 Tahun 1961 tentang Pelaksanaan Pembagian

Tanah dan Pemberian Ganti Kerugian.
Peraturan Pemerintah Nomor 41 Tahun 1964 tentang Perubahan dan Tambahan

Peraturan Pemerintah Nomor 224 Tahun 1961 tentang Pelaksanaan
Pembagian Tanah dan Ganti Kerugian.
Peraturan Pemerintah Nomor 4 Tahun 1977 tentang Pemilikan Tanah Pertanian

Secara Guntai (Absentee) Bagi Pensiunan Pegawai Negeri.
Peraturan Presiden Nomor 10 tahun 2006, tentang Badan Pertanahan Nasional.
Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 15 Tahun 1974 tentang Pedoman Tindak
Lanjut Pelaksanaan Land Reform.
Keputusan Kepala BPN Nomor 2 Tahun 2003 tentang Norma dan Standar
Mekanisme Ketatalaksanaan Kewenangan Pemerintah Dibidang Pertanahan
yang Dilaksanakan Oleh Pemerintah Kabupaten/Kota
C. Makalah, Artikel, Majalah, Internet
Dokumen Kelompok Studi Pembaruan Agraria, “Ketetapan MPR RI Tentang

Pembaruan Agraria Sebagai Komitmen Negara Menggerakkan Perubahan
Menuju Indonesia Yang Lebih Baik” disampaikan kepada Badan Pekerja
MPR RI pada tanggal 21 Mei 2001.
Gunawan Wiradi, “Reforma Agraria Dalam Perspektif Transisi Agraria”, Bandung,

1998.
Kamelo, Tan, Perkembangan Lembaga Jaminan Fidusia: Suatu Tinjauan Putusan

Pengadilan dan Perjanjian di Sumatera Utara, Disertasi, PPs – USU, Medan,
2002.
Muladi, Seminar Reformasi Kebijakan Di Bidang Pertanahan, Jakarta, 2000, di

akses pada bulan Maret 2009.
M. Yamin, “ Revitalisasi Penggunaan Tanah”, tanggal 17 Oktober 2005.
Makalah “Landreform Di Indonesia”, oleh ALSA KLI UGM.
Media Komunikasi Pertanahan, Bumi Bhakti Adiguna III, Edisi xii, Nomor 12.
Sayuti, “Permasalahan Konseptual dan Implementasi Dalam Pembaruan Agraria di

Indonesia”, Peneliti pada Puslitbang Sosek Pertanian, Bogor. Akses Internet
tanggal 13 April 2009.
Http://www.antara.co.id, Penetapan Luas Tanah Pertanian Dianggap Tidak Efektif Lagi,

diakses terakhir tanggal 4 Mei 2009.

Makalah Tanah

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Judul Asli

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

Makalah Tanah

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

EKSISTENSI LARANGAN KEPEMILIKAN TANAH SECARA

LATIFUNDIA DAN ABSENTEE (GUNTAI): STUDI DI KANTOR

ARTHA RUMONDANG SIBURIAN

PROGRAM STUDI MAGISTER KENOTARIATAN

Diajukan Sebagai Salah Satu Syarat

ARTHA RUMONDANG SIBURIAN

PROGRAM STUDI MAGISTER KENOTARIATAN

(Notaris Syafnil Gani,SH.M.Hum) (Hj.Chadidjah Dalimunthe,SH.M.Hum)

Ketua Program Studi, Dekan,

(Prof.Dr.Muhammad Yamin,SH.MS.CN) (Prof.Dr.Runtung,SH.M.Hum)

Tanggal lulus : 08 September 2009

Tanggal : 08 September 2009

PANITIA PENGUJI TESIS

Ketua : Prof. Dr. Muhammad Yamin, SH. MS. CN

Anggota : 1. Notaris Syafnil Gani, SH. M.Hum

2. Hj.Chadidjah Dalimunthe, SH. M.Hum

3. Dr. T.Keizerina Devi Azwar, SH. CN. M.Hum

4. Chairani Bustami, SH. SpN. M.Kn

Indonesia merupakan sebuah negara agraris, dimana penduduknya sebagian

Kata Kunci : Eksistensi, Latifundia, Absentee (Guntai)

Indonesia is an agrarian country, in which majority of the population live in

Key words: Existence, Latifundia, Absentee (Guntai)

khidmat, sehingga dapat menyelesaikan tesis ini sebagai persyaratan untuk

memperoleh gelar MAGISTER KENOTARIATAN pada Fakultas Hukum

Universitas Sumatera Utara. Adapun judul tesis Penulis adalah “EKSISTENSI

LARANGAN KEPEMILIKAN TANAH SECARA LATIFUNDIA DAN

ABSENTEE (GUNTAI): STUDI DI KANTOR PERTANAHAN KABUPATEN

Dalam menyelesaikan tesis ini, Penulis banyak memperoleh bantuan baik

penyusunan tesis ini dan penyelesaiannya.

Dalam kesempatan ini dengan kerendahan hati, Penulis menyampaikan

ucapan terimakasih yang tulus dan penghargaan setinggi-tingginya kepada:

1. Bapak Prof. Chairuddin P. Lubis, DTM&H, SpA(K), selaku Rektor Universitas

untuk mengikuti dan menyelesaikan pendidikan;

menjawab seluruh pertanyaan sehubungan dengan penulisan tesis ini;

Studi Kenotariatan Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara sekaligus

lebih baik lagi. Penulis mengucapkan terimakasih yang sebesar-besarnya;

5. Bapak Notaris Syafnil Gani, SH. M.Hum, selaku Dosen Pembimbing II

yang selalu memberikan bimbingan, perhatian, dorongan dan arahan kepada

telah banyak memberikan masukan dan arahan dalam penyempurnaan tesis

Studi Kenotariatan Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara sekaligus Dosen

memberikan masukan serta kritik yang membangun kepada Penulis;

9. Seluruh Staf Pengajar Program Studi Kenotariatan Universitas Sumatera Utara

Penulis sehingga dapat menyelesaikan studi ini;

10. Seluruh Staf Administrasi Program Studi Kenotariatan Universitas Sumatera

Utara yang senantiasa memberikan bantuannya kepada Penulis selama masa

Aritonang sebagai orang tua terbaik yang selalu mendoakan, membesarkan

memotivasi untuk melanjutkan pendidikan S2;

Manurung, Amd.AK serta keponakan-keponakanku: Yohannes Christian, Yohana

pendidikan. I love u All ................

nasehat yang tiada hentinya sehingga Penulis dapat menyelesaikan pendidikan

Serta untuk semua teman-temanku: Monalisa Simatupang, SH.M.Kn, Kak Rani,

Siburian,SH,SpN,M.H, terimakasih atas dukungan dan motivasi yang tiada

14. Teman-teman mahasiswa Program Studi Kenotariatan Universitas Sumatera

menyelesaikan tesis ini;

persatu yang telah memberikan bantuan semangat, dorongan, motivasi kepada

penulis dalam menyelesaikan penulisan tesis ini;

tinggal untuk Penulis tempati selama menyelesaikan pendidikan Kenotariatan di

Universitas Sumatera Utara;

memberikan bantuan dan perhatiannya sehingga Penulis dapat menyelesaikan

perkuliahan dan penulisan tesis ini.

diharapkan semoga tesis ini dapat bermanfaat bagi semua pihak.

Medan, Oktober 2009

Nama : Artha Siburian